Справа № П/811/1163/17
Суддя: Мороз Л.Л.
Дата ухвалення: 2022-05-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 травня 2022 року

м. Київ

справа №П/811/1163/17

адміністративне провадження № К/9901/56784/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду в касаційній інстанції адміністративну справу № П/811/1163/17

за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю "Мегагран-плюс" про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Мегагран-плюс" на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду 15.05.2018 (головуючий суддя Сафронова С.В., судді: Чепурнов Д.В., Мельник В.В.),

ВСТАНОВИВ:

В липні 2017 року Державна служба геології та надр України (далі також - позивач, Держгеонадра) звернулась до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Мегагран-плюс» (далі також - відповідач, Товариство), у якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 28.09.2007 №4399, виданого Товариству.

Позовні вимоги обґрунтовані наявністю підстав для анулювання спеціального дозволу на користування надрами згідно статті 26 Кодексу України про надра та пункту 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №615 від 30.05.2011 (далі - Порядок №615), оскільки Товариство порушило законодавство у сфері надрокористування та не виконало у встановлений строк припис щодо надання матеріалів, підтверджуючих усунення порушень.

Кіровоградський окружний адміністративний суд постановою від 10.11.2017 відмовив у задоволенні позовних вимог.

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 15.05.2018 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про задоволення позовних вимог.

Судами встановлено, що 28.09.2007 Міністерством охорони навколишнього середовища України видано ТОВ «Мегагран-плюс» спеціальний дозвіл на користування надрами №4399 для видобування корисних копалин гнейсу з метою видобування корисної копалини в якості сировини для виробництва щебеню будівельного та каменю бутового на території Новофедорівського родовища площею 28,5 га, що знаходиться у Кіроворадській області Новогородківського району (смт Новогородк, 1,5км на північний захід від райцентру Новгородка).

Наказом Державної служби геології та надр України від 18.12.2015 №431 затверджено План проведення перевірок надрокористувачів у І кварталі 2016 року, серед яких передбачена також перевірка ТОВ «Мегагран-плюс».

23.12.2015 Державною службою геології та надр України видано наказ №434 «Про проведення планових перевірок надрокористувачів у І кварталі 2016 року», яким відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, Порядку здійснення державного геологічного контролю Департаменту державного геологічного контролю доручено провести планові перевірки надрокористувачів щодо яких буде здійснюватись державний геологічний контроль у І кварталі 2016 року згідно з предметом перевірки, визначеним пунктом 4 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 року №1294.

На адресу ТОВ «Мегагран-плюс» направлено відповідне повідомлення про проведення планової перевірки від 16.02.2016 року №2269/13/14-16.

16.03.2017 відповідно до вищевказаних наказів, на підставі направлення на проведення перевірки від 16.03.2017 №23/4399-К, посадовими особами Південного міжрегіонального відділу Департаменту Державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України здійснено виїзд на адресу місцезнаходження ТОВ «Мегагран-плюс» з метою проведення перевірки.

Натомість, Товариством надано контролюючому органу лист від 16.03.2015 №17, відповідно до змісту якого останнє відмовляється від проведення перевірки згідно Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи», у зв`язку із накладенням заборони на проведення будь-яких перевірок малого та середнього бізнесу терміном на 2015-2016 роки, що зафіксовано у відповідному Акті про недопущення до перевірки №23/4399-К.

18.03.2017 Південним міжрегіональним відділом Департаменту Державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України винесено припис №23 відносно ТОВ «Мегагран-плюс», яким у строк до 28.03.2016 зобов`язано позивача представити Південному міжрегіональному відділу Департаменту Державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України матеріали, підтверджуючі усунення зазначених у приписі порушень.

У зв`язку з невиконанням Товариством припису, 30.06.2016 начальником Південного міжрегіонального відділу сформовано подання на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4399 від 28.09.2007.

Наказом Держгеонадр від 23.08.2016 №272 зупинено дію вказаного дозволу через порушення ст.24 Кодексу України про надра, ст.11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Листом від 06.09.2016 №15821/13/14-16 позивач повідомив Товариство про зупинення дії дозволу та запропонував надати інформацію щодо усунення порушень до Південного міжрегіонального відділу Департаменту Державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України. У разі ненадання такої інформації буде розглянуто питання щодо припинення права на користування надрами у встановленому законодавством порядку.

