Справа № 9901/502/21
Суддя: Мартинюк Н.М.
Дата ухвалення: 2022-05-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

Іменем України

19 травня 2022 року

Київ

справа №9901/502/21

адміністративне провадження №П/9901/502/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Мартинюк Н.М.,

суддів: Данилевич Н.А., Єресько Л.О., Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін адміністративну справу за позовом адвоката Бондаренка Ігоря Валерійовича, поданого в інтересах ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Зміст позовних вимог та стислий виклад позиції позивача

Адвокат Бондаренко І.В. подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції позов в інтересах ОСОБА_1 , у якому просить:

- визнати протиправною відмову Верховної Ради України надати інформацію на запит про доступ до публічної інформації від 3 листопада 2021 року і на його уточнення від 5 листопада 2021 року;

- зобов`язати Верховну Раду України надати відповідь на запит про доступ до публічної інформації від 3 листопада 2021 року і на його уточнення від 5 листопада 2021 року.

Позовні вимоги мотивує тим, що відповідач, будучи розпорядником та володіючи публічною інформацією, протиправно відмовив у наданні інформації згідно із запитом позивача від 3 листопада 2021 року і уточненим запитом від 5 листопада 2021 року. На думку позивача, саме Верховна Рада України є єдиним законотворчим органом в Україні, який, відповідно, приймає всі закони України, офіційно висвітлює їх у засобах масової інформації (друковані видання, інтернет-ресурси тощо), веде реєстр прийнятих і скасованих законів України тощо. Тому відмова Верховної Ради України надати запитувану ОСОБА_1 інформацію, на думку позивача, свідчить про протиправну бездіяльність відповідача під час розгляду запитів від 3 листопада 2021 року і 5 листопада 2021 року.

Позивач зазначає, що 3 листопада 2021 року він направив відповідачеві електронне звернення (шляхом заповнення форми запиту на отримання публічної інформації на офіційному веб порталі Верховної Ради України) з проханням надати інформацію про чинний закон України, відповідно до якого статус митних органів встановлено як правоохоронних. У разі відсутності такого закону України просив повідомити про це.

На своє звернення позивач отримав лист інформаційного управління Апарату Верховної Ради України від 5 листопада 2021 року, відповідно до якого звернення ОСОБА_1 не задоволено, а також запропоновано уточнити запит щодо зазначення реквізитів запитуваного документа.

5 листопада 2021 року позивач направив відповідачу уточнений запит, у якому повідомив, що збирання і надання інформації, згідно із запитом від 3 листопада 2021 року, не потребувало від розпорядника значних інтелектуальних зусиль, у тому числі проведення додаткового змістовного аналізу. Надання відповіді на запит потребувало лише дій з пошуку інформації (документів, які її містять) в системі обліку документації (законів) та подальшої фіксації такої інформації, взятої з різних документів. ОСОБА_1 повторно просив надати інформацію про чинний закон України, відповідно до якого статус митних органів встановлено як правоохоронних. У разі відсутності такого закону України просив повідомити про це.

Листом управління з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України від 10 листопада 2021 року позивача повідомлено про те, що у задоволенні його звернення від 5 листопада 2021 року відмовлено, у зв`язку з тим, що надання відповіді на звернення позивача потребує проведення додаткового змістовного аналізу правових норм, що містяться у чинному законодавстві, тобто створення нової інформації. Тому, звернення позивача не є запитом на публічну інформацію в силу положень Закону України «Про доступ до публічної інформації». До того ж, відповідач зазначив, що апарат Верховної Ради України не володіє і не зобов`язаний володіти інформацією, яку запитує позивач.

На думку позивача, така відповідь не є належним розглядом його запитів від 3 листопада 2021 року і 5 листопада 2021 року.

Отже, позивач просить суд визнати таку відмову відповідача протиправною і зобов`язати його надати відповідь на запит ОСОБА_1 про доступ до публічної інформації від 3 листопада 2021 року і його уточнення від 5 листопада 2021 року.

Стислий виклад позиції інших учасників справи

Представником Верховної Ради України 17 січня 2022 року подано відзив на позовну заяву.

У відзиві на позовну заяву відповідач просить Суд відмовити у задоволенні позовних вимог з огляду на їхню безпідставність і необґрунтованість.

В обґрунтування своєї правової позиції відповідач зазначає, що в силу статей 147, 150 Конституції України офіційне тлумачення Конституції та законів України є виключним повноваженням Конституційного Суду України.

На думку відповідача, ОСОБА_1 фактично звернувся із запитом, відповідь на який потребує проведення додаткового змістовного аналізу правових норм стосовно обставин, повідомлених запитувачем інформації. Оскільки відповідь на питання, яке міститься у зверненні, не передбачає надання відображеної та задокументованої інформації будь-якими засобами інформації, а передбачає створення нової інформації, а саме: надання роз`яснення законодавства, то звернення за своєю суттю не є запитом на інформацію у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації».

З огляду на це, на переконання відповідача, положення Закону України «Про доступ до публічної інформації» не поширюються на спірні правовідносини.

До того ж, відповідач зауважив, що апарат Верховної Ради України не володіє і не зобов`язаний володіти згідно його компетенції, передбаченої законодавством, інформацією, щодо якої позивачем направлено запит у цій справі.

Рух справи у суді першої інстанції

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 6 грудня 2021 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: Мартинюк Н.М. (головуючий суддя), Данилевич Н.А., Єресько Л.О., Жук А.В., Мельник-Томенко Ж.М.

Верховний Суд у складі головуючого судді Касаційного адміністративного суду Мартинюк Н.М. ухвалою від 9 грудня 2021 року позовну заяву ОСОБА_1 залишив без руху, з підстав наявності у ній недоліків.

20 грудня 2021 року від адвоката Бондаренка І.В., який діє в інтересах ОСОБА_1 , надійшла заява про усунення недоліків позовної заяви, з якої вбачається належне виконання ухвали Суду від 9 грудня 2021 року.

Верховний Суд у складі головуючого судді Касаційного адміністративного суду Мартинюк Н.М. ухвалою від 28 грудня 2021 року відкрив провадження у справі та призначив її до розгляду в судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін за наявними у справі матеріалами на 26 січня 2022 року у приміщенні суду за адресою: м. Київ, вул. Московська, 8, корпус 5, про що повідомив учасників процесу.

Верховний Суд відклав розгляд цієї справи на 19 травня 2022 року на підставі ухвали Суду від 12 травня 2022 року.

Фактичні обставини справи, установлені Судом

3 листопада 2021 року за вхідним №10464 у Єдиній системі обліку і контролю запитів на інформацію Верховної Ради України зареєстровано запит ОСОБА_1 , що надійшов шляхом заповнення електронної форми на офіційному веб порталі, наступного змісту: «Відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», прошу надати інформацію, що є у Вашому володінні та не потребує додаткового створення, а саме: Надати чинний закон України, відповідно до якого статус митних органів встановлено як правоохоронних. А в разі відсутності такого закону України повідомити про це».

Указаний запит ОСОБА_1 опрацьовано і надано відповідь №18/07-1853 від 5 листопада 2021 року, серед іншого, що «…Вами не зазначено ні загального опису документа, ні його змісту, ні дати їх складання, що дає змогу чітко зрозуміти, який саме документ є предметом запиту на інформацію. У разі уточнення реквізитів запитуваного документа, Ваш запит буде опрацьовано в порядку та у терміни, встановлені Законом…».

5 листопада 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховної Ради України із уточнюючим запитом на інформацію, зі змісту якого серед іншого вбачається, що «…Оскільки мені не відомі точна назва та реквізити законів України, відповідно до яких статус митних органів встановлено як правоохоронних, тому я і вказав «загальний опис інформації», що мною запитується, а не «назву, реквізити чи зміст документа» про який мені не відомо…Збирання і надання інформації на мій запит від 3 листопада 2021 року не потребувало від розпорядника значних інтелектуальних зусиль, у тому числі проведення додаткового змістовного аналізу. Надання потребувало лише дій з пошуку інформації (документів, які її містять) в системі обліку документації (законів) та подальшої фіксації такої інформації, взятої з різних документів…Повторно прошу надати інформацію, що є у Вашому володінні та не потребує додаткового створення, а саме: Надати чинний закон України, відповідно до якого статус митних органів встановлено як правоохоронних. А в разі відсутності такого закону України повідомити про це».

10 листопада 2021 року Апарат Верховної Ради України надав відповідь за №18/07-1923, якою повідомив ОСОБА_1 про те, що за результатами розгляду указаного запиту встановлено, що надання відповіді на нього потребує проведення додаткового змістовного аналізу правових норм, що містяться у чинних законах України, а саме: надання роз`яснення законодавства, тобто створення нової інформації. Тому, звернення позивача не є запитом на інформацію у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки не передбачає надання уже відображеної та задокументованої інформації будь-якими засобами. Тому, у задоволенні запиту відповідач відмовив.

Позиція Верховного Суду

Проаналізувавши наведені у позовній заяві доводи та матеріали справи, встановивши обставини справи та дослідивши докази у їх сукупності, Суд дійшов наступних висновків.

Спірні правовідносини виникли між сторонами з приводу відмови у задоволенні Верховною Радою України запитів ОСОБА_1 про доступ до публічної інформації від 3 листопада 2021 року і 5 листопада 2021 року.

