Справа № 200/5001/21
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2022-05-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2022 року

м. Київ

справа №200/5001/21

адміністративне провадження № К/9901/43597/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Тацій Л.В.,

суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І., -

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 20.10.2021 (прийняту судом у складі: головуючого судді Міронової Г.М., суддів: Блохіна А.А., Геращенка І.В.) по справі № 200/5001/21 за позовом ОСОБА_1 до Маріупольської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У квітні 2021 ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення від 25.09.2019 року № 7/45-4422 "Про повторний розгляд заяви громадянки ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 ";

- зобов`язати протягом одного місяця розглянути клопотання та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_1 по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (реконструкція нежитлової будівлі - магазину продовольчих товарів).

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 16 липня 2021 року позов задовольнив.

Визнав протиправним та скасував рішення Маріупольської міської ради Донецької області від 25.09.2019 року № 7/45-4422 "Про повторний розгляд заяви громадянки ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 ".

Зобов`язав Маріупольську міську раду Донецької області надати дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (реконструкція нежитлової будівлі - магазину продовольчих товарів).

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що невиконання вимоги, або неналежне виконання вимоги про погодження зі співвласниками будинків схеми організації дорожнього руху (яка вже була погоджена), не є підставою для відмови у прийнятті рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки частиною третьою статті 123 Земельного кодексу України визначений вичерпний перелік підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 20.10.2021 рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що у позивача в користуванні перебуває земельна ділянка площею 0, 0063 га для функціонування магазину по АДРЕСА_1 до 21.02.2017. Позивач просить надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0305 га, до якої включено земельну ділянку площею 0,0063 га, тобто фактично відводиться вільна земельна ділянка від забудови площею 0, 0242 га. Таким чином, правові підстави для передачі позивачу в оренду земельної ділянки, площею 0,0305 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , шляхом формування нової земельної ділянки поза процедурою земельних торгів у відповідності до статті 134 Земельного кодексу України (далі - ЗК) у відповідача були відсутні.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

29.11.2021 ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції, з підстави, встановленої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

На обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 30 березня 2021 року у справі № 922/1323/20, від 03 березня 2021 року у справі № 910/12366/18, від 01 квітня 2021 року у справі № 910/10500/19, від 13 січня 2021 року у справі № 1340/5638/ 18, від 07 квітня 2021 року у справі № 0640/4182/18, від 10 квітня 2019 року у справі № 826/11251/18, від 02 липня 2020 року у справі № 825/2228/18, від 26 червня 2018 року у справі № 822/2683/17, від 18 вересня 2018 року у справі № 806/5106/15, а саме статей 120, 123, 124 та 134 Земельного кодексу України (далі - ЗК).

Так, зазначає, що при прийнятті оскаржуваної постанови апеляційним судом не був врахований висновок Верховного Суду у зазначених вище справах, висловлений у правовідносинах, які є подібними до правовідносин у розглядуваній справі. Посилається, зокрема, на те, що суд апеляційної інстанції не застосував висновок про те, що ЗК визначено вичерпний перелік підстав для відмови органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Зазначає, що у справі встановлено, що в оспорюваному рішенні Маріупольської міської ради від 25.09.2019 № 7/45-4422, яким відмовлено у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, взагалі не зазначено жодної з підстави, наведеної у положеннях частини третьої статті 123 ЗК.

У відзиві на касаційну скаргу Міськрада просить закрити касаційне провадження.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29.11.2021 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І., скаргу передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 14.12.2021 відкрив касаційне провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Позивач на підставі договору дарування від 25.07.2015, посвідченого приватним нотаріусом Маріупольського міського нотаріального округу Донецької області Скоробогатько О.О за № 1936 отримала у дар від ОСОБА_2 нежитлову будівлю за адресою: АДРЕСА_1 .

Вказана нежитлова будівля знаходиться на земельній ділянці загальною площею 0,0063 га, розташованій за адресою: АДРЕСА_1 , власником якої є Маріупольська міська рада Донецької області, яка надана у користування дарувальнику за цільовим призначенням для роздрібної торгівлі у неспеціалізованих магазинах (функціонування магазину), на підставі договору оренди земельної ділянки, укладеного між Маріупольською міською радою та фізичною особою - підприємцем ОСОБА_2 22.03.2012 строком на 5 років.

18.08.2015 ОСОБА_1 зверталась до Маріупольської міської ради із заявою про надання дозволу на розробку землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її в оренду для реконструкції магазину, площею 0,0305 га, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 .

Рішенням Маріупольської міської ради від 08.04.2016 № 7/6-256 ОСОБА_2 наданий дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0305 га для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (реконструкція нежитлової будівлі магазину продовольчих товарів) за адресою: АДРЕСА_1 . Відповідно до пункту 2 вказаного рішення, термін дії спливає через 12 місяців з дати його прийняття.

ОСОБА_1 отримала проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду терміном на 10 років для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (реконструкція нежитлової будівлі магазину продовольчих товарів) за адресою: АДРЕСА_1 , але з заявою про його затвердження не зверталась і питання залишилося не вирішеним.

20.12.2018 ОСОБА_1 повторно звернулась до Маріупольської міської ради з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її в оренду для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (реконструкції нежитлової будівлі магазину продовольчих товарів), площею 0,0305 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 .

Рішенням Маріупольської міської ради від 25.09.2019 № 7/45-4422 «Про повторний розгляд заяви громадянки ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 » ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0305 га для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (реконструкція нежитлової будівлі магазину продовольчих товарів) за адресою: АДРЕСА_1 , у зв`язку з необхідністю коригування містобудівного розрахунку в частині організації проїзду до магазину крізь прибудинкову територію житлового будинку або надання згоди співвласників житлового будинку.

Позивачка не погодилася із цим рішенням і звернулася до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Частиною другою статті 2 Закону № 280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

У відповідності до частини першої статті 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Згідно з частиною першою статті 122 ЗК сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Відповідно до положень статті 124 ЗК передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 ЗК.

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 ЗК здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 ЗК.

Згідно з частиною першою статті 123 ЗК надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).

Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.

Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.

За правилами частини другої статті 123 ЗК особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до частини третьої статті 123 ЗК відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, передача земельних ділянок у користування передбачає виготовлення проекту землеустрою, його погодження компетентними органами, а відтак, прийняття відповідного рішення органом місцевого самоврядування щодо надання земельної ділянки у користування.

За результатами розгляду заяви громадянина, відповідач у місячний строк повинен або надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки, або надати відмову у наданні такого дозволу.

Разом із цим, така відмова повинна бути мотивована, оформлена належним чином та прийнята виключно з підстав, встановлених частиною третьою статті 123 ЗК, а саме: невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Відтак, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, визначений частиною третьою статті 123 ЗК, є вичерпним.

У справі, яка розглядається суди встановили, що рішенням Маріупольської міської ради від 25.09.2019 № 7/45-4422 «Про повторний розгляд заяви громадянки ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 » ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0305 га для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (реконструкція нежитлової будівлі магазину продовольчих товарів) за адресою: АДРЕСА_1 , у зв`язку з необхідністю коригування містобудівного розрахунку в частині організації проїзду до магазину крізь прибудинкову територію житлового будинку або надання згоди співвласників житлового будинку.

Разом із тим зазначені підстави не передбачені положеннями частини третьої статті 123 ЗК. При цьому законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 123 ЗК.

Таким чином, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що наведена у рішенні відповідача підстава відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою не передбачена статтею 123 ЗК.

Отже, суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку Верховного Суду, викладеного, зокрема у постанові від 13.01.2021 у справі № 1340/5638/18.

Що стосується обрання способу захисту у даній справі слід зазначити таке.

Вирішення питання про яке просить позивач, в частині зобов`язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, є передчасним, оскільки, як встановлено у справі, відповідач одноразово відмовив позивачу у наданні такого дозволу і у суду наразі немає підстав вважати, що відповідач може в подальшому створювати перешкоди у реалізації заявником ( ОСОБА_1 ) гарантованого їй законодавством права на отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою. У даному випадку суд може зобов`язати відповідача з урахуванням висновків суду повторно розглянути відповідне питання та прийняти за наслідками розгляду вмотивоване та обґрунтоване нормами законодавства рішення.

Враховуючи викладене, постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а рішення суду першої інстанції - зміні.

Так, у мотивувальній частині слід змінити обґрунтування обрання способу захисту порушеного права позивача, з урахуванням мотиву викладеного у цій постанові.

У резолютивній частині рішення суду першої інстанції:

Абзац перший викласти у такій редакції:

«Адміністративний позов ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 , місце проживання: АДРЕСА_2 ) до Маріупольської міської ради Донецької області (, юридична адреса: 87555, Донецька обл., м. Маріуполь, пр. Миру, 70) про визнання протиправним та скасування рішення від 25.09.2019 року № 7/45-4422 "Про повторний розгляд заяви громадянки ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 ", зобов`язання протягом одного місяця розглянути клопотання та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_1 по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (реконструкція нежитлової будівлі - магазину продовольчих товарів) - задовольнити частково.»;

Абзац третій викласти у такій редакції:

«Зобов`язати Маріупольську міську раду Донецької області повторно розглянути на найближчому пленарному засіданні чергової сесії заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (реконструкція нежитлової будівлі - магазину продовольчих товарів), з урахуванням висновків, викладених у цій постанові суду та прийняти відповідне рішення.».

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2021 року скасувати.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 16 липня 2021 року змінити.

У мотивувальній частині рішення змінити обґрунтування обрання способу захисту порушеного права позивача, з урахуванням мотиву викладеного у цій постанові.

У резолютивній частині рішення суду першої інстанції:

абзац перший викласти у такій редакції:

«Адміністративний позов ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 , місце проживання: АДРЕСА_2 ) до Маріупольської міської ради Донецької області (, юридична адреса: 87555, Донецька обл., м. Маріуполь, пр. Миру, 70) про визнання протиправним та скасування рішення від 25.09.2019 року № 7/45-4422 "Про повторний розгляд заяви громадянки ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 ", зобов`язання протягом одного місяця розглянути клопотання та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_1 по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (реконструкція нежитлової будівлі - магазину продовольчих товарів) - задовольнити частково.»;

Абзац третій викласти у такій редакції:

«Зобов`язати Маріупольську міську раду Донецької області повторно розглянути на найближчому пленарному засіданні чергової сесії заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (реконструкція нежитлової будівлі - магазину продовольчих товарів), з урахуванням висновків, викладених у цій постанові суду, та прийняти відповідне рішення.».

У решті рішення Донецького окружного адміністративного суду від 16 липня 2021 року залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : А.Ю. Бучик

А.І. Рибачук