Справа № 640/196/19
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2022-05-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2022 року

м. Київ

справа №640/196/19

адміністративне провадження №К/9901/1758/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів Васильченко І.П., Вєкуа Н.Г., Мазур А.С. від 21.08.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Кучми А.Ю., Аліменка В.О., Безименної Н.В. від 05.12.2019,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2019 року ОСОБА_1 (далі у тексті цієї постанови також ОСОБА_1 , позивачка) звернулася з позовом до Кабінету Міністрів України (далі у тексті цієї постанови також КМУ, Кабмін, Уряд, відповідач), у якому просила визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 27.04.2018 №329 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України та визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2016 року № 1022» в частині абзаців 1 і 2 пункту 2 та абзаців 1-4 пункту 3 з дати її прийняття (далі також спірна, оскаржувана постанова).

2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що ОСОБА_1 є пенсіонеркою за віком, іншого доходу крім пенсії не має, проживає у будинку одна, опалювана площа якого складає 68,90 кв.м.

3. З урахуванням встановлених оскаржуваною постановою Уряду соціальних норм та нормативів Управлінням соціального захисту на період з 01.11.2018 по 31.03.2019 нарахована субсидія на придбання газу для обігріву житла на опалювальну площу 63,53 кв.м. (як на понаднормову площу) у межах 317,3 куб. м. у розмірі 2578,84 грн.

4. Тобто, на опалювальний період з листопада 2018 року по березень 2019 року з урахуванням змін, внесених спірною постановою КМУ позивачці для опалення житла надана субсидія лише на 317,3 куб. м. газу, тоді як для забезпечення комфортної температури у будинку в холодну пору року необхідно близько 400 куб. м. газу на місяць. Враховуючи також, підвищення вартості газу, сукупна вартість комунальних послуг, яка сплачує позивач перевищує 15% її доходу і становить половину розміру пенсії.

5. У позові вказується, що це спричиняє надмірне фінансове навантаження на позивачку, оскільки вона не в змозі сплачувати таку суму за житлово-комунальні послуги в обсягах, достатніх для забезпечення нормального рівня життя. До внесення вказаною постановою змін, позивачу в опалювальний період субсидія надавалася на 375 куб. м. природного газу, що було мінімально достатньо для обігріву житла.

6. Таким чином, як вважає позивачка, Кабінет Міністрів України оскаржуваною постановою знизив показники соціальних норм і соціальних нормативів, з урахуванням яких нараховується субсидія, чим погіршив соціальне становище позивача шляхом обмеження прав і гарантій, закріплених діючим законодавством, що суперечить змісту частини третьої статті 22 Конституції України.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

7. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.08.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019, у задоволенні позову відмовлено.

8. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що спірна постанова прийнята відповідачем в межах наявних у нього повноважень, передбачених нормами статті 32 Закону України від 24.06.2004 №1875-IV «Про житлово-комунальні послуги» від 24.06.2004 №1875-IV, який був чинним станом на час виникнення спірних правовідносин.

9. Суди попередніх інстанцій також відзначали, що відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950, оприлюднення проекту оскаржуваного нормативно-правового акту в спірному випадку є обов`язком Міністерства соціальної політики України, яке є його розробником згідно пояснювальної записки до проекту акту, а не Кабінету Міністрів України.

10. Судами першої та апеляційної інстанцій також враховано, що під час розгляду цієї справи до матеріалів справи було долучено належним чином завірений пакет документів, на підставі якого прийнято оскаржувану постанову, зокрема, пояснювальна записка, висновки та довідки щодо погодження її змісту на виконання вимог Регламенту Кабінету Міністрів України.

11. У оскаржуваних судових рішеннях також зазначається, що оскаржувана постанова КМУ не є регуляторним актом у розумінні Закону України від 11.09.2003 №1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» і не містить положень, які містять ознаки дискримінації, про що вказано у пункті 6-1 пояснювальної записки до проекту цієї постанови.

12. Суди попередніх інстанцій, посилаючись на норми частини третьої статті 6 Закону України від 06.12.2012 №5207-VI «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» відзначили, що встановлення субсидій певній категорії громадян прямо передбачена законодавством і формально дискримінацією не вважається.

13. У оскаржуваних судових рішеннях наведено мотиви і про те, що у вказаних позивачкою обґрунтуваннях позову не наводиться інформації про розрахунки, які бралися до уваги під час розробки проекту оскаржуваної постанови, зокрема, і щодо об`єму природного газу для індивідуального опалення, а лише міститься посилання на фактичне споживання газу її домогосподарством і на замалий, на її думку, об`єм природного газу для індивідуального опалення згідно оскаржуваної постанови відповідача. Водночас, за висновками судів, такі обставини не свідчать про наявність підстав для визнання оскаржуваної постанови Уряду протиправною і її скасування.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

14. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивачка подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та задовольнити позов у повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 27.04.2018 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №329 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України та визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2016 р. № 1022», згідно з якою внесено до постанов Кабінету Міністрів України зміни, що додаються, а саме:

внесено зміни до Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.1995 №848 «Про спрощення порядку надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива» шляхом викладення його в новій редакції та з новою назвою - Положення про порядок призначення житлових субсидій;

установлено, що з 01.05.2018 призначення житлової субсидії здійснюється лише після подання нових заяви і декларації, якщо у складі домогосподарства є: особи, які відповідають вимогам, визначеним в абзацах другому - четвертому підпункту 3 пункту 6 Положення про порядок призначення житлових субсидій; внутрішньо переміщені особи; особи, члени сім`ї яких не зареєстровані за адресою домогосподарства; особи, які є орендарями житлових приміщень (будинків); особи, які зареєстровані в житловому приміщенні (будинку), але фактично в ньому не проживають;

визнано такою, що втратила чинність, постанову Кабінету Міністрів України від 28.12.2016 №1022 «Про затвердження Порядку визначення граничного розміру витрат на оплату послуги з управління багатоквартирним будинком, витрат на управління багатоквартирним будинком, виходячи з якого надаються субсидії населенню» (Офіційний вісник України, 2017 р., № 69, ст. 2068).

