Справа № 140/13530/20
Суддя: Кашпур О.В.
Дата ухвалення: 2022-05-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 травня 2022 року

Київ

справа №140/13530/20

адміністративне провадження № К/9901/16107/21 № К/9901/21053/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Данилевич Н.А., Уханенка С.А.,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 140/13530/20

за позовом ОСОБА_1 до Волинської обласної прокуратури, Сьомої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, за участю третьої особи - Офісу Генерального прокурора - про визнання протиправними та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Волинської обласної прокуратури на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року, прийняте в складі головуючого судді Плахтій Н.Б., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Сеника Р.П., суддів Кухтея Р.В., Хобор Р.Б.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Сьомої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 09.07.2020 № 6 про неуспішне проходження прокурором відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень Прокуратури Волинської області ОСОБА_1 атестації у формі співбесіди;

- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Волинської області від 17.08.2020 № 319к про звільнення з посади відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень Прокуратури Волинської області та органів прокуратури ОСОБА_1 . З 20.08.2020;

- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень Прокуратури Волинської області або на рівнозначній посаді у Волинській обласній прокуратурі та органах прокуратури з 21.08.2020;

- стягнути середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 21.08.2020 та до моменту фактичного поновлення на роботі.

2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначала про те, що її звільнення є незаконним та безпідставним, а рішення Сьомої кадрової комісії від 09.07.2020 № 6 та наказ прокурора Волинської області № 319к від 17.08.2020 підлягають скасуванню. При цьому зазначала, що у зв`язку із успішним проходженням І і II етапів атестації була допущена до співбесіди з Сьомою кадровою комісією. Позивачка вказувала, що співбесіда, як етап атестації, має суб`єктивний характер і вибірковий підхід. У рішенні Сьомої кадрової комісії зазначено, що позивачка не відповідає вимогам професійної етики та доброчесності. Вважає дане твердження хибним і необґрунтованим, оскільки за час роботи в Прокуратурі Волинської області не мала жодних дисциплінарних стягнень і на момент проходження всіх етапів атестації перебувала у відпустці по догляду за дитиною, що свідчить також про необґрунтоване посилання Сьомої кадрової комісії на Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів. У спірному рішенні Сьома кадрова комісія обмежилася лише стислим посиланням на наявність окремих «обґрунтованих сумнівів» щодо відповідності позивачки вимогам доброчесності, що жодним чином не дає змоги встановити дійсні підстави/мотиви, з яких виходив відповідач під час ухвалення такого рішення. Зазначає, що обставини, які фактично вплинули на прийняття кадровою комісією спірного рішення, не входять до предмету атестації, оскільки під час співбесіди окремими членами кадрової комісії ставилися запитання, які виходять за межі її предмету.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року, позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення Сьомої кадрової комісії № 6 від 09 липня 2020 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації"; визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Волинської області № 319к від 17 серпня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 "; поновлено ОСОБА_1 у Волинській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури області, з 21 серпня 2020 року; стягнуто з Волинської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 77355,52 гривень (сімдесят сім тисяч триста п`ятдесят п`ять грн 52 копійки).

4. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що оскаржуване рішення Сьомої кадрової комісії не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачем та третьою собою не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті Сьомою кадровою комісією до уваги, а зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією сумніву у професійній компетентності, етиці та доброчесності прокурора, без наведеного обґрунтування такого висновку. Таким чином, члени Сьомої кадрової комісії, приймаючи оскаржуване рішення, керувались інформацією, належність, допустимість, достовірність та достатність якої неможливо перевірити, з огляду на ненадання відповідних доказів суду. Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про визнання протиправним та скасування наказу прокурора Волинської області від 17.08.2020 № 319к та поновлення її на посаді у Волинській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури області та органів прокурати області та органів прокуратури. Оскільки позивачкою успішно пройдено попередні етапи атестації, а рішення Сьомої кадрової комісії від 09.07.2020 № 6 «Про неуспішне проходження прокурором атестації» за наслідками співбесіди та наказ прокурора Волинської області від 17.08.2020 № 319к визнані протиправними, то є підстави уважати, що позивачка пройшла атестацію, і поновлення її на посаді є належним способом захисту порушеного права.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг

5. Не погоджуючись із рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Офіс Генерального прокурора та Волинська обласна прокуратура подали касаційні скарги, в яких просять скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

6. Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження, відповідач та третя особа посилаються на пункти 1, 3 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до яких підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо судом в оскаржуваному судовому рішенні застосовано норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та у випадку, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

7. Скаржниками зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пункту 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ щодо визначеного цим Законом імперативу про можливість переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора лише у разі успішного проходження атестації, пункту 9 на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, пункту 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів, пункту 15 щодо повноважень кадрових комісій при проведенні співбесід, пункту 17 щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 Закону №113-ІХ, як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів.

8. Також скаржниками зазначено, що Кадрова комісія не зобов`язана юридично доводити чи встановлювати у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв.

9. Уважають, що оскаржуване в цій справі рішення Кадрової комісії правомірне, водночас суди попередніх інстанцій не можуть втручатися у дискреційні повноваження цього органу.

10. Також скаржники уважають, що суди, поновлюючи позивачку на рівнозначній посаді, не врахували правовий висновок Верховного Суду щодо застосування положень статті 235 КЗпП України, викладений у інших справах, зокрема у справі № 811/952/15.

ІV. Позиція інших учасників справи.

11. Позивачка надала до суду відзиви на касаційні скарги, в яких просить суд касаційні скарги залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

12. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Данилевич Н.А., Уханенка С.А. від 23 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року.

13. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Данилевич Н.А., Уханенка С.А. від 24 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Волинської обласної прокуратури на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року.

14. Касаційні провадження відкрито на підставі пункту 1 частини 4 статті 328 КАС України у зв`язку із неврахуванням правового висновку Верховного Суду щодо застосування положень статті 235 КЗпП України, викладеного, зокрема, у справі №811/952/15, щодо поновлення позивачки на рівнозначній посаді та пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України щодо відсутності висновку із застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VIII від 14 жовтня 2014 року у взаємозв`язку із підпунктом 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року.

15. Ухвалою Верховного Суду від 11 травня 2022 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 12 травня 2022 року.

VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

16. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 з 17.07.2009 по 20.08.2020 безперервно проходила службу в органах прокуратури України на різних посадах, зокрема, з 19.07.2018 на посаді прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень Прокуратури Волинської області.

17. Сьома кадрова комісія (далі - Кадрова комісія) 09.07.2020 прийняла рішення № 6 «Про неуспішне проходження прокурором атестації», відповідно до якого прокурор відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень Прокуратури Волинської області ОСОБА_1 не пройшла успішно атестацію.

18. Підставами для висновку про не проходження атестації ОСОБА_1 стали висновки Кадрової комісії про її невідповідність вимогам професійної компетентності та доброчесності, зокрема:

- під час співбесіди та виконання практичного завдання прокурор продемонстрував низький рівень професійної компетенції, неналежне володіння практичними уміннями та навичками прокурора, недостатній рівень знань основних положень Конституції України та Закону України «Про і прокуратуру» , законодавства та правозастосовної практики у сфері кримінального права і процесу, а також відсутність професійної мотивації;

- за результатами вивчення практичного завдання, виконаного прокурором, комісією було виявлено неналежний рівень знань та практичних навичок у застосуванні законодавства, що ставить під сумнів професійну компетентність прокурора. Зокрема, прокурор не вирішив правильно практичне завдання, прийшов до помилкового висновку про неправильну кваліфікації дій особи. При розв`язанні практичного завдання прокурор не надала оцінки вчинення особою кількох кримінальних правопорушень за частиною першою статті 358 КК України та частиною четвертою статті 358 КК України та неможливості і застосування статті 45 КК України саме з цих підстав.

19. Наказом Прокуратури Волинської області № 319к від 17.08.2020 ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури області та органів прокурати області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 20 серпня 2020 року.

20. Не погодившись із зазначеним рішенням Кадрової комісії та наказом про звільнення, позивачка звернулася до суду із позовом.

VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

21. Конституція України.

Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)

Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

23. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року

№ 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

24. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.

Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.

Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України Про прокуратуру кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.

У тексті Закону № 1697-VII слова Генеральна прокуратура України , регіональні прокуратури , місцеві прокуратури замінено відповідно словами Офіс Генерального прокурора , обласні прокуратури , окружні прокуратури .

Згідно з пунктами 6, 7 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України Про прокуратуру . Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Пунктом 10 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

Згідно з пунктом 11 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

Пунктом 14 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.

На виконання вимог Закону №113-IX, наказом Генерального прокурора №221 від 03 жовтня 2019 року затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221).

За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена Розділом II Прикінцеві і перехідні положення Закону №113-IX та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

У відповідності до пунктів 2, 4 Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями прозоро та публічно у присутності прокурора, який проходить атестацію.

Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

Пунктами 6-8 розділу I Порядку № 221 визначено, що атестація включає в себе три етапи:

1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;

3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

За результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень:

1) рішення про успішне проходження прокурором атестації;

2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.

