Справа № 640/20477/18
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2022-05-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2022 року

м. Київ

справа №640/20477/18

адміністративне провадження № К/9901/23110/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/20477/18

за позовом Акціонерного товариства (далі - АТ) «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Нацкомісія), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Державна регуляторна служба України, про визнання протиправною та скасування постанови, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Нацкомісії

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.06.2019, ухвалене у складі судді Шевченко Н.М. та

постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.08.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Сорочка Є.О., суддів Літвіної Н.М., Федотова І.В., -

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 05.12.2018 до Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось АТ «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» з позовом, в якому просило визнати протиправною та нечинною постанову Нацкомісії від 23.11.2018 №1502 «Щодо заборони ПАТ «Криворіжгаз» проводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами» (далі - Постанова від 23.11.2018 №1502).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що АТ «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» цілком правомірно та обґрунтовано при здійсненні обліку природного газу, використаного побутовими споживачами, приводило об`єми природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами. Також, позивач наголошує на порушенні суб`єктом владних повноважень процедури прийняття оскаржуваного рішення, оскільки останній є регуляторним актом, для якого існує особлива процедура оприлюднення.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 18.06.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.08.2019, задовольнив позовні вимоги.

3. 13.08.2019 Нацкомісія звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.06.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.08.2019, ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову.

4. Верховний Суд ухвалою від 21.08.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

5. 13.09.2019 до суду касаційної інстанції від позивача надійшов відзив на вказану касаційну скаргу, в якому АТ «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані Нацкомісією судові рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Суди встановили, що відповідно до статті 4 Закону України від 09.04.2015 № 329-VIII «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII) та статті 17 Закону України від 22.09.2016 № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII), у зв`язку із зверненнями споживачів природного газу та з метою захисту їх прав, Нацкомісією було прийнято Постанову від 23.11.2018 №1502, якою:

- заборонено АТ «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» при здійсненні обліку природного газу, використаного побутовими споживачами, приводити об`єми природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами;

- у разі приведення у жовтні 2018 року АТ «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» об`ємів використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов АТ «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» зобов`язано здійснити за жовтень 2018 року перерахунок об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктах побутових споживачів відповідно до фактичних показань лічильників природного газу.

АТ «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз», вважаючи протиправною Постанову від 23.11.2018 №1502, звернулось до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Нацкомісія за відсутності достатніх правових підстав необґрунтовано та незаконно заборонила АТ «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за природний газ шляхом винесення спірної постанови, хоча норма пункту 3 глави 1 Розділу ІХ Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Нацкомісії від 30.09.2015 №2494 (далі - Кодекс ГРС), є чіткою та свідчить, що фактичний об`єм надходження природного газу до/з газорозподільного механізму (далі - ГРМ) (у тому числі по об`єктах споживачів) за певний період визначається в точках комерційного обліку (на межі балансової належності) на підставі даних комерційних вузлів обліку, шляхом: 1) приведення газу до стандартних умов; 2) переведення об`єму газу, приведеного до стандартних умов в одиниці енергії. Таким чином, на позивача покладено обов`язок при комерційному обліку газу, в тому числі, здійснювати дві окремі процедури: 1) приведення газу до стандартних умов; 2) розрахунок спожитого обсягу енергії природного газу, про який повідомляється споживача в платіжному документі.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8. Касаційна скарга відповідача мотивована зокрема, тим, що суди необґрунтовано відхилили його доводи, що Кодекс ГРС стосовно приведення до стандартних умов застосовується виключно при здійсненні перерахунків об`ємів природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці, в той час як розрахунки за природний газ на сьогодні здійснюється виключно в кубічних метрах, а переведення в енергетичні одиниці має виключно інформаційний характер.

Крім того, на думку скаржника судами першої та апеляційної інстанцій не взято до уваги, що нормами Кодексу ГРС не передбачено застосування позивачем об`ємів природного газу, приведених до стандартних умов, при проведенні комерційних розрахунків (не передбачено застосування таких об`ємів при оплаті споживачами послуг за газопостачання).

9. У відзиві на касаційну скаргу позивач, зокрема вказує на те, що положення Кодексу ГРС зобов`язує спочатку привести обсяги газу до стандартних умов і лише потім перевести в одиниці енергії. При цьому, АТ «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» зазначає, що нормами Кодексу ГТС та Типового договору розподілу природного газу, які затверджені відповідачем, встановлено обов`язок оператора ГРМ проводити розрахунки по вузлах обліку, які не обладнанні корекцією тиску та температури, шляхом приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.

11. Відповідно до частини першої - третьої статті 1 Закону № 1540-VIII Нацкомісія є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор (Нацкомісія) є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.

12. Згідно зі статтею 3 Закону № 1540-VIII Нацкомісія здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:

1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;

2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;

3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;

4) державного контролю та застосування заходів впливу;

5) використання інших засобів, передбачених законом.

Основними завданнями Комісії (Регулятора) є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

13. У статті 14 Закону № 1540-VIII визначено порядок організації роботи Регулятора та прийняття рішень, відповідно до частин першої та другої якої засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.

14. За правилами частини п`ятої статті 14 Закону № 1540-VIII рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.

Результати засідання Регулятора оформлюються протоколом. Протокол засідання Регулятора оприлюднюється на його офіційному веб-сайті не пізніше п`яти робочих днів з дня його проведення. Якщо до рішення Регулятора була подана окрема думка члена Регулятора, вона розміщується у публічному доступі як невід`ємна частина протоколу.

15. Підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», здійснюється у порядку, визначеному цим Законом (частина перша статті 15 Закону № 1540-VIII).

16. При цьому, за визначенням, наведеним у статті 1 Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

17. З аналізу зазначених вище законодавчих положень убачається, що оскаржувана постанова Нацкомісії від 23.11.2018 № 1502 не є регуляторним актом, оскільки положення даної постанови не спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

18. Крім того, вказана постанова, хоча і направлена на неодноразове застосування, однак не скасовує, не встановлює та не змінює норми права, а направлена, у свою чергу, стосовно конкретно визначеної особи - АТ «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз».

19. Таким чином, спірна постанова комісії є актом індивідуальної дії в розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України.

20. Разом з цим, колегія суддів зазначає, що за загальним правилом у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди, реалізуючи завдання адміністративного судочинства, перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (пункт 1 частини другої статті 2 КАС України).

21. Тобто, акт індивідуальної дії, що є предметом спору у цій справі, також підлягає судовій ревізії на предмет відповідності (підставності, меж повноважень та способу його прийняття) вимогам законодавства, що регулюють спірні відносини.

22. Так, відповідно до статті 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Нацкомісія, зокрема, приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до її компетенції, а також забезпечує захист прав та законних інтересів споживачів товарів (послуг), які виробляються (надаються) суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, розгляд звернень таких споживачів та регулювання спорів, надання роз`яснень з питань застосування нормативно-правових актів Комісії.

Також, Нацкомісія має право приймати рішення з питань, що належать до її компетенції, які є обов`язковими до виконання; вимагати від операторів газотранспортної та газорозподільчих систем за необхідності змінювати умови і положення, у тому числі тарифи або методики, з метою забезпечення їх пропорційності і застосування на недискримінаційній основі.

23. Правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу визначає Закон України від 09.04.2015 № 329-VIII «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII).

24. Згідно із пунктом 32 статті 1 Закону №329-VIII Регулятор - це національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

25. За приписами частини першої статті 4 Закону №329-VIII державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.

26. Відповідно до частини другої статті 4 Закону №329-VIII до основних завдань Регулятора на ринку природного газу, у тому числі (…) належать затвердження та оприлюднення у встановленому порядку методології визначення тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу, моніторинг застосування тарифів, інших платежів, пов`язаних із доступом до газотранспортних і газорозподільних систем, газосховищ та установки LNG або приєднанням до газотранспортної або газорозподільної системи, а також моніторинг застосування та забезпечення дотримання методологій визначення таких тарифів та платежів.

27. На реалізацію вимог статті 20 Закону № 1540-VII, статті 6 Закону України від 13.04.2017 № 2019-VIII «Про ринок електричної енергії», статті 4 Закону № 329-VIII, статті 6 Закону України від 09.07.2010 № 2479-VI «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» Нацкомісія постановою від 14.09.2017 № 1120 затвердила Порядок здійснення Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, моніторингу ринків у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до підпункту 3 пункту 9.1 якого, у випадку виявлення за результатами моніторингу невідповідності (порушення) провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у сферах енергетики та/або комунальних послуг вимогам чинного законодавства СП з моніторингу готує пропозиції Голові та членам Нацкомісії щодо необхідності застосування заходів контролю до суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

28. Окрім цього, частина п`ята статті 4 Закону №329-VIII закріплює за Регулятором, зокрема, право видавати обов`язкові для виконання суб`єктами ринку природного газу (крім споживачів) рішення та встановлювати тимчасові тарифи на транспортування, розподіл, зберігання (закачування, відбір) природного газу (щодо газосховищ, до яких застосовується регульований режим доступу відповідно до статті 48 цього Закону).

29. Як видно із доводів відповідача, прийняття оспорюваної постанови не потребувало реалізації процедур, передбачених при прийнятті регуляторних актів.

30. З цього приводу колегія суддів зазначає, що дійсно, в контексті даних правовідносин, прийняття оспорюваної постанови не потребувало додержання відповідачем порядку, передбаченого статтею 15 Закону № 1540-VIII, оскільки, як було зазначено вище, вона не є рішенням Регулятора, що має ознаки регуляторного акта.

31. Разом з цим, зокрема Законом № 1540-VIII передбачено й інші процедури здійснення державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема шляхом державного контролю за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг та застосування заходів впливу, а також використання інших засобів, передбачених законом з додержанням порядку прийняття Регулятором рішень, визначеного у статті 14 Закону № 1540-VIII .

32. Так, особливості здійснення державного контролю на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг визначені у статті 19 Закону № 1540-VIII, за змістом частини першої якої Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

33. Тобто, законодавцем встановлено види перевірок суб`єктів господарювання за дотриманням ними законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, що здійснюються Нацкомісією (планова, позапланова виїзна та невиїзна перевірки), передумовою яких, як зазначено у частині другій статті 19 Закону № 1540-VIII, є прийняття відповідного рішення Регулятором.

34. Згідно із частинами третьою - п`ятою статті 19 Закону № 1540-VIII для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Під час здійснення державного контролю Регулятор має право:

1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;

2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;

3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;

4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;

5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;

6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.

У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.

Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

35. Відповідальність за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг у вигляді, зокрема, санкцій та адміністративних стягнень передбачена статтею 22 Закону № 1540-VIII.

Так, за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:

1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;

2) накладення штрафу;

3) зупинення дії ліцензії;

4) анулювання ліцензії.

За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення (частина друга статті 22 Закону №1540-VIII).

36. Передумови та порядок проведення Нацкомісією планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг визначені у частині шостій статті 19 Закону № 1540-VIII.

37. Щодо позапланових перевірок, то на думку колегії суддів, з метою усунення зловживань з боку контролюючого органу, законодавець визначив вичерпний перелік підстав для проведення позапланової виїзної перевірки та строки її проведення. А саме:

1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю;

2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав;

3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов;

4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок.

Строк проведення позапланової виїзної перевірки не може перевищувати 10 робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - трьох робочих днів (частина сьома статті 19 Закону № 1540-VIII).

38. Згідно із частиною восьмою статті 19 Закону № 1540-VIII позапланова невиїзна перевірка проводиться виключно у приміщенні Регулятора або його територіального органу.

Підставою для проведення позапланової невиїзної перевірки суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, є:

1) неподання, несвоєчасне подання або подання недостовірної інформації;

2) неподання, несвоєчасне подання або подання недостовірних даних у звітності в установлений Регулятором строк або в інших документах;

3) неподання копій документів, засвідчених в установленому законодавством порядку, пояснень та іншої інформації на законну вимогу Регулятора.

39. Додатково слід зазначити, що Нацкомісія постановою від 14.06.2018 № 428 затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, дія якого поширюється на суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності (далі - ліцензіати) та регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю яких здійснюється Нацкомісією у сфері енергетики та у сфері комунальних послуг та установлює певні процедури, зокрема організації та проведення планових та позапланових перевірок; оформлення результатів перевірок; контроль за виконанням рішень Нацкомісії; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.

40. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що законодавець встановив для Нацкомісії чіткі повноваження, підстави та алгоритм дій, яких Регулятор зобов`язаний дотримуватись, здійснюючи державне регулювання шляхом державного контролю за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов. До того ж процедура моніторінгу ринків у сферах енергетики та комунальних послуг також відсилає до застосування заходів контролю до суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг у випадку виявлення за результатами моніторингу невідповідності (порушення) провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у сферах енергетики та/або комунальних послуг вимогам чинного законодавства.

41. Поряд з цим, як встановлено судами попередніх інстанцій оспорювана постанова відповідача ухвалена, зокрема у зв`язку із зверненнями до нього споживачів природного газу та з метою захисту їх прав. До того ж, як видно із змісту такого звернення споживача, останній просив Нацкомсію відповідно до її повноважень, передбачених пунктом 11 частини першої статті 17 та статті 19 Закону № 1540-VIII, провести перевірку обставин щодо приведення позивачем об`ємів природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовим споживачем.

42. Колегія суддів зазначає, що для захисту прав споживачів природного газу законодавець окрім такого контрольного заходу, як позапланова перевірка на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав (пункт 2 частини сьомої статті 19 Закону № 1540-VIII), передбачив також досудову процедуру вирішення спорів, зокрема шляхом розгляду скарг споживачів щодо порушення їхніх прав та інтересів суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послу, яка визначена у статті 21 Закону № 1540-VIII.

У такій процедурі вирішуються питання щодо:

1) доступу/приєднання до електричних, теплових та газових мереж, нафто- та продуктопроводів, мереж централізованого водопостачання і водовідведення;

2) дотримання суб`єктами господарювання ліцензійних умов;

3) якості товарів і послуг, що надаються споживачам у сферах енергетики та комунальних послуг;

4) інших питань, розгляд яких віднесено законом до компетенції Регулятора.

43. Згідно із частинами четвертою та п`ятою статті 21 Закону № 1540-VIII до прийняття рішення по суті спірного питання Регулятор може проводити попередні слухання із залученням заінтересованих осіб та, за потреби, проводити позапланові перевірки.

44. За результатами розгляду скарги, вирішення спорів Регулятор приймає рішення про:

1) припинення порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідній сфері;

2) припинення порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, ліцензійних умов;

3) накладення штрафу на суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у встановленому порядку;

4) припинення розгляду звернення заявника.

45. Аналізуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку про те, що вирішенню питання за зверненням споживачів, про наявність чи відсутність у суб`єкта господарювання, що проводить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у підприємства з газопостачання та газифікації, права застосовувати температурні коефіцієнти коригування показів лічильників природного газу побутовим споживачам шляхом приведення об`ємів використаного ними природного газу до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків, повинна передувати відповідна перевірка обставин, викладених у такому зверненні в порядку регламентованому зазначеними вище нормами законодавства.

46. Таким чином, у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

47. Як видно з матеріалів справи прийняттю оспорюваної відповідачем постанови не передувало вчинення ним дій та прийняття відповідних рішень, необхідних в порядку процедури здійснення державного контролю за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов. Регулятором не вчинялись дії з метою перевірки відсутності у позивача права застосовувати температурні коефіцієнти коригування показів лічильників природного газу побутовим споживачам шляхом приведення об`ємів використаного ними природного газу до стандартних умов при здійснення комерційних розрахунків, ним не з`ясовано чи компенсуються постачальнику природного газу втрати газу в разі неприведення до стандартних умов результатів вимірювання об`ємів газу лічильниками, що не мають спеціальних пристроїв для автоматичного приведення до стандартних умов їх показів при зміні тиску та/або температури газу через механізм виробничо-технологічних втрат, та чи вказані донарахування у зв`язку із приведенням оператором ГРМ об`ємів газу до стандартних вимірювань призвели до подвійної оплати за одні й ті ж обсяги палива, а відтак, на думку колегії суддів вона підлягає скасуванню внаслідок порушення процедури її прийняття, а також форми.

48. До того ж, колегія суддів зазначає, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

49. Таким чином, встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

50. Водночас, перевіряючи оспорювану постанову на відповідність критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України, а саме чи прийнята вона у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), колегія суддів вважає необхідним зазначити про таке.

51. Згідно із пунктом 37 частини першої статті 1 Закону №329-VIII споживач - фізична особа, фізична особа-підприємець або юридична особа, яка отримує природний газ на підставі договору постачання природного газу з метою використання для власних потреб, а не для перепродажу, або використання в якості сировини.

52. За правилами статті 12 Закону № 329-VIII права та обов`язки постачальників і споживачів визначаються цим Законом, Цивільним і Господарським кодексами України, правилами постачання природного газу, іншими нормативно-правовими актами, а також договором постачання природного газу.

53. На виконання пункту 6 частини першої статті 17 Закону №1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор затверджує типові та схвалює примірні договори відповідно до закону.

54. Постачання природного газу здійснюється відповідно до договору, за яким постачальник зобов`язується поставити споживачеві природний газ належної якості та у кількості і порядку, передбаченому договором, а споживач зобов`язується оплатити вартість прийнятого природного газу в розмірі, строки та порядку, передбачених договором. Якість та інші фізико-хімічні характеристики природного газу визначаються згідно із встановленими стандартами та нормативно-правовими актами.

Постачання природного газу побутовим споживачам здійснюється на підставі типового договору, що затверджується Регулятором та оприлюднюється в установленому порядку (частина перша статті 12 Закону № 329-VIII).

55. Відповідно до пункту 17 частини третьої статті 4 Закону № 329-VIII постановою Нацкомісї від 30.09.2015 затверджені Правила постачання природного газу (далі - Правила № 2496), які регулюють відносини, які виникають між постачальниками та споживачами природного газу, з урахуванням їх взаємовідносин з операторами газорозподільної системи/газотранспортної системи (далі - Оператори ГРМ/ГТС).

56. Дія Правил № 2496 поширюється на постачальників, споживачів природного газу - фізичних осіб (побутових споживачів), фізичних осіб-підприємців, юридичних осіб та Операторів ГРМ/ГТС.

Регулятор проводить постійний моніторинг та аналіз ситуації на ринку природного газу відповідно до положень Закону № 329-VIII .

57. Пунктом 5 Розділу 1 Правил № 2496 визначені наступні терміни:

діючий постачальник - це постачальник природного газу, до Реєстру споживачів якого включений cпоживач у відповідному періоді постачання.

Побутовим споживачем є фізична особа, яка придбає природний газ з метою використання для власних побутових потреб, у тому числі для приготування їжі, підігріву води та опалення своїх житлових приміщень, що не включає професійну та комерційну діяльність.

Споживач - це юридична або фізична особа-підприємець, яка отримує природний газ на підставі договору постачання природного газу з метою використання для власних потреб або використання в якості сировини, а не для перепродажу.

58. За приписами пункту 22 Розділу 2 Правил № 2496 спірні питання між споживачем і постачальником щодо постачання природного газу, оплати послуг постачальника, відшкодування збитків тощо мають вирішуватися шляхом переговорів, а у разі недосягнення згоди - у судовому порядку.

Споживач та постачальник не обмежуються в праві звернутися до Регулятора чи його територіальних підрозділів за відповідними роз`ясненнями щодо застосування цих Правил та правовідносин на ринку природного газу.

59. Отже, Правила № 2496 розповсюджуються на спірні правовідносини та визначають права, обов`язки та повноваження їх учасників.

60. Згідно із пунктом 3 Правил № 2496 постачання природного газу споживачу здійснюється на підставі договору постачання природного газу між постачальником та споживачем, який укладається відповідно до вимог цих Правил, та після включення споживача до Реєстру споживачів постачальника в інформаційній платформі Оператора ГТС у відповідному розрахунковому періоді в порядку, визначеному Кодексом газотранспортної системи. Постачальник не має права реєструвати споживача у власному Реєстрі споживачів постачальника у розрахунковому періоді, не погодженому зі споживачем.

Постачання природного газу побутовим споживачам здійснюється за договором, який має відповідати типовому договору постачання природного газу побутовим споживачам, що затверджується Регулятором та оприлюднюється в установленому порядку.

61. Пунктом 9 Правил № 2496 передбачено, що постачальник забезпечує споживача необхідними підтвердженими обсягами природного газу відповідно до умов договору постачання природного газу.

За розрахункову одиницю поставленого природного газу приймається метр кубічний природного газу, приведений до стандартних умов і виражений в енергетичних одиницях.

62. Правила постачання природного газу визначені у статті 12 Закону № 329-VIII, змістом частини першої якої передбачено, що постачання природного газу побутовим споживачам здійснюється на підставі типового договору, що затверджується Регулятором та оприлюднюється в установленому порядку.

63. На виконання положень частини першої статті 12 Закону № 329-VIII Нацкомісія постановою від 30.09.2015 № 2500 затвердила Типовий договір постачання природного газу побутовим споживачам (далі - Типовий договір постачання природного газу побутовим споживачам), який є публічним і регламентує порядок та умови постачання природного газу Споживачу як товарної продукції Постачальником.

64. Пунктом 1.2 Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам передбачено, що умови Договору постачання розроблені відповідно до Закону № 329-VIII та Правил N 2496, та є однаковими для всіх побутових споживачів України.

65. За приписами пунктів 2.1, 2.2 Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам, цим Договором Постачальник зобов`язується постачати природний газ Споживачу в необхідних для Споживача об`ємах (обсягах), а Споживач зобов`язується своєчасно сплачувати Постачальнику вартість природного газу у розмірі, строки та порядку, що визначені цим Договором.

66. Обов`язковою умовою для постачання природного газу Споживачу є наявність у Споживача укладеного в установленому порядку з Оператором ГРМ договору розподілу природного газу, на підставі якого Споживач набуває право правомірно відбирати газ із газорозподільної системи.

67. Пунктом 4.4 Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам передбачено, що об`єм (обсяг) постачання та споживання природного газу Споживачем за розрахунковий період визначається одним із нижченаведених способів:

1) за даними Оператора ГРМ за підсумками розрахункового періоду, що містяться в базі даних Оператора газотранспортної системи та доведені Споживачу Оператором ГРМ відповідно до умов договору розподілу природного газу;

2) або за плановими величинами середньомісячного споживання газу в опалювальний або міжопалювальний період.

68. Водночас пунктом 9.1 Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам передбачено, що у разі недосягнення згоди щодо спірних питань шляхом переговорів, Сторони мають право звернутися із заявою про вирішення спору до Регулятора чи його територіального підрозділу та/або передати спір на вирішення суду.

69. Отже, положеннями Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам Регулятор затвердив заздалегідь визначені умовами цього договору, які є обов`язковими для сторін.

70. Поряд з цим, відповідно до статті 40 Закону № 329-VIII Нацкомісія постановою від 30.09.2015 № 2498 «Про затвердження Типового договору розподілу природного газу» затвердила Типовий договір розподілу природного газу (далі - Типовий договір розподілу природного газу), який є публічним, регламентує порядок та умови переміщення природного газу з метою фізичної доставки Оператором ГРМ обсягів природного газу, які належать споживачам (їх постачальникам), до об`єктів споживачів, а також правові засади санкціонованого відбору природного газу з газорозподільної системи (пункт 1.2).

71. Відповідно до пункту 1.2 Типового договору розподілу природного газу, умови цього Договору однакові для всіх споживачів України та розроблені відповідно до Закону № 329-VIII і Кодексу ГРС.

72. За приписами пункту 1.4 Типового договору розподілу природного газу у ньому використовуються наступні терміни, які мають значення для вирішення спору:

постачальник - суб`єкт господарювання, з яким Споживач в установленому порядку уклав договір постачання природного газу;

Реєстр споживачів постачальника - це перелік споживачів, які в установленому Кодексом газотранспортної системи порядку закріплені в інформаційній платформі оператора газотранспортної системи за певним постачальником у розрахунковому періоді;

Споживач - фізична або юридична особа чи фізична особа-підприємець, об`єкт якої підключений до газорозподільної системи Оператора ГРМ.

