Справа № 260/999/21
Суддя: Гаврилко С.Є.
Дата ухвалення: 2022-05-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

про залишення позову без розгляду

04 травня 2022 рокум. Ужгород№ 260/999/21

Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Гаврилка С.Є.,

з участю секретаря судового засідання Рошко Л.М.

учасники справи:

прокурор: Стець Василь Миколайович;

відповідач: Державне підприємство "Великобичківське лісомисливське господарство" представник не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Закарпатського окружного адміністративного суду адміністративну справу за позовом Заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури до Державного підприємства "Великобичківське лісомисливське господарство" про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

23 березня 2021 року до Закарпатського окружного адміністративного суду звернувся з позовом Заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури (88000, Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Коцюбинського. 2-а, ) до Державного підприємства "Великобичківське лісомисливське господарство" (90615, Закарпатська область, Рахівський район, смт. Великий Бичків, вул. Промислова, 39, ), яким просить суд: "1. Прийняти позовну заяву до розгляду та порушити провадження у справі; 2. Визнати протиправною бездіяльність ДП "Великобичківське лісомисливське господарство" та зобов`язати відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж лісового Заказника загальнодержавного значення "Діброва" загальною площею 712,0 га, вартістю 19,414 млн грн., який знаходиться на території ДП "Великобичківського лісомисливського господарство" та закріплення їх в натурі (на місцевості); 3. Про дату та час розгляду справи повідомити Закарпатську областях прокуратуру та сторони.".

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 29 березня 2021 року було прийнято вказану позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в даній адміністративній справі.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2021 року було закрито підготовче провадження у даній адміністративній справі та призначено справу до судового розгляду.

Статтею 19 частиною 2 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право (стаття 5 частина 3 КАС України).

Відповідно до статті 53 частини 3КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Статтею 23 частиною 1 Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі по тексту - Закон України № 1697-VII) встановлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до статті 23 частини 3 Закону України № 1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Окремими абзацами статті 23 частини 4 Закону України № 1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Так, предметом даного позову є, зокрема зобов`язання ДП "Великобичківське лісомисливське господарство" відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж лісового Заказника загальнодержавного значення "Діброва" загальною площею 712,0 га, вартістю 19,414 млн грн, який знаходиться на території ДП "Великобичківського лісомисливського господарство" та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем протягом тривалого часу не вживаються заходи щодо винесення меж лісового заказника загальнодержавного значення "Діброва" та не закріплено його межі в натурі (на місцевості), то в свою чергу унеможливлює його належне використання та зберігання, у зв`язку із чим існує ймовірність використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, оскільки межі заказника не відомо де починаються та невідомо де закінчуються, земельна ділянка не внесена до Державного земельного кадастру.

Ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцем розташування виконують водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах (стаття 1 частина 2 Лісового кодексу України України).

Земельні відносини, що виникають при використанні, зокрема, лісів регулюються ЗК України, а також нормативно-правовими актами про ліси, якщо вони не суперечать цьому кодексу (стаття 3 частина 2).

За основним цільовим призначенням Земельний кодекс України передбачає виділення в окрему категорію земель лісогосподарського призначення (стаття 19 частина 1 пункт "е" Земельного кодексу України України).

Ведення лісового господарства полягає у здійсненні комплексу заходів з охорони, захисту, раціонального використання та розширеного відтворення лісів (стаття 63 Лісового кодексу України .

До земель лісогосподарського призначення належать лісові землі, на яких розташовані лісові ділянки, та нелісові землі, зайняті сільськогосподарськими угіддями, водами й болотами, спорудами, комунікаціями, малопродуктивними землями тощо, які надані в установленому порядку та використовуються для потреб лісового господарства (стаття 5 Лісового кодексу України ).

Використанню лісогосподарських земель за їх цільовим призначенням законодавство надає пріоритет: складовою охорони земель є захист лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб (стаття 164 частина 1 пункт «б» Земельного кодексу України).

Оскільки земельна ділянка та права на неї на землях лісогосподарського призначення є об`єктом земельних правовідносин, то суб`єктний склад і зміст таких правовідносин має визначатися згідно з нормами земельного законодавства та лісового законодавства у частині використання й охорони лісового фонду.

Статтею 27 Лісового кодексу України передбачено, Кабінет Міністрів України у сфері лісових відносин: забезпечує реалізацію державної політики у сфері лісових відносин; спрямовує та координує діяльність органів виконавчої влади щодо організації охорони, захисту, використання та відтворення лісів; забезпечує розроблення та виконання загальнодержавних програм з охорони, захисту, використання та відтворення лісів; затверджує державні програми з охорони, захисту, використання та відтворення лісів; передає у власність, надає у постійне користування для нелісогосподарських потреб земельні лісові ділянки, що перебувають у державній власності; приймає рішення про обмеження або тимчасове припинення діяльності підприємств, установ та організацій у разі порушення ними природоохоронного та лісового законодавства; вирішує інші питання у сфері лісових відносин відповідно до Конституції України та закону.

Також необхідно зазначити, що на час пред`явлення позову, Мінприроди України було головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та у межах своєї компетенції біологічної, генетичної та радіаційної безпеки, поводження з відходами, у тому числі радіоактивними, пестицидами і агрохімікатами, ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, радіаційного захисту, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (надр, поверхневих та підземних вод, внутрішніх морських вод і територіального моря, атмосферного повітря, лісів, тваринного (у тому числі водних живих ресурсів, мисливських та немисливських видів тварин) і рослинного світу та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України (далі - природні ресурси), відтворення та охорони земель, збереження, відтворення і невиснажливого використання біо- та ландшафтного різноманіття, формування, збереження і використання екологічної мережі, організації, охорони та використання природно-заповідного фонду, збереження озонового шару, регулювання негативного антропогенного впливу на зміну клімату та адаптації до його змін і виконання у межах компетенції вимог Рамкової конвенції ООН про зміну клімату та Кіотського протоколу до неї, розвитку водного господарства і меліорації земель, геологічного вивчення та раціонального використання надр, а також у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання, відтворення та охорону природних ресурсів (п.1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 452/2011).

Проте, Кабінет Міністрів України та Мінприроди України свою позицію щодо порушення інтересів держави жодним чином не висловлювали.

Таким чином, звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції державного органу та Уряду.

Суд звертає увагу, що встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Водночас прокурором у позові не зазначено причин, які перешкоджають уповноваженому органу самостійно захистити інтереси, які збігаються з інтересами держави.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Необхідно також зазначити, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.

За змістом статті 2 КАС метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Аналогічні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 30.09.2020 в справі № 815/6347/17, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 та від 22.10.2020 у справі №140/756/19.

Зважаючи на те, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Отже, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Висновки, що звернення до суду без передбачених законом підстав, прокурором свідчить про перебирання на себе функції державного органу висловлені також у постановах від 14.09.2021 у справах №807/965/17, 806/1917/17, від 08.09.2021 у справі №640/32940/20 та від 02.09.2021 у справі № 280/3319/20.

Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду.

Відповідно до статті 240 частини 1 пункту 1 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постановах від 18.07.2019 (справа №826/15794/17), від 23.10.2019 (справа № 0640/4292/18), від 05.12.2019 (справа № 810/3226/16).

З урахуванням вказаного суд вважає, що дану позовну заяву слід залишити без розгляду на підставі статті 240 частини 1 пункту 1 КАС України.

Керуючись статтями 240, 248 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Позов Заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури (88000, Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Коцюбинського. 2-а, ) до Державного підприємства "Великобичківське лісомисливське господарство" (90615, Закарпатська область, Рахівський район, смт. Великий Бичків, вул. Промислова, 39, ) про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити дії - залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення, якщо інше не передбачено цим Кодексом. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею (суддями). Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Відповідно до статті 243 частини 3 КАС України 04 травня 2022 року було проголошено вступну та резолютивну частини ухвали. Ухвалу у повному обсязі було виготовлено 06 травня 2022 року.

СуддяС.Є. Гаврилко