Справа № 640/16786/19
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2022-05-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 травня 2022 року

м. Київ

справа № 640/16786/19

адміністративне провадження № К/990/225/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Темза Груп» до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про скасування постанови та припису за касаційною скаргою Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Пащенка К.С. від 30 червня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Черпіцької Л.Т., Пилипенко О.Є., Собківа Я.М. від 30 листопада 2021 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2019 року товариство з обмеженою відповідальністю «Темза Груп» (далі - ТОВ «Темза Груп», позивач) звернулось до суду з позовом до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент охорони культурної спадщини, відповідач), в якій просить:

- скасувати постанову № 10-19 «Про накладання фінансових санкцій» від 19 серпня 2019 року, винесену Департаментом охорони культурної спадщини;

- скасувати припис № 40/п від 3 травня 2019 року, винесений Департаментом охорони культурної спадщини.

2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що відповідач прийняв протиправний припис щодо неукладання охоронного договору на об`єкт культурної спадщини, на підставі якого в подальшому прийнято постанову про накладення фінансової санкції. Зокрема, позивач зазначає, що 14 липня 2006 року ТОВ «Темза Груп» за договором купівлі-продажу придбало нежитловий будинок загальною площею 1 052,00 кв. м, розташований за адресою: м. Київ, вул. Сагайдачного, 21; право власності зареєстроване 14 липня 2006 року, про що міститься запис у Державному реєстрі речових прав; на дату купівлі приміщення жодних обмежень щодо використання приміщення або обов`язків щодо укладання будь-яких охоронних договорів ТОВ «Темза Груп» не мало, а про перебування будинку у Державному реєстрі нерухомих пам`яток не знало; разом з тим, постановою № 10-19 від 19 серпня 2019 року накладено на ТОВ «Темза Груп» фінансові санкції, а саме: за ухилення від укладання охоронного договору на пам`ятку у розмірі 17 000 грн та за невиконання припису органу культурної спадщини у розмірі 1 700,00 грн.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 червня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року, позов задоволено частково: скасовано постанову № 10-19 «Про накладання фінансових санкцій» від 19 серпня 2019 року, винесену Департаментом охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). У задоволені іншої частини позовних вимог відмовлено.

4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що винесення постанови про накладення фінансової санкції на позивача за порушення вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» належить виключно до компетенції голови та заступника голови Київської міської державної адміністрації, а тому прийняття постанови директором Департаменту охорони культурної спадщини не відповідає вимогам частини першої статті 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

5. У частині відмови у задоволені позову, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що оскільки об`єкт по вул. Сагайдачного, 21 у м. Києві, є культурною пам`яткою, а докази укладення охоронного договору відсутні, то має місце порушення ТОВ «Темза Груп» вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», відтак, спірний припис є законним та таким, що не підлягає скасуванню.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 червня 2021 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Департамент охорони культурної спадщини звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 6, частин першої та другої статті 14 та частини першої статті 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини», пунктів 2 та 5-8 Положення про Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 7 березня 2018 року № 381 (далі - Положення № 381), а також безпідставно не застосували до спірних правовідносин положення частини першої статті 5, частин першої та другої статті 11 та частини другої статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частини першої статті 10 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» та статті 40 Закону України «Про місцеві державі адміністрації».

8. Скаржник вважає, що внаслідок неправильного застосування вищезазначених правових норм суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність у директора Департаменту охорони культурної спадщини повноважень щодо винесення спірної постанови.

9. Від ТОВ «Темза Груп» надійшов відзив на касаційну скаргу Департаменту охорони культурної спадщини, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди правильно застосували положення частини першої статті 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини», якою передбачено, що накладення фінансових санкцій відповідно до статті 44 Закону здійснюється головою чи заступником голови Київської міської державної адміністрації, та, відповідно, дійшли правильного висновку про відсутність у директора Департаменту охорони культурної спадщини повноважень щодо винесення спірної постанови; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Касаційну скаргу подано до суду 4 січня 2022 року.

11. Ухвалою Верховного Суду від 18 січня 2022 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 640/16786/19, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу Департаменту охорони культурної спадщини.

12. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що будинок на вул. Сагайдачного, 21 у Подільському районі м. Києва є пам`яткою архітектури місцевого значення - «Житловий будинок з крамницями», 1870 року (наказ Міністерства культури України від 29 грудня 2016 року № 1273, охоронний № 1000-Кв), розташовується у Центральному історичному ареалі міста Києва (рішення Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804); на території Державного історико-архітектурного заповідника «Стародавній Київ» (постанова ради Міністрів Української СРСР від 18 травня 1987 року № 183), межі якого визначено розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 979; на території пам`ятки археології місцевого значення «Культурний шар Подолу» XI-XVII ст. ст. (рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 17 листопада 1987 року № 1112, додаток 6, пункт 3; на території пам`ятки «Історичний ландшафт Київських гір і долини р. Дніпро» (наказ Міністерства культури і туризму України від 3 лютого 2010 року № 58/0/16-10 у редакції наказу Міністерства культури України від 16 червня 2011 року № 453/0/16-11, охоронний № 560-Кв); археологічної охоронної зони (розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 979); в зоні охоронюваного ландшафту (розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 979) - охороняється законодавством України у сфері охорони культурної спадщини.

14. 3 травня 2019 року Департаментом охорони культурної спадщини складено припис № 40/П, у якому зазначено, що охоронний договір на об`єкт культурної спадщини, а саме: нежитловий будинок за адресою: м. Київ, вул. Сагайдачного, 21, з Департаментом не укладено, що є порушенням статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини». З цієї підстави відповідач вимагав від позивача в місячний термін з дня отримання припису укласти з Департаментом охоронний договір.

15. 14 серпня 2019 року Департаментом охорони культурної спадщини складено акт № 23 «Про вчинення правопорушення», у якому зазначено, що за підсумками моніторингу наявних охоронних договорів на об`єкти культурної спадщини м. Києва встановлено, що охоронний договір на об`єкт за адресою: м. Київ, вул. Сагайдачного, 21, з Департаментом не укладався. Департамент акцентував увагу на том, що відсутність укладеного охоронного договору з Департаментом є порушенням статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

16. 19 серпня 2019 року Департаментом охорони культурної спадщини складено постанову № 10-19 «Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини», якою накладено на ТОВ «Темза Груп» фінансові санкції: 1) за ухилення від укладання охоронного договору на пам`ятку у розмірі 17 000,00 грн; 2) за невиконання припису органу охорони культурної спадщини у розмірі 1 700,00 грн.

17. 27 серпня 2019 року за вих. № 2 ТОВ «Темза Груп» подало лист-пояснення на акт № 23 «Про вчинення правопорушення», у якому зазначено, що всупереч положенням Закону України «Про охорону культурної спадщини» ТОВ «Темза Груп» не було направлено письмове повідомлення про те, що нежитлове приміщення за адресою: м. Київ, вул. Сагайдачного, 21, належить до Переліку культурних пам`яток. До того ж, ТОВ «Темза Груп» зазначило, що у нього відсутні документи, які мають подаватися власником приміщення для укладення охоронного договору.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

19. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

20. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

21. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

22. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 червня 2021 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.

23. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

24. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

25. Статтями 15 та 41 Конституції України передбачено, що від імені Українського народу права власності здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституції усі суб`єкти права власності рівні перед законом Кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю.

26. Частинами четвертою та п`ятою статті 54 Конституції України передбачено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

27. Згідно з положеннями статті 66 Основного Закону України кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.

28. Законом України № 165-V (165-16) від 20 вересня 2006 року ратифіковано Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи від 3 жовтня 1985 року, відповідно до статті 3 якої кожна Сторона зобов`язується: 1. вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; 2. за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам`яток, архітектурних ансамблів та визначних місць.

29. Статтею 4 цієї Конвенції визначено, що кожна Сторона зобов`язується, зокрема запровадити відповідні контрольні і дозвільні процедури, необхідні для правової охорони об`єктів архітектурної спадщини.

Законодавство держав-учасниць має передбачати вимоги щодо подання до відповідного компетентного органу, що стосується архітектурного ансамблю або будь-якої його частини чи визначного місця і передбачає: спорудження нових будівель; значну зміну вигляду, яка переінакшує характеристики будівель або визначних місць.

30. Відповідно до статті 9 зазначеної Конвенції кожна Сторона зобов`язується забезпечити, щоб відповідний компетентний орган належним чином реагував на порушення законодавства про охорону архітектурної спадщини. У відповідних випадках він може зобов`язати правопорушника зруйнувати новоспоруджену будівлю, якщо вона не відповідає встановленим вимогам, або реставрувати об`єкт спадщини, що охороняється, до його первісного вигляду.

31. Згідно статті 10 Конвенції кожна Сторона зобов`язується прийняти комплексну політику збереження архітектурної спадщини, яка передбачає охорону архітектурної спадщини як одну з головних цілей планування забудови міської та сільської території, а також забезпечує врахування цієї вимоги на всіх етапах розробки планів розвитку територій та виконання процедур видання дозволів на проведення робіт.

32. Відповідно до статті 13 Конвенції з метою сприяння здійсненню такої політики кожна Сторона зобов`язується розвивати в межах своєї політичної і адміністративної системи ефективне співробітництво на всіх рівнях між органами, що займаються питаннями збереження спадщини, культури, довкілля і загального планування.

33. Відповідно до статті 1 Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи від 3 жовтня 1985 року для цілей цієї Конвенції вираз «архітектурна спадщина» включає такі нерухомі об`єкти: 1. пам`ятки: усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення; 2. архітектурні ансамблі: однорідні групи міських або сільських будівель, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення і характеризуються спільністю чітких територіальних ознак; 3. визначні місця: створені спільно людиною та природою частково забудовані ділянки, які мають чітко визначені характерні і однорідні риси, характеризуються спільністю чітких територіальних ознак і мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення.

34. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини». Охорона об`єктів культурної спадщини визнається одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

35. Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

36. Отже, з огляду на вищезазначені правові приписи, держава в особі її органів зобов`язана забезпечувати на своїй території охорону об`єктів культурної та історичної спадщини, вживати заходи для здійснення обліку таких об`єктів, запобіганню руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечувати їх захист, збереження та утримання, що, головним чином, спрямовано на захист суспільного (публічного) інтересу.

37. У касаційній скарзі скаржник вказує, що суди внаслідок неправильного застосування положень статті 6, частин першої та другої статті 14 та частини першої статті 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини», пунктів 2 та 5-8 Положення № 381, дійшли необґрунтованого висновку про те, що директор Департаменту охорони культурної спадщини не є суб`єктом, уповноваженим застосовувати до позивача фінансові санкції.

38. Скаржник наголошує, що Департамент охорони культурної спадщини як виконавчий орган Київської міської ради наділений повноваженнями здійснювати контроль за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини, складати протоколи про порушення у цій сфері, а також виносити приписи та постанови про застосування фінансових санкцій, що, на думку скаржника, узгоджується з положеннями частини першої статті 5, частин першої та другої статті 11 та частини другої статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частини першої статті 10 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» та статті 40 Закону України «Про місцеві державі адміністрації».

39. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій вищезазначених норм матеріального права, колегія суддів виходить з меж касаційного оскарження та перевіряє оскаржувані судові рішення у частині задоволення позову, а саме - у частині скасування постанови № 10-19 «Про накладання фінансових санкцій» від 19 серпня 2019 року, винесену Департаментом охорони культурної спадщини.

40. У частині відмови у задоволені позову рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 червня 2021 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року не оскаржуються, а тому суд касаційної інстанції не перевіряє у цій частині правильність застосування судами норм матеріального права та дотримання норм процесуального права.

41. Відповідно до пункту 20 частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття спірної постанови) до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, зокрема, застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

42. Згідно з положеннями статті 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини» відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, такі фінансові санкції, зокрема, за ухилення власника пам`ятки або уповноваженого ним органу від підписання охоронного договору або за порушення ним режиму використання пам`ятки - у розмірі від ста до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; за невиконання припису органів охорони культурної спадщини - у розмірі від п`ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

43. Порядок застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини встановлено статтею 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

44. Відповідно до частин першої та третьої статті 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини» фінансові санкції, передбачені статтею 44 цього Закону, накладаються керівником, заступниками керівника центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, головою чи заступником голови обласної, районної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, головою чи заступником голови відповідної місцевої ради після розгляду матеріалів, які засвідчують факт правопорушення.

Про вчинення правопорушення, зазначеного у статті 44 цього Закону, особою, уповноваженою органом охорони культурної спадщини, складається акт. Керівник юридичної особи, стосовно якої складено акт, протягом трьох днів з моменту отримання акта може подати письмові пояснення до нього. Акт разом з іншими документами, що стосуються справи, у десятиденний термін з моменту складення акта надсилається посадовій особі, яка має право накладати фінансові санкції.

Рішення про накладення фінансових санкцій приймається протягом 10 днів після отримання документів, зазначених у частині другій цієї статті. Рішення про накладення фінансових санкцій оформлюється постановою, що надсилається юридичній особі, на яку накладено фінансові санкції.

45. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що фінансові санкції за порушення законодавства про охорону культурної спадщини у м. Києві на юридичних осіб уповноважені накладати саме голова чи заступник голови виконавчого органу Київської міської ради (КМДА).

46. Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що 19 серпня 2019 року Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) складено постанову № 10-19 «Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини», якою накладено на ТОВ «Темза Груп» фінансові санкції: 1) за ухилення від укладання охоронного договору на пам`ятку у розмірі 17 000,00 грн; 2) за невиконання припису органу охорони культурної спадщини у розмірі 1 700,00 грн.

Вказана постанова підписана директором Департаменту охорони культурної спадщини.

46. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що директор Департаменту охорони культурної спадщини не мав повноважень щодо накладення фінансових санкцій на позивача за порушення, визначені статтею 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини», з огляду на що суди скасували спірну постанову № 10-19 «Про накладання фінансових санкцій» від 19 серпня 2019 року.

47. Колегія суддів погоджується з такими висновками, враховуючи наступне.

48. Згідно із частиною першою статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

49. Відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття спірної постанови) система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

50. Згідно з частинами першою та другою статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

51. Частиною другою статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виконавчий комітет ради:

1) попередньо розглядає та схвалює проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, прогноз місцевого бюджету, проект місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;

2) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників;

3) має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

52. Особливості здійснення та організації місцевого самоврядування у м. Києві визначені Законом України «Про столицю України - місто-герой Київ» (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття спірної постанови), відповідно до частини першої статті 10 якого Київська міська та районні в місті ради (у разі їх утворення) мають власні виконавчі органи, які утворюються відповідно Київською міською радою, районними в місті радами (у разі їх утворення), підзвітні та підконтрольні відповідним радам.

53. У пункті 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 жовтня 2005 року № 9-рп/2005 зазначено, що особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в місті Києві визначені в Законі України «Про столицю України - місто-герой Київ» і полягають в тому, що місцеве самоврядування в місті Києві здійснюється територіальною громадою міста як безпосередньо, так і через Київську міську раду, районні в місті ради, які утворюють відповідно власні виконавчі органи (частина перша статті 8, стаття 10).

54. Крім того, як зазначено в абзаці другому пункту 7 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 2003 року № 21-рп/2003 однією з особливостей здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в місті Києві є зосередження у Київській міській державній адміністрації функцій у сферах виконавчої влади і місцевого самоврядування. Безпосередньо функції у сфері виконавчої влади реалізуються спеціально уповноваженими посадовими особами Київської міської державної адміністрації. Функції місцевого самоврядування здійснюють посадові особи, зокрема заступники Київського міського голови з питань здійснення самоврядних повноважень тощо (статті 14, 16 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ».

55. Відповідно до пункту 1 Положення № 381 Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), підпорядковується Київському міському голові, підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади - Міністерству культури України.

56. Згідно з пунктом 2 Положення № 381 Департамент охорони культурної спадщини утворено відповідно до рішення Київської міської ради від 1 червня 2017 року № 421/2643 «Про деякі питання діяльності виконавчого органу Київської міської ради (КМДА)» шляхом виділу управління збереження історичного середовища та охорони об`єктів культурної спадщини з Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА).

57. Відповідно до пункту 8 Положення № 381 Департамент очолює директор, якого призначає на посаду та звільняє з посади Київський міський голова згідно із законодавством про державну службу та погодженням із Міністерством культури України.

58. З вищенаведених правових норм вбачається, що Департамент охорони культурної спадщини є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради, що підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади - Міністерству культури України; очолює Департамент директор, якого призначає та звільняє з посади Київський міський голова за погодженням із Міністерством культури України.

59. Відповідно до частини другої статті 118 Конституції України особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України/

60. Зокрема, правовий статус голови та заступника голови виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) визначається законами України «Про місцеві державні адміністрації» та «Про столицю України - місто-герой Київ».

61. Відповідно до статті 13 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» Київський міський голова обирається шляхом прямих виборів відповідно до Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».

Повноваження Київського міського голови визначаються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та цим Законом.

62. Згідно зі статтею 16 цього ж Закону перший заступник та заступники голови Київської міської державної адміністрації, повноваження яких стосуються сфери виконавчої влади, призначаються на посади та звільняються з посад Київським міським головою за погодженням відповідно з Президентом України та Кабінетом Міністрів України. Призначення та звільнення з посад заступників голови Київської міської державної адміністрації з питань здійснення самоврядних повноважень Київський міський голова погоджує з Київською міською радою.

63. Статтею 40 Закону України «Про місцеві державі адміністрації» (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття спірної постанови) перші заступники та заступники голови, інші посадові особи місцевих державних адміністрацій здійснюють функції і повноваження відповідно до розподілу обов`язків, визначених головами місцевих державних адміністрацій, і несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері перед головою місцевої державної адміністрації, органами виконавчої влади вищого рівня.

64. Крім того, згідно з пунктом 1 Порядку підготовки пропозицій та попереднього розгляду кандидатур для призначення на посади та звільнення з посад керівників місцевих державних адміністрацій, затвердженого Указом Президента України від 4 серпня 2006 року № 675/2006 (у редакції, чинній на момент прийняття спірної постанови), пропозиції щодо кандидатур для призначення на посади голів районних державних адміністрацій подаються у тижневий строк після відкриття відповідної вакансії Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, головами обласних, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій для попереднього розгляду до Адміністрації Президента України.

65. Отже, законодавством встановлено спеціальний порядок обрання та призначення голови та заступників голови виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), зокрема, у частині вимог щодо погодження кандидатів заступників голови з Президентом України та Кабінетом Міністрів України, а також кваліфікаційних вимог до відповідних кандидатів.

66. З огляду на зазначене, колегія суддів доходить висновку, що положення статті 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не підлягають розширеному тлумаченню і містять вичерпний перелік суб`єктів до компетенції яких віднесено накладення штрафних санкцій, передбачених статтею 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини», до яких, зокрема, належать голова та заступники голови Київської міської державної адміністрації.

67. Колегія суддів не приймає до уваги посилання скаржника на пункт 5.28 Положення № 381, відповідно до якого Департамент охорони культурної спадщини уповноважений здійснювати підготовку постанов про застосування фінансових санкції за порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини, колегія суддів зазначає, оскільки Положення № 381 є підзаконним нормативно-правовим актом, який не може суперечити нормативно-правовим актам вищої юридичної сили - у цьому випадку частині першій статті 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

68. Зокрема, відповідно до частин першої-третьої статті 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

69. Висновок про те, що у разі невідповідності підзаконного нормативно-правового акта, зокрема, положенням закону, адміністративні суди мають застосовувати до спірних правовідносин норму права, яка має вищу юридичну силу, міститься у постановах Верховного Суду від 13 серпня 2020 року у справі № 824/755/16-а, від 22 вересня 2020 року у справі № 1540/4041/18, від 24 вересня 2020 року у справі № 2040/7232/18 та № 522/9938/18, від 5 жовтня 2020 року у справі № 826/3917/15 та від 28 квітня 2021 року у справі № 640/3098/20.

66. Щодо посилання скаржника на пункт 20 частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», який надає йому право на застосування фінансових санкцій, колегія суддів зазначає таке.

67. За загальним правилом, норми права мають забезпечувати однозначні орієнтири правомірності поведінки як суб`єктів приватного, так і публічного права, а також не повинні суперечити одна одній та мають взаємно узгоджуватись.

68. При цьому, завжди існує імовірність протиріч між нормами права, що є негативним явищем. Юридичною практикою вироблено декілька підходів до розв`язання протиріччя у застосуванні конкуруючих між собою норм (норми є конкуруючими у випадку ситуації, за якої вони за своїм безпосереднім змістом регулюють одну й ті ж правовідносини).

69. Змістовні колізії - це колізії, що виникають внаслідок часткового збігу обсягів регулювання правовідносин різними нормами права, обумовлені специфікою суспільних відносин та пов`язані з поділом норм права на загальні, спеціальні та виняткові.

70. Ця специфіка полягає у тому, що обидва юридичних склади відповідають фактичній ситуації, однак зрозуміло, що необхідно застосовувати більш спеціальний припис: lex specialis derogat legi generali. Загальніша норма не застосовується до тих ситуацій, в яких є ознаки, що відповідають більш спеціальній нормі.

71. При цьому, при наявності розбіжностей загальних і спеціальних (виняткових) норм, необхідно керуватися принципом Lex specialis (лат. - спеціальний закон, спеціальна норма), відповідно до якого при розбіжності загального і спеціального закону діє спеціальний закон, а також принципом Lex specialis derogat generali, суть якого зводиться до того, що спеціальний закон скасовує дію (для даної справи) загального закону; спеціальна норма має перевагу над загальною.

72. У разі якщо норми нормативних актів рівної юридичної сили містять різні моделі правового регулювання, перевагу при застосуванні слід надавати тій нормі, яка регулює вужче коло суспільних відносин, тобто є спеціальною.

73. Саме такий підхід застосував Верховний Суд у постанові від 29 січня 2019 року у справі № 807/257/14. Крім того, про перевагу норм lex specialis над іншими загальними нормами зазначає у своїх рішеннях і Європейський суд з прав людини (пункт 69 рішення у справі «Ніколова проти Болгарії», заява № 7888/03, пункт 15 рішення у справі «Баранкевич проти Росії», заява № 10519/03).

74. Оскільки пункт 20 частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначає загальні повноваження органів охорони культурної спадщини, а стаття 45 Закону встановлює порядок застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини та визначає вичерпний перелік суб`єктів, які можуть застосовувати фінансові санкції, тобто містить спеціальні норми, до спірних правовідносин слід застосовувати саме положення статті 45 цього Закону.

75. Крім того, колегія суддів враховує, що юридична відповідальність є однією з форм захисту суспільства та держави від посягань на відповідні цінності, головними з яких відповідно до статті 3 Конституції України є людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека. При цьому, юридична відповідальність ґрунтується, у першу чергу, на державному примусі як специфічному впливі на поведінку особи, заснованому на організованій силі та спрямованому на безумовне виконання санкціонованих державою правил поведінки (норм права). Такий примус передбачає його регламентованість виключно законом, наявність чітко встановлених меж застосування та здійснення лише компетентним суб`єктом владних повноважень.

76. Мета застосування державою юридичної відповідальності до правопорушника обумовлені цілями, заради яких вона запроваджується. До таких основних цілей слід віднести наступну:

охоронна - зупинити триваюче правопорушення (протиправний стан);

правозабезпечувальна - досягнути результату у формі приведення поведінки (діяльності) відповідного суб`єкта до стану правомірної;

правовідновлювальна (компенсаційна) - відновити порушене право потерпілого та компенсувати йому матеріальний і моральний збиток, заподіяний правопорушенням;

попереджувальна (превентивна) ? попередити вчинення нових правопорушень з боку як самого правопорушника (приватна превенція), так і інших суб`єктів (загальна превенція);

процедурно-процесуальна - офіційно визнати правопорушника винним у здійсненні протиправного діяння;

виховна - перевиховати правопорушника шляхом забезпечення у нього сталого спрямування на неухильне дотримання норм права;

каральна (штрафна) ? покарати правопорушника у формі понесенні ним додаткових втрат, зокрема, майнового характеру.

77. Якщо в результаті притягнення позивача до відповідальності повною мірою було досягнута охоронна, правозабезпечувальна, правовідновлювальна (компенсаційна), попереджувальна (превентивна) процедурно-процесуальна тощо складова мети юридичної відповідальності з боку держави, слід зважено підходити до наявності правових підстав для застосування до правопорушника штрафних (фінансових) санкцій як каральної (штрафної) складової мети юридичної відповідальності.

78. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 803/1122/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 808/2685/17, від 5 березня 2019 року у справі № 814/1049/18, від 20 березня 2019 року у справі № 820/4984/17, від 14 листопада 2019 року у справі № 826/2966/16, від 15 листопада 2019 року у справі № 826/198/16 та від 13 серпня 2020 року у справі № 824/755/16-а.

79. З огляду на вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що у справі, яка розглядається, прийняття постанови про накладення фінансової санкції на ТОВ «Темза Груп» за порушення вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» належить виключно до повноважень голови та заступника голови Київської міської державної адміністрації, а не директора Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), який очолює структурний підрозділ Київської міської державної адміністрації.

80. Інші доводи скаржника колегія суддів не приймає до уваги, оскільки вони не спростовують правильності вищенаведених висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

81. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

82. Оскільки при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанцій не допущено неправильного застосування норм матеріального або порушень норм процесуального права, колегія суддів дійшла до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

83. Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

84. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

85. Крім того, у пункті 80 рішення у справі «Перес проти Франції» («Perez v. France», заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі «Артіко проти Італії» (Artico v. Italy), заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі «Ван де Хурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59).

86. Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

87. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

88. Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати, понесені сторонами у судах першої та апеляційної інстанціях, не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 червня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

В.М. Шарапа