Відповідно до частини другої статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язанні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Положення статті 40 Конституції України гарантують кожній особі право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових службових осіб цих органів, що зобов`язанні розглядати звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених Законом України «Про доступ до публічної інформації» (далі - «Закон»), та інформації, що становить суспільний інтерес, визначено цим Законом.

Відповідно до статті 1 Закону публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

За приписами статті 2 Закону метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації. Цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб`єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.

Положеннями статті 19 Закону передбачено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. З метою спрощення процедури оформлення письмових запитів на інформацію особа може подавати запит шляхом заповнення відповідних форм запитів на інформацію, які можна отримати в розпорядника інформації та на офіційному веб-сайті відповідного розпорядника. Зазначені форми мають містити стислу інструкцію щодо процедури подання запиту на інформацію, її отримання тощо.

Відповідно до частини першої статті 20 Закону розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

Згідно із положеннями частини першої статті 22 Закону розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду (частина перша статі 23 Закону).

Відповідно до статей 75 і 76 Конституції України Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, конституційний склад якої складають чотириста п`ятдесят народних депутатів України.

Законодавча влада безпосередньо пов`язана з головною функцією парламенту - законотворчістю. Цю функцію не може здійснювати жоден інший державний орган. Рішення парламенту ухвалюються спільною діяльністю народних депутатів України.

За змістом положень статті 88 Конституції України Верховна Рада України, зокрема, обирає зі свого складу Голову Верховної Ради України, який з поміж іншого, організовує роботу апарату Верховної Ради України та здійснює повноваження, передбачені Конституцією України, у порядку, встановленому законом про регламент Верховної Ради України.

Повноваження Голови Верховної Ради України також визначені статтею 78 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» №1861-VI від 10 лютого 2010 року (далі - «Регламент»). Так, Голова Верховної Ради України на виконання повноважень визначених Конституцією України, серед інших питань, зокрема, організовує роботу Апарату Верховної Ради України та здійснює контроль за його діяльністю.

Відповідно до абзацу другого частини п`ятої статті 3 Регламенту (частину п`яту статті 3 доповнено абзацом другим згідно із Законом №1170- VIІ від 27 березня 2014 року) Верховна Рада України надає інформацію за запитами відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Розгляд та надання відповіді на запити на інформацію забезпечуються Апаратом Верховної Ради України.

Відповідно до пункту 217 Положення про порядок роботи з документами у Верховній Раді України, затвердженого Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 8 лютого 2021 року №19 (далі - «Розпорядження №19»), електронна форма запиту на отримання публічної інформації на офіційному веб-порталі Верховної Ради України призначена виключно для подання запитів на інформацію.

Відповідно до статті 5 Положення про Апарат Верховної Ради України, затвердженого Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 25 серпня 2011 року №769 (у редакції Розпорядження Голови Верховної Ради України №734 від 20 листопада 2014 року), Апарат Верховної Ради України є юридичною особою, має печатку із зображенням Герба України та своїм найменуванням, тобто є самостійним суб`єктом владних повноважень.

У відповідності до пункту 20 статті 7 згаданого Положення на Апарат Верховної Ради України покладено організацію прийому громадян, розгляд поданими ними до Верховної Ради України та її органів пропозицій, заяв і скарг, вивчає та узагальнює питання, порушені громадянами у зверненнях, вносить пропозиції щодо їх вирішення.

За змістом положень Розділу IV Особливості документування розгляду запитів на публічну інформацію Положення про порядок роботи з документами у Верховній Раді України (Додаток 1 до Розпорядження №19) визначено порядок приймання, попереднього опрацювання і реєстрації запиту на інформацію.

Документування запитів на публічну інформацію (далі - запит на інформацію), здійснюється структурним підрозділом з інформаційного забезпечення.

В інших структурних підрозділах документування запитів на інформаційне забезпечення здійснюється спеціально визначеними для цього працівниками.

Документування запитів на інформацію здійснюється в ЄАС за допомогою підсистеми «Єдина система обліку та контролю запитів на інформацію».

Забезпечення прав громадян України на отримання інформації відповідно до Закону через роботу із запитами на інформацію здійснюється згідно з Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 11 травня 2011 року №393 «Про забезпечення виконання Закону України «Про доступ до публічної інформації» в Апараті Верховної Ради України».

Згідно встановлених у цій справі обставин, підставою звернення позивача з цим позовом до суду слугувало те, що Верховна Рада України не надала (відмовила у наданні) на його запити від 3 листопада 2021 року і 5 листопада 2021 року запитувану інформацію.

Проте, аналізуючи наведені положення Закону у контексті цього спору, насамперед слід зауважити, що розпорядник публічної інформації може (і має своїм обов`язком) надати тільки ту публічну інформацію, яку він, з огляду на свій правовий статус, створив та яка певним чином задокументована/відображена на матеріальних носіях інформації і якою він (розпорядник) володіє.

Тобто розпорядник може надати ту інформацію, яка вже існує і заздалегідь зафіксована на будь-яких носіях. Вжиття заходів для того, щоб створити інформацію, якої у володінні розпорядника немає, але щодо якої подано інформаційний запит, не охоплюється поняттям доступу до публічної інформації, а тому не покладає на розпорядника (додаткових) зобов`язань та/або відповідальності за надання/ненадання запитувачу такої інформації (постанова Великої Палати Верховного Суду від 25 червня 2019 року у справі №9901/925/18).

Отже, визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовим зафіксованим на певному носії продуктом. Отримувати та/або створювати такий продукт може виключно суб`єкт владних повноважень у процесі здійснення ним своїх владних управлінських функцій. У подальшому володіти цим продуктом може будь-який розпорядник публічної інформації, навіть якщо він не є суб`єктом владних повноважень.

Незалежно від наявності у розпорядника інформації статусу суб`єкта владних повноважень, спори з приводу оскарження його рішень, дій чи бездіяльності є публічно-правовими і на них поширюється юрисдикція адміністративних судів, проте, за обов`язкової умови, що запитувана у нього інформація є публічною у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти (пункт 1 частини першої статті 22 Закону).

Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям «відображеності та задокументованості» і є публічною.

Статтею 40 Конституції України закріплено право особи на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів. Спеціальним нормативно-правовим актом у цьому аспекті є Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року, основним і єдиним предметом якого є відносини з розгляду звернень громадян.

Зі змісту запитів убачається, що ОСОБА_1 цікавить інформація про чинний закон України, відповідно до якого статус митних органів встановлено як правоохоронних.

Верховний Суд зазначає, що ОСОБА_1 звернувся із запитом, надання відповіді на який потребує проведення додаткового змістовного аналізу правових норм, а саме: надання роз`яснення законодавства, тобто створення нової інформації на цей запит.

Фактично скаржник просить надати інформацію, яка не є (і не повинна бути відповідно до чинного законодавства) відображена чи задокументована будь-якими засобами інформації, а потребує створення нової, зокрема, шляхом здійснення аналітичної роботи.

Отже, звернення позивача за своєю суттю не є запитом на інформацію у розмінні Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки не передбачає надання уже відображеної та задокументованої інформації будь-якими засобами.

Слід зазначити, що Закон України «Про доступ до публічної інформації» не поширюється на відносини у сфері звернень громадян щодо надання юридичної консультації, проведення аналізу правових норм стосовно конкретних обставин, повідомлених запитувачем інформації, тощо, оскільки такі відносини регулюються спеціальним нормативно-правовим актом, а саме: Законом України «Про безоплатну правову допомогу».

До аналогічних висновків дійшов Верховний Суду як суд першої інстанції у подібних правовідносинах, викладених у рішенні від 25 жовтня 2021 року у справі №9901/390/21, залишеного без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 2 лютого 2022 року.

З наявних у матеріалах справи документів убачається, що звернення ОСОБА_1 від 3 листопада 2021 року зареєстровано за №10464, і 5 листопада 2021 року надано відповідь за №18/07-1853 з проханням уточнити реквізити запитуваного документа.

З матеріалів справи також убачається, що звернення ОСОБА_1 від 5 листопада 2021 року зареєстроване за №10621, і 10 листопада 2021 року надано відповідь за №18/07-1923 з повідомленням про відмову в задоволенні запиту.

Тобто, на обидва звернення позивач отримав відповіді належного змісту та у встановлені законодавством строки.

Отже, зважаючи на те, що звернення ОСОБА_1 від 3 листопада 2021 року і його уточнення від 5 листопада 2021 року не є запитом про доступ до публічної інформації, оскільки потребує створення нової інформації, відповідач обґрунтовано відмовив у їхньому задоволенні.

Зважаючи на викладене, Суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для визнання протиправною відмову відповідача надати інформацію на запит від 3 листопада 2021 року і на його уточнення від 5 листопада 2021 року та задоволення позивних вимог ОСОБА_1 .

Судові витрати

За правилами статті 139 КАС України понесені позивачем витрати у виді сплати судового збору за подання цього позову не відшкодовуються.

Керуючись статями 139, 241- 246, 255, 262, 263, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову адвоката Бондаренка Ігоря Валерійовича, поданого в інтересах ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити дії відмовити.

Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................

Н.М. Мартинюк

Н.А. Данилевич

Л.О. Єресько

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду