Справа № 820/2130/16
Суддя: Кашпур О.В.
Дата ухвалення: 2022-05-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 травня 2022 року

м. Київ

справа №820/2130/16

адміністративне провадження №К/9901/4391/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Служби безпеки України, Голови Служби безпеки України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів, - Міністерства юстиції України, про визнання незаконним і скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 20 травня 2016 року, прийняту в складі головуючого судді Спірідонова М.О., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2020 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Кононенко З.О., суддів Сіренко О.І., Калиновського В.А.,

У С Т А Н О В И В :

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У квітні 2016 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Служби безпеки України та Голови Служби безпеки України - генерала армії України Грицака В.С. , у якому просив:

- визнати незаконним і скасувати наказ Голови Служби безпеки України від 30 березня 2016 року №372-ос про звільнення позивача з посади начальника Інституту підготовки юридичних кадрів для Служби безпеки України Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого (далі - Інститут);

- поновити його на посаді начальника Інституту та стягнути із Служби безпеки України середній заробіток за час вимушеного прогулу.

2. Позовні вимоги мотивовані тим, що ОСОБА_1 з грудня 2013 року обіймав посаду начальника Інституту та пройшов перевірку за Законом України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року №1682-VII (далі - Закон №1682-VII), про що свідчить довідка від 30 липня 2015 року, якою не встановлено підстав для застосування до нього заборон, передбачених указаним Законом, зі змістом якої його ознайомлено у серпні 2015 року. Водночас підставою для звільнення позивача оскаржуваним наказом від 30 березня 2016 року №372-ос слугувала зовсім інша довідка про результати перевірки, передбаченої Законом №1682-VII, а саме від 25 березня 2016 року, зі змістом якої його не ознайомлювали. За твердженнями ОСОБА_1 , попередня довідка про результати перевірки від 30 липня 2015 року в установленому порядку не скасована і є чинною, видання будь-яких інших довідок є незаконним і необґрунтованим, оскільки проведення повторної перевірки приписами Закону №1682-VII не передбачено. Оскаржуваний наказ, як уважає позивач, є незаконним, дискримінаційним, упередженим, таким, що порушує його трудові права.

ІІ. Короткий зміст оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 20 травня 2016 року позов задоволено. Скасовано наказ Голови Служби безпеки України від 30 березня 2016 року №372-ос про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Інституту. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Інституту та стягнуто на його користь із Служби безпеки України середній заробіток за час вимушеного прогулу. Постанову суду в частинах поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Інституту та стягнення на його користь із Служби безпеки України середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць звернуто до негайного виконання.

4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2020 року апеляційні скарги Голови Служби безпеки України - генерала армії України Грицака В.С. і Служби безпеки України залишено без задоволення, а постанову Харківського окружного адміністративного суду від 20 травня 2016 року - без змін.

5. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оскаржуваний наказ Голови Служби безпеки України від 30 березня 2016 року №372-ос, яким позивача звільнено з посади начальника Інституту з підстави застосування заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, винесено з порушенням норм законодавства, тому такий наказ підлягає скасуванню, а ОСОБА_1 поновленню на посаді зі стягненням на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Міністерство юстиції України подало касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанови Харківського окружного адміністративного суду від 20 травня 2016 року та Другого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2020 року і прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

7. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувані постанови є необґрунтованими, такими, що прийняті судами попередніх інстанцій без надання належної правової оцінки доказам у справі, із неправильним застосуванням норм матеріального права та без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду в справах №819/3432/15, №809/35/16, а також постанові Великої Палати Верховного Суду в справі №800/186/17.

