Справа № 540/4282/21
Суддя: Єщенко О.В.
Дата ухвалення: 2022-05-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 травня 2022 р.м. ОдесаСправа № 540/4282/21
Місце ухвалення судового рішення суду 1 інстанції:

м. Херсон;

Дата складання повного тексту ухвали суду 1 інстанції:

14.12.2021 року;

Головуючий в 1 інстанції: Хом`якова В.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

Головуючого судді Єщенка О.В.

суддів Крусяна А.В.

Яковлєва О.В.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Першого заступника керівника Херсонської обласної прокуратури на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року по справі за адміністративним позовом Першого заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах Державної екологічної інспекції Південного округу до Комунального підприємства «Очисні споруди» Скадовської міської ради Херсонської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

Перший заступник керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах Державної екологічної інспекції Південного округу звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:

визнати протиправною бездіяльність Комунального підприємства «Очисні споруди» Скадовської міської ради щодо не усунення порушень законодавства у сфері поводження з відходами, викладених у приписі Державної екологічної інспекції в Херсонській області від 29.07.2020 №07-14/219/20;

зобов`язати комунальне підприємство «Очисні споруди» Скадовської міської ради вчинити дії щодо усунення порушень Закону України «Про відходи»:

-укласти договори на передачу відходів із спеціалізованими організаціями;

-передати на утилізацію батареї свинцеві зіпсовані або відпрацьовані, масла та мастила моторних, трансмісійних інших зіпсованих або відпрацьованих, відпрацьованих фільтрів, промасленого ганчір`я або отримати ліцензію на здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами;

-вирішити питання про продовження строку експлуатації полігону твердих побутових відходів з розробкою проекту рекультивації;

-не здійснювати захоронення не перероблених (необроблених) побутових відходів;

-укласти договір на подальшу передачу ПЕТ-пляшок;

-обладнати контрольно-пропускний пункт автомобільними вагами для обліку усіх видів відходів, що надходять на полігон побутових відходів.

В обґрунтування позову зазначено, що в ході вивчення Херсонською обласною прокуратурою стану дотримання вимог законодавства при поводженні з відходами та небезпечними речовинами встановлено, що Державною екологічною інспекцією у Херсонській області проводились перевірки додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів у КП «Очисні споруди» Скадовської міської ради. Виявлення під час перевірок ряду порушень Комунальним підприємством вимог законодавства про відходи стало наслідком внесення підприємству приписів щодо їх усунення, притягнення посадових осіб до відповідальності. Посилаючись на не дотримання Комунальним підприємством обов`язків у сфері поводження з відходами та не виконання у повному обсязі законних вимог Державної екологічної інспекції, тривалість і систематичність порушень суб`єкта господарювання у цій сфері, прокурор вказує на завдання відповідачем такими діями/бездіяльністю шкоди навколишньому природному середовищу.

Керуючись положеннями ст.ст. 1, 23 Закону України «Про прокуратуру» та ст. 53 КАС України, а також обставинами, що свідчать про порушення і загрозу інтересів держави та не виконання Інспекцією функцій, передбачених ст.ст. 22 25-1, 37 Закону України «Про відходи» і Положення про Державну екологічну інспекцію Південного округу, а відтак невжиттям уповноваженим державним органом за наявності повноважень і підстав протягом розумного строку заходів щодо захисту порушених інтересів держави, прокурор обґрунтовує реалізацію наданих законом представницьких повноважень, з метою захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища та звернення до суду із адміністративним позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південного округу.

Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року закрито провадження у адміністративній справі за позовом Першого заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в особі Державної екологічної інспекції Південного округу до Комунального підприємства «Очисні споруди» Скадовської міської ради Херсонської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Проаналізувавши положення ст.ст. 4, 5, 19, 46 КАС України та ст. 19 Конституції України, суд першої інстанції виходив з того, що можливість звернення суб`єкта владних повноважень (в т.ч. і прокурора) до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Посилаючись на приписи Закону України «Про відходи», суд першої інстанції визначив, що заявлені прокурором вимоги у позові не віднесені до компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень та, з огляду на положення п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, дійшов висновку про наявність підстав для закриття провадження по справі.

Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, Перший заступник керівника Херсонської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій просить судове рішення скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки положенням п. 3 ст. 131-1 Конституції України, ч.ч. 1, 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та ч. 4 ст. 53 КАС України і помилково залишено поза увагою ту обставину, що представництво прокурором інтересів держави виникає, у тому числі, в разі не здійснення відповідним суб`єктом владних повноважень своїх функцій або здійснення їх неналежно.

Апелюючи проти обґрунтованості висновків суду першої інстанції, вказує, що відповідно до приписів ст.ст. 22 25-1, 37 Закону України «Про відходи» захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах належить до компетенції Державної екологічної інспекції України та її регіональних територіальних органів, а згідно із п. 6 Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, п.п. 2, 6 Положення по Державну екологічну інспекцію Південного округу до повноважень Державної екологічної інспекції, у тому числі в особі територіальних органів, належить звернення до суду із позовами про визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, тощо.

З огляду на те, що Інспекцією не вжито вичерпних та належних заходів щодо захисту інтересів держави та зобов`язання Комунального підприємства усунути виявлені в ході перевірок порушення законодавства у сфері поводження з відходами, що мають тривалий і систематичний характер, а вимоги відповідних приписів залишаються без реагування суб`єкта владних повноважень, апелянт наполягає на доведенні прокурором наявності підстав представництва інтересів держави.

Додатково апелянт наголошує на імперативності приписів ч. 1 ст. 239 КАС України та помилковості висновків суду щодо неналежності розгляду даного позову як за правилами адміністративного судочинства так і за правилами юрисдикції інших судів.

Оскільки сторони повідомлялись про дату, час та місце судового засідання, у призначені судом дату і час сторони не з`явились, заяв чи клопотань про неможливість прибути на розгляд справи та відкладення судового засідання від учасників не надходило, з огляду на достатність доказів для вирішення справи за наявними матеріалами, розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до вимог п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів виходить з наступного.

Частиною 1 ст. 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У ст. 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Вказані положення КАС України кореспондуються із приписами п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України, згідно яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Слід враховувати, що відповідно до ч.ч. 3, 4, 6 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» від від 14.10.2014 року №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, у тому числі, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

За правилами ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Таким чином, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Виходячи з обставин цієї справи, функції захисту інтересів держави, про які наголошується у позові прокурора, відповідно до положень ст.ст. 22 25-1, 37 Закону України «Про відходи» та приписів Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, затвердженого наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07.04.2020 року №230, і Положення по Державну екологічну інспекцію Південного округу (Запорізька та Херсонська області), затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 01.06.2021 року №256, належать Держекоінспекції та її міжрегіональним територіальним органам.

Одночасному врахуванню підлягає й те, що відповідно до Положення від 07.04.2020 року №230, Положення від 01.06.2021 року №256 Інспекція наділена правом звернення до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища, чим однозначно не підтверджується висновок суду першої інстанції про відсутність у державного органа таких функцій.

Водночас, на переконання апеляційного суду, важливим у вирішенні спірного питання є те, що протягом 2019, 2020 років Інспекцією проводились позапланові заходи державного контролю з питань додержання Комунальним підприємством законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, за результатом яких складено відповідні акти, а на підставі виявлених порушень застосовано до суб`єкта господарювання (його посадових осіб) адміністративні стягнення, внесено приписи щодо усунення порушень вимог законодавства у визначені строки і порядок, розраховано суб`єкту господарювання збитки, завдані державі.

Також, у березні, липні і серпні 2021 року Перший заступник керівника Херсонської обласної, з посиланням на відсутність відомостей щодо усунення суб`єктом господарювання порушень природоохоронного законодавства на виконання внесених державними інспекторами приписів, звертався до Державної екологічної інспекції Південного регіону із листами аналогічного змісту про необхідність інформування прокуратури про вжиті Інспекцією заходів щодо усунення суб`єктом цих порушень.

У відповідь, Інспекцією повідомлялось прокурору про проведені у 2019 року та 2020 року заходи контролю з питань дотримання Комунальним підприємством вимог природоохоронного законодавства, виявлення ряду порушень суб`єктом приписів закону, притягнення посадових осіб до відповідальності, вжиття заходів щодо усунення порушень у цій сфері шляхом видання відповідних приписів, визначення суб`єкту розміру збитків, а також про здійснення повторного виїзду за місцем провадження відповідачем господарської діяльності та складання відповідного акту про відмову у проведенні перевірки.

Проаналізувавши зміст вищенаведених звернень, апеляційний суд враховує відсутність посилань прокурора на конкретні заходи, у тому числі норми закону, які мали бути вжиті та дотримані Інспекцією задля усунення порушень суб`єктом господарювання порушень у природоохоронній сфері. У тому числі, у цих зверненнях не наводиться обставин щодо неналежного (неповного) виконання суб`єктом владних повноважень своїх функцій та відповідних вимог закону.

Саме лише посилання на тривалість усунення Комунальним підприємством виявлених порушень не є безумовною обставиною вважати підтвердженим ігнорування або неможливість органу контролю виконати покладені на цей орган функції.

Отже, у цій справі прокурором не обґрунтовано наявність обставин про не вжиття суб`єктом владних повноважень передбачених законом заходів, направлених на реалізацію своїх функцій та усунення порушень у сфері природоохоронного законодавства.

Враховуючи те, що право на звернення до суду може бути реалізоване прокурором лише в разі, якщо він доведе, що вказаний суб`єкт владних повноважень такий захист не здійснює або здійснює його неналежним чином, а зі змісту поданих прокурором матеріалів обставини, передбачені ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та ст. 53 КАС України, не підтверджуються, колегія суддів не вбачає виникнення у заявника права на звернення із цим позовом та вважає наявними підстави для залишення адміністративного позову без розгляду відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України.

Водночас, з огляду на те, що висновки суду першої інстанції ґрунтуються на неправильному застосуванні норм процесуального права та не відповідають обставинам справи, колегія суддів вважає, що судове рішення відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 315 КАС України підлягає скасуванню із залишенням позову без розгляду.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 312, п. 3 ч. 1 ст. 315, 317, ст.ст. 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Першого заступника керівника Херсонської обласної прокуратури задовольнити частково.

Ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року скасувати.

Ухвалити нове судове рішення, яким адміністративний позов Першого заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах Державної екологічної інспекції Південного округу до Комунального підприємства «Очисні споруди» Скадовської міської ради Херсонської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її прийняття, але може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.

Головуючий-суддя: О.В. Єщенко

Судді: А.В. Крусян

О.В. Яковлєв