Справа № 826/15510/16
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2022-05-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2022 року

м. Київ

справа № 826/15510/16

адміністративні провадження №К/9901/1219/19 №К/9901/2669/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Нафтогазрембуд-1» до Державної служби геології та надр України, третя особа - Дочірнє підприємство Національної акціонерної компанії «Надра України «Західукргеологія», про визнання протиправним та скасування наказу, за касаційними скаргами Державної служби геології та надр України, Дочірнього підприємства Національної акціонерної компанії «Надра України «Західукргеологія» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів Кармазіна О.А., Катющенка В.П., Скочок Т.О. від 19.09.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Губської Л.В., Епель О.В., Степанюка А.Г., від 12.12.2018,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Нафтогазрембуд-1» (далі також ТОВ «Нафтогазрембуд-1», Товариство, позивач) звернулося з позовом до Державної служби геології та надр України (далі також Держгеонадра, відповідач), третя особа - Дочірнє підприємство Національної акціонерної компанії «Надра України «Західукргеологія», у якому просило визнати протиправним та скасувати наказ від 08.09.2016 №297 «Про продовження строку дії дозволу на користування надрами від 14.05.2002 № 1906», яким продовжено строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 14.05.2002 №1906, виданого Дочірньому підприємству Національної акціонерної компанії «Надра України «Західукргеологія» (далі також спірний, оскаржуваний наказ).

2. Обґрунтовуючи позов, Товариство посилалося на те, що відповідно до абзацу другого пункту 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615, продовження строку дії дозволу на геологічне вивчення може здійснюватися не більше двох разів на строк дії дозволу, крім дозволів на геологічне вивчення, згідно з якими роботи виконуються виключно за кошти державного бюджету.

3. Однак, на переконання позивача, оскаржуваний наказ суперечить вищевказаній правовій нормі, а тому такий є незаконним та порушує права Товариства.

4. Така позиція позивача ґрунтувалася на тому, що:

геологічне вивчення на родовищі завершене після затвердження геолого - економічної оцінки запасів Тинівського газового родовища;

вивчення Тинівського родовища виконувались не за кошти державного бюджету, а дозвіл було продовжено 4 (чотири) рази;

постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.06.2016 у справі №826/6102/16 за позовом ТОВ «Нафтогазрембуд-1» до Держгеонадра України, третя особа: ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» зобов`язано відповідача видати позивачу спеціальний дозвіл на користування надрами Тинівського родовища Львівської області з метою видобування вуглеводів.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

5. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 19.09.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2018, позов задоволено, а саме - визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України ід 08.09.2016 №297 «Про продовження строку дії дозволу на користування надрами від 14.05.2002 № 1906» (з урахуванням змін, внесених наказом від 14.09.2016 №304), яким Дочірньому підприємству Національної акціонерної компанії «Надра України «Західукргеологія» продовжено строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 14.05.2002 № 1906.

6. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не надав суду достатніх та беззаперечних доказів в обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його доводи, і не довів правомірності прийнятого ним оскаржуваного рішення

7. Зокрема, суди встановили, що геологічне вивчення на родовищі завершене після затвердження геолого - економічної оцінки його запасів, а усі роботи з геологічного вивчення проводились за рахунок недержавних коштів, при цьому, всупереч вимог закону дія дозволу була продовжена чотири рази.

8. Вказані вище обставини, за висновками судів попередніх інстанцій, свідчать про незаконність спірного наказу і зумовлюють його скасування.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Не погоджуючись з вищевказаними судовими рішеннями, відповідач та третя особа подали касаційні скарги, в яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просять їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Суди попередніх інстанцій встановили, що 14.05.2002 Міністерством екології та природних ресурсів України ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» видано ліценцію (спеціальний дозвіл) №1906 з метою геологічного вивчення, у тому числі, дослідно-промислової розробки Тинівського родовища, розташованого у Дрогобицькому районі Львівської області, а також пошуку та розвідки покладів газу у сарматських, баденських і карпатсько-юрських відкладах, у тому числі дослідно-промислова розробка, геолого - економічна оцінка запасів родовища ДКЗ України з метою передачі його у промислову розробку. Місцезнаходження родовища - між селами Грушів і Чайковичі, 132 км на північний схід від м. Дрогобич. Площа - 53,6 км.кв. Вид корисної копалини - газ природний. Фінансування згідно із спецдозволом - недержавне, що відображено і у Програмі робіт.

11. Ліцензію (спеціальний дозвіл) видано строком на 3 роки.

12. 25.04.2003 між ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» та корпорацією «Укрнерудпром» укладено договір №147 про спільну діяльність (далі - Договір), предметом якого було здійснення учасниками геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислова розробка надр Тинівського родовища, розташованого у Львівській області.

13. 14.05.2005 Державною службою геології та надр України терміном на 3 роки продовжено ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 14.05.2002 №1906. При цьому, як зазначено у вказаному дозволі, джерелом фінансування робіт, є недержавні кошти.

14. 14.05.2008 Державною службою геології та надр України терміном на 3 роки, тобто, до 14.05.2011, ДП НАК «Надра України «Західукргеологія», продовжено строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 14.05.2002 №1906, джерелом фінансування робіт, є недержавні кошти.

15. 14.05.2011 Державною службою геології та надр України продовжено ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» строк дії спеціального дозволу терміном на 5 років, тобто до 14.05.2016. Вказаним дозволом передбачено, що джерелом фінансування робіт, які планує виконати надрокористувач під час користування надрами, є недержавні кошти.

16. 30.11.2011 між ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» та корпорацією «Укрнерудпром» укладено додаткову угоду №01/11 до договору №147, відповідно до якої ТОВ «Нафтогазрембуд-1» стало повноважним учасником договору від 25.04.2003 №147.

17. 28.08.2014 між ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» та ТОВ «Нафтогазрембуд-1» укладено додаткову угоду №02/14 договору від 25.04.2003 №147, згідно якої корпорація «Укрнерудпром» вийшла зі складу учасників договору від 25.04.2003 №147, а права та обов`язки останньої перейшли до ТОВ «Нафтогазрембуд-1» згідно договору про відступлення фінансових інвестицій від 22.08.2013.

18. Таким чином, у зв`язку з виходом зі складу учасників корпорації «Укрнерудпром» сторонами (учасниками) договору від 25.04.2003 №147 є ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» та ТОВ «Нафтогазрембуд-1».

19. В подальшому, ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» та ТОВ «Нафтогазрембуд-1» у відповідності п. 1.1. договору проводили спільну діяльність з метою забезпечення здійснення власником спеціального дозволу геологічного вивчення, у тому числі, дослідно-промислової розробки та/або промислової розробки ділянки надр на Тинівському родовищі, в межах програмних робіт спільної діяльності та реалізації видобутих вуглеводів в процесі дослідно-промислової розробки та отримання прибутку учасниками.

20. Разом з тим, 19.11.2014 на засіданні комітету з управління договору від 25.04.2003 №147 про спільну діяльність учасниками прийнято рішення про підготовку всіх необхідних матеріалів для отримання спеціального дозволу на промисловий видобуток вуглеводів на Тинівському газовому родовищі і вирішено у термін до 10.12.2014 звернутись до Держгеонадра України для вирішення даного питання. Вказане засідання оформлене протоколом № 2/2014.

21. Протоколом засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 04.09.2014 №3233 затверджено геолого - економічну оцінку запасів вуглеводнів на Тинівському газовому родовищі Львівської області за матеріалами, поданими ТОВ «Нафтогазрембуд-1».

22. В той же час, 08.02.2016 ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» вперше звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою №01-152/05 на продовження строку дії спеціального дозволу від 14.05.2002 №1906 на користування надрами Тинівського газового родовища у Львівській області. При цьому, причиною для продовження строку дії вказаного дозволу третя особа зазначила: «завершення геологічного вивчення родовища».

23. 08.09.2016 Державною службою геології та надр України прийнято оскаржуваний наказ №297, яким ДП НАК «Надра України «Західукргеологія», з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки газу природного продовжено строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 14.05.2002 № 1906. При цьому, наказом від 14.09.2016 №304 у зв`язку з технічною помилкою до попереднього наказу внесені доповнення, а саме - доповнено словами та цифрою «на 5 років». Тобто, строк дії спецдозволу № 1906 від 14.05.2002 був продовжений наказом від 08.09.2016 № 297 на 5 років

24. Вважаючи вказаний наказ протиправним, позивач звернувся з цим позовом до суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

25. В обґрунтуванні вимог касаційних скарг наводяться аргументи про те, що фінансування робіт по вивченню Тинівського родовища було і державним і недержавним. Це підтверджується тим, що свердловини №№ 1, 2 та 4 були пробурені за бюджетні кошти (кошти державного бюджету) упродовж 1992 - 1999 років, а свердловини №№ 5, 6 та 10 у 2004 - 2013 роках за кошти Корпорації «Укрнерудпром», в рамках СД по договору підряду з ДП НАК «Надра України» «Західукргеологія» та ТОВ «Нафтогазрембуд-1» самостійно без погодження з ДП НАК «Надра України» «Західукргеологія» як власника спецдозволу.

26. Отже, на переконання ДП НАК «Надра України «Західукргеологія», твердження суду першої інстанції стосовно того, що тільки позивачем фінансувались роботи по геологічному вивченню Тинівського родовища не знаходять свого підтвердження. Крім того, як зазначено у касаційній скарзі третьої особи, вищевказаними обставинами спростовуються твердження апеляційного суду стосовно того, що в підтвердження своїх доводів, ДП НАК «Надра України» «Західукргеологія» - посилалось лише на документи 1992 -1999 років.

27. У касаційній скарзі третьої особи висловлюються доводи й про те, що геологічне вивчення родовищ корисних копалин і геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, є окремими і самостійними видами користування надрами у розумінні пункту 5 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами й саме на такий вид користування надрами як «геологічне вивчення родовищ корисних копалин» розповсюджуються обмеження, зазначені у пункті 14 вказаного вище Порядку.

28. За таких обставин ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» вважає безпідставними твердження суду першої та апеляційної інстанцій щодо протиправності продовження відповідачем спірного спеціального дозволу на користування надрами, оскільки такий дозвіл було продовжено саме на геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин.

29. У касаційній скарзі третьої особи також висловлюється заперечення щодо висновків судів попередніх інстанцій про наявність преюдиційних обставин у судовій справі № 826/6102/16 відносно справи № 826/15510/16, яка розглядається.

30. З цього приводу скаржником звертається увага на приписи пунктів 3, 5 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, згідно з якими у межах однієї ділянки надр можуть проводитися роботи з геологічного вивчення та видобування різних за видом корисних копалин за кількома дозволами.

31. У справі ж №826/6102/16, на яку посилається позивач, було встановлено, що наявність у ДП НАК «Надра України» «Західукргеологія» дозволу на користування газоносними надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки, жодним чином не перешкоджає отримати інший вид спеціального дозволу з метою видобування корисних копалин».

32. Тобто, за твердженнями, викладеними у касаційній скарзі третьої особи, навіть рішенням суду, яке набрало законної сили, було підтверджено факт, що спеціальний дозвіл ДП НАК «Надра України» «Західукргеологія» на геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку Тинівського родовища, не перешкоджає наявності у ТОВ «Нафтогазрембуд-1» спеціального дозволу на видобування корисних копалин на Тинівському родовищі.

33. Держгеонадра у своїй касаційній скарзі наполягає, що оскаржуваний наказ є актом індивідуальної дії та не стосується прав та охоронюваних законом інтересів саме позивача, оскільки зачіпає права та інтереси лише визначеної в акті особи - ДП ПАТ НАК «Надра України» «Західукргеологія».

34. Тобто, на думку Держгеонадра, у спірному випадку у позивача відсутнє право оскаржити спірний у цій справі наказ, що суди попередніх інстанцій не врахували і це призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

35. Ще одним доводом касаційної скарги Держгеонадра є те, що Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами затверджено перелік документів, які подаються разом із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, зокрема, у разі проведення геологічного вивчення за рахунок коштів державного бюджету надається засвідчена в установленому порядку виписка з пооб`єктного плану.

36. На переконання скаржника, пооб`єктні плани на проведення геологорозвідувальних робіт, копії яких додатні до матеріалів справи, є підтвердженням того, що геологічне вивчення (виконання геологорозвідувальних робіт) на Тинівському родовищі було здійснено за рахунок коштів з державного бюджету, а обсяги робіт підтверджуються зведеним реєстром актів обміру виконаних робіт ДГП «Західукргеологія» за 2001 рік, пооб`єктними планами на 1999 рік, 2000 рік та 2001 рік, а також змінами до пооб`єктного плану на 2001 рік, що відповідно до норм Постанови №615 та Порядку №83 є доказами за кошти Державного бюджету.

37. Вказує відповідач і на те, що роботи з геологічного вивчення Тинівського газового родовища проводилися з 1980-х років, за спеціальними дозволами роботи з геологічного вивчення Тинівського газового родовища проводилися з 1997 року, а тому вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що власником геологічної інформації по даному родовищу є ТОВ «Нафтогазрембуд-1».

38. При цьому, як наголошується у касаційній скарзі Держгеонадра, Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами не визначено обмежень щодо кількості продовжень строку дії дозволу на геологічне вивчення, у тому числі дослідно - промислову розробку.

39. Звертає увагу касаційного суду відповідач і на те, що у спірних правовідносинах не було передбачених пунктом 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами підстав для відмови у продовженні строку дії дозволу, оскільки відповідно до довідки Галицької ОДПІ Головного управління ДФС у Львівській області від 16.09.2016 №11119/13-04-20-00-38 станом на 15.09.2016 не має заборгованості зі сплати податків, зборів, платежів у ДП НАК «Надра України «Західукргеологія», а також листом Мінприроди України від 15.01.2016 №6/6 було повідомлено, що Комісією було прийнято рішення підтвердити можливість продовження терміну дії спеціального дозволу на користування надрами ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» та зазначає, що документи були подані заявником у повному обсязі та у відповідності з вимогами пункту 14 вказаного вище Порядку.

40. На підставі вищенаведеного скаржники просять оскаржувані судові рішення скасувати, а в задоволенні цього позову відмовити повністю.

41. Позивачем подано відзив на касаційні скарги, у якому ТОВ «Нафтогазрембуд-1» наголошує, що згідно з вимогами абзацу другого пункту 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами продовження строку дії дозволу на геологічне вивчення може здійснюватися не більше двох разів, крім дозволів на геологічне вивчення, згідно з якими роботи виконуються виключно за кошти державного бюджету.

42. Тобто, як вважає позивач, скаржники повинні були б надати докази того, що роботи на Тинівському газовому родовищі протягом дії спеціального дозволу №1906, а саме - з 2002 року по 2016 роки, проводились виключно за кошти державного бюджету, однак таких доказів у судах попередніх інстанцій до матеріалів справи долучено не було. Твердження ж скаржників навіть щодо часткового державного фінансування робіт за спеціальним дозволом на користування надрами №1906 від 14.05.2002 не відповідають дійсності, оскільки при видачі цього дозволу і щоразу під час прийняття рішення про подовження його дії, зокрема, у 2005, 2005 та 2011 роках джерело фінансування робіт за вказаним дозволом зазначалось - недержавне, що також підтверджується і програмою робіт з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки вуглеводнів Тинівського газового родовища на 2011-2016 роки, яка є невід`ємною частиною дозволу.

43. Те, що фінансування робіт за вищевказаним дозволом є недержавне підтверджується й документами, долученими ДП «Західукргеологія» до заяви на продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, а також зазначено у пояснювальній записці та програмі робіт з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки вуглеводнів Тинівського газового родовища на 2016-2021 роки.

44. За таких обставин позивач відзначає, що у відповідача не було підстав для продовження строку дії спірного дозволу, оскільки такого права у третьої особи не виникло, а тому прийняття спірного рішення, яким дія спеціального дозволу на користування надрами від 14.05.2002 №1906 продовжена вчетверте на 5 років, не відповідає закону.

45. Факт виконання робіт з геологічного вивчення Тинівського газового родовища не за кошти державного бюджету, а за кошти інвестора підтверджується і умовами договору №147 про спільну діяльність від 25.04.2003 року.

46. Товариство заперечує й посилання відповідача та третьої особи на те, що оскаржуваний наказ не стосується його прав та інтересів, оскільки такі є безпідставним та спростовується встановленими обставинами, встановленими судами першої та апеляційної інстанції під час розгляду цієї справи.

47. Окрім цього, ТОВ «Нафтогазрембуд-1» у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що як підтверджено судовим розглядом цієї справи геологічне вивчення на Тинівському родовищі завершене після затвердження геолого - економічної оцінки запасів Тинівського газового родовища, з огляду на що продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 14.05.2002 №1906, виданого ДП «Західукргеологія» з метою завершення геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки газу природного Тинівського родовища, суперечить нормам чинного законодавства.

48. Відзив на касаційну скаргу Держгеонадра подано й ДП НАК «Надра України «Західукргеологія», у якому, з посиланням на раніше висловлені у касаційній скарзі третьої особи аргументи, підтримуються вимоги відповідача, викладені у його касаційній скарзі.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

49. Так, регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян відповідно до статті 2 Кодексу України про надра є завданням цього Кодексу.

50. Відповідно до статті 1 Кодексу України про надра, надра - це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння.

51. Статтею 19 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

52. Види користування надрами визначає стаття 14 Кодексу України про надра, відповідно до якої надра надаються у користування для:

геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення;

видобування корисних копалин;

будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод;

створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.);

виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції;

задоволення інших потреб

53. За приписами частини восьмої статті 16 Кодексу України про надра переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.

54. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедури продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін, врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами.

55. Згідно з пунктом 5 вищевказаного Порядку, дозволи надаються на такі види користування надрами:

геологічне вивчення родовищ корисних копалин;

геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення;

видобування корисних копалин;

геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ);

будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод;

створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади тощо);

виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції.

56. За змістом абзаців першого, другого пункту 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами у разі виникнення потреби у закінченні геологічного вивчення, геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, та затвердження запасів родовища корисних копалин, продовженні видобування корисних копалин строк дії дозволу продовжується за наявності інформації про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, за результатами здійснення останнього заходу державного нагляду (контролю).

57. Продовження строку дії дозволу на геологічне вивчення може здійснюватися не більше двох разів, крім дозволів на геологічне вивчення, згідно з якими роботи виконуються виключно за кошти державного бюджету.

58. Основні правові, економічні та організаційні засади діяльності нафтогазової галузі України визначає Закон України від 12.07.2001 №2665-III «Про нафту і газ» та регулює відносини, пов`язані з особливостями користування нафтогазоносними надрами, видобутком, транспортуванням, зберіганням та використанням нафти, газу та продуктів їх переробки з метою забезпечення енергетичної безпеки України, розвитку конкурентних відносин у нафтогазовій галузі, захисту прав усіх суб`єктів відносин, що виникають у зв`язку з геологічним вивченням нафтогазоносності надр, розробкою родовищ нафти і газу, переробкою нафти і газу, зберіганням, транспортуванням та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки, споживачів нафти і газу та працівників галузі (преамбула до Закону України «Про нафту і газ»).

59. За визначенням понять, наведеним у статті 1 Закону України «Про нафту і газ», геологічне вивчення нафтогазоносності надр - комплекс робіт (геологічне знімання, геофізичні, геохімічні, аерокосмогеологічні дослідження, прямі пошуки, буріння і випробування свердловин, дослідно-промислова розробка, науково-дослідні і тематичні роботи, їх аналіз та узагальнення), що проводяться з метою вивчення геологічної будови і нафтогазоносності надр на певній території.

Дослідно-промислова розробка родовища нафти і газу - стадія геологічного вивчення родовища, на якій здійснюється видобуток з родовища обмеженої кількості нафти і газу з метою визначення його промислової цінності, уточнення гірничо-геологічних та технологічних параметрів, необхідних для підрахунку запасів нафти, газу і супутніх компонентів та обґрунтування вибору раціонального методу (технології) промислової розробки родовища.

60. Частиною першою статті 11 Закону України «Про нафту і газ» передбачено, що користування нафтогазоносними надрами, пошук і розвідка родовищ нафти і газу, їх експлуатація, спорудження та експлуатація підземних сховищ для зберігання нафти і газу здійснюються лише за наявності спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами, що надаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, на умовах, визначених чинним законодавством.

61. Перелік видів спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами наводиться у частині першій статті 13 Закону України «Про нафту і газ», згідно з частиною першою якої на користування нафтогазоносними надрами надаються такі види спеціальних дозволів:

на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ;

на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням нафти і газу (промисловою розробкою родовищ);

на видобування нафти і газу (промислову розробку родовищ);

на будівництво та експлуатацію підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі підземних сховищ нафти чи газу та споруд для захоронення відходів виробництва нафтогазової галузі і супутніх вод.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

62. Відповідно до частин першої - п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

63. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

64. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

65. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

66. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

67. Відповідно до повноважень Верховного Суду, встановлених частиною першою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

68. Перевіряючи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів виходить з такого.