У відповідності до пункту 11 Порядку №221 особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов`язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред`являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора. У разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора. У виключних випадках, за наявності заяви, підписаної прокурором або належним чином уповноваженою ним особою (якщо сам прокурор за станом здоров`я не може її підписати або подати особисто до комісії) про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, або дати іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, або дати співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, кадрова комісія має право протягом трьох робочих днів з дня отримання такої заяви ухвалити рішення про перенесення дати складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора. Заява має бути передана безпосередньо секретарю відповідної кадрової комісії не пізніше трьох днів з дати, на яку було призначено іспит, співбесіду відповідного прокурора. До заяви має бути долучена копія документу, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. У разі неможливості надати документальне підтвердження інформації про причини неявки в день подання заяви, прокурор має надати таке документальне підтвердження в день, на який комісією було перенесено проходження відповідного етапу атестації, однак до початку складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. Якщо прокурор не надасть документальне підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Якщо заява прокурора подана до кадрової комісії з порушенням строку, визначеного цим пунктом, або якщо у заяві не вказані поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проведення співбесіди кадрова комісія ухвалює рішення про відмову у перенесенні дати та про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Інформація про нову дату складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора). З моменту оприлюднення відповідної інформації прокурор вважається повідомленим належним чином про нову дату проведення відповідного етапу атестації.

Згідно з п. 7 Порядку №221 повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.

Відповідно до пункту 1, 2, 4 розділу IV Порядку № 221 у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до співбесіди.

До початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.

Для виконання практичного завдання прокурору видається чистий аркуш (аркуші) паперу з відміткою комісії. Комісія, у разі наявності технічної можливості, може забезпечити виконання прокурорами практичного завдання за допомогою комп`ютерної техніки.

Пунктами 8-11 розділу IV Порядку № 221 визначено, що співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання.

Для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).

Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.

Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів).

Згідно з пунктами 12-16 розділу IV Порядку № 221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.

Співбесіда прокурора складається з таких етапів:

1) дослідження членами комісії матеріалів атестації;

2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання;

Співбесіда проходить у формі засідання комісії.

Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.

Пунктом 12 Порядку № 233 передбачено, що рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

В силу приписів пп. 2 п. 19 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України Про прокуратуру за умови настання однієї із наступних підстав: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

Пунктом 6 розділу V Порядку № 221 визначено, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України Про прокуратуру .

VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

26. З огляду на викладені приписи статті 341 КАС України, Суд здійснює перегляд судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій в межах доводів касаційної скарги.

27. Спірні правовідносини виникли у зв`язку з ухваленням Кадровою комісією рішення про неуспішне проходження позивачкою атестації, на підставі якого було прийнято наказ про звільнення з посади та зі служби в органах прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ та пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".

28. Щодо правомірності звільнення позивачки на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" слід зазначити таке.

29. Згідно з частиною другою статті 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом, яким наразі є Закон № 1697-VII. Водночас стаття 4 цього ж Закону встановлює, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

30. Черговим етапом процесу реформування прокуратури стало прийняття Верховною Радою України у межах своїх конституційних повноважень Закону № 113-ІХ, яким внесено зміни до кодексів та законів України не стільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Передбачена Законом № 113-ІХ переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою. У Пояснювальній записці до проекту цього Закону зазначено, що він спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури. Основною метою цього Закону є створення передумов для побудови системи прокуратури, діяльність якої базується на засадах ефективності, професійності, незалежності та відповідальності.

31. Реалізація "кадрового перезавантаження" органів прокуратури передбачає, крім іншого, приведення кількісного складу прокурорів у відповідність до вимог статті 14 Закону № 1697-VII зі змінами, внесеними Законом № 113-ІХ, шляхом атестації прокурорів.

32. Тож проведення атестації прокурорів є обов`язковою складовою запровадженого Законом № 113-ІХ процесу реформування системи органів прокуратури та за своєю суттю є спеціальною процедурою, яка має на меті підтвердження здатності прокурорами виконувати свої повноваження на належному рівні за визначеними законом критеріями, шляхом здійснення оцінки їхньої професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, що стосувалась, зокрема, усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

33. Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом у постановах від 21 вересня 2021 року у справах № 200/5038/20-а та № 160/6204/20.

34. Судами попередніх інстанцій установлено, що позивачка успішно пройшла перші два етапи атестації та була допущений до наступного етапу - співбесіди.

35. За наслідками проведення співбесіди з позивачкою Кадрова комісія прийняла спірне рішення про неуспішне проходження нею атестації, оскільки були з`ясовані обставини, які свідчать про невідповідність ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

36. Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

37. При цьому, імперативні приписи пункту 12 Порядку № 233 вимагають зазначення кадровою комісією мотивів та відповідних обставин як обов`язкової складової рішення про неуспішне проходження атестації. Такі вимоги є гарантією дотримання прав особи, щодо якої проводиться атестація.

38. Верховний Суд вже роз`яснював, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень "суб`єктивізує" акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення (наприклад, постанови Верховного Суду від 10 квітня 2020 року у справі № 819/330/18, від 10 січня 2020 року у справі №2040/6763/18).

39. У цій справі Верховний Суд уважає за необхідне звернути увагу, що відсутність у рішенні, прийнятому за наслідками атестації/окремого її етапу, мотивів, з яких кадрова комісія дійшла висновку про неуспішне проходження атестації прокурором, слугує підставою для його судового оскарження згідно з пунктом 6 розділу V Порядку № 221. У свою чергу, це покладає на кадрові комісії обов`язок обґрунтувати рішення про проходження або непроходження атестації прокурором у такий спосіб, щоб рішення достатнім чином містило мотиви, на яких воно базується.

40. Таким чином, Верховний Суд доходить висновку, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою (зрозумілою сторонньому спостерігачу) обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критеріям ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

41. Змістовний аналіз оскаржуваного рішення свідчить про те, що причинами для прийняття рішення про непроходження позивачем атестації стали висновки комісії про її невідповідність вимогам професійної компетентності та доброчесності, які, у свою чергу, обґрунтовуються сумнівами, зокрема:

- під час співбесіди та виконання практичного завдання прокурор продемонстрував низький рівень професійної компетенції, неналежне володіння практичними уміннями та навичками прокурора, недостатній рівень і знань основних положень Конституції України та Закону України «Про і прокуратуру» , законодавства та правозастосовної практики у сфері кримінального права і процесу, а також відсутність професійної мотивації;

- за результатами вивчення практичного завдання, виконаного прокурором, комісією було виявлено неналежний рівень знань та практичних навичок у застосуванні законодавства, що ставить під сумнів професійну компетентність прокурора. Зокрема, прокурор не вирішив правильно практичне завдання, прийшов до помилкового висновку про неправильну кваліфікації дій особи. При розв`язанні практичного завдання прокурор не надала оцінки вчинення особою кількох кримінальних правопорушень за частиною першою статті 358 КК України та частиною четвертою статті 358 КК України та неможливості і застосування статті 45 КК України саме з цих підстав.

42. Водночас судами попередніх інстанцій було встановлено, що рішення Сьомої кадрової комісії № 6 від 09.07.2020 не містить деталізації підстав прийнятого рішення стосовно позивача, а має лише висновки без їх обґрунтування. Наведені у вказаному рішенні формулювання є загальними та нечіткими, які не дають можливості встановити, чому у членів Комісії виникли обґрунтовані сумніви щодо відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, зокрема, у зв`язку із продемонстрованим низьким рівнем знань Конституції України, законів України, інших нормативно-правових актів з питань виконання функцій, організації та діяльності прокуратури, прокурорів, міжнародних договорів стосовно захисту прав, основоположних свобод людини.

43. Протокол № 7 засідання Сьомої кадрової комісії від 09.07.2020 деталізації підстав прийнятого рішення стосовно позивача також не містить.

44. Також, оскаржуване рішення не містить посилань на перелік документів, які підтверджують викладені у ньому висновки. Крім того, такі документи не долучено відповідачем до матеріалів справи, що позбавляє суд можливості співставити зазначені Кадровою комісією висновки джерелам походження відомостей на підставі яких вони зроблені.

45. При цьому, з матеріалів справи встановлено, що позивачкою було успішно пройдено два іспити у формі анонімного тестування та отримано 79 балів за перший іспит та 99 балів за другий іспит.

46. Стосовно доводів касаційної скарги про те, що суд не наділений повноваженнями здійснювати оцінку рішення кадрових комісій за результатами атестації, зокрема на предмет дотримання прокурором правил професійної етики, доброчесності та рівня його професійної компетентності, Верховний Суд зазначає таке.

47. Рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для звільнення прокурора з посади, тобто спричиняє для особи негативні юридичні наслідки у вигляді її звільнення з публічної служби.

48. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

49. Згідно з частиною першою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.

50. Таким чином, спори щодо оскарження рішень кадрових комісій про неуспішне проходження прокурорами атестації належать до компетенції адміністративних судів.

51. Отже, під час розгляду та вирішення адміністративної справи суд наділений усією повнотою повноважень щодо перевірки оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень не лише на предмет його законності, тобто чи було таке рішення прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, але й з точки зору дотримання інших критеріїв, перелік яких наведено у частині другій статті 2 КАС України.