73. Згідно із пунктом 3.1 Розділу III Типового договору розподілу природного газу споживач має право здійснювати відбір/споживання природного газу з газорозподільної системи за умови включення його до Реєстру споживачів будь-якого постачальника у періоді фактичного відбору/споживання природного газу, що в установленому Кодексом газотранспортної системи порядку підтверджується оператором газотранспортної системи до початку такого періоду.

74. Отже, за змістом Правил постачання природного газу, Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам, Типового договору розподілу природного газу, постачання природного газу будь-якому споживачу здійснюється за договором за умови включення його до Реєстру споживачів.

75. Розділ V Типового договору розподілу природного газу визначає порядок обліку природного газу, що передається Споживачу.

76. Пункт 5.1 Типового договору розподілу природного газу визначає, що облік (у тому числі приладовий) природного газу, що передається оператором ГРМ та споживається споживачем на межі балансової належності об`єкта споживача, здійснюється відповідно до вимог Кодексу ГРС.

77. Згідно із пунктом 5.2 Типового договору розподілу природного газу визначення об`єму розподілу та споживання природного газу по споживачу здійснюється на межі балансової належності між оператором ГРМ та споживачем на підставі даних комерційного вузла обліку (лічильника газу), визначеного в заяві-приєднанні, та з урахуванням регламентних процедур, передбачених Кодексом ГРС та цим Договором.

78. В пункті 5.3 Типового договору розподілу природного газу передбачено, що за розрахункову одиницю розподіленого та спожитого природного газу береться один кубічний метр (м. куб.) природного газу, приведений до стандартних умов, визначених в Кодексі ГРС.

79. Порядок визначення об`єму розподіленого Споживачу і спожитого ним природного газу та надання звітності щодо спожитих об`ємів газу за розрахунковий період визначається відповідно до вимог Кодексу газорозподільних систем та з урахуванням вимог цього Договору (пункт 5.4 Типового договору розподілу природного газу).

80. Таким чином, Типовий договір (затверджений Регулятором) та Правила 2496 передбачають приведення поставленого природного газу до стандартних умов незалежно від виду споживача.

81. Вказане підтверджується також пунктом 4 розділу 1 Глави І Кодексу ГРС, в якому зазначено, що споживач природного газу (споживач) - це фізична особа, фізична особа-підприємець або юридична особа, об`єкти якої в установленому порядку підключені до/через ГРМ оператора ГРМ, яка отримує природний газ на підставі договору постачання природного газу з метою використання для власних потреб, зокрема в якості сировини, а не для перепродажу.

82. Пунктом 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу ГРС передбачено, що фактичний об`єм надходження природного газу до/з ГРМ (у тому числі по об`єктах споживачів) за певний період визначається в точках комерційного обліку (на межі балансової належності) на підставі даних комерційних вузлів обліку, встановлених в точках вимірювання, та інших регламентованих процедур у передбачених цим Кодексом випадках.

Об`єм природного газу в точках комерційного обліку має бути приведений до стандартних умов та переведений в одиниці енергії (обсяг) згідно з розділом XV цього Кодексу.

83. Так, правилами пункту 6 глави 1 розділу XV Кодексу ГРС визначено, що за відсутності корекції тиску та температури у ЗВТ, виміряний об`єм газу має бути приведений до стандартних умов за формулою: об`єм газу, виміряний засобом вимірюваної техніки (м. куб.) х коефіцієнт приведення до стандартних умов вимірювання = об`єм газу, приведений до стандартних умов, (м куб.)

84. При цьому, для проведення розрахунків по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, коефіцієнт приведення до стандартних умов (k) необхідно визначати за відповідними додатками до Методики №116.

85. Оператор ГРМ зобов`язаний розмістити на власному сайті інформацію про розміри коефіцієнтів приведення об`ємів природного газу до стандартних умов, у разі якщо вузли обліку природного газу споживачів не забезпечують такого приведення.

86. Відповідно до пункту 2 Методики №116 її дія поширюється на суб`єктів господарювання, які у господарсько-виробничій діяльності для вимірювання об`єму спожитого газу використовують лічильники, крім випадків використання газу за показами лічильників громадянами-підприємцями для власних потреб.

87. Проте, на думку колегії суддів, пункт 6 глави 1 розділу XV Кодексу ГРС вказує на необхідність застосування лише відповідного коефіцієнту при приведенні обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов, який зазначений виключно у додатках до Методики №116, а не власне самої Методики №116. Тобто дана норма пов`язує приведення обсягів спожитого природного газу до стандартних умов не з порядком, процедурою чи колом споживачів, що визначені Методикою № 116, а з числовими значеннями коефіцієнтів, які зазначені в додатках до цієї Методики.

88. За таких обставин суди попередніх інстанцій ухвалюючи рішення в цій справі вірно виходили з того, що нормами Кодексу ГРС та положеннями Типового договору, які затверджені Регулятором, встановлено обов`язок оператора ГРМ проводити розрахунки по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, шляхом приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу, оскільки прямих вказівок на те, що ці норми поширюються лише на комерційних споживачів, у законодавстві немає, а така можливість стосовно побутових споживачів прямо передбачена відомчими актами самого Регулятора.

89. Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що з метою приведення нормативної бази щодо визначення питомих втрат природного газу в розподільних мережах та його виробничо-технологічних витрат у відповідність до вимог чинного законодавства, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 15.07.1997 № 786 «Про порядок нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів у суспільному виробництві» наказом Міністерства палива та та енергетики України 21.10.2003 № 595 було затверджено Методику визначення питомих втрат природного газу при його вимірюваннях побутовими лічильниками в разі неприведення об`єму газу до стандартних умов (далі - Методика № 595). Ця Методика призначена для розрахунків питомих втрат газу в разі неприведення до стандартних умов результатів вимірювання об`ємів газу низького тиску, які вимірюються лічильниками, що не мають спеціальних пристроїв для автоматичного приведення до стандартних умов їх показів при зміні тиску та/або температури газу і визначає порядок розрахунків питомих втрат природного газу (далі - газ), що виникають при вимірюваннях об`єму природного газу побутовими лічильниками газу (далі - лічильники), які використовують споживачі - фізичні особи (абзац другий глави 2 Методики № 595).

90. Абзацами другим та третім глави 1 Методики № 595 визначено, що розрахунки питомих втрат газу здійснюються за допомогою коефіцієнтів коригування показів лічильників.

Питомі втрати газу визначаються підприємствами з газопостачання та газифікації розрахунковим шляхом самостійно згідно з даною Методикою і включаються до собівартості транспортування газу цих підприємств.

91. Наведене вказує на те, що питомі втрати природного газу, що виникають при вимірюваннях об`єму природного газу в разі неприведення до стандартних умов результатів вимірювання об`ємів газу могли бути включені до собівартості транспортування газу цих підприємств, проте в матеріалах справи відсутні докази включення позивачем до таких питомих втрат різниці у приведенні об`ємів газу, використаного побутовими споживачами до стандартних умов до собівартості транспортування газу цих підприємств.

92. Додатково слід зазначити, що на виконання вимог статті 11 Закону № 329-VIII постановою Кабінету Міністрів України від 19.10.2018 було затверджено Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (далі - Положення про ПСО), пунктом 12 якого визначено, що з 01.11.2018 по 31.12.2018 (включно) НАК «Нафтогаз України» здійснює продаж/постачання природного газу відповідно до пунктів 7, 8 і 11 цього Положення за ціною (без урахування податку на додану вартість, тарифів на транспортування та розподіл природного газу, які підлягають обов`язковій оплаті відповідно до умов договорів транспортування та розподілу природного газу), що розраховується за такою формулою:

Ц = (Цбаз х Кд),

де Ц - ціна продажу/постачання природного газу;

Цбаз - середня арифметична ціна продажу/постачання природного газу НАК "Нафтогаз України" для промислових споживачів, за умови попередньої оплати до періоду поставки газу, що діяла з 1 липня 2018 р. по 30 вересня 2018 р. (8981, 00 грн за 1000 куб. метрів згідно з прейскурантом на природний газ із ресурсів НАК «Нафтогаз України»);

Кд - коефіцієнт дисконту, що дорівнює:

0,6943 - для розрахунку ціни природного газу з 1 листопада 2018 року;

0,8 - для розрахунку ціни природного газу з 1 травня 2019 року.

93. Підпунктом 1 пункту 14 Положення про ПСО передбачено, що постачальники природного газу, що закуповують природний газ у НАК «Нафтогаз України» відповідно до пунктів 7 і 8 цього Положення, зобов`язані до 01.05.2020 постачати такий природний газ виключно побутовим споживачам, релігійним організаціям (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) та державному підприємству України "Міжнародний дитячий центр "Артек" за ціною, в якій торговельна надбавка (націнка) постачальника не може перевищувати 2,5 відсотка ціни природного газу, за якою такі постачальники закупили зазначені обсяги природного газу у НАК «Нафтогаз України» відповідно до цього Положення (без урахування податку на додану вартість).

94. За приписами пункту 15 Положення про ПСО постачання природного газу побутовим споживачам здійснюється на підставі типового договору, затвердженого відповідно до статті 12 Закону № 329-VIII.

95. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що ціна продажу газу для побутових споживачів, яка визначається згідно із Положенням про ПСО не містить інформації про її формування з урахуванням приведення до стандартних умов, проте законодавством не заборонено постачальнику природного газу включати в кінцеву ціну ПСО на газ для населення, зокрема тарифи на розподіл та транспортування газу, у які можуть увійти питомі втрати природного газу, що виникають при вимірюваннях об`єму природного газу побутовими лічильниками газу, що не мають спеціальних пристроїв для автоматичного приведення до стандартних умов їх показів при зміні тиску та/або температури газу, які використовують споживачі - фізичні особи.

96. Отже, саме Регулятор передбачив можливість застосування коригувальних коефіцієнтів операторами ГРМ при приведенні обсягів спожитого палива побутовими споживачами, визначивши умови та порядок такого коригування, а держава в особі Кабінету Міністрів України надала можливість постачальнику для розрахунку кінцевої ціни ПСО споживачу додати до оптової ціни, зокрема націнку такого постачальника, а також тарифи на розподіл та транспортування газу, та в особі Міністерства палива та енергетики України - включати питомі втрати газу в разі неприведення до стандартних умов результатів вимірювання об`ємів газу до собівартості транспортування газу цих підприємств.

97. Отже, в контексті вимог частини другої статті 2 КАС України відповідач як суб`єкт владних повноважень повинен був діяти у тому числі (…), у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

98. Верховний Суд наголошує, що наявний у матеріалах справи лист Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 28.12.2018 № 03/31-1158, не може вважатися беззаперечним доказом включення позивачем до складу тарифу питомих втрат природного газу при його вимірюваннях побутовими лічильниками в разі неприведення об`єму газу до стандартних умов, оскільки в цьому листі мова йшла про розрахунок розмірів нормативних втрат та виробничо-технічних витрат газорозподільних підприємств на 2016 рік, а правовідносини у цій справі виникли у 2018 році. При цьому у вказаному листі міститься загальна інформація про те, що при розрахунку вказаних вище витрат та втрат операторами газорозподільних систем були застосовані Методика визначення питомих виробничо-технологічних втрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами та Методика визначення питомих виробничо-технологічних витрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами, затверджена наказом Міністерства палива та енергетики України від 30.05.2003 № 264, зареєстрована в Міністерстві юстиції України 09.07.2003 за № 570/7891 (далі - Методика 264), а також Методика № 595. Натомість розрахунків питомих виробничо-технологічних втрат природного газу, вказаний лист не містить.

99. Згідно із частиною другою статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. На виконання зазначених вимог відповідачем не надано інформації, що постачальнику природного газу компенсуються втрати газу в разі неприведення до стандартних умов результатів вимірювання об`ємів газу лічильниками, що не мають спеціальних пристроїв для автоматичного приведення до стандартних умов їх показів при зміні тиску та/або температури газу через механізм включення таких питомих втрат газу до собівартості транспортування газу цих підприємств, та чи вказані донарахування у зв`язку із приведенням оператором ГРМ об`ємів газу до стандартних вимірювань призвели до подвійної оплати за одні й ті ж обсяги палива.

100. Так, в рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) суд визнав незаконне та непропорційне втручання у права заявника, гарантовані статтею 1 Першого протоколу Конвенції. Суд у цьому рішенні підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість.

101. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Дискреційність повноважень органу влади повинна бути зведена до мінімуму, а логіка рішень органу влади повинна бути чіткою і зрозумілою, як і можливі наслідки таких дій. Особа не повинна відповідати за помилки, вчинені органом держави.

102. Отже, з урахуванням змісту спірних правовідносин, їх правового регулювання та встановлених судами першої та апеляційної інстанцій обставин, а також того, що Регулятор сам своїми відомчими актами передбачив можливість операторів ГРМ застосовувати коригувальні коефіцієнти при приведенні обсягів спожитого палива побутовими споживачами до стандартних умов, визначивши умови та порядок такого коригування, оскаржена постанова відповідача не відповідає переліченим вище критеріям, оскільки прийнята з порушенням процедури, без дотримання чіткої послідовності дій щодо її проведення у спосіб визначений законодавством, та не містить належного нормативного обґрунтування повноважень Нацкомісії в частині заборони позивачу вчиняти розрахунки об`єму (обсягу) спожитого газу.

103. Верховний Суд відхиляє доводи скаржника щодо приюдиційності обставин, встановлених у справі № 560/999/19, оскільки обставини, що встановлені в судовому рішенні, яке набрало законної сили, не мають абсолютного характеру і не можуть сприйматися судами як неможливість спростування під час судового розгляду обставин, які зазначені в іншому судовому рішенні.

104. Адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки щодо фактичних обставин справи, наведені у чинних судових рішеннях з інших адміністративних, цивільних чи господарських справ. Відповідно до частини сьомої статті 78 КАС України правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов`язковою для суду.

105. Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

106. Таким чином, суди попередніх інстанцій прийшли до вірних висновків про наявність підстав для задоволення позовних вимог, проте застосували закон, який не підлягає застосуванню, а також не застосували закон, який підлягав застосуванню.

107. З огляду на викладене, рішення судів першої та апеляційної інстанції у мотивувальній частині підлягають зміні з урахуванням мотивів, наведених у цій постанові Верховного Суду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.06.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.08.2019 у справі №640/20477/18 змінити, виклавши їх мотивувальні частини в редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.06.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.08.2019 у справі №640/20477/18 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик