Справа № 400/1350/19
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2022-05-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2022 року

м. Київ

справа № 400/1350/19

провадження № К/9901/1462/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» до Вознесенської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Семенюк Г.В., Домусчі С.Д., Шляхтицького О.І. від 03 грудня 2019 року,

УСТАНОВИВ:

Вступ

1. На підставі рішення відповідача про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, на замовлення позивача виготовлено проект землеустрою. Зазначений проект землеустрою було подано відповідачу для затвердження. Відповідачем неодноразово виносилось питання затвердження проекту землеустрою на розгляд, однак рішення не було прийнято у зв'язку з ненабранням відповідної кількості голосів. Оскаржується протиправна бездіяльність відповідача, що полягає, на думку позивача, в ухиленні від прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

2. Зважаючи на підстави та предмет позову, Суду слід дати відповідь на такі ключові питання: які підстави визначено нормами чинного законодавства для відмови у затвердженні проекту землеустрою? чи є дискреційними повноваження відповідача у питанні затвердженні проекту землеустрою? чи ефективний спосіб захисту порушеного права обрано судами попередніх інстанцій ураховуючи встановлені обставини справи?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

3. Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» звернулось до суду з позовом до Вознесенської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, у якому просило:

- визнати протиправною бездіяльність Вознесенської міської ради, яка полягає в ухиленні від прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки розташованої по вул. Соборності, 18, м. Вознесенськ, площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачу її у власність позивача;

- зобов'язати Вознесенську міську ради розглянути клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки розташованої по вул. Соборності, 18, м. Вознесенськ, площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачу її у власність та прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу її у власність позивачу.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року позовні вимоги Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» було задоволено частково.

Зобов`язано Вознесенську міську раду розглянути на найближчому пленарному засіданні Вознесенської міської ради клопотання Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0.0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачі її у власність по вул. Соборності. 19 в м. Вознесенську

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

5. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що згідно із пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

6. Станом на час розгляду справи відповідачем у відповідності до вимог діючого законодавства, питання про відведення земельної ділянки Об'єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» на пленарному засіданні міської ради не розглянуто та відповідно рішення по суті порушеного питання не прийнято, в порушення вимог частини шостої статті 123 Земельного кодексу України.

7. Суд дійшов висновку, що достатнім та ефективним способом захисту порушених прав позивача є зобов`язання відповідача розглянути на найближчому пленарному засіданні ради клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

8. Відмовляючи у задоволені вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача, суд першої інстанції виходив з того, що Вознесенською міською радою вчинено відповідні дії з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії) та на виконання принципу пропорційності, тобто дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод позивача і цілями, на досягнення яких спрямовані дії Вознесенської міської ради.

9. Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позовні вимоги Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» було задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Вознесенської міської ради, яка полягає в ухиленні від прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки розташованої по вул. Соборності, 19 в м. Вознесенську площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачі її у власність Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19».

Зобов`язано Вознесенську міську раду розглянути на найближчому пленарному засіданні Вознесенської міської ради клопотання Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачі її у власність по вул. Соборності, 19 в м. Вознесенську.

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

10. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що має місце протиправна бездіяльність, оскільки вирішення клопотання про затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки повинно було відбуватись на пленарному засіданні міської ради із прийняттям відповідного рішення.

11. Земельним кодексом України визначено виключну підставу, за якої можлива відмова у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а саме його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

12. Відповідачем, в порушення вимог частини шостої статті 123 Земельного кодексу України, у відповідності до вимог діючого законодавства, питання про відведення земельної ділянки Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» на пленарному засіданні міської ради не розглянуто та відповідно рішення по суті порушеного питання не прийнято.

13. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про зобов'язання відповідача прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу її у власність позивачу суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішення про затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки належить до виключних повноважень Вознесенської міської ради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні, а тому належним та ефективним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, на думку суду апеляційної інстанції є зобов`язання відповідача розглянути на найближчому пленарному засіданні Вознесенської міської ради клопотання Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0. 0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачі її у власність по вул. Соборності. 19 в м. Вознесенську.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

14. Не погоджуючись із рішеннями суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог, та ухвалити у цій частині нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням Вознесенської міської ради № 21 від 17 листопада 2017 року Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул. Соборності. 19 в м. Вознесенськ площею 0,0528 га із категорії земель житлової та громадської забудови для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку для передачі у власність.

16. На підставі зазначеного рішення Миколаївською регіональною філією ДІІ «Центр ДЗК» був виготовлений проект землеустрою, згідно з яким була сформована земельна ділянка площею 0,0528 га. Проект пройшов процедуру погодження всіма уповноваженими органами, передбаченими статтею 186 Земельного кодексу України та отримав позитивні висновки, що підтверджується висновком Відділу містобудування та архітектури Вознесенської міської ради від 11 січня 2018 року № 01/12- 01/35/18, висновком управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації від 22 березня 2018 року № 31, висновком про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 07 травня 2018 року № 2726/82-18.

17. 30 травня 2018 року інформація про сформовану земельну ділянку за вказаною адресою внесена до Державного земельного кадастру з присвоєнням кадастрового номеру :11:031:0020.

18. У червні 2018 року проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приблизною площею 0,0528 позивачем було подано для затвердження до Вознесенської міської ради з клопотанням про затвердження та передачу у власність даної земельної ділянки для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови.

19. На засіданні Вознесенської міської ради 25 липня 2018 року зазначене питання було виключене з порядку денного сесії. Відповідно, подане до розгляду клопотання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку по вул. Соборності, 19 в м. Вознесенськ Об'єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» для передачі у власність не розглядалося.

20. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 02 січня 2019 року у справі № 1440/2458/18 визнано протиправною бездіяльність Вознесенської міської ради щодо розгляду клопотання Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачі її у власність по вул. Соборності, 19 в м. Вознесенськ та зобов'язано Вознесенську міську раду розглянути клопотання.

21. 25 січня 2019 року Вознесенська міська рада розглянула клопотання Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачі її у власність по вул. Соборності, 19 в м. Вознесенськ.

22. Вознесенська міська рада листом від 01 лютого 2019 року № 257/01/01-02/11 повідомила позивача, що 25 січня 2019 року під номером 23 на вирішення депутатів було поставлено проект рішення «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Об'єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19», але даний проект рішення був відхилений, оскільки не отримав необхідної більшості голосів на його підтримку.

23. 15 лютого 2019 року на черговій 70 сесії VII скликання Вознесенська міська рада вдруге розглядала проект рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачі її у власність по вул. Соборності, 19 в м. Вознесенську. Зазначений проект рішення був відхилений, оскільки не отримав необхідної більшості голосів.

24. 22 березня 2019 року втретє проект не було підтримано депутатами.

25. Уважаючи бездіяльність відповідача, яка полягає в ухиленні від прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, протиправною, Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19» звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

26. Касаційна скарга обґрунтована тим, що щомісячне включення до порядку денного на розгляд сесії Вознесенської міської ради питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі її у власність Об'єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19», підготовлений відповідачем проект рішення, яким пропонується затвердити проект землеустрою та передати у власність земельну ділянку позивачу, відсутність посилання відповідача на будь-які порушення проекту землеустрою, наявність позитивних висновків про погодження проекту землеустрою у відповідності до статті 186-1 Земельного кодексу України свідчить про відсутність законодавчо встановлених підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої по вул. Соборності, 19 в м. Вознесенську площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачу її у власність Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19».

27. Судами попередніх інстанцій не встановлено будь-яких підстав для відмови у затверджені проекту землеустрою та передачі у власність земельної ділянки позивачу.

28. Умови, за яких орган відмовляє у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями.

29. Скаржник зазначає, що встановивши, що у даній справі має місце протиправна бездіяльність відповідача щодо розгляду клопотання про затвердження проекту землеустрою та передачі у власність земельної ділянки Об'єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Соборності-19», позивач сподівався на отримання від суду ефективного способу захисту свого порушеного права, проте, судові рішення у цій справі не надали позивачу належного способу захисту.

30. Вознесенською міською радою подано відзив на касаційну скаргу Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року у якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

31. Частиною першою статті 116 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

32. Відповідно до статті 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:

надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;

формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.

Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються, зокрема, затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

33. Згідно частин першої, другої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

34. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції до 08 лютого 2020 року, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

35. Відповідно до статті 123 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у користування передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб'єктами господарювання за замовленням заявника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у користування.

36. Єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов'язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

37. Зобов'язання затвердити проект щодо відведення вказаної земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Затвердження такого проекту без необхідних дій суб'єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

38. Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 06 березня 2019 року у справі № 1640/2594/18, від 04 березня 2021 року у справі № П/811/968/18 та від 29 листопада 2021 року у справі № 480/1910/19.

39. Як установлено судами попередніх інстанцій, проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої по вул. Соборності, 18, м. Вознесенськ, площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови погоджено Відділом містобудування та архітектури Вознесенської міської ради, що підтверджується позитивним висновком від 11 січня 2018 року № 01/12- 01/35/18, та отримано висновок про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 07 травня 2018 року № 2726/82-18.

40. Тобто підстави, визначені нормами Земельного кодексу України, для відмови у затвердженні проекту землеустрою відсутні.

41. Згідно протоколів засідання Вознесенської міської ради від 25 січня 2019 року, 15 лютого 2019 року, від 22 березня 2019 року за результатами розгляду клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки розташованої по вул. Соборності, 18, м. Вознесенськ, площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачу її у власність позивачу було «не прийнято» у зв'язку із ненабранням відповідної кількості голосів.

42. Проект рішення, який не отримав необхідної кількості голосів на свою підтримку, вважається відхиленим та не викладається у формі окремого документу про відмову в задоволенні відповідної вимоги, заяви чи клопотання, а такий результат фіксується у протоколі пленарного засідання Ради.

43. Зазначений висновок суду узгоджуються із правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 25 вересня 2018 року у справі № 343/244/16-а, в якій суд вказав, що рішення міськрадою було «не прийнято» у зв'язку із ненабранням відповідної кількості голосів.

44. На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

45. Так, поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

46. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

47. Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

48. Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

49. У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

50. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.

51. Тобто дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

52. Аналогічна позиція викладена, зокрема у постановах Верховного Суду від 05 листопада 2019 року у справі № 817/864/18 та від 11 листопада 2019 року у справі № 818/960/17.

53. Умови, за яких орган відмовляє у затвердженні проекту землеустрою, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен затвердити технічну документацію із землеустрою. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - затвердити технічну документацію із землеустрою. За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

54. У спірних правовідносинах відповідач не мав права відмовити у затвердженні технічної документації у зв'язку з відсутністю визначених чинним законодавством підстав для такої відмови, що свідчить про відсутність у відповідача можливості вибору конкретного рішення з певного кола варіантів на власний розсуд та наявність обов'язку затвердити технічну документацію.

55. Застосовуючи ці підходи до справи, що розглядається, Суд дійшов висновку про відсутність дискреційних повноважень.

56. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

57. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

58. Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

59. При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

60. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

61. Така правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 12 вересня 2019 року у справі № 0640/4248/18 та від 08 листопада 2019 року у справі №420/914/19.

62. Щодо ефективності обраного позивачем способу захисту колегія суддів зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити певні дії. При цьому суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

63. В контексті обставин спору застосування такого способу захисту вимагає з'ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для затвердження проекту землеустрою, та чи відсутні підстави, визначені нормами Земельного кодексу України, для відмови у затвердженні проекту землеустрою.

64. Судом установлено, що позивачем виконано усі визначені законом умови, необхідні для затвердження проекту землеустрою, та встановлено відсутність підстав, визначені нормами Земельного кодексу України, для відмови у затвердженні проекту землеустрою.

65. Колегія суддів вважає, що належним способом захисту, відновлення прав позивача за встановлених фактичних обставин, необхідно визнати саме зобов'язання відповідача розглянути клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки розташованої по вул. Соборності, 18, м. Вознесенськ, площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачу її у власність та прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу її у власність позивачу.

66. Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

67. Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі, якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

68. Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

69. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

70. Відповідно до частини першої, четвертої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

71. З огляду на викладене, суд дійшов висновку про зміну рішення суду апеляційної інстанцій.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» задовольнити.

Постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року змінити.

Абзац п'ятий резолютивної частини постанови П'ятого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року викласти у наступній редакції:

«Зобов'язати Вознесенську міську раду розглянути клопотання Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19» про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої по вул. Соборності, 18, м. Вознесенськ, площею 0,0528 га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та передачі її у власність та прийняте рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу її у власність Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Соборності - 19».

В іншій частині постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Я.О. Берназюк

В.М. Кравчук