52. Оскільки предметом атестації є оцінка професійної компетентності, професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 5 розділу I Порядку № 221), а рішення про неуспішне проходження прокурором атестації приймається кадровою комісією саме з підстав невідповідності, на думку комісії, прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, Верховний Суд вважає безпідставними доводи відповідача про те, що суд не наділений повноваженнями оцінювати рішення кадрових комісій про неуспішне проходження атестації по суті.

53. Подібний висновок викладено в постанові Верховного Суду від 07 жовтня 2021 року у справі №640/449/20.

54. Проаналізувавши викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 є передчасним та таким, що підлягає скасуванню, у зв`язку з чим позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

55. Ураховуючи протиправність рішення Кадрової комісії, колегія суддів Верховного Суду уважає обґрунтованими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для визнання протиправним та скасування наказу прокурора Волинської області від 17.08.2020 № 319к про звільнення з посади відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури Волинської області та органів прокуратури ОСОБА_1 , а також поновлення позивачки на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, оскільки після скасування судами попередніх інстанцій рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження позивачкою атестації перестала існувати обставина, яка стала підставою для звільнення її з посади.

56. Щодо доводів скаржників стосовно неврахування судами правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові у справі № 811/952/15, щодо поновлення позивачки на рівнозначній посаді, то колегія суддів Верховного Суду уважає їх такими, що заслуговують на увагу, з огляду на наступне.

57. Верховний Суд наголошує, що звільнення прокурорів врегульовано спеціальним законодавством, а норми трудового законодавства підлягають застосуванню лише у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних відносин, та коли про можливість його застосування прямо передбачено у спеціальному законі.

58. Ураховуючи, що Законом № 113-ІХ не врегульовано питання щодо поновлення на роботі незаконно звільненого працівника, тому застосуванню підлягають норми трудового законодавства.

59. Верховний Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій обираючи спосіб захисту порушеного права позивачки шляхом поновлення ОСОБА_1 у Волинській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури області, не врахували приписів частини першої статті 235 КЗпП України, відповідно до якої у разі незаконного звільнення працівника, він повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

60. Ураховуючи приписи частини першої статті 235 КЗпП України, на орган, що розглядає трудовий спір, у разі з`ясування того, що звільнення працівника відбулось незаконно, покладається обов`язок поновлення такого працівника на попередній роботі.

61. Закон не наділяє орган, який розглядає трудовий спір, повноваженнями на обрання іншого способу захисту прав, ніж зазначений в частині першій статті 235 КЗпП України, а отже, установивши, що звільнення відбулось із порушенням установленого законом порядку, суд зобов`язаний поновити працівника на попередній роботі.

62. Зробивши правильний висновок про незаконність звільнення ОСОБА_1 , суди попередніх інстанцій не поновили позивачку на попередній посаді, з якої її було незаконно звільнено.

63. Повноваження щодо призначення працівника в порядку переведення на відповідну посаду, згідно із затвердженим штатним розписом в новоствореній юридичній особі, яка є правонаступником роботодавця, є винятковою компетенцією відповідача і суд, як орган, що розглядає трудовий спір, не повинен і не може втручатись у здійснення дискреційних повноважень державного органу.

64. Отже, позивачка повинна бути поновлена на посаді прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень Прокуратури Волинської області. Таким чином, аргумент касаційної скарги щодо порушення судами попередніх інстанцій приписів частини першої статті 235 КЗпП України є обґрунтованим.

65. Вказана правова позиція неодноразово викладена в постановах Верховного Суду, зокрема в постанові від 07 липня 2020 року у справі № 811/952/15.

66. Таким чином, оскільки під час вирішення даного спору суди першої та апеляційної інстанцій не застосували актуальну практику Верховного Суду, аргументи скаржників про неправильне застосування цими судами положень статті 235 КЗпП України у вимірі спірних правовідносин знайшли своє підтвердження.

67. Відповідно до частин першої та четвертої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

68. Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанції в частині поновлення на посаді, а в іншій частині погоджується з оскаржуваними судовими рішеннями.

ІХ. Судові витрати

69. Розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Волинської обласної прокуратури задовольнити частково.

2. Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року у справі № 140/13530/20 скасувати в частині поновлення ОСОБА_1 у Волинській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури області.

3. Прийняти у цій частині позовних вимог нову постанову.

4. Поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень Прокуратури Волинської області з 21.08.2020.

5. В іншій частині рішення Волинського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року у справі № 140/13530/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: Н.А. Данилевич

С.А. Уханенко