В подальшому позивачу направлено лист від 20.12.2016 №23612/13/14-16 із проханням протягом п`ятнадцяти днів надати власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, однак відповіді на зазначене звернення відповідачем не надано.

За таких обставин, позивач звернувся до суду з вимогою про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами згідно частини 2 статті 26 Кодексу України про надра.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що у Державної служби геології та надр України були відсутні підстави звернення з даним адміністративним позовом до суду, оскільки останньою не надано, а матеріали справи не містять наказу дозвільного органу відносно ТОВ «Мегагран-плюс» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами №4399 від 28.09.2007, що передує зверненню до суду з таким позовом.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, апеляційний суд прийшов до висновку, що припис стосовно усунення порушень, незважаючи на надання достатнього для цього часу, виконаний не був, а тому відповідно до частини сьомої статті 4-1 Закону України від 06.09.2005 №2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №2806-IV), у даному випадку, наявні підстави для анулювання дозволу. Суд зазначив й про те, що планова перевірка Товариства не порушує мораторію, встановленого на 2015 - 2016 роки щодо здійснення таких перевірок контролюючими органами. Держгеонадра не є органом, повноваження якого поширюється на сферу справляння податків і зборів, а тому норми Закону від 28.12.2014 №71-VIII правомірно не застосовано ним при призначенні та проведенні планової перевірки відносно відповідача у березні 2016 року.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, просить його скасувати та залишити в силі постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 10.11.2017.

Касаційну скаргу обґрунтовано зокрема тим, що акт про недопущення до перевірки не може бути підставою для винесення припису та наказу про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, оскільки перевірка фактично не відбулася, а відтак й порушень вимог законодавства у сфері надрокористування не встановлено. Також вказав, що відсутні підстави для проведення перевірки без дозволу на те Кабінету Міністрів України, оскільки введений мораторій на їх проведення.

Позивач правом подання письмових заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не скористався.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Частина 1 ст. 19 Кодексу України про надра встановлює, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.

Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлення порядку діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів визначає Закон України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Згідно з ч. 1 ст. 4-1 вказаного Закону порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Таким центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 (далі - Положення №1174) є Держгеонадра, як згідно з покладеними на них завданнями, зокрема, видають в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) (пп. 9 п. 4 Положення).

Пунктом 9 вказаного Положення також визначено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра вбачається, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення №1174 Державна служба геології та надр України, згідно із покладеними на неї завданнями, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.

Пунктом 22 Порядку №615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби, зокрема, у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

При цьому, зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Також, зупинення дії дозволу не є підставою і для переривання строку його дії.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра.

Відповідно до пункту 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Частиною 7 статті 41 Закону №2806-IV (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4399 від 28.09.2007 та, як наслідок, звернення позивача до суду з даним позовом, стало неусунення відповідачем порушень, зазначених у приписі № 23 від 18.03.2016, в якому, зокрема, зазначено про недопуск посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення державного нагляду (контролю), які проводились з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю), чим порушено статті 10, 11 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V); визначено обов`язок відповідача надати Департаменту державного геологічного контролю перелік документів і матеріалів щодо користування надрами відповідно до умов спеціального дозволу на користування надрами №4399 від 28.09.2007.

Згідно зі статтею 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

Припис №23 від 18.03.2016 відповідачем не оскаржувався, а тому відповідно до статті 7 Закону №877-V є обов`язковим до виконання.

Тобто, предметом спору у цій справі є не правомірність винесення зазначеного припису, а наявність або відсутність підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами, наданого відповідачу.

Так, оскільки відповідачем недопущено позивача до перевірки та невиконано вимог припису і, як наслідок, порушено вимоги статті 11 Закону №877-V та Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадра для здійснення державного геологічного контролю та надання документів і матеріалів щодо користування надрами відповідно до умов спеціального дозволу на користування надрами, то суд апеляційної інстанції дійшов поравильного висновку про допущення відповідачем порушень вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, що є підставою для припинення користування надрами відповідно до пункту 5 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра та частини сьомої статті 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Аналогічна правова позиція викладена у постановах від 26.05.2020 у справі №806/1285/16 та від 09.09.2021 у справі №824/160/19-а.

Крім того, Верховний Суд у постанові від 20.05.2019 у справі №826/11885/16 дійшов наступного висновку:

«…..відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу, тому умови щодо їх використання, зокрема надрами, є особливо суворими та, як виняток, застосовуються до суб`єкта, який отримав відповідний дозвіл і зобов`язаний забезпечувати безумовне дотримання у своїй діяльності всіх вимог законодавства у сфері надрокористування.»

Відносно ж отримання від відповідача незгоди щодо припинення права користування надрами шляхом анулювання дозволу, то Верховний Суд вже неодноразово висловлював з цього приводу свою правову позицію, яка, зокрема, у постанові від 18.10.2018 у справі №812/1735/17 викладена наступним чином:

«Верховним Судом України у постановах від 25.06.2011 у справі №21-36а11, від 19.09.2011 у справі №21-164а11 та від 10.12.2013 у справі №21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10.05.2018 у справі №802/4846/13-а та від 26.06.2018 у справі №802/923/14-а було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом надання їм права вимагати (шляхом надання/висловлення письмової незгоди) від уповноваженого органу судової, а не адміністративної процедури припинення права користування надрами. При цьому, законом презюмується, що саме судовий порядок є додатковою гарантією ефективного захисту прав надрокористувача, що і було забезпечено позивачем у цій справі шляхом звернення до суду.

Отже, орган, який надав надра у користування, повноважний припинити право користування надрами у випадку, передбаченому пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України «Про надра», лише за наявності згоди на це користувача надрами.»

Крім того, у постанові від 03.05.2018 у справі №812/1074/17 вже висловлювалась правова позиція з приводу застосування положень частини першої статті 26 Кодексу України про надра. Зокрема, згідно з цією позицією ненадходження будь-якої інформації від надрокористувача з приводу питання про анулювання спеціального дозволу не може розцінюватися, як відсутність заперечень.

Враховуючи наведене вище правове регулювання та наведені правові позиції Верховного Суду, колегія суддів доходить висновку про обґрунтованість заявленого позову та наявність підстав для анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

Щодо доводів касаційної скарги про мораторій на проведення перевірки як суб`єкта господарювання у вказаний період, то колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що така заборона не поширюється на позивача, як на контролюючий орган в розумінні положень пункт 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.

Норми Закону № 76-VІІІ стосуються всіх контролюючих органів, крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України, тоді як норми Закону № 71-VІІІ стосуються контролюючих органів, що забезпечують формування єдиної державної податкової, державної митної політики щодо адміністрування податків, тобто Державної фіскальної служби України та її територіальних органів, адже критеріями визначення переліку суб`єктів господарювання, на яких такі обмеження не поширюються, є, зокрема, обсяг доходу за попередній календарний рік, а також певний вид діяльності чи імпорт певного виду товарів.

Такі положення вказаних нормативних актів роблять послідовною позицію законодавчого органу, яким в один день прийняті різні за змістом норми щодо одних і тих самих правовідносин, зокрема, щодо обмеження повноважень контролюючих органів у проведенні перевірок суб`єктів господарювання.

Таким чином, правовідносини, пов`язані з встановленням обмеження на проведення перевірок Державною службою геології та надр України, регулювались саме пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII від 28.12.2014, а не Законом № 71-VIII, та в часовому вираженні тривали протягом січня-червня 2015 року і закінчилися 01 липня 2015 року.

Ураховуючи викладене, колегія суддів вважає слушним і обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для задоволення даного адміністративного позову.

Наведене в контексті змісту встановлених фактичних обставин у цій справі свідчить про правильне застосування судом апеляційної інстанцій норм матеріального права й необґрунтованість вимог касаційної скарги.

Відповідно до ст. 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Мегагран-плюс" залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду 15.05.2018 у справі №П/811/1163/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.Л. Мороз А.Ю. Бучик А.І. Рибачук