69. Ключовим питанням, яке постало перед судами попередніх інстанцій при вирішенні цього спору є те, чи набуло Дочірнє підприємство Національної акціонерної компанії «Надра України «Західукргеологія» право на продовження строку дії спеціального дозволу №1906, виданого вказаному Підприємству 14.05.2002 Міністерством екології та природних ресурсів України, і чи розповсюджується на спірні правовідносини заборона, передбачена абзацом другим пункту 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами щодо продовження строку дії такого дозволу не більше двох разів.

70. Проаналізувавши норми абзаців першого, другого пункту 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, а також наведені вище положення Кодексу України про надра та Закону України «Про нафту і газ», колегія суддів, враховуючи встановлені судами попередніх інстанцій обставини цієї справи, дійшла такого висновку.

71. Користування нафтогазоносними надрами, пошук і розвідка родовищ нафти і газу, їх експлуатація, спорудження та експлуатація підземних сховищ для зберігання нафти і газу здійснюються лише за наявності спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами, що надаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (у даному випадку - Держгеонадра), на умовах, визначених чинним законодавством (у спірних правовідносинах Кодексом України про надра, Законом України «Про нафту і газ» та Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами).

72. Одним з видів спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами є спеціальний дозвіл на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ.

73. З загальним правилом надрокористувач має право на продовження строку дії виданого йому спеціального дозволу на користування надрами за наявності одночасно у сукупності, зокрема, таких умов:

- виникнення потреби у закінченні геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, та затвердження запасів родовища корисних копалин;

- наявність інформації про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, за результатами здійснення останнього заходу державного нагляду (контролю);

- продовження строку дії дозволу на геологічне вивчення здійснюється не більше двох разів.

74. Водночас, встановлена абзацом другим пункту 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами заборона на продовження строку дії дозволу на геологічне вивчення понад двох разів не розповсюджується щодо дозволів на геологічне вивчення, згідно з якими роботи виконуються виключно за кошти державного бюджету.

75. Розкриваючи зміст поняття «дозвіл на геологічне вивчення», вжитому у абзаці другому пункту 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, колегія суддів бере до уваги те, що як встановлено судами попередніх інстанцій спеціальний дозвіл від 14.05.2002 №1906, виданий ДП НАК «Надра України «Західукргеологія», є одним з видів дозволів, передбачених частиною першою статті 13 Закону України «Про нафту і газ» (спеціальний дозвіл на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ газу) і стосується одного з видів користування надрами, вказаних у статті 14 Кодексу України про надра та пункті 5 вищезазначеного Порядку.

76. При цьому, виходячи із змісту норм статті 1 Закону України «Про нафту і газ», дослідно-промислова розробка родовища нафти і газу є стадією геологічного вивчення родовища і входить до комплексу робіт з геологічного вивчення нафтогазоносності надр, а отже охоплюється поняттям «геологічне вивчення нафтогазоносності надр».

77. За такого правового регулювання, колегія суддів приходить до висновку, що виданий третій особі спеціальний дозвіл з метою геологічного вивчення, у тому числі, дослідно-промислової розробки Тинівського родовища, розташованого у Дрогобицькому районі Львівської області, є дозволом на геологічне вивчення у розумінні приписів абзацу другого пункту 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами і його дія може бути продовжена більше двох разів, за умови, що згідно з цим дозволом роботи виконуються виключно за кошти державного бюджету й існує потреба у закінченні геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, та затвердження запасів родовища корисних копалин.

78. У відповідності ж з приписами статті 32 Закону України «Про нафту і газ» користувач нафтогазоносними надрами, який здійснює роботи з геологічного вивчення нафтогазоносності надр, після їх завершення складає геологічний звіт про виконані роботи та їх результати і передає його до Державного інформаційного геологічного фонду України.

79. Розвідувальні роботи на родовищах нафти і газу завершуються шляхом затвердження центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр геолого - економічної оцінки запасів нафти і газу та супутніх компонентів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

80. Звіт про геолого - економічну оцінку запасів передається до Державного інформаційного геологічного фонду України.

81. За змістом пункту 4 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 №865 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 04.10.2000 № 1512) державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться Державною комісією України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ).

82. Пунктом 7 цього ж Положення передбачено, що Державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться на підставі звітів, які містять в собі матеріали з геологічного вивчення родовищ корисних копалин, підрахунок їх запасів та техніко-економічне обґрунтування промислового значення (далі - геолого - економічна оцінка).

83. Пунктами 16, 17 та 23 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин також визначено, що матеріали геолого - економічної оцінки запасів корисних копалин подаються до ДКЗ користувачами надр або уповноваженими ними особами.

Після одержання матеріалів геолого - економічної оцінки родовищ корисних копалин ДКЗ укладає договори з користувачами надр або з уповноваженими ними особами на проведення робіт з експертизи та оцінки запасів корисних копалин і виконує їх в обумовлений у договорі термін. Порядок визначення вартості робіт з проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин встановлюється ДКЗ за погодженням з Мінекономіки.

Експертні висновки розглядаються на попередніх засіданнях ДКЗ, на яких опрацьовуються проекти її рішень, визначається перелік додаткових документів, відомостей, розрахунків, експертних висновків, необхідних для прийняття остаточного рішення.

Рішення ДКЗ, що приймаються на пленарних засіданнях і оформляються протоколами, спрямовуються на реалізацію єдиної науково-технічної політики щодо проведення геолого - економічної оцінки, державного обліку і забезпечення повноти використання запасів родовищ корисних копалин, визначення ступеня їх підготовленості до промислового освоєння відповідно до законодавства.

84. Розглядаючи цю справу, суди попередніх інстанцій установили, що 25.04.2003 між ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» та корпорацією «Укрнерудпром» укладено договір №147 про спільну діяльність (далі - Договір), предметом якого було здійснення учасниками геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислова розробка надр Тинівського родовища, розташованого у Львівській області.

85. 30.11.2011 між ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» та корпорацією «Укрнерудпром» укладено додаткову угоду №01/11 до договору №147, відповідно до якої ТОВ «Нафтогазрембуд-1» стало повноважним учасником договору від 25.04.2003 №147. Цією додатковою угодою до складу учасників Договору введено ТОВ «Нафтогазрембуд-1» як Інвестора-2.

86. 28.08.2014 між ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» та ТОВ «Нафтогазрембуд-1» укладено додаткову угоду №02/14 договору від 25.04.2003 №147, згідно якої корпорація «Укрнерудпром» вийшла зі складу учасників договору від 25.04.2003 №147, а права та обов`язки останньої перейшли до ТОВ «Нафтогазрембуд-1» згідно договору про відступлення фінансових інвестицій від 22.08.2013, відповідно до чого ТОВ «Нафтогазрембуд-1» стало одноосібним Інвестором на Тинівському родовищі.

87. Таким чином, у зв`язку з виходом зі складу учасників корпорації «Укрнерудпром» сторонами (учасниками) договору від 25.04.2003 №147 є ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» та ТОВ «Нафтогазрембуд-1» як інвестор.

88. У відповідності до пункту 1.1. Договору сторони проводили спільну діяльність з метою забезпечення здійснення власником спеціального дозволу геологічного вивчення, у тому числі, дослідно-промислової розробки та/або промислової розробки ділянки надр на Тинівському родовищі, в межах програмних робіт спільної діяльності та реалізації видобутих вуглеводів в процесі дослідно-промислової розробки та отримання прибутку учасниками.

89. Згідно умов Договору, роботи за вказаним договором виконувались на підставі спеціального дозволу на користування надрами від 14.05.2002 №1906.

90. Умовами вказаного Договору та додатків до нього, зокрема, програми спільної діяльності, передбачено, що фінансування робіт на родовищі здійснювалось Інвестором.

91. Відповідно до пункту 1.2 цього ж Договору, після закінчення геологічного вивчення Учасники докладуть усіх можливих зусиль для отримання одним із Учасників спеціального дозволу на промислову розробку Тинівського родовища.

92. Пунктом 3.2 Договору про спільну діяльність №147 від 25.04.2003 (в редакції додаткової угоди №02/14 від 28.08.2014), передбачалось, що Інвестор зобов`язаний здійснювати вклади у Спільну діяльність на проведення робіт відповідно до Загальної та Річної програм робіт спільної діяльності а також Річного бюджету спільної діяльності.

93. Згідно з пунктом 5.1 договору, спільна діяльність здійснюється у відповідності до Загальної та річної програми робіт спільної діяльності, що є невід`ємними частинами даного Договору, в яких Учасники визначають види робіт, термін їх виконання, вартість робіт, виконавців, джерело, термін та умови фінансування, та інші умови здійснення спільної діяльності. Річна програма робіт спільної діяльності повинна відповідати Загальній програмі спільної діяльності, а Загальна програма робіт спільної діяльності в свою чергу повинна відповідати Програмі геологічного вивчення Тинівського родовища, що є Додатком №2 до Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною Спеціального дозволу.

94. 19.11.2014 на засіданні комітету з управління договору від 25.04.2003 №147 про спільну діяльність учасниками прийнято рішення про підготовку всіх необхідних матеріалів для отримання спеціального дозволу на промисловий видобуток вуглеводів на Тинівському газовому родовищі і вирішено у термін до 10.12.2014 звернутись до Держгеонадра України для вирішення даного питання. Вказане засідання оформлене протоколом №2/2014.

95. Протоколом засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 04.09.2014 №3233 затверджено геолого - економічну оцінку запасів вуглеводнів на Тинівському газовому родовищі Львівської області за матеріалами, поданими ТОВ «Нафтогазрембуд-1».

96. 08.02.2016 ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» вперше звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою №01-152/05 на продовження строку дії спеціального дозволу від 14.05.2002 №1906 на користування надрами Тинівського газового родовища у Львівській області. При цьому причиною для продовження строку дії вказаного дозволу третя особа зазначила: «завершення геологічного вивчення родовища».

97. Відповідно ж до повідомлення Державного науково-виробничого підприємства «Геоінформ України» №64467 від 10.12.2014, ТОВ «Нафтогазрембуд-1» подано на постійне зберігання матеріали щодо проведеної геолого - економічної оцінки запасів Тинівського газового родовища.

98. Крім того, як відображено у оскаржуваних судових рішеннях, в ухвалі Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2016 у справі №826/6102/16, ТОВ «Нафтогазрембуд-1» встановлено не лише подання матеріалів геолого - економічної оцінки запасів корисних копалин до ДЗК, а й безпосередньо здійснення самої геолого - економічної оцінки запасів корисних копалин. Вказаним судовим рішенням також установлено, що факт здійснення ТОВ «Нафтогазрембуд-1» геолого - економічної оцінки запасів газу Тинівського газового родовища Львівської області також підтверджується повідомленням Державного науково-виробничого підприємства «Геоінформ України» №64467 від 10.12.2014, в якому зазначено, що матеріали щодо проведеної геолого - економічної оцінки запасів Тинівського газового родовища подано на постійне зберігання ТОВ «Нафтогазрембуд-1».

99. Зазначені вище обставини, встановлені судовим розглядом цієї справи, засвідчують, що геологічне вивчення нафтогазоносних надр відповідно до спеціального дозволу від 14.05.2002 №1906 на користування надрами Тинівського газового родовища у Львівській області і додатків до нього було завершене, оскільки ТОВ «Нафтогазрембуд-1», діючи у рамках Договору про спільну діяльність №147 від 25.04.2003 (в редакції додаткової угоди №02/14 від 28.08.2014), здійснило геолого - економічну оцінку запасів корисних копалин і подало матеріали такої оцінки до ДКЗ, яка протоколом засідання колегії ДКЗ від 04.09.2014 №3233 її затвердила.

100. Як зазначено у оскаржуваних судових рішеннях і не спростовано учасниками справи, підставою для продовження строку дії вказаного вище дозволу, при зверненні до Держгеонадра у 2016 році, третя особа зазначила: - «завершення геологічного вивчення родовища», однак, як підтверджують вищезазначені обставини справи, геологічне вивчення Тинівського газового родовища у Львівській області було завершене ще у 2014 році шляхом затвердження геолого - економічної оцінки запасів.

101. За таких обставин, як правильно зауважили й суди попередніх інстанцій, у межах спірних правовідносин у третьої особи не існувало потреби у закінченні геологічного вивчення та затвердження запасів родовища корисних копалин, що відповідно до абзацу першого пункту 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами є однією з обов`язкових передумов для продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами.

102. Колегія суддів погоджується й з висновками судів попередніх інстанцій про те, що строк дії спеціального дозволу від 14.05.2002 №1906 не міг бути продовжений більше двох разів і вважає, що у оскаржуваних судових рішеннях правильно застосовані норми абзацу другого пункту 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.

103. З цього приводу колегія суддів зазначає, що за змістом вищевказаної норми матеріального права продовження строку дії дозволу на геологічне вивчення більше двох разів можливе лише у разі, якщо згідно з цим дозволом роботи виконуються виключно за кошти державного бюджету.

104. Так, джерела фінансування робіт є однією з істотних умов угоди про умови користування нафтогазоносними надрами відповідно до статті 28 Закону України «Про нафту і газ», яка також визначає, що угода про умови користування нафтогазоносними надрами є невід`ємним додатком до спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, який регулює і конкретизує передбачені законодавством України та спеціальним дозволом технічні, технологічні, організаційні, фінансові, економічні, соціальні, екологічні аспекти користування нафтогазоносними надрами на відповідній ділянці нафтогазоносних надр.

105. За приписами ж частини першої статті 34 Закону України «Про нафту і газ» геологічне вивчення нафтогазоносних надр проводиться за рахунок передбачених у Державному бюджеті України коштів, за власні кошти користувачів нафтогазоносними надрами або за кошти з інших джерел, не заборонених чинним законодавством.

106. Отже, згідно з вищевказаними положеннями законодавства допускається продовження строку дії більше двох разів тільки того дозволу на геологічне вивчення, у якому (додатках до якого, зокрема й в умовах угоди про умови користування нафтогазоносними надрами) джерела фінансування робіт визначені за рахунок передбачених у Державному бюджеті України коштів (за кошти державного бюджету).

107. Суди попередніх інстанцій встановили, що фінансування робіт згідно із умовами спеціального дозволу від 14.05.2002 №1906 є недержавним, що відображено і у Програмі робіт, а згідно з умовами Договору про спільну діяльність №147 від 25.04.2003 та додатків до нього, зокрема, програми спільної діяльності, фінансування робіт на родовищі здійснювалось Інвестором.

108. При цьому, строк дії вищевказаного спеціального дозволу продовжувався тричі, а саме: у 2005, 2008 та 2011 роках, й щоразу у виданих Держгеонадра документах з цього приводу вказувалося джерело фінансування робіт - недержавні кошти.

109. У оскаржуваних судових рішеннях зазначено і про те, що факт недержавного фінансування робіт підтверджується програмою робіт з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки вуглеводнів Тинівського газового родовища на 2011-2016 роки, яка є невід`ємною частиною дозволу. При цьому, у документах, долучених ДП «Західукргеологія» до заяви на продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, знову ж таки зазначено, що фінансування робіт за дозволом - недержавне. Зокрема, вказане зазначено у пояснювальній записці та програмі робіт з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки вуглеводнів Тинівського газового родовища на 2016-2021 роки.

110. Тому, беручи до уваги доведений у цій справі факт відсутності у третьої особи потреби у закінченні геологічного вивчення та затвердження запасів родовища корисних копалин, а також зважаючи на те, що строк дії спеціального дозволу від 14.05.2002 №1906 до моменту прийняття спірного наказу продовжувався тричі й роботи з геологічного вивчення здійснювались за рахунок недержавних коштів, колегія суддів вважає правильними та обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про те, що за вказаних обставин у відповідача були відсутні підстави для продовження строку дії цього спеціального дозволу більше двох разів (у даному випадку вчетверте), оскільки це суперечить вимогам пункту 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.