16. Постанова набрала чинності з 01.05.2018.

17. Згідно з пунктом 6 Положення про порядок призначення житлових субсидій (з урахуванням змін, внесених спірною постановою КМУ) житлова субсидія не призначається (у тому числі на наступний період), якщо: 3) у складі домогосподарства або у складі сім`ї члена домогосподарства є особи, що досягли 18-річного віку станом на початок періоду, за який враховуються доходи для призначення житлової субсидії, і в цьому періоді:

за інформацією ДФС, Пенсійного фонду України, у них взагалі відсутні доходи, які враховуються під час призначення житлової субсидії; або

вони отримували середньомісячний сукупний дохід менший, ніж розмір мінімальної заробітної плати, встановленої на початок періоду, за який враховуються доходи для призначення житлової субсидії; та/або

вони не сплатили єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування у розмірі, не меншому ніж мінімальний, сумарно протягом трьох місяців у періоді, за який враховуються доходи для призначення житлової субсидії.

18. Згідно з пунктом 7 Положення про порядок призначення житлових субсидій за наявності умов, зазначених у пункті 6 цього Положення, житлову субсидію може бути призначено за рішенням комісії виходячи з конкретних обставин, що склалися, крім випадку, зазначеного у підпункті 1 пункту 6 цього Положення.

Рішення про призначення (відмову в призначенні) житлової субсидії в таких випадках приймається комісією на підставі акта обстеження матеріально-побутових умов домогосподарства.

У мм. Києві та Севастополі, обласних центрах і містах обласного значення у разі, коли у члена домогосподарства або у члена сім`ї особи із складу домогосподарства доходи, які враховуються під час призначення субсидії, є такими, що зазначені в абзацах другому - четвертому підпункту 3 пункту 6 цього Положення, позитивне рішення комісії про призначення житлової субсидії може бути прийнято лише у разі, коли такі особи:

перебувають у складних життєвих обставинах, викликаних тривалою хворобою, що підтверджується висновком (довідкою) лікарсько-консультативної комісії закладу охорони здоров`я;

на момент призначення житлової субсидії сплачують єдиний соціальний внесок у розмірі, не меншому ніж мінімальний, протягом двох місяців підряд перед днем звернення за призначенням житлової субсидії або сплачують єдиний соціальний внесок у розмірі, не меншому ніж мінімальний, протягом двох місяців підряд перед місяцем, в якому житлова субсидія призначається без звернення громадянина. При цьому особі, яка працює за строковим трудовим договором, житлову субсидію за рішенням комісії може бути призначено лише у разі, коли строк дії строкового трудового договору є більшим, ніж строк, на який призначається житлова субсидія.

19. Згідно з п. 12 Положення про порядок призначення житлових субсидій якщо у складі домогосподарства або у складі сім`ї члена домогосподарства є особи, що досягли 18-річного віку станом на початок періоду, за який враховуються доходи для призначення житлової субсидії, і в цьому періоді їх доходи були такими, що зазначені в абзацах другому - четвертому підпункту 3 пункту 6 цього Положення, у разі призначення житлової субсидії таким домогосподарствам (у тому числі за рішенням комісії) в розрахунок сукупного доходу домогосподарства включається середньомісячний дохід таких осіб у розмірі:

1) половини одного прожиткового мінімуму, встановленого для працездатних осіб станом на кінець періоду, за який враховуються доходи, - у разі, коли такі особи протягом цього періоду перебували на строковій військовій службі;

2) одного прожиткового мінімуму, встановленого для працездатних осіб станом на кінець періоду, за який враховуються доходи, - у разі, коли такі особи протягом цього періоду навчалися за денною формою навчання у закладах середньої освіти, професійно-технічних навчальних закладах, закладах вищої освіти або зареєстровані у службі зайнятості як такі, що шукають роботу, і в цей період навчалися в центрах професійно-технічної освіти Державної служби зайнятості;

3) одного прожиткового мінімуму, встановленого для працездатних осіб станом на кінець періоду, за який враховуються доходи, - в окремих випадках за рішенням комісії у разі, коли такі особи перебувають у складних життєвих обставинах;

4) фактично отриманих такими особами доходів - у разі, коли такі особи протягом цього періоду отримували хоча б один із таких видів доходу, як пенсію, стипендію, допомогу при народженні (усиновленні) дитини, допомогу особам з інвалідністю з дитинства та дітям з інвалідністю, допомогу по огляду за особами з інвалідністю I і II групи внаслідок психічного розладу, допомогу особам, які не мають права на пенсію, та особам з інвалідністю, тимчасову державну соціальну допомогу непрацюючій особі, яка досягла загального пенсійного віку, але не набула права на пенсійну виплату, допомогу по безробіттю;

5) фактично отриманих такими особами доходів - у разі, коли такі доходи протягом цього періоду отримувала особа, яка станом на кінець такого періоду не досягла 18-річного віку;

6) фактично отриманих такими особами доходів - в окремих випадках за рішенням комісії у разі, коли такі особи належать до визначених комісією інших категорій громадян, зокрема таких, що надають соціальні послуги;

7) двох розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для працездатних осіб станом на кінець періоду, за який враховуються доходи, - у разі призначення житлової субсидії на придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива і оплату житлово-комунальних послуг;

8) трьох розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для працездатних осіб станом на кінець періоду, за який враховуються доходи, - в усіх інших випадках.

20. Згідно з пунктом 15 Положення про порядок призначення житлових субсидій житлова субсидія на оплату житлово-комунальних послуг, витрат на управління багатоквартирним будинком призначається з місяця звернення за її призначенням до дати закінчення опалювального (неопалювального) сезону і розраховується: на неопалювальний сезон - з 1 травня по 30 вересня; на опалювальний сезон - з 1 жовтня по 30 квітня.

21. Згідно з пунктом 16 Положення про порядок призначення житлових субсидій після закінчення строку отримання житлової субсидії структурні підрозділи з питань соціального захисту населення самостійно здійснюють розрахунок житлової субсидії на наступний сезон для домогосподарств, які отримували житлову субсидію у попередньому сезоні (крім орендарів, внутрішньо переміщених осіб та осіб, які звертаються за призначенням житлової субсидії на придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, а також домогосподарств, у яких кількість фактично проживаючих зареєстрованих осіб менша, ніж кількість зареєстрованих осіб).

22. У постанові Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 №409 «Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування» 3) у пункті 3: абзац перший викладено в такій редакції: « 3. Установити соціальні нормативи, в межах яких держава надає громадянам пільги або субсидії на оплату житлово-комунальних послуг, витрат на управління багатоквартирним будинком:»; у підпункті 1: в абзаці третьому цифри « 5,0» замінено цифрами « 4,5».

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

23. У касаційній скарзі позивачка висловлює незгоду з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувана постанова КМУ не належить до регуляторного акту в розумінні прописів від 11.09.2003 №1160-ІV Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

24. На думку позивачки, судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми вищезгаданого Закону, оскільки спірною постановою Уряду врегульовано порядок призначення субсидій, подання і розгляду заяв про призначення субсидій, повноваження органів соціального захисту, інших визначених законодавством органів щодо призначення, нарахування субсидій, порядок розгляду заяв комісіями, утвореними райдержадміністраціями та виконавчими органами місцевих рад, підстави відмови у призначенні субсидій, оскарження рішень, порядок взаємодії органів соцзахисту з іншими органами державної влади, місцевого самоврядування при розгляді заяв на призначення субсидій тощо, а отже такий акт вищого органу виконавчої влади, як вважає позивачка, підпадає під наведене у законі визначення «регуляторного акту».

25. Посилаючись на вищевказане, позивачка наполягає на недотриманні відповідачем процедури прийняття спірної постанови, передбаченої для регуляторних актів, у тому числі, щодо оприлюднення проекту такої постанови, її публічного обговоренню з громадськістю тощо.

26. Позивачка вважає, що зібрані у справі докази підтверджують приналежність спірної постанови до регуляторного акту, однак наголошує, що суди попередніх інстанцій в порушення норм процесуального права, наявні у справі докази належним чином не дослідили і внаслідок цього ухвалили незаконні та необґрунтовані судові рішення.

27. Посилається скаржниця і на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм пункту 3, абзацу другого частини четвертої статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та пункту 4 параграфу 154 глави ІІ розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950, оскільки як стверджує позивачка проект постанови №329 відсутній в переліках проектів нормативно-правових актів, опублікованих на сайтах Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України, в друкованих виданнях Уряду. Проект спірної постанови не зазначений також на сайті Державної регуляторної служби України в переліку проектів регуляторних актів, наданих Службі для погодження та надання відповідного рішення.

28. Касаційна скарга містить аргументи і про те, що пункт 1 параграфу 3 та пункти 1, 2 параграфу 42 Регламенту Кабінету Міністрів України, встановлюють вимоги щодо громадського обговорення проектів актів Кабінету Міністрів України, які, зокрема, мають важливе суспільне значення і стосуються прав та обов`язків громадян, а тому відповідач зобов`язаний був провести процедуру громадського обговорення проекту Постанови №329 перед її прийняттям.

29. ОСОБА_1 акцентує увагу касаційного суду на тому, що вимоги вищевказаних норм законодавства суди попередніх інстанцій проігнорували і не врахували факт непроведення громадського обговорення проекту спірної постанови, а отже неправильно застосували норми матеріального і порушили норми процесуального права.

30. На переконання ОСОБА_1 за КМУ дійсно закріплені повноваження у сфері житлово-комунальних послуг та призначення житлових субсидій, про що правильно вказано і в оскаржуваних судових рішеннях, але ці повноваження не можуть здійснюватися з порушенням Конституції та законів України.

31. Так, у касаційній скарзі підкреслюється, що прийняттям оскаржуваної постанови Кабінет міністрів України порушив права і гарантії позивачки, встановлені статтями 22, 46, 48, 64 Конституції України, так як знизив показники соціальних норм і соціальних нормативів, з урахуванням яких нараховується субсидія, чим погіршив моє соціальне становище шляхом обмеження прав і гарантій, закріплених діючим законодавством, зокрема, Законом України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», Законом України «Про житлово-комунальні послуги» тощо. Такі дії, на думку позивачки, суперечать частині третій статті 22 Конституції України, якою встановлено неможливість звуження змісту прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів, а також статті 46 Основного Закону щодо права на соціальний захист, у випадках, передбачених законом.

32. Зважаючи на вказане вище, ОСОБА_1 стверджує, що спірна постанова порушує її права, а висновок судів попередніх інстанцій про протилежне позивачка вважає помилковим.

33. Окрім цього, згідно з наведеними у касаційній скарзі мотивами, оскаржувана позивачкою постанова КМУ не відповідає статті 16 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», якою встановлено, що держава гарантує забезпечення основних потреб громадян на рівні встановлених законом державних соціальних стандартів і нормативів. Водночас, як стверджується скаржницею, встановлені спірною постановою в оскаржуваній частині соціальні норми і нормативи не можна вважати такими, що гарантують забезпечення на належному рівні основних потреб людини, у цьому випадку - на забезпечення в холодну пору року комфортної температури у житловому будинку.

34. Відповідач такі доводи і вимоги касаційної скарги у відзиві на неї заперечує, оскільки вважає, що суди попередніх інстанцій правильно вирішили цей спір у відповідності з вимогами законодавства, й ухвалили законні та обґрунтовані судові рішення, які як наслідок скасуванню не підлягають.

35. Кабінет Міністрів України підкреслює, що у спірних правовідносинах ним реалізовані передбачені законом повноваження і дотримано встановлену законодавством процедуру підготовки, оприлюднення проєкту, розгляду і прийняття спірної постанови, у зв`язку з чим відповідач просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

36. Так, у статті 48 Конституції України закріплено право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло, а частина третя статті 46 Основного Закону України визначає, що пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

37. Право кожного на житло передбачене статтею 47 Конституції України, якою також визначено, що держава створює умови, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду. Громадянам, які потребують соціального захисту, житло надається державою та органами місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них плату відповідно до закону.

38. Правові засади формування та застосування державних соціальних стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію закріплених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій визначає Закон України від 05.10.2000 №2017-III «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» (преамбула до цього Закону), за визначенням статті 1 якого державні соціальні стандарти - встановлені законами, іншими нормативно-правовими актами соціальні норми і нормативи або їх комплекс, на базі яких визначаються рівні основних державних соціальних гарантій.

39. У цій же статті вищеназваного акту законодавства наводяться й визначення таких термінів і понять:

державні соціальні гарантії - встановлені законами мінімальні розміри оплати праці, доходів громадян, пенсійного забезпечення, соціальної допомоги, розміри інших видів соціальних виплат, встановлені законами та іншими нормативно-правовими актами, які забезпечують рівень життя не нижчий від прожиткового мінімуму;

прожитковий мінімум - вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров`я набору продуктів харчування, а також мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості;

соціальні норми і нормативи - показники необхідного споживання продуктів харчування, непродовольчих товарів і послуг та забезпечення освітніми, медичними, житлово-комунальними, соціально-культурними послугами;

нормативи витрат (фінансування) - показники поточних і капітальних витрат з бюджетів усіх рівнів на забезпечення задоволення потреб на рівні, не нижчому від державних соціальних стандартів і нормативів.

40. У відповідності до вимог статті 3 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» формування державних соціальних стандартів і нормативів здійснюється за такими принципами: забезпечення визначених Конституцією України соціальних прав та державних соціальних гарантій достатнього життєвого рівня для кожного; законодавчого встановлення найважливіших державних соціальних стандартів і нормативів; диференційованого за соціально-демографічними ознаками підходу до визначення нормативів; наукової обґрунтованості норм споживання та забезпечення; соціального партнерства; гласності та громадського контролю при їх визначенні та застосуванні; урахування вимог норм міжнародних договорів України у сфері соціального захисту та трудових відносин.

41. Згідно з статтею цього ж Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» державні соціальні стандарти і нормативи формуються, встановлюються та затверджуються у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України за участю та погодженням з іншими сторонами соціального партнерства, якщо інше не передбачено Конституцією України та законами України.

42. Державні соціальні нормативи у сфері житлово-комунального обслуговування встановлюються з метою визначення державних гарантій щодо надання житлово-комунальних послуг та розмірів плати за житло і житлово-комунальні послуги, які забезпечують реалізацію конституційного права громадянина на житло. До їх числа відносяться: гранична норма оплати послуг з утримання житла, житлово-комунальних послуг залежно від отримуваного доходу; соціальна норма житла та нормативи користування житлово-комунальними послугами, щодо оплати яких держава надає пільги та встановлює субсидії малозабезпеченим громадянам; показники якості надання житлово-комунальних послуг (стаття 9 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії»).

43. Основні засади організаційних, господарських відносин, що виникають у сфері надання та споживання житлово-комунальних послуг між їхніми виробниками, виконавцями і споживачами, а також їхні права та обов`язки, визначає Закон України від 24.06.2004 №1875-IV «Про житлово-комунальні послуги».

44. За визначенням понять, наведених у абзаці тринадцятому частини першої статті 1 вищевказаного Закону норми споживання - кількісні показники споживання житлово-комунальних послуг, затверджені згідно із законодавством відповідними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

45. Нормативне регулювання у сфері житлово-комунальних послуг визначає стаття 8 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», згідно з частинами першої, другої якої стандарти, нормативи, норми і правила встановлюють комплекс якісних та кількісних показників і вимог, які регламентують вироблення та виконання житлово-комунальних послуг з урахуванням соціальних, економічних, природно-кліматичних та інших умов регіонів та населених пунктів.

46. Стандарти, нормативи, норми, порядки і правила у сфері житлово-комунальних послуг розробляють і затверджують Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері технічного регулювання, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах їхніх повноважень та згідно із законодавством.

47. Порядок призначення та надання житлових субсидій встановлюється Кабінетом Міністрів України (абзац четвертий частини третьої статті 32 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин).

48. Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

49. За правилами статті 116 Конституції України, окрім іншого: забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України (пункти 1, 2, 10 цієї статті).

50. Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України від 27.02.2014 №794-VII «Про Кабінет Міністрів України» згідно з положеннями статті 19 якого діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

51. Статтею 20 цього ж Закону встановлені основні повноваження Кабінету Міністрів України, зокрема, у сферах соціальної політики, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, в тому числі: забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян; виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин (абзаци перший-третій пункту 2 частини першої цієї статті).

52. Кабінет Міністрів України спрямовує свою діяльність на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону (частини перша, друга статті 41 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).

53. За приписами частин першої, другої статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

54. Частиною третьою статті 4 вищевказаного Закону встановлено, що Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.

55. На виконання цієї норми Закону України «Про Кабінет Міністрів України» постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950 затверджено Регламент Кабінету Міністрів України, який встановлює порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України (далі - Кабінет Міністрів), підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності (далі у тексті цієї постанови також Регламент КМУ).

56. Відповідно до пункту 2 параграфу 29 розділу 4 глави 1 Регламенту КМУ постанови Кабінету Міністрів видаються з питань: затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання; затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього.

57. Пунктами 1, 3 параграфу 32 розділу 4 глави 2 Регламенту Кабінету Міністрів України встановлено, що проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту. Проекти регуляторних актів Кабінету Міністрів готуються з урахуванням особливостей, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», та відповідно до Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року №308.

58. Приписами параграфів 33, 34 глави 2 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України встановлено, що головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів. Розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції. Проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).

Під час розроблення проекту акта Кабінету Міністрів розробник аналізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання, причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання, що потребує врегулювання, передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень, а також робить прогноз результатів реалізації акта та визначає критерії (показники), за якими оцінюватиметься ефективність його реалізації.

59. Главою 3 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України «Погодження та консультації» визначено, що розробник надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів). Заінтересований орган зобов`язаний за зверненням розробника у строк, встановлений § 38 цього Регламенту, взяти участь в опрацюванні та погодженні проекту акта Кабінету Міністрів у частині, що стосується його компетенції. Свою позицію щодо проекту акта Кабінету Міністрів керівник заінтересованого органу доводить до відома розробника шляхом надсилання листа, до якого додається завізований ним проект акта, а також зауваження в разі їх наявності. У разі наявності зауважень проект візується із зауваженнями. Строк погодження проекту акта Кабінету Міністрів заінтересованими органами становить не більш як 10 робочих днів. У разі коли заінтересований орган протягом 10 робочих днів не висловив свою позицію щодо проекту акта Кабінету Міністрів, проект вважається погодженим без зауважень.

60. За результатами правової експертизи проекту акта Кабінету Міністрів Мін`юст оформляє висновок за встановленою ним формою, невід`ємними частинами якого є висновки за результатами експертизи на відповідність проекту акта положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, а в разі, коли проект акта належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, - на його відповідність acquis communautaire. Висновок підписує Міністр, а у разі його відсутності - перший заступник Міністра (параграф 46 глави 4 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України).

61. Внесення проектів актів Кабінету Міністрів регламентовано главою 5 розділу 4 Регламенту КМУ, відповідно до параграфів 49, 50 якого проект акта Кабінету Міністрів, підготовлений з дотриманням вимог цього Регламенту, візується керівником органу, який є головним розробником, або особою, що його заміщує, та вноситься до Кабінету Міністрів разом із супровідним листом.

До проекту акта Кабінету Міністрів додаються:

пояснювальна записка, у якій викладаються підстава та мета розроблення проекту, результати аналізу проблеми, наводиться обґрунтування необхідності прийняття акта, зазначаються позиція заінтересованих органів та заходи, здійснені для врегулювання розбіжностей (якщо проект подано з розбіжностями), відомості про наявність або відсутність у проекті акта правил і процедур, які можуть містити ризики вчинення корупційних правопорушень, відсутність ознак дискримінації (крім позитивних дій), відображаються фінансово-економічні розрахунки та пропозиції щодо визначення джерел покриття можливих втрат доходів або додаткових видатків бюджету, а також очікувані соціально-економічні результати реалізації акта. Якщо реалізація акта не потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, про це окремо зазначається в записці;

довідка про погодження проекту акта;

протокол узгодження позицій (у разі потреби);

висновок Мін`юсту;

порівняльна таблиця (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів);

проект акта та матеріали до нього разом з їх електронними копіями.

62. Розглянутий на засіданні урядового комітету та завізований Першим віце-прем`єр-міністром, Віце-прем`єр-міністром проект акта Кабінету Міністрів включається до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів. Акт Кабінету Міністрів приймається, якщо за результатами розгляду на засіданні до нього не висловлено зауважень (параграф 55-1 глави 7 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

63. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

64. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

65. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

66. Справи у спорах з подібними правовідносинами неодноразово розглядались у касаційному порядку Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, зокрема, справи №826/13416/17 (постанова від 05.08.2019) та №826/9885/15 (постанова від 30.04.2021).

67. У вищевказаних постановах Верховного Суду колегія суддів, здійснивши аналіз тих же самих норм законодавства, якими врегульовані й спірні правовідносини у справі, що розглядається, дійшла висновку про те, що Кабінет Міністрів України, реалізуючи наявні у нього і передбачені Конституцією та законами України повноваження в області соціальної політики, наділений компетенцією щодо формування, встановлення та затвердження на загальнодержавному рівні державних соціальних стандартів і нормативів, в тому числі, у сфері житлово-комунального обслуговування, до яких відносяться, зокрема: гранична норма оплати послуг з утримання житла, житлово-комунальних послуг залежно від отримуваного доходу; соціальна норма житла та нормативи користування житлово-комунальними послугами, щодо оплати яких держава надає пільги та встановлює субсидії малозабезпеченим громадянам.

