Справа № 340/6065/21
Суддя: Бишевська Н.А.
Дата ухвалення: 2022-05-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

10 травня 2022 року м. Дніпросправа № 340/6065/21
Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Бишевської Н.А. (доповідач),

суддів: Добродняк І.Ю., Семененка Я.В.,

розглянувши у письмовому провадженні в м. Дніпро

апеляційну скаргу Кіровоградської обласної прокуратури

на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року

у справі № 340/6065/21

за позовом Заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури

до Департаменту екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації

про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання вчинити певні дії,-

встановив:

15 вересня 2021 року заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури звернувся до суду з адміністративним позовом до Департаменту екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації щодо тривалого нерозроблення регіонального плану управління відходами;

- зобов`язати Департамент екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації вчинити дії, спрямовані на забезпечення невідкладного розроблення регіонального плану управління відходами.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року в задоволенні адміністративного позову заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури до Департаменту екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації відмовлено.

Судом встановлено, що відповідач підпорядкований голові обласної державної адміністрації, підзвітний і підконтрольний Міністерству енергетики та захисту довкілля України, а отже міністерство є центральним органом виконавчої влади, який здійснює контроль за діяльністю відповідача. Таким чином, міністерство наділено повноваженням на звернення до суду стосовно бездіяльності відповідача в питанні розроблення регіонального плану управління відходами, а тому прокурор є неналежним позивачем.

Наведені обставини обумовили прийняття рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Не погодившись з рішенням суду, заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року у справі № 340/6065/21.

Апеляційна скарга фактично обґрунтована тим, що як на момент звернення прокурора до суду, так і на час винесення судом оскаржуваного рішення, у структурі органів виконавчої влади України відсутнє Міністерство енергетики та захисту довкілля України, у зв`язку з чим, цей орган не міг звернутися до суду з відповідним позовом, а інше Міністерство, яке б здійснювало контроль за діяльністю відповідача, не було визначено. Крім того, позивач вказує, що на даний час законодавством України не визначено орган, до компетенції якого відноситься контроль за забезпеченням розроблення регіональних планів управління відходами. Відтак, позивач зазначає про відсутність у центральних органів виконавчої влади законодавчо визначених повноважень на здійснення представництва інтересів держави у судових справах, пов`язаних із розробленням відповідних планів управління відходами обласного рівня.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, у відповідності до вимог ст. 311 КАС України.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вбачає підстави для часткового задоволення апеляційної скарги, внаслідок наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 10 лютого 2020 року №141-р затверджено Положення про Департамент екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації.

Приписами пункту 2 Положення про Департамент екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації встановлено, що Департамент підпорядкований голові обласної державної адміністрації, а також підзвітний і підконтрольний Міністерству енергетики та захисту довкілля України.

Розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 01.10.2020 №631-р «Про стан охорони навколишнього природного середовища в області» розроблення проекту регіонального плану управління відходами Кіровоградської області було делеговано Департаменту екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації.

Посилаючись на невжиття відповідачем протягом тривалого часу заходів, спрямованих на розроблення Регіонального плану управління відходами, що є порушенням інтересів держави та прав мешканців області, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

Переглядаючи рішення суду в межах доводів апеляційної скарги колегія суддів виходить із такого.

Згідно з приписами статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Частиною четвертою статті 53 КАС України визначено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі Закон № 1697-VII).

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (частина четверта статті 23 Закону № 1679-VII).

Аналіз наведених норм Закону № 1679-VII дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

В свою чергу, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 10.02.2020 року №141-р затверджено Положення про Департамент екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації (далі Положення

№141-р).

Зі змісту пункту 2 Положення №141-р вбачається, що відповідач підзвітний і підконтрольний Міністерству енергетики та захисту довкілля України.

Згідно приписів пунктів 1 та 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 27.05.2020

№ 425 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» (далі Постанова № 425) Міністерство енергетики та захисту довкілля України перейменовано на Міністерство енергетики України, а також утворено Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України.

Відповідно до положень пункту 3 Постанови № 425 Міністерство енергетики та Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів є правонаступниками прав, обов`язків та майна Міністерства енергетики та захисту довкілля у відповідних сферах.

Також, згідно приписів пункту 1 Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 червня 2020 р.

№ 614, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (Міндовкілля) є центральним органом виконавчої влади, який зокрема забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, біологічної і генетичної безпеки.

Таким чином, оскільки Положенням №141-р визначено, що відповідач підзвітний і підконтрольний Міністерству енергетики та захисту довкілля України, а Міністерство енергетики та Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів є правонаступниками прав, обов`язків та майна Міністерства енергетики та захисту довкілля у відповідних сферах, колегія суддів вважає безпідставними доводи апеляційної скарги, що на момент звернення прокурора до суду, і на час винесення судом оскаржуваного рішення, у структурі органів виконавчої влади України було не визначено Міністерство, яке б здійснювало контроль за діяльністю відповідача.

Крім того, колегією суддів також встановлено відсутність у матеріалах справи доказів пересвідчення прокурором, що Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів, як правонаступник прав, обов`язків та майна Міністерства енергетики та захисту довкілля у відповідній сфері, не здійснює захист інтересів держави (тобто, усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається). Так, колегія суддів зазначає, що позивач міг повідомити Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів про виявлені порушення, а у разі не вчинення ним дій, спрямованих на захист інтересів держави, позивач міг представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ та ст. 53 КАС, навівши відповідне обґрунтування цього.

Також, колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги, що у цій справі прокурор має підстави для звернення до суду з позовом через те, що законодавством України не визначено орган, до компетенції якого відноситься контроль за забезпеченням розроблення регіональних планів управління відходами, а також у зв`язку з відсутністю у центральних органів виконавчої влади законодавчо визначених повноважень на здійснення представництва інтересів держави у судових справах, пов`язаних із розробленням відповідних планів управління відходами обласного рівня.

Врахування цих доводів позивача може призвести до розширення повноважень, які надані чинним законодавством центральним органам виконавчої влади, а тому ці доводи суперечать приписам статті 19 Конституції України.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що прокурор може представляти інтереси держави у разі відсутності відповідного органу, а не у разі відсутності у відповідного органу повноважень.

Відтак, колегія суддів дійшла висновку, що виняткові випадки для звернення прокурора до суду з відповідним адміністративним позовом відсутні.

Водночас, колегія суддів враховує, що відмова у позові, поданому прокурором за наявності компетентного органу, з огляду на те, що прокурор не підтвердив підстав для представництва, означатиме неможливість повторного звернення як прокурора, так і самого органу як позивача в інтересах держави. Колегія суддів зазначає, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

Таким чином, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову, адже в даному випадку наявні підстави саме для залишення позову без розгляду.

Згідно ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Враховуючи встановлені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а судове рішення скасуванню із залишенням без розгляду позовної заяви.

Керуючись статтями 240, 319, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року у справі № 340/6065/21 задовольнити частково.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року у справі № 340/6065/21 скасувати.

Позовну заяву заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури до Департаменту екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку в порядку та строки передбачені ст. 329 КАС України.

Головуючий - суддя Н.А. Бишевська

суддя І.Ю. Добродняк

суддя Я.В. Семененко