111. Враховуючи підтверджену під час розгляду цієї справи відсутність у відповідача правових підстав для прийняття спірного наказу, колегія суддів не входить в обговорення аргументів касаційної скарги та висновків судів попередніх інстанцій щодо процедурних питань розгляду заяви ДП НАК «Надра України «Західукргеологія» про продовження строку дії спеціального дозволу від 14.05.2002 №1906.

112. На переконання колегії суддів, суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано відхилили посилання відповідача та третьої особи на акти про початок буріння та акти про завершення буріння за 1992-1995, 1998-1999 роки, а також на пооб`єктний план геологорозвідувальних робіт на 2001 рік та реєстр виконаних геологорозвідувальних робіт на 2001 рік, оскільки ці обставини виникли до моменту видання 14.05.2002 спеціального дозволу №1906 третій особі й не підтверджують того, що цим дозволом передбачалось виконання робіт виключно за кошти державного бюджету і що такі роботи у подальшому фактично виконувались виключно за ці кошти.

113. Правильна оцінка надана й аргументам відповідача і третьої особи стосовно відсутності у позивач права на оскарження спірного наказу як акта індивідуальної дії, які були засновані на тому, що права та охоронювані законом інтереси Товариства цим наказом не порушуються і не зачіпаються.

114. Так, аналізуючи питання щодо можливості оскарження акту індивідуальної дії, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 12.05.2021 (справа № 640/11938/20) зазначав таке.

115. За змістом частини другої статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

116. Відповідно до частин першої та третьої статті 124 Основного Закону України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

117. Згідно статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

118. У Рішенні Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп Суд зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

119. Окрім того, Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

120. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 Кодексу адміністративного судочинства України.

121. При цьому обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

122. Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

123. У Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

124. Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

125. При цьому, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

126. Суд наголошує, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року N 3-рп/2003).

127. За правилами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

128. Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

129. За змістом пункту 9 частини п`ятої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України зазначається, що у позовній заяві повинно бути обґрунтовано порушення оскаржуваним рішенням прав, свобод або інтересів позивача.

130. Отже, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Обов`язковою умовою визнання протиправними рішень суб`єкта владних повноважень є доведеність позивачем порушених його прав та інтересів цим рішенням суб`єкта владних повноважень.

131. Крім того, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

132. При цьому порушення вимог Закону рішенням чи діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх судом протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішенням з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

133. Відповідно до висновку, що сформований у постанові Верховного Суду України від 15.11.2016 у справі №800/301/16, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення ().

134. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

135. Аналогічний висновок, сформований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі № 802/2474/17-а.

136. З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

137. З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

138. Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

139. Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

140. Відсутність у заявника прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

141. Колегія суддів зазначає, що таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи -позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.

142. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

143. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 12.06.2018 у справі №826/4406/16, від 15.08.2019 у справі №1340/4630/18, від 23.12.2019 у справі №712/3842/17, від 27.02.2020 у справі № 500/477/15-а.

144. Колегія суддів звертає увагу й на висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16.10.2018 у справі № 9901/415/18 (провадження № 11-531заі18).

145. У вищевказаній постанові Великої Палати Верховного Суду зазначається, що за приписами пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

146. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

147. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частин першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).

148. За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

149. У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

150. Індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

151. З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

152. Право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

153. Узагальнюючи вищевикладені висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, колегія суддів констатує, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Обов`язковою умовою визнання протиправними рішень суб`єкта владних повноважень, у тому числі й індивідуальних актів, є доведеність позивачем порушених його прав та інтересів цим рішенням суб`єкта владних повноважень Порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

154. У контексті спірних правовідносин, колегія суддів, не ставлячи під сумнів правову природу оскаржуваного позивачем наказу, відзначає, що такий хоча і є як індивідуальним актом, однак, як це вбачається з установлених обставин справи, безпосередньо впливає на реалізацію ТОВ «Нафтогазрембуд-1» передбаченого законом і Договором про спільну діяльність права на отримання спеціального дозволу на користування надрами Тинівського газового родовища Львівської області з метою видобування вуглеводнів, яке також підтверджене Товариством і у судовому порядку у справі №826/6102/16, за результатом розгляду якої постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.06.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2016, ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14.06.2017 та постановою Верховного суду України від 25.05.2018, Державну службу геології та надр України зобов`язано видати Товариству вказаний вище дозвіл.

155. У зв`язку з наведеним, колегія суддів дійшла висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанції розглянули цю справу у відповідності до норм законодавства і ухвалили законні та обґрунтовані судові рішення про задоволення позову.

156. Висловлені ж у касаційних скаргах аргументи такого висновку не спростовують і не містять належних, вагомих і достатньо обґрунтованих доводів та міркувань, які б могли поставити під сумнів законність та обґрунтованість оскаржуваних судових рішень і дозволяли б стверджувати про безпідставність цього позову і правомірність спірного наказу Держгеонадра.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

157. Ураховуючи викладене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявив неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.

158. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Державної служби геології та надр України, Дочірнього підприємства Національної акціонерної компанії «Надра України «Західукргеологія» залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 19.09.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2018 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

Т.Г. Стрелець