68. Повноваження ж встановлювати порядок призначення та надання житлових субсидій законодавець делегував Уряду України відповідно до частини третьої статті 32 Закону України «Про житлово-комунальні послуги».

69. Практична реалізація таких повноважень здійснюється КМУ у відповідності до встановленого законом порядку і завершується прийняттям відповідного рішення (зокрема у формі постанови Уряду), якому передує процедура розроблення, опрацювання і підготовки проекту відповідного акту, у межах якої здійснюється його погодження з усіма заінтересованими органами, Мінфіном та Мінекономрозвитку, проводиться аналіз стану справ у відповідній сфері правового регулювання, наводяться причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту, визначається предмет правового регулювання, механізм вирішення питання, що потребує врегулювання, а також оформлюється висновок Мін`юсту за результатами правової експертизи на відповідність проекту акта положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини.

70. У межах процедури підготовки і прийняття КМУ актів нормативно-правового характеру також здійснюється аналіз проблеми, у зв`язку з якою виникла необхідність нормативного врегулювання Урядом України у рамках його компетенції тих чи інших суспільних відносин, наводиться обґрунтування необхідності прийняття акта, зазначаються позиція заінтересованих органів та заходи, здійснені для врегулювання розбіжностей (якщо проект подано з розбіжностями), відомості про відсутність ознак дискримінації (крім позитивних дій), відображаються фінансово-економічні розрахунки та пропозиції щодо визначення джерел покриття можливих втрат доходів або додаткових видатків бюджету, а також очікувані соціально-економічні результати реалізації акта.

71. Реалізуючи вищевказані повноваження КМУ постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.1995 №848 затвердив Положення про порядок призначення житлових субсидій, а спірною постановою виклав його у новій редакції.

72. За визначенням, наведеним у пункті 1 вищевказаного Положення житлова субсидія є безповоротною адресною державною соціальною допомогою громадянам - мешканцям домогосподарств, що проживають в житлових приміщеннях (будинках) і не можуть самотужки платити за житлово-комунальні послуги, оплачувати витрати на управління багатоквартирним будинком.

73. Спірною постановою (підпункти 1, 3 пункту 2) також внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 №409 «Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування» (Офіційний вісник України, 2014 р., № 73, ст. 2064; 2015 р., № 87, ст. 2904; 2016 р., № 35, ст. 1367; 2017 р., № 14, ст. 399, № 40, ст. 1256, № 69, ст. 2074; 2018 р., № 22, ст. 733), а саме:

пункт 1 викладено в такій редакції:

« 1. Установити соціальну норму житла, в межах якої держава надає громадянам субсидії на оплату житлово-комунальних послуг, витрат на управління багатоквартирним будинком, в якому створено об`єднання співвласників багатоквартирного будинку, житлово-будівельний (житловий) кооператив, для:

1) оплати житлової послуги - послуги з управління багатоквартирним будинком; витрат на управління багатоквартирним будинком - 13,65 кв. метра загальної площі на одну особу та додатково 35,22 кв. метра на домогосподарство;

2) оплати комунальних послуг - послуг з постачання теплової енергії для централізованого опалення; з постачання та розподілу природного газу або постачання та розподілу електричної енергії для індивідуального опалення незалежно від джерела та виду енергії - 13,65 кв. метра опалюваної площі на одну особу та додатково 35,22 кв. метра на домогосподарство.»;

У пункті 3:

абзац перший викласти в такій редакції:

« 3. Установити соціальні нормативи, в межах яких держава надає громадянам пільги або субсидії на оплату житлово-комунальних послуг, витрат на управління багатоквартирним будинком:»;

у підпункті 1:

в абзаці третьому цифри « 5,0» замінити цифрами « 4,5»;

в абзаці четвертому цифри « 51» замінити цифрами « 30».

74. Незгода саме з цими нормами оскаржуваної постанови КМУ й слугувала підставою для звернення до суду з цим позовом.

75. Водночас, колегія суддів підкреслює, що видання Кабінетом Міністрів України спірної постанови узгоджується з обсягом встановлених Конституцією і законами України повноважень, а вирішені нею питання належать до його компетенції.

76. Згідно з установленими судами попередніх інстанцій обставинами цієї справи, відповідачем було дотримано порядок та процедуру прийняття оскаржуваної постанови і це підтверджується наданими до матеріалів справи, зокрема, пояснювальною запискою, висновками та довідками щодо погодження її змісту на виконання вимог Регламенту Кабінету Міністрів України.

77. Колегія суддів також вважає, що відповідач, приймаючи оскаржувану постанову, діяв з дотриманням принципу пропорційності та справедливого балансу між приватним інтересом окремої особи та інтересами суспільства.

78. З цього приводу Верховний Суд зазначає, що згідно з частиною другою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

79. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

80. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

81. До спірних правовідносин є застосовною стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), відповідно до якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

82. У постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, зокрема, від 01.10.2019 у справі №826/3943/16, від 30.07.2020 у справі №295/3897/17, неодноразово зазначалось, що концепція «майна» в розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції має автономне значення, тобто не обмежується власністю на матеріальні речі та не залежить від формальної класифікації у внутрішньому праві: певні інші права та інтереси, що становлять активи, також можуть вважатися «правом власності», а відтак і «майном». Отже, при з`ясуванні змісту поняття «майно» недостатньо керуватися національним законодавством держав-учасниць Конвенції. Щоб вирішити питання щодо застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції до конкретної справи, ЄСПЛ повинен з`ясувати, чи надають обставини справи в цілому заявнику право на самостійний інтерес, що захищається цією статтею. Аналізуючи практику розгляду ЄСПЛ справ щодо порушення права володіння майном, можемо зробити висновок, що поняття «майно», як і «власність», має досить широке тлумачення й охоплює цілу низку економічних інтересів (активів) - як матеріальних, так і нематеріальних та включає в себе право на пенсію та соціальні виплати.

83. Як стверджувала позивачка під час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій та на чому акцентується увага й у касаційній скарзі, прийняття КМУ оскаржуваної постанови призвело до збільшення розміру видатків на утримання належного їй майна - будинку, у якій вона проживає одна, у зв`язку з чим сукупна вартість комунальних послуг, яку сплачує позивачка, перевищує 15 відсотків її доходу і становить половину розміру пенсії. Це, як зазначає ОСОБА_1 спричиняє на неї надмірне фінансове навантаження, оскільки вона не в змозі сплачувати таку суму за житлово-комунальні послуги в обсягах, достатніх для забезпечення нормального рівня життя.

84. Однак, колегія суддів зауважує, що діяльність Кабінету Міністрів України, з огляду на закріплений за ним конституційно-правовий статус вищого органу у системі органів виконавчої влади, враховує, насамперед «суспільний інтерес», спрямовується на досягнення загальносуспільних цілей і забезпечення, в тому числі, проведення внутрішньої політики держави, зокрема, у сфері соціального захисту населення.

85. У практиці ЄСПЛ (пункт 46 рішення Суду від 21.02.1986 у справі №3/1984/75/119 «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» (Case of James and others v. the United Kingdom) наголошувалося на тому, що поняття «інтересів суспільства» необхідно розуміти широко. Завдяки безпосередньому знанню суспільства та його потреб національні органи влади мають у принципі кращі, ніж міжнародний суд, можливості для оцінки того, що відповідає «суспільним інтересам». Суд, визнавши природним, що свобода розсуду, якою користується законодавчий орган у здійсненні соціальної та економічної політики, має бути широкою, поважатиме рішення такого органу у визначенні того, що відповідає «інтересам суспільства», лише тоді, коли таке рішення має відповідне обґрунтування.

86. У справі «Брумареску проти Румунії» (рішення від 28.11.1999; Заява №28342/95; пункт 78) ЄСПЛ вказував, що будь-яке втручання у право власності має також відповідати вимозі пропорційності. Як Суд неодноразово наголошував, вимоги загального інтересу суспільства мають справедливо врівноважуватися з вимогами захисту основних прав особи, і пошук такої справедливої рівноваги є невід`ємною умовою всієї Конвенції. Далі Суд нагадує, що необхідної рівноваги не буде досягнуто, якщо на заінтересовану особу покладатиметься особистий і надмірний тягар.

87. Оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України, як встановлено судами попередніх інстанцій, є належним чином обґрунтованою і прийнята з метою забезпечення державних соціальних гарантій у сфері житлово-комунального обслуговування, приведення існуючих норм споживання житлово-комунальних послуг до їх фактичного обсягу споживання, дотримання принципу соціальної справедливості під час надання пільг і субсидій.

88. При цьому, зважаючи на юридичну природу, зміст і спрямованість нормативного регулювання спірного у цій справі акту Уряду України, колегія суддів констатує, що останній не встановлює для позивачки додаткових, окрім існуючих, обов`язків з утримання належного їй житла, не встановлює іншого розміру пенсійних і соціальних виплат, ніж той, який отримує ОСОБА_1 , не скасовує і не змінює обсягу наявних у неї та закріплених у національному законодавстві пільг та компенсацій з оплати житлово-комунальних послуг, а тому твердження скаржниці про порушення її прав, гарантованих статтями 46-48 Конституції України, Верховний Суд вважає необґрунтованими.

89. За наведеного, колегія суддів констатує, що суди попередніх інстанцій обґрунтовано відхилили доводи позивачки про те, що спірна постанова КМУ всупереч вимог статті 22 Конституції України звужує її права та покладає на неї надмірний тягар з утримання будинку в якому вона проживає.

90. Отже, колегія суддів констатує, що при прийнятті оскаржуваної постанови держава в особі Кабінету Міністрів України діяла з дотриманням принципу пропорційності та справедливого балансу між приватним інтересом окремої особи та інтересами суспільства, враховуючи, що встановлені державні соціальні стандарти у сфері житлово-комунального обслуговування забезпечують єдиний для всієї України підхід до визначення норм споживання житлово-комунальних послуг окремих категорій громадян, які потребують підтримки держави

91. Позовна заява не містила посилань на помилковість взятих до уваги відповідачем вихідних даних, а також розрахунків і досліджень, проведених у процесі підготовки і розгляду спірної постанови та визначенні конкретних значень соціальних норм і нормативів.

92. Обставини ж суб`єктивного характеру як от зміна розміру нарахованої позивачці субсидії, на переконання колегії суддів, не може слугувати достатньою і самостійною підставою для скасування постанови Кабінету Міністрів України, якою на загальнодержавному рівні регламентовані суспільні відносини у певній галузі, зокрема, у сфері житлово - комунальних послуг.

93. При цьому, розмір житлової субсидії у кожному окремому випадку залежить від конкретних обставин і вираховується індивідуально органом соціального забезпечення, а не відповідачем відповідно до постанови, яка оскаржується.

94. Варто звернути увагу й на висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені колегією суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 05.08.2019 (справа №826/13416/17), де зазначено таке.

95. Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

96. При зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який міг би відновити його становище та захистити порушене, на його думку, право.

97. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.

