Справа № 380/5552/21
Суддя: Довга Ольга Іванівна
Дата ухвалення: 2022-05-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2022 рокуЛьвівСправа № 380/5552/21 пров. № А/857/819/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий-суддя Довга О.І.,

суддя Глушко І.В.,

суддя Запотічний І.І.

секретар судового засідання Кардаш В.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Яворівської міської ради Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року (головуючий суддя Гавдик З.В., м. Львів, проголошено 15:18:31) у справі № 380/552/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Яворівської міської ради Львівської області третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: ОСОБА_2 про визнати незаконним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

12.04.2021 позивач звернувся в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Яворівської міської ради Львівської області, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення № 499 Про внесення змін до рішення Яворівської міської ради № 43 від 30.12.2020 року «Про затвердження старост» та стягнути моральну шкоду в розмірі 5000 грн.

Позов обґрунтовує тим, що рішенням № 43 «Про затвердження старост» Яворівської міської ради, згідно вимог п. 1 ст. 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування», позивачку було затверджено старостою населених пунктів с.Нагачів, с.Семирівка, с.Липина. Таке рішення сесії було прийнято за особистим поданням голови міської ради. Вказує, що неодноразово, ще перебуваючи на посаді землевпорядника, позивачка подавала заяви про прийняття її на роботу на посаду старости, згідно з відповідним рішенням сесії, проте отримувала відмову. На думку позивача відповідач не може скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані із реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Крім того, вважає, що орган місцевого самоврядування, Яворівська міська рада, своїми незаконними діями завдала моральної шкоди, компенсація якої, в грошовій формі, становить 5000 грн.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Яворівської міської ради Львівської області № 499 від 08.04.2021 року «Про внесення змін до рішення Яворівської міської ради Львівської області № 43 від 30.12.2020 року «Про затвердження старост»». В іншій частині позову відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу. Апеляційну скаргу обгрунтовує тим, що Яворівська міська рада Львівської області є правонаступником всього майна, прав та обов`язків 17 сільських рад, відповідно до рішення Яворівської міської ради Львівської області №12 від 07.12.2020 року «Про початок реорганізації сільських та селищних рад шляхом приєднання до Яворівської міської ради Львівської області». Вказує, що позивачка, подавши 20.01.2021 року заяву клопотала про звільнення її з посади землевпорядника та прийняття на роботу на посаду старости Нагачівського старостинського округу відповідно до рішення № 43 від 30.12.2020 року Яворівської міської ради про призначення старост. Дане рішення не містить поняття Нагачівський старостинський округ, тим більше на дану заяву листом за № 541 від 04.02.2021 року надана обгрунтована відповідь відповідного змісту. Натомість, апелянт вважає, що позивачка не надала обґрунтованих доказів порушення її прав саме відповідачем. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову.

Особи, які беруть участь у справі в судове засідання не з`явились.

Яворівська міська рада Львівської області подала клопотання про відкладення розгляду справи у зв`язку із перебуванням уповноваженого представника у тимчасовій непрацездатності.

Зважаючи на те, що учасники справи, в тому числі і позивач, були належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, явка учасників справи у суд апеляційної інстанції не є обов`язковою, та беручи до уваги, що наявних у справі матеріалів достатньо для вирішення справи, колегія суддів визнала за можливе розглядати справу без учасників справи та дійшла висновку про відмову у задоволенні клопотання відповідача про відкладення розгляду справи.

Відсутність сторін у справі, належних чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи в порядку ст.126 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає розгляду справи у їх відсутності відповідно до норми ст.313 цього Кодексу.

Згідно ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Враховуючи те, що рішення суду першої інстанції не оскаржується в частині відмови в задоволенні позову, відтак, у відповідності до статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає оскаржуване рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з огляду на наступні підстави.

Судом встановлені наступні обставини.

30.12.2020 року, рішенням за № 43 «Про затвердження старост» Яворівської міської ради Львівської області, розглянувши пропозицію Яворівського міського голови Грабовського І.А., керуючись статтями 10, 14, 15 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», статтею 54/1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Яворівська міська рада Львівської області, вирішено « 9. Затвердити старостою населених пунктів: Нагачів, Липина, Семирівка ОСОБА_1 . Присвоїти 13 ранг посадової особи місцевого самоврядування в межах шостої категорії посад».

08.04.2021 року рішенням за № 499 «Про внесення змін до рішення Яворівської міської ради № 43 від 30.12.2020 року «Про затвердження старост», відповідно до підпункту 5 пункту 1 статті 26, статті 51, пункту 2 статті 54/1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішено внести зміни в пункт 9 рішення Яворівської міської ради Львівської області за № 43 від 30.12.2020 «Про затвердження старост» та викласти в редакції: « 9. Затвердити старостою населених пунктів: Нагачів, Липина, Семирівка ОСОБА_2 ».

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не довів ті обставини, на яких ґрунтуються його заперечення.

Суд апеляційної інстанції погоджується з таким висновком з огляду на наступне.

Згідно із положеннями частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Згідно із ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Згідно із п.п. 5 п. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання.

Згідно із ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету. Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради. Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Сільська, селищна, міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури. Секретар сільської, селищної, міської ради входить до складу виконавчого комітету відповідної ради за посадою. Сільська, селищна, міська рада за пропозицією сільського, селищного, міського голови може прийняти рішення про входження старост до складу виконавчого комітету відповідної ради за посадою. Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради - голова відповідної ради. У виконавчому комітеті сільської ради функції секретаря виконавчого комітету за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради. Особи, які входять до складу виконавчого комітету, крім тих, хто працює у виконавчих органах ради на постійній основі, на час засідань виконавчого комітету, а також для здійснення повноважень в інших випадках звільняються від виконання виробничих або службових обов`язків з відшкодуванням їм середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов`язаних з виконанням обов`язків члена виконавчого комітету, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету. На осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені цим Законом для сільського, селищного, міського голови. Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради не можуть входити депутати відповідної ради, крім секретаря ради.

Згідно із п. 2 ст. 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», староста працює на постійній основі в апараті відповідної ради та її виконавчого комітету, а в разі обрання членом цього виконавчого комітету - у виконавчому комітеті ради. На старосту поширюються вимоги щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені цим Законом для сільського, селищного, міського голови.

Колегія суддів вказує, що саме на підставі вказаних норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» апелянтом прийняте спірне рішення. На переконання апеляційного суду зазначені норми не надають повноваження відповідачу вносити зміни до раніше прийнятих ним рішень.

Рішенням Конституційного Суду України, від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), по суті встановлено, що аналіз повноважень ради в галузі планування та в бюджетно-фінансовій сфері, закріплених у частині першій статті 26 Закону, а саме: встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом (пункт 24), прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах (пункт 28), встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету (пункт 29), затвердження відповідно до закону ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад (пункт 35), та повноважень, визначених частиною другою статті 18 Декрету Кабінету Міністрів України "Про місцеві податки і збори", згідно з якою органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції мають право запроваджувати пільгові податкові ставки, повністю відміняти окремі місцеві податки і збори або звільняти від їх сплати певні категорії платників та надавати відстрочки у сплаті місцевих податків та зборів, дає підстави стверджувати, що рада має право скасовувати місцеві податки та змінювати їх розміри, а відтак - скасовувати чи змінювати свої раніше прийняті рішення.

В законах України також передбачено право органів місцевого самоврядування скасовувати та змінювати свої рішення. Так, у Законі України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» органу місцевого самоврядування надано право за його ж ініціативою переглянути, зупинити дію та скасувати власний регуляторний акт (частини перша, друга статті 11). Зі змісту Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» випливає, що органи місцевого самоврядування у місячний строк повинні усунути виявлені Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини порушення прав і свобод людини і громадянина (пункт 11 статті 13, частина третя статті 15), тобто скасувати або змінити свої рішення. У Законі України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено право органів місцевого самоврядування привести у відповідність із законодавством прийняті ними рішення з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель (абзац другий пункту «б» статті 6), тобто змінити власні акти. Згідно із Законом України «Про основи містобудування» сільські, селищні, міські ради уповноважені затверджувати місцеві правила забудови окремих частин населених пунктів та вносити в них зміни за поданням спеціально уповноважених органів містобудування та архітектури (частина друга статті 12, частина п`ята статті 17). За Законом України «Про планування і забудову територій» місцева рада затверджує містобудівну документацію, та після погодження зі спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури вносить до неї зміни своїм же рішенням (частини третя, четверта статті 10).

В Основному Законі України передбачено право направляти письмові звернення або особисто звертатися до органів місцевого самоврядування, які зобов`язані розглянути звернення (стаття 40). Законом України «Про звернення громадян» встановлено право органів місцевого самоврядування скасовувати або змінювати оскаржувані рішення (абзац п`ятий частини першої статті 19).

Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п`ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).

Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, як вважає Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).

Конституційний Суд України зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.

Оглядаючи матеріали справи, апеляційний суд зазначає наступне.

30.12.2020 року, рішенням за № 43 «Про затвердження старост» позивачку затверджено старостою населених пунктів: Нагачів, Липина, Семирівка, що сторонами у справі не заперечується і не спростовується.

Із врахуванням вищевказаних вимог законодавства, на підставі яких діяв відповідач при прийнятті спірного рішення та висновків Конституційного Суду України, судом зазначається про те, що відповідач жодними належними та допустимими доказами не обґрунтував правомірність спірного рішення, оскільки відповідач є відповідальним за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами і в тому числі щодо предмету спору. Відтак, на переконання суду, відповідач не вправі вносити спірні зміни до раніше прийнятого рішення щодо позивача.

Позивач по суті затверджена старостою 30.12.2020 року, а лише 08.04.2021 року відповідач прийняв спірні зміни.

Колегія суддів вказує, що принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. В його основі лежить відоме з римського права положення «res judicata» (лат. «вирішена справа»), відповідно до якого остаточне рішення правомочного органу, є обов`язковим. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання). На думку суду апеляційної інстанції, спірне рішення є протиправним з тих підстав, що відповідач зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 Конституції України), а відповідач повинен був дотримуючись принципу юридичної визначеності у встановленому законом порядку перш за все виконувати своє ж рішення та вирішувати згадані заяви позивачки.

Вказані висновки суду також узгоджуються із правовими висновками Верховного Суду, викладеного у постанові від 24 квітня 2019 року у справі №815/1554/17, принцип правової визначеності має застосовуватись не лише на етапі нормотворчої діяльності, а й під час безпосереднього застосування існуючих норм права, що даватиме можливість особі в розумних межах передбачати наслідки своїх дій, а також послідовність дій держави щодо можливого втручання в охоронювані Конвенцією та Конституцією України права та свободи цієї особи.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції, зробивши системний аналіз положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, дійшов вірного висновку про часткове задоволення позову, а тому апеляційну скаргу слід відхилити.

Згідно з ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Зазначене положення поширюється на доказування правомірності оскаржуваного рішення (дії чи бездіяльності). Окрім доказування правових підстав для рішення (тобто правомірності), суб`єкт владних повноважень повинен доказувати фактичну підставу, тобто наявність фактів, з якими закон пов`язує можливість прийняття рішення, вчинення дії чи утримання від неї.

В розумінні ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним, обґрунтованим та відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.

Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст.242, 243, 315, 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Яворівської міської ради Львівської області залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року у справі № 380/5552/21 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня проголошення, у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О. І. Довга
судді І. В. Глушко
І. І. Запотічний
Повне судове рішення складено 17 травня 2022 року.