8. Міністерство юстиції України стверджує про наявність у позивача, який у період з 14 вересня 1981 року до 01 березня 1992 року був військовослужбовцем та обіймав посади: оперуповноважений особливого відділу КДБ СРСР; старший оперуповноважений особливого відділу КДБ СРСР; заступник начальника особливого відділу КДБ СРСР, критерію очищення влади, що відповідає пункту 3 частини четвертої статті 3 Закону №1682-VII та є безумовною підставою для застосування заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 вказаного Закону. Допущені Службою безпеки України певні процедурні порушення та прострочення відповідних строків, як зазначає скаржник, не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного наказу від 30 березня 2016 року №372-ос, оскільки такі порушення не звільняють від виконання вимог Закону №1682-VII і не відміняють застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, норми якого носять імперативний характер.

IV. Позиція інших учасників справи

9. Представником Служби безпеки України та Голови Служби безпеки України подано відзив на касаційну скаргу Міністерства юстиції України із проханням її задовольнити, постанови Харківського окружного адміністративного суду від 20 травня 2016 року та Другого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2020 року скасувати і прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити у повному обсязі. У відзиві зазначено, зокрема, про те, що Голова Служби безпеки України, як керівник цього органу, на виконання вимог Закону №1682-VII був зобов`язаний прийняти рішення про звільнення позивача незалежно від того, вчиняв чи не вчиняв він будь-які дії, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони чи територіальної цілісності України, що спричинило порушення прав і свобод людини. Неприйняття такого рішення означало б невиконання Головою Служби безпеки України вимог Закону №1682-VII.

10. Представником ОСОБА_1 подано відзив і письмові пояснення на касаційну скаргу із проханням відмовити у задоволенні її вимог, а оскаржувані постанови Харківського окружного адміністративного суду від 20 травня 2016 року та Другого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2020 року залишити без змін, оскільки вони прийняті з дотриманням норм матеріального і процесуального права, є законними та обґрунтованими.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

11. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Яковенка М.М., суддів Дашутіна І.В., Шишова О.О. ухвалою від 03 березня 2020 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

12. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02 жовтня 2020 року №1886/0/78-20 справу №820/2130/16 передано для розгляду колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: Кашпур О.В. (судді-доповідачу, головуючому судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А., яку ухвалою від 19 жовтня 2020 року прийнято до провадження.

13. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 03 травня 2022 року справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні на 05 травня 2022 року.

VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

14. ОСОБА_1 з 25 грудня 2013 року обіймав посаду начальника Інституту.

15. З метою виконання вимог Закону №1682-VII, відповідно до Порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року №563, та згідно із Планом проведення перевірок відповідно до Закону України «Про очищення влади», затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року №1025-р, Головою Служби безпеки України 03 листопада 2014 року прийнято наказ №707 «Про початок проведення в Службі безпеки України перевірки, передбаченої статтею 5 Закону України «Про очищення влади»», у тому числі стосовно керівництва Інституту.

16. 05 березня 2015 року ОСОБА_1 була подана на ім`я Голови Служби безпеки України заява про його згоду на проведення щодо нього перевірки, передбаченої Законом №1682-VII.

17. У серпні 2015 року ОСОБА_1 ознайомлено із довідкою від 30 липня 2015 року №11/3/1-10110к, у якій міститься висновок про те, що за результати проведеної Службою безпеки України перевірки, передбаченої Законом №1682-VII, установлено, що до ОСОБА_1 не застосовуються заборони, визначені частинами третьою та четвертою статті 1 Закону №1682-VII.

18. За результатами повторної перевірки, проведеної Службою безпеки України із урахуванням, зокрема, роз`яснень Міністерства юстиції України від 02 вересня 2015 року №11.0.2/1674 щодо поняття «працівники органів державної безпеки», 25 березня 2016 року складено довідку №11/3-3127, у якій зроблений висновок про те, що до ОСОБА_1 застосовуються заборони, передбачені частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, за критеріями, визначеними пунктом 3 частини четвертої статті 3 цього Закону.

19. У вказаній довідці зазначено, що за матеріалами особової справи встановлено, що ОСОБА_1 у період з 13 серпня 1980 року до 01 вересня 1980 року перебував у розпорядженні Вищих курсів військової контррозвідки КДБ СРСР, з 01 вересня 1980 року до 01 березня 1992 року проходив військову службу в КДБ УРСР на посадах оперативного складу.

20. За результатами проведеного аналізу Службою безпеки України з`ясовано, що ОСОБА_1 у період з 14 вересня 1981 року до 01 березня 1992 року був військовослужбовцем та обіймав посади: оперуповноважений особливого відділу КДБ СРСР; старший оперуповноважений особливого відділу КДБ СРСР; заступник начальника особливого відділу КДБ СРСР.

21. У квітні 2016 року ОСОБА_1 ознайомлено з наказом Голови Служби безпеки України - генерала армії України Грицака В.С. від 30 березня 2016 року №372-ос, яким позивача звільнено з посади начальника Інституту згідно з пунктом 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) з підстав, передбачених Законом №1682-VII. Підстава: довідка про результати перевірки, передбаченої Законом №1682-VII, від 25 березня 2016 року №11/3-3127.

VІІ. Джерела права й акти їхнього застосування

22. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

24. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

25. Частиною першою статті 5 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, визначалося, що адміністративне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу та міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Відповідні норми збережені у частині першій статті 3 КАС України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року.

26. За правилами статті 8 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ). Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини. Ці норми збережені у статті 6 КАС України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року.

27. Відповідно до частин четвертої та шостої статті 9 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу. Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору. Відповідні норми закріплені у частині другій статті 3 КАС України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року.

28. За правилами частини першої статті 11 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, та частини першої статті 9 КАС України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

29. У статті 3 Конституції України закріплено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

30. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

31. Як визначено у частинах першій та другій статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

32. Громадяни згідно із приписами статті 38 Конституції України мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

33. Частиною другою статті 61 Конституції України визначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

34. Відповідно до частин першої, другої, четвертої, шостої та сьомої статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.

35. У пункті 6 частини першої статті 5-1 КЗпП України закріплено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.

36. Згідно з пунктом 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України підставами припинення трудового договору є підстави, передбачені Законом №1682-VII, який набрав чинності 16 жовтня 2014 року і визначає правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні.

37. За правилами частини другої статті 36 КЗпП України у випадках, передбачених пунктами 7, 7-1 і 7-3 частини першої цієї статті, особа підлягає звільненню з посади у триденний строк з дня отримання органом державної влади, органом місцевого самоврядування, підприємством, установою, організацією копії відповідного судового рішення, яке набрало законної сили, а у випадку, передбаченому пунктом 7-2, особа підлягає звільненню з посади у порядку, визначеному Законом №1682-VII.

38. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №1682-VII очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

39. Приписами частини другої статті 1 Закону №1682-VII визначено, що очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

40. Згідно з частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.

41. Перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), визначено у статті 2 Закону №1682-VII, у статті 3 цього Закону встановлено критерії здійснення очищення влади (люстрації), а в статті 5 Закону №1682-VII - порядок проведення перевірки.

42. За приписами пункту 3 частини четвертої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які були штатними працівниками чи негласними агентами в КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік колишнього СРСР, Головному розвідувальному управлінні Міністерства оборони СРСР, закінчили вищі навчальні заклади КДБ СРСР (крім технічних спеціальностей).

43. Кабінет Міністрів України постановою від 16 жовтня 2014 року №563 затвердив Порядок проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», який визначає механізм/процедуру здійснення очищення влади (люстрації).

44. Розпорядженням від 16 жовтня 2014 року №1025-р Кабінет Міністрів України затвердив План проведення перевірок відповідно до Закону України «Про очищення влади», яким визначено черговість зі строками здійснення перевірки, передбаченої Законом №1682-VII.

45. Відповідно до частини п`ятої статті 1 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою або четвертою цієї статті, може застосовуватися до особи лише один раз.

46. Пунктом 2 розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1682-VII встановлено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: 1) звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів; 2) інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному вебсайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII, у порядку та строки, визначені цим Законом.

47. Згідно з частиною одинадцятою статті 5 Закону №1682-VII орган, який проводив перевірку, надсилає висновок про результати перевірки, підписаний керівником такого органу (або особою, яка виконує його обов`язки), керівнику органу, передбаченому частиною четвертою цієї статті, не пізніше ніж на шістдесятий день з дня початку проходження перевірки. Такий висновок може бути оскаржений особою в судовому порядку.

48. Рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень при виконанні цього Закону оскаржуються в судовому порядку (частина дев`ята статті 1 Закону №1682-VII).

49. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку (частина третя статті 2 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, та частина друга статті 2 КАС України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).

50. Частиною першою статті 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

51. Відповідно до статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 року №1906-IV чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

52. Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів №2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17 липня 1997 року №475/97-ВР Україна - як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим Законом Україна повністю визнала на своїй території дію, зокрема, статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію ЄСПЛ в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

53. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року №3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права.

54. Статтею 8 Конвенції встановлено, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

55. Згідно з частиною другою статті 21 та частиною першою статті 23 Загальної декларації прав людини, прийнятої і проголошеної резолюцією 217 A (III) Генеральної Асамблеї ООН від 10 грудня 1948 року, кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні. Кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.

56. Відповідно до статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права, прийнятого 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю ООН і ратифікованого Указом Президії Верховної Ради УРСР від 19 жовтня 1973 року №2148-VIII, держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право на працю, що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується, і зроблять належні кроки до забезпечення цього права. Заходи, яких повинні вжити держави-учасниці цього Пакту з метою повного здійснення цього права, включають програми професійно-технічного навчання і підготовки, шляхи і методи досягнення продуктивної зайнятості в умовах, що гарантують основні політичні і економічні свободи людини.

57. Стаття 24 Європейської соціальної хартії, ратифікованої Законом України від 14 вересня 2006 року №137-V, передбачає, що з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов`язуються визнати: a) право всіх працівників не бути звільненими без поважних причин для такого звільнення, пов`язаних з їхньою працездатністю чи поведінкою, або поточними потребами підприємства, установи чи служби; b) право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу. З цією метою Сторони зобов`язуються забезпечити, щоб кожний працівник, який вважає себе звільненим без поважної причини, мав право на оскарження в неупередженому органі.

58. Статтею 2 Конвенції про дискримінацію в галузі праці та занять №111 від 25 червня 1958 року, ратифікованої Україною 04 серпня 1961 року, передбачено, що кожний член Організації, для якого ця Конвенція є чинною, зобов`язується визначити й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них.

59. Статтями 26, 27 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної Ради УРСР від 14 квітня 1986 року №2077-ХІІ та яка набрала чинності для України 13 червня 1986 року, закріплено «рacta sunt servanda», відповідно до якого кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен ними добросовісно виконуватись. Учасник не може посилатись на положення свого внутрішнього права як на виправдання для невиконання ним договору.

60. Закон №1682-VII був предметом оцінки Європейської Комісії «За демократію через право» (далі - Венеціанська Комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи (далі - ПАРЄ), за результатами якої Венеціанською Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок №788/2014; 2) Остаточний висновок №788/2014.

61. У пункті 18 Проміжного висновку №788/2014 Венеціанська Комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел: Європейської конвенції з прав та основних свобод людини (зокрема, статей 6, 8, 108 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики ЄСПЛ; прецедентного права національних конституційних судів; Резолюцій ПАРЄ, а саме Рез. 1096 (1996) про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем і Рез. 1481 (2006) про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів. ПАРЄ у Рез. 1096 (1996) вказала на «Керівні принципи для забезпечення відповідності закону про люстрацію та аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права».

VІІІ. Позиція Верховного Суду

62. Перевіривши доводи і вимоги касаційної скарги, виходячи із меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд виходить із таких міркувань.

63. Згідно із преамбулою до Закону №1682-VII, він визначає правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні.

64. Зі змісту Закону №1682-VII слідує, що він прагне охопити два різні періоди недемократичної влади в країні: Радянський комуністичний режим і «період узурпації влади з боку Президента України Віктора Януковича».

65. Для досягнення поставленої мети Законом №1682-VII запроваджено проведення процедури перевірки осіб, які є суб`єктами перевірки, на відповідність визначеним законом критеріям, з метою вирішення питання щодо можливості їхнього подальшого перебування на відповідній посаді.

66. Аналіз норм пункту 3 частини четвертої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 і пунктом 2 розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1682-VII дає підстави для висновку про те, що заборони, встановлені частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб`єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.

67. Із аналізу наведених правових норм також слідує, що встановлення для фізичних осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади, їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття ними відповідних посад, зокрема, визначених у пункті 3 частини четвертої статті 3 Закону №1682-VII, незалежно від того, чи сприяли вони своїми рішеннями, діями або бездіяльністю узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

68. Питання люстраційних заходів неодноразово досліджувалося Верховним Судом, який у своїх постановах, зокрема, констатував, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів і відмічав, що якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій та повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї). Застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

69. У постанові від 03 червня 2020 року в справі №817/3431/14 Верховний Суд у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду сформував правову позицію про те, що самого лише факту перебування осіб на визначених у Законі №1682-VII посадах і протягом передбаченого цим Законом строку недостатньо для застосування заборон, визначених частиною третьою статті 1 зазначеного Закону. У цій постанові Верховний Суд указав на необхідність доведення вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, на чому наголошує Венеціанська Комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках №788/2014 щодо Закону №1682-VІІ, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

70. Питання щодо виникнення дискримінації у зв`язку із застосуванням до державних службовців люстраційних заходів висвітлено в рішенні ЄСПЛ у справі «Sidabras and Dћiautas v. Lithuania» («Сідабрас і Джяутас проти Литви», заяви №55480/00 і №59330/00). ЄСПЛ у цьому рішенні зробив висновки про порушення статті 14 Конвенції у поєднанні з її статтею 8. Зокрема, заявникам було заборонено займатися визначеним переліком діяльності у зв`язку з їхнім статусом «колишніх працівників КДБ». Заборона значною мірою вплинула на їхні можливості розвивати відносини із зовнішнім світом, а також створила серйозні труднощі щодо можливості заробляти на життя і тим самим призвела до очевидних негативних наслідків для втілення права на особисте життя. ЄСПЛ наголосив, що заявники не могли передбачити наслідків, які матиме для них робота в органах державної безпеки. Що вказане призвело до дискримінаційних дій відносно заявників, які полягали в незаконному звільненні у зв`язку із люстрацією з підстав, що заявники працювали в органах КДБ.

71. Окрім того ЄСПЛ звернув увагу на те, що обмеження на трудову діяльність виникли не в результаті звичайного судового розгляду в межах трудового законодавства, а внаслідок застосування спеціального внутрішнього законодавчого акта, що вводить люстраційні заходи у зв`язку із колишньою роботою в КДБ.

72. ПАРЄ у Резолюції №1096 (1996) «Про заходи щодо ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем» указала державам-членам на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їхньої провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть бути сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

73. Підходи до проведення люстрації, викладені у Резолюції ПАРЄ №1096 (1996), знайшли свій розвиток у практиці ЄСПЛ, який неодноразово розглядав справи за наслідками схожих перевірок в інших державах, зокрема, у Польщі (рішення в справі «Turek v. Slovakia» («Турек проти Словаччини», заява №57986/00), в справі «Matyjek v. Poland» («Матиєк проти Польщі», заява №38184/03), в справі «Bobek v. Poland» («Бобек проти Польщі», заява №68761/01), в справі «Luboch v. Poland» («Любох проти Польщі», заява №37469/05).

74. Відповідно до висновків, зроблених Верховним Судом у постановах, зокрема, від 19 червня 2020 року в справі №822/256/16 та від 05 серпня 2020 року в справі №826/1003/17, встановлення Законом №1682-VІІ критеріїв стосовно осіб, які були штатними працівниками чи негласними агентами в КДБ СРСР, КДБ УРСР, для заборони протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом обіймати посади, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрація), і виникнення у зв`язку із цим підстави для звільнення цих осіб із займаних ними посад в органах державної влади, суперечить принципу індивідуального підходу при виникненні юридичної відповідальності, передбаченого частиною другою статті 61 Конституції України.

75. 17 жовтня 2019 року ЄСПЛ ухвалив рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви №58812/15, №53217/16, №59099/16, №23231/18, №47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного і стосується звільнення п`ятьох державних службовців на підставі норм Закону №1682-VII.

76. Ухвалюючи рішення ЄСПЛ виходив, зокрема, із того, що «…суд свідомий ситуації, яка склалася в Україні у відповідний час. Однак нібито невідкладна потреба у Законі контрастує із тим фактом, що за Законом заборону до заявників було застосовано на десять років. Суд не піддав сумніву, що після подій, що відбулися в Україні в той час, зміни в особовому складі цілком могли бути потрібні. Однак Суду не було доведено, що ситуація залишалася настільки нестабільною, що було неможливо вивчити індивідуальну роль кожної особи з наступним можливим поступовим скасуванням обмежувальних заходів…». «...П`ятий заявник був звільнений за перебування на посаді другого секретаря райкому Комуністичної партії. Суд згадав, що він вже установив порушення Конвенції у справах проти інших держав у ситуаціях, де між діяльністю особи в структурах тоталітарного режиму і застосуванням до неї люстрації пройшов значний час. Суд відмітив, що у випадку п`ятого заявника цей часовий розрив склав 23 роки і не було ніякої інформації щодо будь-якої негативної діяльності з його боку протягом цього часу. Суд дійшов висновку, що українські органи влади не навели причин, які б виправдали застосування люстрації проти осіб, які лише займали певні посади в Комуністичній партії до 1991 року, за відсутності звинувачень у конкретній антидемократичній діяльності з їхнього боку. Окрім того, люстраційні заходи щодо п`ятого заявника були особливо непропорційними. Не було наведено жодного серйозного аргументу, що заявник, місцевий чиновник в сфері сільського господарства, міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму. Органи влади продемонстрували повну зневагу до його прав. Таким чином, втручання у права усіх п`яти заявників не було необхідним у демократичному суспільстві і статтю 8 Конвенції було порушено».

77. ЄСПЛ звернув увагу на те, що існувала ймовірність того, що Закон №1682-VII було прийнято проти тих, хто працював на державній службі за попередніх урядів, що передбачало політизацію державної служби, що само по собі суперечило проголошеній цілі законодавства. Усталений принцип практики ЄСПЛ - люстрація не може служити покаранню, бути відплатою чи помстою, і це стосується також українського Закону про люстрацію.

78. Розглядаючи справу, суди попередніх інстанцій встановили, що відносно ОСОБА_1 не було дотримано принципу індивідуальної вини. Установлення фактів особистої протиправної поведінки позивача не було метою відповідної перевірки і за результатами її проведення не було встановлено обставин, що ОСОБА_1 становив чи міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

79. Звільнення ОСОБА_1 проведено на підставі довідки про результати повторної перевірки, передбаченої Законом №1682-VІІ, а саме відомостей, зазначених в його особовій справі, ураховуючи, зокрема, роз`яснення Міністерства юстиції України від 02 вересня 2015 року №11.0.2/1674.

80. Верховний Суд у постанові від 25 червня 2020 року в справі №804/704/16 зауважив, що наявність певних повноважень у відповідних органів державної влади не означає, що вони не повинні дотримуватися механізму їхнього здійснення, установленого чинним законодавством, тобто правової процедури. Перевірка особи відповідно до Закону №1682-VІІ повинна зійснюватися згідно із чітко установленою правовою процедурою.

81. Керівник відповідного органу відповідно до частини четвертої статті 5 Закону №1682-VІІ визначає дату початку проведення перевірки у відповідному органі з урахуванням строків, установлених зазначеним Законом, та необхідності завершення проведення перевірки в межах строків, установлених відповідним планом.

82. Верховний Суд у справі, яка розглядається, звертає увагу на те, що ОСОБА_1 , із урахуванням норм Закону №1682-VІІ, за наявності раніше зробленого Службою безпеки України у довідці від 30 липня 2015 року №11/3/1-10110к висновку, складеного за результатами проведеної стосовно нього перевірки, передбаченої Законом №1682-VІІ, правомірно очікував, що така перевірка буде проведена відповідно до установленої правової процедури, яка визначає чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів і методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.

83. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, повторна перевірка, за результатами якої складена довідка про результати перевірки, передбаченої Законом №1682-VII, від 25 березня 2016 року №11/3-3127, яка стала підставою для прийняття Головою Служби безпеки України оскаржуваного наказу від 30 березня 2016 року №372-ос, відповідачем проведена з порушенням установлених правової процедури та відповідних строків.

84. Водночас суди попередніх інстанцій з`ясували, що попередня довідка від 30 липня 2015 року №11/3/1-10110к із висновком перевірки про незастосування до ОСОБА_1 заборон, визначених частинами третьою та четвертою статті 1 Закону №1682-VII, не була оскаржена та скасована у судовому порядку й дані особової справи позивача як на час проведення першої, як і другої перевірки, не змінилися, містили всю інформацію для перевірки щодо застосування чи незастосування до нього передбаченої частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII заборони.

85. Відповідно до висновків, зроблених Верховним Судом, зокрема, у постановах від 19 червня 2020 року в справі №822/256/16, від 25 червня 2020 року в справі №804/704/16 та від 05 серпня 2020 року в справі №826/1003/17, Законом №1682-VІІ взагалі не передбачено можливості повторного проведення перевірки стосовно особи, щодо якої компетентним органом вже складено відповідний висновок за наслідками здійсненої процедури перевірки.

86. Ураховуючи наведене у сукупності, Верховний Суд уважає, що оскаржуваний наказ Голови Служби безпеки України від 30 березня 2016 року №372-ос про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Інституту згідно з пунктом 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України з підстав, передбачених Законом №1682-VII, не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині третій статті 2 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, що кореспондує нормі частини другої статті 2 КАС України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, а тому погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .

87. Доводи касаційної скарги не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду.

88. Посилання у касаційній скарзі на необхідність урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду в справах №819/3432/15, №809/35/16, а також постанові Великої Палати Верховного Суду в справі №800/186/17, не заслуговують на увагу, оскільки: обставини цих справ є відмінними від обставин справи, яка переглядається; урахуванню підлягають висновки, зроблені, зокрема, ЄСПЛ у рішенні у справі «Полях та інші проти України», яке ухвалене пізніше у часі ніж постанови, на які посилається скаржник, а також висновки Верховного Суду в справах, у яких постанови прийняті з урахуванням зазначеного рішення ЄСПЛ. Необхідно також звернути увагу на те, що у справі №809/35/16, на яку посилається Міністерство юстиції України, постановлено ухвалу, а не прийнято постанову, і Вищим адміністративним судом України, а не Верховним Судом, як помилково зазначає скаржник.

89. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

90. За таких обставин, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу Міністерства юстиції України необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані постанови Харківського окружного адміністративного суду від 20 травня 2016 року та Другого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2020 року - без змін.

IХ. Судові витрати

91. Підстави для здійснення розподілу судових витрат, з огляду на результат касаційного розгляду, відсутні.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення.

2. Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 20 травня 2016 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2020 року в справі №820/2130/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко