Справа № 260/3569/21
Суддя: Заверуха Олег Богданович
Дата ухвалення: 2022-05-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 травня 2022 рокуЛьвівСправа № 260/3569/21 пров. № А/857/4717/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Заверухи О.Б.,

суддів Большакової О.О., Затолочного В.С.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Виконавчого комітету Хустської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року у справі за адміністративним позовом керівника Хустської окружної прокуратури до Виконавчого комітету Хустської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Департамент культури, національностей та релігії Закарпатської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

суддя (судді) в суді першої інстанції Микуляк П.П.,

час ухвалення рішення 15:10:42,

місце ухвалення рішення м. Ужгород,

дата складання повного тексту рішення 29 грудня 2021 року,

В С Т А Н О В И В:

12 серпня 2021 року керівник Хустської окружної прокуратури звернувся в суд з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Хустської міської ради, в якому просив: визнати протиправною бездіяльність щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення Руїни замка в м. Хуст, дата спорудження - XIV ст., охоронний номер - 210, та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; зобов`язати виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення Руїни замка м. Хуст, XIV ст., охоронний номер - 210, та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

На обґрунтування позовних вимог зазначає, що Хустською окружною прокуратурою в ході здійснення представницьких повноважень вивчено стан дотримання охорони культурної спадщини на території міста Хуст. За результатами опрацювання матеріалів щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, виявлено факт протиправної бездіяльності Виконавчого комітету Хустської міської ради, що полягає у невиготовленні облікової документації на об`єкт культурної спадщини Руїни замку (мур) м. Хуст та неподанні до органу охорони культурної спадщини вищого рівня пропозиції про занесення вказаного об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Вказує, що законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із позовом до Виконавчого комітету Хустської міської ради про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання до вчинення дій, у даних правовідносинах відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції, а бездіяльність відповідача порушує норми діючого законодавства, що регулює відносини у сфері охорони культурної спадщини.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Хустської міської ради щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення - Руїни замка в м. Хуст, дата спорудження - XIV ст., охоронний номер - 210, та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Зобов`язано Виконавчий комітет Хустської міської ради виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення - Руїни замка м. Хуст, XIV ст., охоронний номер - 210, та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що у даному випадку саме на Виконавчий комітет Хустської міської ради покладається обов`язок подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігії Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення Руїни замка м. Хуст, XIV ст., охоронний номер - 210, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Занесенню об`єкта культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України передує певна робота спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, до яких належить і Виконавчий комітет Хустської міської ради, та до повноважень якого віднесено виготовлення облікової документації на об`єкти культурної спадщини, що знаходяться на території міста Хуст та подання пропозицій Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення таких до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Не погодившись з прийнятим рішенням, Виконавчий комітет Хустської міської ради подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким адміністративний позов залишити без розгляду.

Доводи апеляційної скарги обґрунтовує тим, що оскаржуване рішення є незаконним та необґрунтованим, прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зокрема, зазначає, що в даній справі наявні підстави для залишення позовної заяви без розгляду, оскільки підстави для звернення керівника Хустської окружної прокуратури з позовом до суду в інтересах держави не доведені, прокурором не надано доказів, що ним проведено перевірку компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також встановлені факти неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій. Вказує, що компетентним та уповноваженим органом, що має передбачене чинним законодавством право звернення до суду із даним позовом є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини Міністерство культури та інформаційної політики України. Звертає увагу на те, що пунктом 11 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини № 158 передбачено, що Мінкультури координує стан складання уповноваженими органами облікової документації та, у разі необхідності, приймає рішення про зобов`язання уповноваженого органу забезпечити складання облікової документації. Зазначає, що ні Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», ні Законом України «Про охорону культурної спадщини», ні Порядком № 158, не передбачено повноважень Виконавчого комітету виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини. Натомість, з огляду на вимоги п. 10 розділу II Порядку № 158 обов`язок щодо забезпечення складання облікової документації покладено на уповноважений орган, тобто на орган виконавчої влади обласної державної адміністрації, яким є Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації. Вказує, що чинне законодавство жодним чином не пов`язує виконання Департаментом культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації повноважень щодо подання Міністерству культури, молоді та спорту України пропозиції щодо занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України з реалізацією таких повноважень виконавчим органом місцевого самоврядування.

У разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, суд апеляційної інстанції розглядає справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, оскільки справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів (п. 1 ч. 1 ст. 311 КАС України).

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, згідно з Витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності - право комунальної власності на будівлю, пам`ятник архітектури «Руїни замку», за адресою м. Хуст, вул. 900-річчя Хуста, б/н, загальною площею 7362,2 кв.м. зареєстровано 16 березня 2021 року за Хустською міською радою. Номер запису про право власності: 41048797 (а.с.27).

Відповідно до Постанови Ради Міністрів Української PCР № 970 від 24 серпня 1963 року «Про впорядкування справи обліку та охорони пам`ятників архітектури на території Української РСР» затверджено список пам`ятників архітектури УРСР, до якого, зокрема, включено Руїни замка м. Хуст, XIV ст., охоронний номер - 210, що перебувають під охороною держави, та віднесено до групи «а» як пам`ятники архітектури, які не можна використовувати для практичних цілей (старовинні мури, тріумфальні арки, монументи, фонтани, надгробні пам`ятники).

05 квітня 2021 року керівник Хустської окружної прокуратури звернувся до Хустського міського голови Кащука В.П. із запитом в порядку ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», у якому з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави у суді просив у найкоротший строк надати інформацію про те, чи подавалось виконавчим комітетом Хустської міської ради до органу охорони культурної спадщини вищого рівня (Департаменту культури Закарпатської ОДА) подання про занесення об`єкта культурної спадщини Руїни замку (мур) (м. Хуст) до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (а.с.23).

У відповідь на вказаний запит листом № 778/02-12 від 14 квітня 2021 року Виконавчим комітетом Хустської міської ради повідомлено, що будівлю, пам`ятник архітектури «Руїни замку» внесено до Державного реєстру пам`яток архітектури та містобудування XI-XII та XIV-XVI ст.ст. національного значення охоронний номер 201-Н/070081/Н (а.с.24).

05 травня 2021 року керівник Хустської окружної прокуратури звернувся до Хустського міського голови Кащука В.П. із запитом в порядку ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», у якому з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави у суді просив у найкоротший строк надати належним чином завірену копію охоронного договору на пам`ятку архітектури національного значення Руїни замку (мур) (м. Хуст) (а.с.25).

У відповідь на вказаний запит листом № 1012/02-12 від 18 травня 2021 року Виконавчим комітетом Хустської міської ради повідомлено, що в Хустській міській раді відсутні охоронний договір на пам`ятку архітектури національного значення Руїни замку (мур) м. Хуст (а.с.26).

05 травня 2021 року керівник Хустської окружної прокуратури звернувся до Закарпатської обласної державної адміністрації із запитом в порядку ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», у якому з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави у суді просив у найкоротший строк надати інформацію про структурний підрозділ обласної державної адміністрації, до компетенції якого віднесено подання пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а також належним чином завірену копію положення такого структурного підрозділу. Поряд з цим, просив також надати інформацію про те, чи надходило до обласної державної адміністрації від виконавчого комітету Хустської міської ради подання про занесення об`єкта культурної спадщини Руїни замку (мур) (м. Хуст) до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (а.с.13).

У відповідь на вказаний запит листом № 01-12/856 від 11 червня 2021 року Департаментом культури, національностей та релігії Закарпатської обласної державної адміністрації повідомлено, що відповідно до Положення про департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Закарпатської облдержадміністрації від 31 березня 2021 року № 230, департамент, серед іншого, забезпечує реалізацію державної політики на території області та у межах своїх повноважень у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, міжнаціональних відносин, прав національних меншин, прав громадян на свободу світогляду та віросповідання (копія Положення додається). Вказано, що до органу охорони культурної спадщини Закарпатської облдержадміністрації не надходило від виконавчого комітету Хустської міської ради пропозицій про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України об`єкта культурної спадщини «Руїни замка», XIVст. в м. Хуст (охорон. № 210, відповідно до Постанови Ради Міністрів УРСР від 24 серпня 1963 року № 970 (а.с.14).

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції прийшов до висновку про обгрунтованість позовних вимог в повному обсязі.

Колегія суддів частково погоджується з таким висновком суду першої інстанції з наступних підстав.

Стосовно наявності підстав звернення прокурора із позовом до суду в інтересах держави колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 3 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року (далі Закон 1697-VII).

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п.4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року. № 3-рп/99).

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко невизначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15.

Так, згідно з ч. 3 ст.23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до ч. 4 ст.53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що норма ст. 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

У цій справі, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єкту культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування.

На думку колегії суддів, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», у зв`язку з наступним.

Відповідно до абз. 6 ст. 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08 червня 2000 року № 1805-III (далі Закон № 1805-III) охорона культурної спадщини система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Частиною 2 ст. 3 Закону № 1805-III визначено, що до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать, зокрема, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад.

Згідно з ч. 2 ст. 6 Закону № 1805-III до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: 1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; 2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; 5) забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; 6) організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у даній справі подання прокурором адміністративного позову мало на меті захист «інтересів держави» у сфері охорони культурної спадщини.

Стосовно наявності підстав, визначених ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає, що на виконавчий комітет Хустської міської ради Законом № 1805-ІІІ покладено повноваження щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Разом з тим, таке повноваження відповідачем не здійснювалось, поважних причин невчинення таких в розумні строки не наведено, через що прокуратурою обґрунтовано доведено підставність заявлення позову в спірних правовідносинах.

Як слідує з матеріалів справи, керівник Хустської окружної прокуратури звертався до відповідача із запитом від 05 квітня 2021 року № 07.54-299 вих 21, в якому просив надати інформацію про те, чи подавалось виконавчим комітетом Хустської міської ради до органу охорони культурної спадщини вищого рівня (Департаменту культури Закарпатської ОДА) подання про занесення об`єкта культурної спадщини Руїни замку (мур) (м. Хуст) до Державного реєстру нерухомих пам`яток України

У відповідь на вказаний запит листом № 778/02-12 від 14 квітня 2021 року Виконавчим комітетом Хустської міської ради повідомлено, що будівлю, пам`ятник архітектури «Руїни замку» внесено до Державного реєстру пам`яток архітектури та містобудування XI-XII та XIV-XVI ст.ст. національного значення охоронний номер 201-Н/070081/Н (а.с.24).

Крім того, 05 травня 2021 року керівник Хустської окружної прокуратури звернувся до Закарпатської обласної державної адміністрації із запитом в порядку ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», у якому з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави у суді просив, зокрема, надати інформацію про те, чи надходило до обласної державної адміністрації від виконавчого комітету Хустської міської ради подання про занесення об`єкта культурної спадщини Руїни замку (мур) (м. Хуст) до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (а.с.13).

У відповідь на вказаний запит листом № 01-12/856 від 11 червня 2021 року Департаментом культури, національностей та релігії Закарпатської обласної державної адміністрації повідомлено, що до органу охорони культурної спадщини Закарпатської облдержадміністрації не надходило від виконавчого комітету Хустської міської ради пропозицій про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України об`єкта культурної спадщини «Руїни замка», XIVст. в м. Хуст (охорон. № 210, відповідно до Постанови Ради Міністрів УРСР від 24 серпня 1963 року № 970 (а.с.14).

Отже, за таких умов наведені обставини заперечення відповідачем обов`язку щодо внесення до державного реєстру нерухомих пам`яток України об`єкта культурної спадщини, є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва прокурора.

В адміністративному позові прокурор стверджує, що виконавчий комітет Хустської міської ради не виконав покладені на нього повноваження щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, чим порушив інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини. При цьому, підставою для захисту інтересів держави у суді є відсутність органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом до виконавчого комітету Хустської міської ради. Органом, який уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є виконавчий комітет міської ради, до якої пред`явлено позовні вимоги, тому прокурор набуває статусу позивача у розглядуваних правовідносинах, до компетенції якого належить здійснення нагляду (контролю) за діяльністю органу місцевого самоврядування (тобто, має право на звернення з відповідним позовом до органу місцевого самоврядування).

Колегія суддів зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України № 885 від 16 жовтня 2019 року «Деякі питання діяльності Міністерства культури та інформаційної політики» затверджено Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, відповідно до п. 6, 7 якого (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) Міністерства має право:

1) залучати в установленому порядку спеціалістів центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками), вчених, представників інститутів громадянського суспільства, фахівців, громадян (за згодою) для вивчення та/або розгляду питань, що належать до компетенції МКІП, виконання окремих робіт;

2) одержувати безоплатно від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб, а також громадян та їх об`єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань;

3) скликати наради, утворювати комісії та робочі групи, проводити наукові конференції, семінари з питань, що належать до компетенції МКІП;

4) проводити публічні заходи (з`їзди, конференції, семінари, наради тощо) з питань, що належать до його компетенції;

підпункти 5-10 виключені;

11) користуватися відповідними інформаційними базами даних державних органів, державною системою урядового зв`язку та іншими технічними засобами.

Міністерство культури та інформаційної політики України у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє в установленому порядку з іншими державними органами, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, тимчасовими консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами, утвореними Кабінетом Міністрів України, органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, профспілками та організаціями роботодавців, відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій, а також з підприємствами, установами та організаціями.

Аналіз зазначених норм дає підстави для висновку, що Міністерство культури та інформаційної політики України не наділене повноваженнями на звернення до суду із даним позовом.

Доводи скаржника про те, що пунктом 11 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини № 158 передбачено, що Мінкультури координує стан складання уповноваженими органами облікової документації та, у разі необхідності, приймає рішення про зобов`язання уповноваженого органу забезпечити складання облікової документації є безпідставними, оскільки в розумінні Порядку № 158 виконавчий комітет Хустської міської ради не є уповноваженим органом.

При цьому, Положення про Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації, затверджене розпорядженням голови Закарпатської ОДА № 230 від 31 березня 2021 року, також не наділяє зазначений орган повноваженнями на звернення до суду за захистом прав держави у спірних правовідносинах.

З огляду на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, колегія суддів вважає, що прокурором доведено наявність підстав для захисту інтересів держави у суді.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для залишення позовної заяви керівника Хустської окружної прокуратури без розгляду на підставі п.2 ч.1 ст.240 КАС України.

По суті позовних вимог про колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Згідно з ч. 2 ст. 6 Закону № 1805-III до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України.

Згідно з ч. 1 ст. 13 Закону № 1805-III об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ч. 2 ст.14 Закону № 1805-III об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).

Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону (п. 3 розділу Х «Прикінцеві положення» Закону № 1805-III).

З Державного реєстру нерухомих пам`яток України слідує, що Руїни замка м. Хуст, XIV ст., охоронний номер - 210, як об`єкт культурної спадщини, до такого не внесені.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини затверджено наказом Міністерства культури України № 158 від 11 березня 2013 року (далі Порядок № 158).

Відповідно до п. 1 розділу І Порядку № 158, об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом - об`єкт культурної спадщини, який набув статус пам`ятки відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, в тому числі відповідно до законодавства Союзу РСР і Української РСР;

уповноважений орган орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Згідно з п. 3 розділу І Порядку № 158 система обліку об`єктів культурної спадщини включає комплекс заходів із взяття на облік об`єкта культурної спадщини, оформлення облікової документації, занесення чи незанесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, ведення Реєстру, інвентаризації об`єктів культурної спадщини, включення до Реєстру об`єкта культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, формування облікових справ та внесення змін до Реєстру (зміна категорії пам`ятки та вилучення пам`ятки з Реєстру).

Відповідно до п. 4 розділу І Порядок № 158 ініціаторами розгляду питань занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п`ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, та внесення змін до Реєстру (далі - Ініціатор) є:

уповноважений орган - за категорією пам`ятки національного значення;

уповноважений орган, Українське товариство охорони пам`яток історії та культури, інші громадські організації, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини - за категорією пам`ятки місцевого значення.

З огляду на положення ч. 2 ст. 6 Закону № 1805-III, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що саме за Виконавчим комітетом Хустської міської ради закріплено обов`язок щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єкту культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Таким чином, позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача та зобов`язання виконати вимоги чинного законодавства України щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України є обгрунтованою.

Разом з тим, з пунктів 1 та 2 Розділу IV Порядку № 158 слідує, що розгляду питання внесення об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України передує взяття на облік об`єкта культурної спадщини та оформлення облікової документація.

Відповідно до п. 1, 4 розділу ІІ Порядку № 158 взяття на облік об`єкта культурної спадщини забезпечують уповноважені органи, повноваження яких поширюється на територію розміщення такого об`єкта, шляхом занесення його до Переліку об`єктів культурної спадщини (далі Перелік).

Рішення про занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку приймається у формі розпорядження голови місцевої державної адміністрації або акта Ради міністрів Автономної Республіки Крим, яке в день прийняття оприлюднюється на веб-сайті уповноваженого органу та має містити таку інформацію про об`єкт: найменування; власник або уповноважений ним орган (у разі наявності); місцезнаходження; дата утворення; вид; автентичність (збережено, збережено частково); цінність об`єкта з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду.

Пунктами 10, 11 розділу ІІ Порядку № 158 визначено, що уповноважений орган зобов`язаний забезпечити складання облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини у строк, що не перевищує трьох років з дати занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку.

Мінкультури координує стан складання уповноваженими органами облікової документації та, у разі необхідності, приймає рішення про зобов`язання уповноваженого органу забезпечити складання облікової документації.

Відповідно до п. 1 Розділу III Порядку № 158 облікова документація складається на об`єкт культурної спадщини та містить дані щодо його цінності, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність, етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень (далі - облікова документація).

Згідно з п. 2 Розділу ІІІ Порядку № 158 розробником облікової документації є наукові установи, в тому числі заклади культури, одним із основних видів діяльності яких є проведення наукових досліджень у сфері охорони культурної спадщини, та які мають у своєму складі чи залучають для проведення досліджень особу, що має науковий ступінь доктора філософії (кандидата наук або доктора наук) за спеціальністю «музеєзнавство, пам`яткознавство» або таких наук: мистецтвознавство, культурологія, архітектура - для об`єктів монументального мистецтва; архітектури - для об`єктів архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, а також ландшафтних; історії - для археологічних, історичних об`єктів та об`єктів науки і техніки.

Пунктом 3 Розділу III Порядку № 158 передбачено, що облікова документація складається з: облікової картки за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; історичної довідки; матеріалів фотофіксації сучасного стану об`єкта: фото загального вигляду, фото об`єкта в контексті (навколишньому середовищі), фото найбільш цінних (характерних) елементів об`єкта, фото рухомих об`єктів (деталей), фото інтер`єрів, фото загроз (дії негативних чинників); акту стану збереження за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку.

Також, п. 5 Порядку визначення категорій пам`яток, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України №452 від 22 травня 2019 року «Про затвердження Порядку визначення категорій пам`яток» визначено, що попередню оцінку відповідності об`єкта культурної спадщини ознакам, визначеним у пунктах 3 і 4 цього Порядку, проводить розробник облікової документації, що складається відповідно до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, який затверджується Міністерством культури.

Виходячи з аналізу наведених норм в їх сукупності, колегія суддів зазначає, що Порядком № 158 визначено вичерпний перелік уповноважених органів, які, зокрема, зобов`язані забезпечувати складання облікової документації на об`єкт культурної спадщини. Такими уповноваженими органами є орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Таким чином, суд першої інстанції прийшов до помилкового висновку, що спеціально уповноваженим органом культурної спадщини, на якого покладено обов`язок забезпечення складання облікової документації у спірному випадку є Виконавчий комітет Хустської міської ради.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що ні Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про охорону культурної спадщини», ні Порядком № 158 не передбачено повноважень Виконавчого комітету Хустської міської ради щодо забезпечення складання облікової документації на об`єкт культурної спадщини.

Натомість, з огляду на вимоги п. 10 розділу ІІ Порядку №158 обов`язок щодо забезпечення складання облікової документації покладено на уповноважений орган, тобто орган виконавчої влади обласної державної адміністрації, яким є Департамент культури, національностей та релігії Закарпатської обласної державної адміністрації.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку про те, що позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача та зобов`язання виконати вимоги чинного законодавства щодо виготовлення облікової документації на об`єкєкт культурної спадщини національного значення Руїни замка в м. Хуст, дата спорудження - XIV ст., охоронний номер - 210, є безпідставними.

Щодо висновку суду першої інстанції про те, що обов`язок Виконавчого комітетом Хустської міської ради забезпечити складання облікової документації є реалізацією делегованих повноважень, колегія суддів вважає за необхідне вказати наступне.

Згідно з ч. 3, 4 ст. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об`єкти державної власності.

Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Відповідно до ч. 5 ст. 3 Закону № 1805-ІІІ виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених підпунктом 5 пункту «б» частини першої статті 31 і підпунктом 10 пункту «б» статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.

Згідно з п.п.5 п. «б» ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів міських рад належать делеговані повноваження щодо організації охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

Відповідно до п.п.10 п. «б» ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів міських рад належать делеговані повноваження щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Колегія суддів звертає увагу на те, що загальний порядок внесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України передбачений розділом ІІІ Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08 червня 2000 року № 1805-III - «Державна реєстрація об`єктів культурної спадшини».

Натомість, законодавцем у Законі № 1805-III визначено окремий розділ, який регулює правові відносини щодо забезпечення охорони пам`яток Розділ V «Забезпечення охорони пам`яток», в якому, зокрема, передбачено такі заходи щодо забезпечення охорони пам`яток: заборона знесення, зміни, заміни пам`яток та порядок їх переміщення (перенесення), укладення охоронних договорів, заходи щодо утримання та використання пам`яток, консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування пам`яток, заходи щодо охорони пам`яток.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що в розумінні Законів України «Про охорону культурної спадщини» та «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження щодо забезпечення складання облікової документації на об`єкт культурної спадщини не є делегованими повноваженнями щодо організації охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників, а також щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

За приписами Законів України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку № 158 здійснення заходів щодо забезпечення охорони пам`яток не пов`язується з виготовленням облікової документації на об`єкти культурної спадщини, крім того, у матеріалах справи відсутні докази того, що відповідачу було делеговано повноваження стосовно виготовлення облікової документації на об`єкти культурної спадщини.

Крім того, п. 11 ч. 2 ст. 6 Закону № 1805-III визначено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини віднесено укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів приходить до висновку про те, що відповідачем у спірних правовідносинах не було допущено бездіяльності щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення Руїни замка в м. Хуст, дата спорудження - XIV ст., охоронний номер 210.

Колегія суддів також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Також згідно позиції Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформованої, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Таким чином, доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи та допущено порушення норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, що відповідно до частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового судового рішення.

Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 311, п. 2 ч. 1 ст. 315, ст. 317, ч. 1 ст. 321, ст. 322, ст. 325 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Хустської міської ради задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року у справі № 260/3569/21 скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов керівника Хустської окружної прокуратури задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Хустської міської ради щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення об`єкту культурної спадщини національного значення - Руїни замка в м. Хуст, дата спорудження - XIV ст., охоронний номер - 210 до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Зобов`язати Виконавчий комітет Хустської міської ради виконати вимоги чинного законодавства України щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення об`єкту культурної спадщини національного значення - Руїни замка в м. Хуст, дата спорудження - XIV ст., охоронний номер - 210 до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддя О. Б. Заверуха
судді О. О. Большакова
В. С. Затолочний
Повне судове рішення складено 23 травня 2022 року.