Справа № 420/11012/21
Суддя: Коваль М.П.
Дата ухвалення: 2022-05-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 травня 2022 р.м.ОдесаСправа № 420/11012/21

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Коваля М.П.,

суддів Кравченка К.В.,

Зуєвої Л.Є.,

за участю: секретар судового засідання Уштаніт Ю.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одеса апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року, прийняте у складі суду судді Токмілової Л.М. в місті Одеса, по справі за адміністративним позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська Області) до Білгород-Дністровської районної державної адміністрації за участі третьої особі, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта,-

В С Т А Н О В И В:

У червні 2021 року заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська Області) до Білгород-Дністровської районної державної адміністрації за участі третьої особі, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок, в якому позивач просив суд визнати протиправним та нечинним розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006 «Про затвердження містобудівного обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту «Хатки» Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок».

В обґрунтування позовних вимог заступником керівника Одеської обласної прокуратури зазначено, що розпорядженням Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 року № 1500/2006 затверджено містобудівне обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту «Хатки» на земельній ділянці загальною площею 2,1580 га на території Білгород-Дністровського району Одеської області, 47-км автодороги Одеса-Рені, надано дозвіл на розміщення дерев`яно-щитових будинків некапітального типу відповідно до проекту облаштування вищезазначеної земельної ділянки. Між тим, вказана земельна ділянка знаходиться у межах заповідного урочища "Дністровські плавні" є територією та об`єктом природно-заповідного фонду України та екологічною мережею України, що унеможливлює здійснений на ній будь-якої містобудівної діяльності, у тому числі згідно містобудівного обґрунтування, затвердженого розпорядженням Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року у задоволенні адміністративного позову заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до П`ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій вважає, що судом першої інстанції було допущено невідповідність його висновків обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, тому просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове рішення, яким позовну заяву задовольнити в повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що будь-яких рішень щодо скасування статусу заповідного урочища «Дністровські плавні» Одеською обласною радою не приймалось, а зі змісту Указу Президента України від 13.11.2008 № 1033/2008 вбачається, що питання юридичного статусу заповідного урочища «Дністровські плавні» Указом не вирішувалось. На думку апелянта, включення частини території заповідного урочища «Дністровські плавні» до складу національного парку, ніяким чином не змінює природоохоронний режим та юридичний статус заповідного урочища. Апелянт вважає безпідставними висновки суду першої інстанції, що території, які зазнали техногенного впливу, не можуть використовуватися як землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а тому повинні знаходитись за межами заповідного урочища «Дністровські плавні», оскільки вказані висновки зроблені за наслідками безпідставно наведених неіснуючих висновків суду, встановлених у справі №815/7292/16.

Апелянт вказує, що оскільки межі заповідного урочища «Дністровські плавні» не встановлені в натурі, для визначення меж вказаного об`єкта природно-заповідного фонду необхідно керуватися первинними обліковими документами щодо створення заповідного урочища «Дністровські плавні», якими є Проект організації державного заповідника «Дністровські плавні» та відповідні матеріали погоджень. Апелянт зазначає, що «території природно-заповідного фонду» є ширшим поняттям, ніж «земельні ділянки природно-заповідного фонду», оскільки території природно-заповідного фонду можуть поширюватись на земельні ділянки, що перебувають у власності/користуванні будь-яких осіб та з різним цільовим призначенням. Також апелянт звертає увагу, що територія, яка регулюється містобудівним обґрунтуванням, перебуває в межах прибережної захисної смуги ріки Дністер. Окрім цього, апелянт вказує на те, що судом першої інстанції не надано належну правову оцінку витребуваним з Білгород-Дністровської районної державної адміністрації документам.

Представник відповідача надав до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, в якому просить суд у задоволенні вимог апеляційної скарги відмовити в повному обсязі та змінити мотивувальну частину рішення суду першої інстанції стосовно висновку про розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006 «Про затвердження містобудівного обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту «Хатки» Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок», як нормативно-правовий акт, зазначивши що оскаржуване розпорядження не є нормативно-правовим актом.

Доводи відзиву на апеляційну скаргу ґрунтуються на тому, що доводи апеляційної скарги безпідставними та такими, що задоволенню не підлягають, а висновок суду першої інстанції стосовно розташування єгерського пункту «Хатки» законним та обґрунтованим. Представник відповідача також вказує, щовисновок суду першої інстанції стосовно того, що розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006 є нормативно-правовим актом і формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території є хибним, оскільки дане розпорядження має персональний характер та одноразове застосування. Крім того, на думку представника відповідача, слід застосувати строк позовної давності, який прокурором при подачі позовної заяви був пропущений, оскільки в даному випадку положення ч. 3 ст. 264 КАС України щодо можливості оскарження нормативно-правового акту протягом всього строку його дії застосуванню не підлягають.

Крім того, представник третьої особи надав до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Доводи відзиву на апеляційну скаргу ґрунтуються на тому, що територія земельної ділянки, на яку поширюється містобудівне обґрунтування, не входить до складу заповідного урочища, оскільки юридичний статус такого заповідного урочища втрачено одночасно з прийняттям Указу Президента України від 13.11.2008 року № 1033/2008, вказана територія знаходиться поза межами заповідного урочища, на земельній ділянці фактично збудовано некапітальні будинки, що не суперечить режиму прибережних захисних смуг. На думку представника третьої особи, земельна ділянка з кадастровим номером :01:005:0001 зазнала техногенного впливу та знаходиться поза межами заповідної зони. Представник вказує, що цільове призначення спірної земельної ділянки - землі водного фонду, а прибережна захисна смуга на території Удобненської сільської ради не встановлена. Крім того, представник третьої особи посилається на пропуск позивачем строку звернення до суду, не доведення порушення інтересів держави та відсутність способу захисту шляхом визнання не чинним акта індивідуальної дії та одноразового застосування, який вже виконаний.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, розпорядженням Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 року №1500/2006 затверджено містобудівне обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту «Хатки» на земельній ділянці загальною площею 2,1580 га на території Білгород-Дністровського району Одеської області, 47-км автодороги Одеса-Рені, надано дозвіл на розміщення дерев`яно-щитових будинків некапітального типу відповідно до проекту облаштування вищезазначеної земельної ділянки. Вказаним розпорядженням затверджено містобудівне обґрунтування щодо земельної ділянки площею 2,1580 га, яка знаходиться на території Білгород-Дністровського району - 47 км траси Одеса-Ізмаїл Одеської області, кадастровий номер :01:005:0001, яка перебуває у користуванні Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок згідно договору оренди, укладеного 20.09.2004 з Білгород-Дністровською районною державною адміністрацією, який зареєстрований у Одеській регіональній філії ДП «Центр державного земельного кадастру», про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 20.09.2004 № 259, а також зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно згідно рішення державного реєстратора реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області Алексєєнко В.А. від 20.08.2014 № 15262973 (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 08, номер запису про інше речове право 6735414).

Не погоджуючись із правомірністю вказаного розпорядження, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області).

Вирішуючи спірне питання, суд першої інстанції дійшов висновку, що земельна ділянка загальною площею 2.1580 га з кадастровим номером :01:005:0001, розташована поза межами населеного пункту на території Білгород - Дністровського району Одеської області, яка надана у довгострокове користування на умовах оренди строком на 49 років під розміщення єгерського пункту «Хатки» Біляївській РО УТМР, знаходиться поза межами території як заповідного урочища «Дністровські плавні», так і національного природного парку «Нижньодніпровський» і відноситься до категорії земель водного фонду за основним цільовим призначенням. Водночас, суд першої інстанції не прийняв до уваги посилання відповідача та третьої особи щодо того, що розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006 «Про затвердження містобудівного обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту «Хатки» Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок» є ненормативним індивідуальним актом.

Вирішуючи дану справу в апеляційній інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Щодо наявності правових підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області).

Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Згідно частин першої, третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень убачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Верховного Суду від 19 серпня 2021 року у справі № 260/1831/20

Крім того колегія суддів зазначає, що згідно висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16), за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

При цьому, звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме: подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18.

Колегія суддів зазначає, що діяльність органу влади щодо планування території природно-заповідного фонду є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважені здійснювати органи Державної екологічної інспекції України.

Такий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 08.12.2020 року у справах №809/807/17 та № 940/1703/18.

Відповідно до п. 2 Розділу II Положення про Державну екологічну інспекцію Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України № 63 від 02.02.2021, інспекція здійснює державний нагляд (контроль) державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами, вимог законодавства про охорону земель, надр, зокрема щодо збереження водно-болотних угідь, додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні, установлення та використання водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також додержання режиму використанню їх територій; про збереження об`єктів рослинного та тваринного світу, занесених до Червоної та Зеленої книг України, формування, збереження і використання екологічної мережі; про охорону і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, зокрема щодо додержання режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Отже, Державна екологічна інспекція України та її територіальні органи, зокрема Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу є уповноваженим органом щодо реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Колегією суддів встановлено, що з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави в суді обласною прокуратурою направлено до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) лист від 23.02.2021 № 15/3/1-212вих-21, проте листом від 01.03.2021 № 1025/1.1 позивача повідомлено, що Інспекція не зверталася до суду з позовом щодо оскарження розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006.

Таким чином, Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) обізнана про необхідність захисту інтересів держави та має відповідні повноваження для їх захисту, проте таких заходів не вжила, що відповідно до вимог ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах держави в особі зазначеного уповноваженого органа.

Вищенаведені обставини в своїй сукупності дають підстави дійти висновку, що у межах даної справи прокурором належним чином обґрунтовано наявність правових підстав для представництва інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області).

Щодо правового статусу оскаржуваного у межах даної справи розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006.

Так, звертаючись до суду, позивач зазначив, що спірне розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації за своєю правовою природою є нормативно-правовим актом, оскільки містобудівне обґрунтування містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовується неодноразово.

Водночас, відповідач та третя особа стверджували, що спірне розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації є ненормативним індивідуальним актом, прийнятим для одноразового застосування та виконання одним суб`єктом - Біляївською районною організацією Українського товариства мисливців та рибалок, є виконаним, та не зареєстроване Міністерством юстиції України як нормативно-правовий акт.

З матеріалів справи вбачається, що розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006 було прийняте на підставі заяви голови Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок про надання дозволу на розміщення дерев`яно-щитових будинків некапітального типу, зареєстрованого за вх. №40-19-3539 від 19.12.2006 року.

В свою чергу, спірним розпорядженням було затверджено містобудівне обґрунтування розвитку існуючого єгерського пункту «Хатки» на земельній ділянці загальною площею 2,1580 га на території Білгород-Дністровського району Одеської області, 47-км автодороги Одеса-Рені та надано дозвіл на розміщення дерев`яно-щитових будинків некапітального типу відповідно до проекту облаштування вищезазначеної земельної ділянки.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично - діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно - правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально - конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин.

При цьому колегія суддів враховує висновки щодо застосування норм права, викладені зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 січня 2020 року по справі № 9901/518/19.

Згідно висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року (справа №522/22780/16-а), ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення). Так, постанова Верхової Ради України про перейменування населеного пункту прямо стосується його як адміністративно-територіальної одиниці (насамперед відповідних органів влади), а жителів - лише опосередковано, тому вона є індивідуально-правовим актом.

Таким чином, оскільки спірне розпорядження фактично прийняте за заявою Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок, дозвіл на розміщення дерев`яно-щитових будинків некапітального типу надано щодо конкретної земельної ділянки загальною площею 2, 1580 га., яка знаходиться у володінні та користуванні третьої особи на підставі договору оренди від 20.09.2004 року, а також не містить формально визначених та загальнообов`язкових правил поведінки для необмеженого кола осіб, колегія суддів вважає, що оскаржуване у межах даної справи розпорядження є індивідуальним актом, який не має нормативно-правового характеру.

Щодо дотримання позивачем строку звернення до суду з позовною заявою.

Згідно положень ч.2, 3 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Колегія суддів зазначає, що про пропуск позивачем строку звернення до суду із адміністративним позовом представника відповідача та третьої особи стверджували як у письмових заявах по суті справи (т. 1 а.с. 104-106, т.3 а.с. 3 , наданих до суду першої інстанції, так і у відзивах на апеляційну скаргу позивача (т.3 а.с. 150, а.с. 162-163).

У відповідності до вимог ч.2 та 3 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Водночас, оскільки судом апеляційної інстанції було встановлено, що розпорядження Білгород-Дністровської районної державної адміністрації від 27.12.2006 № 1500/2006 є правовим актом індивідуальної дії, у даному випадку застосуванню підлягають загальні строки звернення до адміністративного суду, передбачені положеннями статті 122 КАС України.

Згідно вимог абз.2 ч. 2 ст. 122 КАС України, для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними певних процесуальних дій, передбачених КАС України. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Початок перебігу строку, встановленого для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень, не пов`язується з моментом створення такого суб`єкта чи наділення його відповідними функціями та компетенцією, адже інше призводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення з позовом за власним волевиявленням.

Таким чином, за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

При цьому колегія суддів враховує висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16), які відповідно до вимог ч. 5 ст. 242 КАС України, підлягають врахуванню судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

Таким чином, у даному випадку тримісячний строк звернення до суду повинен обраховуватись саме з моменту виявлення прокурором відповідних порушень інтересів держави.

З наданих позивачем в якості додатків до адміністративного позову листів Одеської обласної прокуратури вбачається, що про порушення інтересів держави позивачу було відомо щонайменш у січні 2021 року (т.2 а.с. 22-23), водночас із адміністративним позовом, враховуючи приписи ч. 9 ст. 120 КАС України, прокурор звернувся 24.06.2021 року (т.2 а.с. 70), тобто з пропуском встановлено законом строку звернення до суду.

В обґрунтування пропуску строку звернення до суду прокурором було виключно вказано, що оскаржуване розпорядження є нормативно-правовим актом та може бути оскаржене протягом усього строку його дії, проте зазначеним доводам апеляційним судом вже була надана правова оцінка.

Апеляційний суд також звертає увагу, що навіть якщо обраховувати строк звернення до суду з моменту отримання листа Державної екологічної інспекції Південно-західного округу від 01.03.2021 № 1025/1.1, то позивачем також було пропущено строк звернення до суду, оскільки вищезазначений лист було отримано прокуратурою 09.03.2021 року (т.1 а.с. 51), а адміністративний позов було надіслано до суду першої інстанції лише 24.06.2021 року. При цьому, колегія суддів зазначає, що визнання за прокурором права звертатися до суду за захистом інтересів держави у тримісячний строк, відлік якого розпочинається з дня відмови відповідного державного органу звернутися до суду, може створити можливість для практично необмеженого строку втручання прокурора у приватні відносини і поставити під сумнів стабільність правовідносин.

Суд наголошує на ненаведенні позивачем обставин, які би давали підстави для висновку про наявність об`єктивних, тобто таких, що не залежали від волі позивача, обставин, які би зумовили поважність пропуску встановленого процесуальним законом строку звернення до суду. Помилкове переконання прокурора, що оскаржуване розпорядження є нормативно-правовим актом не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

Пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року передбачає, що кожен має право на справедливий розгляд його справи судом. ЄСПЛ зауважує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до відповідальності у суді після закінчення певного періоду часу після вчинення правопорушення. Періоди позовної давності, які є звичним явищем у національних правових системах Договірних держав, переслідують декілька цілей, що включають гарантування правової визначеності й остаточності та запобігання порушенню прав відповідачів, які могли б бути ущемлені у разі, якщо було б передбачено, що суди ухвалюють рішення на підставі доказів, які могли стати неповними внаслідок спливу часу» (див. mutatis mutandis рішення у справах «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії» від 20 вересня 2011 року («OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos v. Russia», заява № 14902/04, пункт 570), «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства» від 22 жовтня 1996 року («Stubbings and Others v. the United Kingdom», заяви № 22083/93 і № 22095/93, пункт 51).

Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу. Зазначені норми права визначають підстави для залишення адміністративного позову без розгляду у разі пропуску строку звернення до суду без поважних причин.

У відповідності до ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції та прийняття нового судового рішення про залишення адміністративного позову без розгляду.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року по справі за адміністративним позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська Області) до Білгород-Дністровської районної державної адміністрації за участі третьої особі, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Біляївської районної організації Українського товариства мисливців та рибалок про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта скасувати та прийняти нове судове рішення, яким адміністративний позов заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська Області) залишити без розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя: М. П. Коваль

Суддя: К.В. Кравченко

Суддя: Л. Є. Зуєва