98. З цією метою суд повинен з`ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

99. Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

100. При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

101. Відтак , ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

102. Надаючи правову оцінку належності обраного позивачами способу захисту, слід зважати на його ефективність. У пункті 145 рішення від 15.11.1996 у справі «Чахал проти Об`єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

103. Таким чином, суть цієї статті зводиться до вимоги надати заявникові такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави - учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов`язань. Крім того, Суд указав на те, що за деяких обставин вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.

104. Отже , ефективний засіб правого захисту у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення саме порушеного права.

105. У розрізі обставин цієї справи, обраний позивачкою спосіб судового захисту не є ефективним, оскільки не здатен забезпечити відновлення порушеного, на її думку, права на отримання житлової субсидії, тому що рішення щодо призначення останньої у певному розмірі прийнято безпосередньо органом з питань соціального захисту населення, а визнання судом спірного нормативно-правового акта КМУ протиправним та нечинним не призведе до змін у правовідносинах, які виникли між скаржницею та названим вище органом й, до того ж, є динамічними, існували певний проміжок часу, який закінчився одночасно з втратою чинності спірною постановою з 01.10.2019 на підставі постанови Уряду України від 14.08.2019 №807 «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України».

106. Колегія суддів також вважає, що судами попередніх правильно застосовані норми матеріального права під час викладення ними мотивів та висновків у оскаржуваних судових рішеннях в частині оцінки доводів позову стосовно регуляторної природи оспорюваної постанови.

107. Так, у розумінні норм статті 1 Закону України від 11.09.2003 №1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

108. Регуляторним органом за визначенням цієї ж норми права визнається, у тому числі, й Кабінет Міністрів України.

109. Крім того, за змістом статті 8 Закону України від 11.09.2003 №1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

110. Разом з тим, як засвідчує аналіз положень спірної у цій справі постанови КМУ (в частині, яка оскаржується позивачкою), цей акт Уряду України не має ознак регуляторного, оскільки лише змінює раніше установлену постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 №409 соціальну норму житла для оплати комунальних послуг, в межах якої держава надає громадянам субсидії на їх оплату, зокрема, послуг з постачання та розподілу природного газу для індивідуального опалення у метрах опалюваної площі на одну особу та додатково метрів на домогосподарство, а також соціальні нормативи, в межах яких держава надає громадянам пільги або субсидії на оплату житлово-комунальних послуг.

111. Спірна постанова КМУ (у частині, щодо якої звернено позовні вимоги) не містить жодних приписів, які б дозволяли стверджувати, що оскаржуваний нормативно-правовий акт спрямований на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

112. Оскаржувані ОСОБА_1 положення постанови КМУ мають вплив на відносини між нею та органом соціального захисту населення, який призначає житлові субсидії, однак за своїм предметом регулювання спірний акт Уряду України не має ознак регуляторного, про що правильно зазначено і в оскаржуваних судових рішеннях.

113. Колегія суддів критично оцінює аргументи скаржниці стосовно неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм пунктів 1, 2 параграфу 42 Регламенту Кабінету Міністрів України, оскільки за змістом цих норм громадське обговорення здійснюється не щодо усіх без винятку проектів актів КМУ, а лише стосовно тих, які, зокрема, мають важливе суспільне значення і стосуються прав та обов`язків громадян, й таке обговорення організовується розробником цього акта у порядку, встановленому законом.

114. Зокрема, основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (далі - консультації з громадськістю) визначає Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996.

115. Відповідно до пункту 5 вищевказаного Порядку консультації з громадськістю організовує і проводить орган виконавчої влади, який є головним розробником проекту нормативно-правового акта або готує пропозиції щодо реалізації державної політики у відповідній сфері державного і суспільного життя.

Інформація, пов`язана з організацією та проведенням консультацій з громадськістю, оприлюднюється у спеціально створеній рубриці «Консультації з громадськістю» офіційного веб-сайту органу виконавчої влади.

116. У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій установили, що головним розробником проєкту оскаржуваної позивачкою постанови виступало Міністерство соціальної політики України, а тому саме на цей орган в силу вищевикладених вимог законодавства покладено обов`язок у визначених законом випадках організувати проведення громадського обговорення, у тому числі, у формі консультацій з громадськістю.

117. Водночас, Міністерство соціальної політики України не є відповідачем у цій справі, а на Кабінет Міністрів України чинне станом на момент виникнення спірних правовідносин законодавство не покладало обов`язків щодо організації проведення громадського обговорення проєкту оскаржуваної постанови, у зв`язку з чим колегія суддів, зважаючи на суб`єктний склад сторін, який не може змінюватись на стадії касаційного розгляду, предмет цього спору і межі доказування, відхиляє доводи касаційної скарги стосовно порушення відповідачем вимог пунктів 1, 2 параграфу 42 Регламенту Кабінету Міністрів України як підставу для визнання протиправним та скасування оспорюваного акту Уряду.

118. Ураховуючи усе вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення цього позову.

119. Наведені ж у касаційній скарзі мотиви таких висновків не спростовують і не містять належних та обґрунтованих міркувань, які б давали підстави для скасування оскаржуваних судових рішень, свідчили про їх незаконність та необґрунтованість, дозволяли стверджувати про неправильне вирішення цього спору і порушення судами норм матеріального і процесуального права.

120. Окремі доводи касаційної скарги не можуть бути взяті до уваги Верховним Судом, оскільки їх оцінка вимагає встановлення нових обставин у справі, дослідження доказів і їх повторної оцінки, що, однак, виходить за межі повноважень касаційного суду, визначених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України.

121. Здійснюючи касаційний розгляд справи, колегія суддів враховує Висновок №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

122. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

123. Ураховуючи викладене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.

124. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.08.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

С.М. Чиркін