Справа № 540/2028/18
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2022-05-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2022 року

м. Київ

справа № 540/2028/18

адміністративне провадження № К/9901/7252/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року (суддя Василяк Д.К.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2019 року (колегія суддів: Турецька І.О., Стас Л.В., Градовський Ю.М.) у справі № 540/2028/18 за позовом ОСОБА_1 до державного кадастрового реєстратора відділу в Олешківському районі Головного управління Держгеокадастру у Херсонської області Лепесій Олени Анатоліївни про визнання протиправним та скасування рішення та про зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

У жовтні 2018 року позивач звернулась до суду з позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення державного кадастрового реєстратора відділу в Олешківському районі Головного управління Держгеокадастру у Херсонської області Лепесій О. А. від 17.09.2018 № РВ-018 про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру та зобов`язати державного кадастрового реєстратора відділу в Олешківському районі Головного управління Держгеокадастру у Херсонської області здійснити державну реєстрацію земельної ділянки у Державному земельному кадастрі із внесенням таких відомостей до Поземельної книги та з присвоєнням кадастрового номера.

При цьому, позивач просила провести реєстрацію саме за її заявою щодо внесення відомостей до Державного земельного кадастру від 11.09.2018 року за №3В-018, за оригіналом погодженої, відповідно до законодавства, документації із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки та за електронним документом.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 26.11.2018, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2019, у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивачем подано касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що абзац 3 ч.7 ст.118 Земельного кодексу України надає позивачці право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання дозволу органу місцевого самоврядування, а відтак відмова державного кадастрового реєстратора здійснити державну реєстрацію земельної ділянки на підставі виготовленого проекту землеустрою, суперечить приписам ст. 118 Земельного кодексу України, ст. 50 Закону України «Про землеустрій». Посилається на порушення судами принципу мовчазної згоди щодо права на виготовлення проекту землеустрою у разі відсутності позитивного рішення. Посилається на позицію Верховного Суду, що викладена у рішеннях від 31.01.2018 (справа №814/8741/16), від 14.03.2018 (справа №804/3703/16), від 11.04.2018 (справа №806/2208/17).

Ухвалою Верховного Суду від 25.03.2019 відкрито касаційне провадження.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить в її задоволенні відмовити, а судові рішення залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами встановлено, що 29.01.2018 ОСОБА_1 надіслала до Олешківської міської ради клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою АДРЕСА_1 (біля земельної ділянки з кадастровим номером: :33:003:0001).

Вказане клопотання Олешківська міська рада отримала та зареєструвала 02.02.2018.

Зі змісту листа Олешківської міської ради від 15.08.2018 за № 2150/2-14, вбачається, що розгляд клопотання ОСОБА_1 від 02.02.2018 за № 273 відбувся у вигляді надіслання їй листа від 16.02.2018, в якому викладено причини щодо неможливості його задоволення.

Рішенням тридцять шостої чергової сесії Олешківської міської ради VІІ скликання від 30.03.2018 № 558 «Про відмову клопотань» ОСОБА_1 було відмовлено у наданні дозволу на виготовлення документації із землеустрою.

02.04.2018 позивач уклала договір з командитним товариством «Наукова впроваджувальна фірма «Нові технології» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 (біля земельної ділянки з кадастровим номером: :33:003:0001), орієнтованою площею 0,1 га.

У той же день, позивач повідомила про це Олешківського міського голову та до цього письмового повідомлення додала наведений договір.

17.09.2018 державним кадастровим реєстратором Лепесій О.А. прийнято рішення № РВ-018, яким ОСОБА_1 відмовлено у задоволені заяви від 11.09.2018 № 3В-018 щодо внесення відомостей до Державного земельного кадастру (реєстрації земельної ділянки) на підставі невідповідності поданих документів вимогам, установленим Законом України «Про Державний земельний кадастр» і Порядком введення Державного земельного кадастру. Зазначено, що розроблений проект землеустрою суперечить ч.7 ст.118 Земельного кодексу України, ст. 50 Закону України «Про землеустрій», оскільки розроблений без надання дозволу Олешківської міської ради, про що свідчить лист позивача за №2150/2-14 від 15.08.2018.

Вважаючи відмову протиправною, позивач звернулася до суду з цим позовом.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що існує рішення тридцять шостої чергової сесії Олешківської міської ради VІІ скликання від 30.03.2018 № 558 «Про відмову клопотань», в якому позивачці було відмовлено у наданні дозволу на виготовлення документації із землеустрою і яке, останньою, не оскаржено. За таких умов, суди дійшли висновку, що позивачка обрала неналежний спосіб захисту своїх прав, оскільки не скористалась правом на оскарження вказаного рішення органу місцевого самоврядування.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.

У відповідності з наведеним у статті 1 Закону України від 07.07.2011 №3613-VI «Про Державний земельний кадастр» (далі - Закон № 3613-VI; в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державна реєстрація земельної ділянки - внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера.

Частинами першою, другою статті 6 Закону № 3613-VI передбачено, що ведення та адміністрування Державного земельного кадастру забезпечуються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Держателем Державного земельного кадастру є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Згідно з частинам першою та четвертою статті 9 Закону № 3613-VI внесення відомостей до Державного земельного кадастру і надання таких відомостей здійснюються державними кадастровими реєстраторами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Державний кадастровий реєстратор: здійснює реєстрацію заяв про внесення відомостей до Державного земельного кадастру, надання таких відомостей; перевіряє відповідність поданих документів вимогам законодавства; формує поземельні книги на земельні ділянки, вносить записи до них, забезпечує зберігання таких книг; здійснює внесення відомостей до Державного земельного кадастру або надає відмову у їх внесенні; присвоює кадастрові номери земельним ділянкам; надає відомості з Державного земельного кадастру та відмову у їх наданні; здійснює виправлення помилок у Державному земельному кадастрі; передає органам державної реєстрації речових прав на нерухоме майно відомості про земельні ділянки.

Згідно п. 109 Порядку ведення Державного земельного кадастру затвердженого постановою постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051 державна реєстрація земельної ділянки здійснюється за заявою: особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки у разі її передачі у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи.

Так, відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України, тут і далі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Згідно частини 7 статті 118 цього Кодексу відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Абзацом 3 частини 7 статті 118 цього Кодексу передбачено, що у разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Отже, абзацом 3 частини 7 статті 118 Земельного кодексу України запроваджено принцип мовчазної згоди на етапі отримання дозволу на розроблення документації із землеустрою, оскільки у випадку бездіяльності суб`єкта владних повноважень, внаслідок якої протягом місяця не розглянута заява про надання дозволу на виготовлення проектної документації, заявник має право здійснити замовлення проекту відведення земельної ділянки.

Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 28.11.2019 у справі №826/18649/15.

В той же час, як зазначалось вище, частиною сьомою статті 118 ЗК України встановлено місячний строк розгляду клопотання особи щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Відповідно до частини п`ятої статті 46 Закон № 280/97-ВР сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Отже, чинним законодавством України не передбачено право суб`єкта владних повноважень змінювати встановлений законом режим (періодичність) проведення сесій рад не менше одного разу на місяць у випадку надходження на розгляд до ради документів з питань відведення земельних ділянок (зокрема, клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, проекту землеустрою на погодження або затвердження тощо). Оскільки останні являються частинами єдиного процесу відведення земельних ділянок, а тому охоплюються терміном питання відведення земельних ділянок .

Судами встановлено, що клопотання позивача Олешківська міська рада отримала та зареєструвала 02.02.2018. Листом від 16.02.2018 викладено причини щодо неможливості його задоволення.

Водночас по суті рішенням тридцять шостої чергової сесії Олешківської міської ради VІІ скликання від 30.03.2018 № 558 «Про відмову клопотань» ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на виготовлення документації із землеустрою.

Отже, відповідачем допущено порушення місячного строку розгляду клопотання позивача.

Разом з тим, слід зазначити, що строк розгляду клопотання є строком виконання органом місцевого самоврядування своїх повноважень (компетенції). Цей строк разом з іншими елементами (складовими) утворюють структуру повноважень суб`єкта владних повноважень. Недотримання строку виконання обов`язку є свідченням формального порушення реалізації повноважень, проте, повинно оцінюватися в межах причин і умов, які призвели до цього. Недотримання строку виконання обов`язку не означає припинення повноважень органу місцевого самоврядування і втрату ним правомочності на ухвалення будь-яких рішень, в тому числі й тих, які є предметом спору у цій справі. Тому, пропуск цього строку сам по собі не свідчить про протиправність ухваленого рішення.

Вказаний висновок сформовано Верховним Судом у постанові від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а.

Згідно з абзацом 3 частини сьомої статті 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.

Проте, цією нормою закріплено виключно право, а не обов`язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17).

Аналіз положень абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України дає підстави для висновку, що зацікавлена особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу протягом одного місяця від дня закінчення місячного строку з часу реєстрації клопотання у відповідному уповноваженому органі. Місячний строк, упродовж якого особа може реалізувати це право, є присічним. Відтак, нездійснення права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у цей строк призводить до припинення цього права.

Використання особою права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу не позбавляє обов`язку відповідача розглянути заяву згідно із чинним законодавством та прийняти відповідне рішення.

Відповідно до статті 22 Закону України від 22.05.2003 №858-IV «Про землеустрій» землеустрій здійснюється на підставі: а) рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою; б) укладених договорів між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою; в) судових рішень.

Водночас колегія суддів не приймає посилання на ст. 22 Закону України «Про землеустрій», оскільки ОСОБА_1 не є ані землевласником, ані землекористувачем земельної ділянки, щодо якої планується здійснити землеустрій.

Відтак, враховуючи наявність рішення Олешківської міської ради від 30.03.2018 № 558, яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, відсутні підстави для проведення державної реєстрації спірної земельної ділянки.

Також колегія суддів не приймає доводів касаційної скарги, що судами не враховано практику Верховного Суду 31.01.2018 (справа №814/8741/16), від 14.03.2018 (справа №804/3703/16), від 11.04.2018 (справа №806/2208/17), оскільки в постанові Верховного Суду у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а відступлено від висновків, викладених у цих справах.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню.

Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2019 року залишити без змін.

Постанова суду є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук