Справа № 461/5650/17
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2022-05-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 травня 2022 року

Київ

справа №461/5650/17

адміністративне провадження № К/9901/50069/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без виклику осіб за наявними матеріалами справи адміністративну справу №461/5650/17

за позовом Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Піраміда» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про визнання протиправними актів індивідуальної дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року (суд у складі: головуючого Шинкар Т.І., суддів: Глушка І.В., Ільчишин Н.В.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2017 року Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Піраміда» звернулося до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, у якому просило:

- визнати протиправним та скасувати наказ Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові від 28 липня 2017 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Реконструкція з розширенням багатоквартирного житлового будинку на вул. Новаківського, 3 у м. Львові за рахунок прибудови та надбудови»;

- визнати протиправним та скасувати направлення на проведення позапланового заходу №519-пп, виданого 28 липня 2017;

- визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 11 серпня 2017.

2. Позовна заява мотивована тим, що наказ на позапланову перевірку №202-п від 28 липня 2017 року винесено Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові всупереч ст. 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Позивач вказав, що Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові призначено проведення позапланової перевірки повторно, тобто за фактом перевірки виконання вимог припису від 14 вересня 2016 року, який вже перевірявся в ході позапланової перевірки 10 жовтня 2016 року. З цих самих підстав вважає протиправним і направлення на позапланову перевірку №519-пп від 28 липня 2017 року.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. Постановою Галицького районного суду м.Львова від 14 листопада 2017 року позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано наказ Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові від 28.07.2017 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва Реконструкція з розширенням багатоквартирного житлового будинку на вул. Новаківського, 3 у м. Львові за рахунок прибудови та надбудови.

Визнано протиправним та скасовано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 11.08.2017 винесений Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові.

В решті позовних вимог відмовлено.

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що оскаржуваний наказ на позапланову перевірку №202-п від 28.07.2017 винесено відповідачем всупереч ст.10 "Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки відповідач призначив проведення позапланової перевірки повторно.

Також суд першої інстанції дійшов висновку, що припис відповідача від 11.08.2017 слід визнати протиправним, оскільки такий винесено у зв`язку з недопущенням позивачем до позапланової перевірки посадової особи відповідача, призначеної відповідно до наказу відповідача від 28.07.2017 №202-П, який є протиправним.

Щодо позовної вимоги про визнання протиправним та скасувати направлення на проведення позапланового заходу №519-пп від 28.07.2017, суд першої інстанції зазначив, що дана вимога не підлягає до задоволення, оскільки направлення на перевірку не є розпорядчим документом відповідача.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року скасовано постанову Галицького районного суду м.Львова від 14 листопада 2017 року та ухвалено нову. Позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано Припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 11.08.2017, винесений Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові.

В задоволені решти позовних вимог відмовити.

6. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що позапланова перевірка, призначена відповідно до наказу від 28.07.2017 №202-П, мала здійснюватися за тим самим фактом, що й позапланова перевірка, яка здійснювалась на підставі наказу від 20.05.2016 №23-К, - перевірка виконання вимог припису Інспекції ДАБК у м.Львові від 14.09.2016. Відтак, в силу положень ст.10 Закону № 877-V, Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку Піраміда вправі було не допустити до проведення позапланової перевірки працівників Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанї виходив з того, що наказ про проведення позапланових перевірок об`єктів будівництва за своєю правовою природою є актом індивідуальної дії та станом на день судового розгляду справи призначений контролюючий захід вже реалізовано та складено за його результатами акт від 11 серпня 2017.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та ухвалити по справі нове рішення. У задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

8. Касаційна скарга обґрунтована тим, що дії відповідача в частині проведення перевірки відповідали вимогам законодавства в сфері містобудівної діяльності, а тому висновки суду апеляційної інстанції з цього приводу є помилковими.

9. Верховний Суд у складі Колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача: Гриціва М.І., суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В. ухвалою від 19 червня 2018 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

10. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 03 липня 2019 року, у зв`язку з обранням судді Гриціва М.І. до Великої Палати Верховного Суду, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., Стеценко С.Г., Тацій Л.В.

11. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 травня 2022 року прийнято до провадження вказану касаційну скаргу та призначено її до розгляду.

12. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надавав.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Піраміда» має статус юридичної особи, створене власниками багатоквартирного будинку за адресою м. Львов, вул. Новаківського, 3 та здійснює реконструкцію житлового будинку за вказаною адресою з розширенням житлового будинку за рахунок прибудови та надбудови.

14. 28 липня 2017 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові відповідно до ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», п.7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, винесено наказ №202-П про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Реконструкція з розширенням житлового будинку на вул.О.Новаківського,3 у м. Львові, за рахунок прибудови та надбудови». Предмет перевірки: дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

15. 28 липня 2017 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові видано направлення для проведення позапланового заходу №519-пп, відповідно до якого на підставі наказу №202-п від 28 липня 2017 направлено провідного спеціаліста відділу інспекційної роботи інспекції ДАБК у м. Львові Галянчука Ю.М. для проведення позапланової перевірки дотримання суб`єктом містобудування ОСББ «Піраміда» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та перевірки приписів від 14 вересня 2016 №б/н, від 10 жовтня 2016 №б/н. Строк направлення з 31 липня 2017 до 11 серпня 2017.

16. 11 серпня 2017 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функції, згідно з яким керівник ОСББ «Піраміда» не допустив посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва - «Реконструкція з розширенням житлового будинку на вул.О.Новаківського,3 у м. Львові, за рахунок прибудови та надбудови» для проведення позапланової перевірки.

17. Також 11 серпня 2017 видано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, згідно з яким з метою усунення виявлених порушень вимагається в 10-ти денний термін з дня отримання припису усунути порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності шляхом забезпечення проведення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства на об`єкті будівництва «Реконструкція з розширенням житлового будинку на вул. О. Новаківського,3 у м. Львові, за рахунок прибудови та надбудови». Про виконання припису зобов`язано повідомити до 21 серпня 2017.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

19. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

20. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

21. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

22. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

23. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дішла наступних висновків.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлюються Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VІ «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VІ), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Частиною першою статті 6 Закону № 3038-VІ управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 2 частини третьої статті 6 Закону № 3038-VІ до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Статтею 41 Закону №3038-VІ встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.

Частиною 3 цієї статті визначено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Частиною четвертою цієї ж статті передбачені права посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки, зокрема безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню та складання протоколів про вчинення правопорушень, актів перевірок та накладання штрафів відповідно до закону.

Стаття 7 Закону України № 3038-VІ визначає зміст управління у сфері містобудівної діяльності, державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок № 553, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Абзацом 2 пункту 1 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", здійснюється такими органами державного архітектурно-будівельного контролю: виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; Держархбудінспекцією.

Пунктом 11 Порядку № 553 передбачено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право: безперешкодного доступу на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; тощо.

За приписами пункту 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є:

- подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;

- необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

- виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;

- перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;

- вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки;

- звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства;

- вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Як встановили суди попередніх інстанцій, відповідно до припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм від 14 вересня 2016 року відповідач вимагав від позивача усунення виявлених правопорушень на об`єкті будівництва по вул.О.Новаківського, 3 у м. Львові шляхом демонтажу (знесення) самочинної надбудови та відновлення існуючого житлового будинку, приведення його у попередній (первинний) стан.

З метою перевірки виконання позивачем вимог припису від 14 вересня 2016 року уповноважену особу відповідача направлено для здійснення позапланової перевірки на об`єкті будівництва - Реконструкція з розширенням житлового будинку за рахунок прибудови та надбудови по вул.О.Новаківського, 3 у м. Львові на підставі направлення для проведення позапланової перевірки від 10 жовтня 2016 року №355-пп.

За результатами проведеної перевірки 10 жовтня 2016 року винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким встановлено, що за вказаною у направленні адресою всупереч вимогам припису Інспекції ДАБК у м.Львові від 14 вересня 2016 року проводяться будівельні роботи з реконструкції житлового будинку. З метою усунення виявлених порушень вимагається виконати вимоги припису Інспекції ДАБК у м.Львові від 14 вересня 2016 року.

Колегія суддів звертає увагу, що вимоги зазначених вище приписів, якими позивача було зобов`язано усунути виявлені під час здійснення позапланової перевірки правопорушень на об`єктів будівництва шляхом демонтажу (знесення) самочинної надбудови та відновлення існуючого житлового будинку, приведення його у попередній стан, не було виконано.

Доказів виконання стороною позивача вимог перелічених приписів контролюючого органу судам надано не було.

З метою перевірки виконання приписів від 14 вересня 2016 року та від 10 жовтня 2016 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові видано направлення для проведення позапланового заходу №519-пп від 28 липня 2017 року, що не протирічить вимогам чинного містобудівельного законодавства.

Отже, направлення на проведення позапланової перевірки складено відповідно до вимог чинного законодавства та на законних підставах, а саме відповідно до пункту 7 Порядку № 553.

Подібну правову позицію було висловлено у постанові Верховного Суду від 21 січня 2021 року у справі № 814/789/18.

З огляду на викладене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що у відповідача не було підстав для призначення позапланової перевірки згідно наказу № 202-П від 28 липня 2017 року.

Згідно з ст.10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю).

Колегія суддів наголошує, що оскаржувана перевірка була призначена з метою контролю за виконанням позивачем як суб`єктом містобудування приписів про усунення порушень містобудівного законодавства, зафіксованих під час попередніх перевірок. Вказана підстава не вичерпала себе з огляду на відсутність документально зафіксованих фактів виконання позивачем приписів від 14 вересня 2016 року та від 10 жовтня 2016 року.

Відтак, стаття 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V не може бути застосована для регулювання спірних правовідносин як підстава для недопуску позивачем посадових осіб відповідача до проведення перевірки.

За правилами підпунктів 2, 3, 10 пункту 11 Порядку №553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право: складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію.

Оскільки, як зазначено вище, у позивача не було правових підстав для недопуску перевіряючих на об`єкт перевірки, Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові правомірно складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва та припис від 11 серпня 2017 року про усунення порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності шляхом забезпечення проведення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства на об`єкті будівництва «Реконструкція з розширенням житлового будинку на вул. О. Новаківського,3 у м. Львові, за рахунок прибудови та надбудови».

24. З огляду на вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що відповідач під час призначення спірної перевірки та фіксування її результатів діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством.

25. Таким чином, підстави для задоволення позовних вимог відсутні.

26. Частиною першою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

27. З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити по справі нове рішення. У задоволенні позову відмовити.

28. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

29. Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові - задовольнити.

Постанову Галицького районного суду м.Львова від 14 листопада 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року по справі №461/5650/17 - скасувати.

Ухвалити по справі нове рішення.

У задоволенні позову Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Піраміда» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про визнання протиправними актів індивідуальної дії - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді С.Г. Стеценко

Л.В. Тацій