Справа № 260/1670/19
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2022-05-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 травня 2022 року

м. Київ

справа № 260/1670/19

адміністративне провадження № К/9901/28118/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 260/1670/19

за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, стягнення моральної шкоди, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року (головуючий суддя - Іванчулинець Д.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року (головуючий суддя - Курилець А.Р., судді: Качмар В.Я., Мікула О.І.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (первинна назва - Генеральна прокуратура України) (далі - відповідач), у якому, з урахуванням заяви про збільшення розміру позовних вимог, просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 17 жовтня 2019 року № 1137ц про його звільнення з посади заступника начальника управління матеріально-технічного забезпечення Департаменту інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення Генеральної прокуратури України;

- поновити його на посаді заступника начальника управління матеріально-технічного забезпечення Департаменту інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення Генеральної прокуратури України з 19 жовтня 2019 року;

- стягнути з Генеральної прокуратури України на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу у зв`язку з незаконним звільненням у розмірі середньомісячної нарахованої заробітної плати;

- стягнути з Генеральної прокуратури України на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу у зв`язку з затримкою виконання рішення суду про поновлення незаконно звільненого працівника у розмірі середньомісячної нарахованої заробітної плати;

- допустити негайне виконання постанови суду в частині поновлення його на посаді та стягнення середнього заробітку за один місяць;

- стягнути з Генеральної прокуратури України на його користь 71 183,00 грн на відшкодування моральної шкоди, завданої протиправними діями.

2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що незважаючи на подану ним Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора Офісу Генерального прокурора, спірним наказом його звільнено з посади заступника начальника управління матеріально-технічного забезпечення Департаменту інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (по тексту - Закон № 1697-VII; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин). Позивач уважає, що його звільнення є незаконним, а наказ відповідача протиправним. Вказує, що положення Порядку проходження прокурорами атестації, затверджений наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221, та типова заява Додатку 2 до цього Порядку суперечать вимогам чинного законодавства та порушують гарантії позивача, передбачені статтями 43, 62 Конституції України. Також позивач зазначає, що звільнення прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII має безпосередньо пов`язуватись з ліквідацією, реорганізацією або скороченням чисельності прокурорів, чого у даному випадку не відбулось. Крім того, відповідачем допущено істотні порушення законодавства про працю, що виявились у не попередженні працівника про наступне вивільнення не пізніше ніж за два місяці, прийнятті рішення про звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності та без урахування переважного права залишення на роботі.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року, у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

4. Мотиви, з яких суд першої інстанції виходив при прийнятті означеного рішення, полягають у тому, що підстава для звільнення позивача визначена положеннями пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ) та застосовується у випадку неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію. У даному випадку, заяви, зміст якої б відповідав би формі, що затверджена Порядком № 221, позивачем в установлений строк подано не було.

5. Суд першої інстанції зазначив, що мотиви, якими позивач обґрунтовує протиправність та необхідність скасування оскаржуваного наказу фактично свідчать про його незгоду з положеннями Закону № 113-ІХ та Порядку № 221, які, як він уважає, порушують його права та гарантії, визначені Кодексом законів про працю України (далі - КЗпП України) та Конституцією України. Проте, суд критично оцінив такі твердження позивача, зазначивши, що положення Закону № 113-ІХ та Порядку № 221 на день ухвалення рішення у вказаній справі є чинними та неконституційними, у встановленому законом порядку, не визнавались.

6. Стосовно доводів позивача про порушення відповідачем законодавства про працю суд першої інстанції зазначив, що норми Закону № 1697-VII та Закону № 113-ІХ, які визначають умови і підстави звільнення прокурора з посади, є спеціальними по відношенню до інших нормативних актів, у тому числі КЗпП України. З огляду на це суд дійшов висновку, що відповідач не допустив порушень трудового законодавства при звільненні позивача.

7. З наведеними мотивами суду першої інстанції погодився і суд апеляційної інстанції та залишив рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року без змін.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

8. 28 жовтня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій скаржник просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року, ухвалити у справі нове рішення, яким позов задовольнити.

9. Підставами касаційного оскарження позивач визначив пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Зокрема, скаржник посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, оскільки суд не врахував висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17 щодо застосування норми права у подібних правовідносинах - пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII. Крім того, скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме відсутній висновок стосовно правомірності звільнення з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII у зв`язку з тим, що прокурор подав заяву про переведення до Офісу Генерального прокурора у довільній формі. Також позивач зазначив про те, що дана справа має значний суспільний інтерес, оскільки неправильне застосування до працівників органів прокуратури вимог чинного законодавства при звільненні, суттєве звуження трудових прав прокурорів має наслідком масові звернення до судів України за захистом порушених прав стосовно поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

10. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, позивач зазначає, що підставою його звільнення слугувало, як указує відповідач, неподання ним заяви про проходження атестації. Проте позивач уважає, що вказані твердження відповідача не відповідають дійсності, оскільки 14 жовтня 2019 року ним була подана заява про переведення до Офісу Генерального прокурора. Позивач визнає, що заява була написана у довільній формі, тобто не відповідала формі заяви, передбаченій Порядком № 221. Водночас доводи позивача про причини подання заяви саме такої форми суди попередніх інстанцій не врахували. В цьому контексті ОСОБА_1 наполягає, що пункт 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX передбачає звільнення прокурорів, які у встановлений строк не подали заяву про переведення до Офісу Генерального прокурора та намір у зв`язку з цим пройти атестацію. Разом з тим, ані Закони № 1697-VII та № 113-IX, ані Порядок № 221 не передбачають ототожнення понять «подання заяви у довільній формі» та «не подання заяви взагалі».

11. Одночасно з цим позивач зауважує, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували положення підпункту 1 пункту 8 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, який передбачає випадки коли прокурор може бути переведений до Офісу Генерального прокурора без проходження атестації, зокрема те, що на час подання заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора він займав адміністративну посаду - заступника начальника управління матеріально-технічного забезпечення Департаменту інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення Генеральної прокуратури України.

12. Також у касаційній скарзі зазначено, що суди попередніх інстанцій не надали оцінку твердженням позивача про відсутність підстав для його звільнення у зв`язку з реорганізацією чи ліквідацією органу прокуратури або скороченням кількості прокурорів.

13. Не погоджується скаржник і з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про незастосування до спірних правовідносин норм КЗпП України, адже переконаний, що нерозповсюдження вимоги про заборону звільнення прокурорів під час відпустки або тимчасової непрацездатності на трудові відносини прокурорів є порушенням гарантій захисту працівників від незаконного звільнення та ставить їх у нерівні умови порівняно з працівниками інших категорій.

14. На підставі викладеного ОСОБА_1 уважає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим дійшли помилкового висновку про відмову у задоволенні його адміністративного позову.

15. Ухвалою від 12 листопада 2020 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 з підстав, визначених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

16. 02 грудня 2020 року до Верховного Суду від Офісу Генерального прокурора надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року - без змін, позаяк уважає, що наведені у касаційній скарзі доводи не спростовують висновків судів.

17. 04 жовтня 2021 року позивач через підсистему «Електронний суд» подав додаткові пояснення, у яких просить врахувати постанови Верховного Суду від 21 січня 2021 року та від 01 жовтня 2021 року у справі № 260/1890/19 за його позовом до Офісу Генерального прокурора про стягнення вихідної допомоги при звільненні, оскільки вони, на його думку, мають преюдиційне значення для правильності вирішення даної справи.

18. Ухвалою від 04 травня 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у попередньому судовому засіданні.

ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

19. Наказом Генеральної прокуратури України від 14 серпня 2019 року № 677ц ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника управління матеріально-технічного забезпечення Департаменту інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення Генеральної прокуратури України.

20. 25 вересня 2019 року набув чинності Закон № 113-ХІ, на виконання якого Генеральний прокурор затвердив Порядок № 221.

21. 14 жовтня 2019 року позивач надіслав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора до Офісу Генерального прокурора.

22. Разом з тим, наказом Генеральної прокуратури України від 17 жовтня 2019 року № 1137ц позивача звільнено із зазначеної посади Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII з 18 жовтня 2019 року.

23. Вважаючи своє звільнення незаконним, а наказ відповідача протиправним і таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з даним позовом.

V. Нормативне регулювання та позиція Верховного Суду

24. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

25. Приписами частин першої та другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

26. Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права у межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

27. Спірні правовідносини обумовлені незгодою ОСОБА_1 з наказом Генеральної прокуратури України від 17 жовтня 2019 року № 1137ц про його звільнення з посади заступника начальника управління матеріально-технічного забезпечення Департаменту інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII з 18 жовтня 2019 року.

28. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29. Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.

30. Стаття 43 Конституції України гарантує кожному захист від незаконного звільнення.

31. Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

32. Таким чином адміністративний суд повинен з`ясувати не лише чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також чи було його рішення прийнято на законних підставах та чи відповідає воно, зокрема, критеріям обґрунтованості, розсудливості та пропорційності.

33. Стаття 4 Закону № 1697-VII визначає, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

34. Незалежність прокурора забезпечуються, серед іншого, особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо (стаття 16 Закону № 1697-VII).

35. 25 вересня 2019 року набув чинності Закон № 113-IX, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ. У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

36. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII. Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

37. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

38. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

39. З системного аналізу наведених законодавчих приписів висновується, що запровадження Законом № 113-IX атестації прокурорів Генеральної прокуратури України як однієї з умов для їх переведення в Офіс Генерального прокурора пов`язане, зокрема, зі створенням передумови для побудови системи прокуратури, кадровим перезавантаженням органів прокуратури та способом перевірки та оцінки кваліфікації чинних прокурорів на відповідність їх посадам прокурора в таких органах. Така атестація визначена законодавцем та відбувалася у спосіб і порядок, що є чинними і стосуються усіх прокурорів, які має намір пройти атестацію, а тому не може вважатися протиправною чи такою, що носить дискримінаційний характер щодо позивача.

40. Увівши в дію визначену процедуру реформування органів прокуратури, законодавець вказав, які саме дії мають учинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, та явно і очевидно окреслив умову продовження служби шляхом успішного проходження атестації. Наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації також були сформульовані та визначені законодавцем з достатньою для розуміння чіткістю і ясністю.

41. Так, на виконання вимог Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (по тексту - Порядок № 221).

42. За визначенням, що міститься у пункті 1 розділу 1 Порядку № 221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

43. Відповідно до пунктів 2, 4 Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

44. Як обумовлено пунктом 9 Порядку № 221, атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.

45. Заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто (пункт 10 Порядку № 221).

46. Відповідно до підпункту 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

47. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прямо передбачене підпунктом 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і пов`язане, зокрема, з неподанням прокурором Генеральної прокуратури України у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

48. Тобто в даному випадку юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі зазначеної норми (пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII), є виключно неподання прокурором зазначеної вище заяви.

49. Повертаючись до підстав касаційного оскарження судових рішень у даній справі, колегія суддів уважає за необхідне надати оцінку наведеним позивачем у касаційній скарзі аргументам.

50. Щодо ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, як підстави для звільнення на підставі пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX

51. Зі змісту пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX висновується, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом обіймають посади в Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї з таких підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

52. Синтаксичний розбір абзацу першого цього пункту вказує на таке: «<…> прокурори <…> звільняються <…> Генеральним прокурором <…> на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї з таких підстав <…>.

53. Такий розбір і аналіз цієї норми дає змогу зробити висновок про те, що: по-перше, підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1 - 4 пункту 19 цього розділу, зокрема, й неподання у встановлений строк заяви про переведення в Офіс Генерального прокурора та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; по-друге, закон не вимагає додаткової підстави для звільнення, зокрема, такої, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Закон визначає, що звільнення відбувається не з підстав, установлених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, а на підставі цього пункту, що є нормативною підставою.

54. Отже, фактологічною підставою для звільнення є одна з підстав, передбачених підпунктами 1- 4 пункту 19 розділу ІІ Закону № 113-IX, а нормативною підставою є пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.

55. Крім того, загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді передбачені статтею 51 Закону № 1697-VII. Пункт 9 частини першої цієї статті встановлює, що прокурор звільняється з посади у разі, зокрема, ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

56. Безпосередні умови звільнення прокурора з посади передбачені статтями 52- 60 цього Закону, норми яких кореспондуються з нормами щодо загальних умов звільнення, що встановлені частиною першою статті 51 цього Закону. Зокрема, щодо приписів пункту 9 частини першої статті 51 цього Закону, то їм корелюють положення статті 60 цього Закону, якими конкретизовано підстави звільнення прокурора з посади в разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

57. Водночас, дію статті 60 зупинено до 1 вересня 2021 року (абзац четвертий пункту 2 розділу II Закону № 113-IX), а тому з підстав, передбачених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, прокурора не може бути звільнено з посади в період зупинення дії цієї норми, тобто в період проходження ним атестації.

58. За такого правового врегулювання спірні правовідносини, які пов`язані з проходженням прокурором публічної служби та звільнення з підстави, що оспорюються у цьому позові, урегульовані спеціальними законодавчими актами.

59. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 20 жовтня 2021 року у справах № 640/25298/19, № 280/3705/20, № 420/4196/20, від 21 жовтня 2021 року у справі № 540/1782/20, від 27 жовтня 2021 року у справі № 280/3703/20, від 04 листопада 2021 року у справі № 120/4051/19-а і Суд не вбачає підстав для відступу від неї.

60. При цьому необхідно зауважити, що Закони №1697-VII та № 113-ІХ, які претендують на застосування до спірних правовідносин, були прийняті в різний час. Так, Закон №1697-VII, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, прийнятий 14 жовтня 2014 року (набрав чинності 15 липня 2015 року), а Закон № 113-ІХ, положення якого передбачають реалізацію першочергових заходів із реформи органів прокуратури, прийнятий 19 вересня 2019 року (набрав чинності 25 вересня 2019 року, крім окремих його приписів, що не мають значення для цієї справи). Тобто, Закон № 113-ІХ, який визначає способи і форми правового регулювання спірних правовідносин, набрав чинності у часі пізніше.

61. Щодо необхідності застосування до спірних правовідносин норм КЗпП України.

62. Як слідує з оскаржуваних рішень, судами попередніх інстанцій не встановлено порушення гарантій трудових прав позивача, встановлених законодавством про статус прокурора, під час прийняття відповідачем оспорюваного наказу.

63. Особливості звільнення прокурорів, визначені положеннями Закону № 113-ІХ та Закону № 1697-VII, є спеціальними також і щодо тих, які визначені статтею 40 КЗпП України.

64. Крім того, пунктами 1, 21 розділу І Закону № 113-ІХ внесено зміни до КЗпП України та Закону № 1697-VII.

65. Зокрема, статтю 32 КЗпП України доповнено частиною п`ятою такого змісту: «Переведення прокурорів відбувається з урахуванням особливостей, визначених законом, що регулює їхній статус».

66. Статтю 40 КЗпП України доповнено частиною п`ятою такого змісту: «Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 421, частин першої, другої і третьої статті 492, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус».

67. Згідно з абзацом шостим пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.

68. На підставі викладеного Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо необґрунтованості посилання позивача на істотні порушення відповідачем вимог трудового законодавства при звільненні, оскільки порядок такого звільнення у межах спірних правовідносин, у тому числі щодо попередження про наступне вивільнення та можливості звільнення прокурора під час перебування останнього на лікуванні, врегульовано положеннями спеціального законодавства, а саме - Закону № 113-ІХ.

69. Такий правовий підхід щодо застосування норм права у подібних правовідносинах застосований Верховним Судом у постанові від 13 жовтня 2021 року у справі № 560/4176/19 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від нього.

70. Щодо тверджень у касаційній скарзі про невідповідність висновків судів попередніх інстанцій про неподання позивачем заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора

71. Пунктами 9, 10 розділу І Порядку № 221 визначено, що атестація проводиться на підставі письмової заяви, зокрема, прокурора Генеральної прокуратури України про переведення на посаду в Офісі Генерального прокурора, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Така заява подається у строк до 15 жовтня 2019 року (включно) та підписується прокурором особисто. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.

72. У зв`язку з тим, що заява позивача від 14 жовтня 2019 року подана у довільній формі, тобто, не відповідає формі заяви, встановленій у додатку 2 до Порядку № 221, відповідач зробив висновок про неможливість участі позивача у проходженні атестації.

73. Проте, як обґрунтовано зазначає скаржник, Закони № 1697-VII та № 113-IX, а також Порядок № 221 не передбачають ототожнення невідповідності поданої позивачем заяви від 14 жовтня 2019 року формі, встановленій додатком 2 до Порядку, неподанню такої заяви взагалі.

74. Таким чином саме неподання прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.

75. Вказаний висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а.

76. Понад те, фактичні обставини справи № 200/13482/19-а, а також межі касаційного перегляду судових рішень у ній дещо відрізняються від тих, які встановлено і які заявлено у цій справі. Тому висновки, які висловив Верховний Суд у зазначеній справі, не можуть слугувати прикладом правильного застосування положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII у зіставленні з пунктом 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IХ у вимірі обставин справи, що розглядається.

77. Як зазначалося вище, суди попередніх інстанцій установили, що 14 жовтня 2019 року ОСОБА_1 , маючи намір продовжити службу в органах прокуратури, подав на ім`я Генерального прокурора заяву про переведення на посаду прокурора до Офісу Генерального прокурора.

78. У поданій заяві, з поміж іншого, зазначено: «<…> Ураховуючи проведення реорганізації (ліквідації) Генеральної прокуратури України, прошу перевести мене на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора.

79. З умовами та процедурами проведення атестації, визначеними у Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженому наказом Генерального прокурора 03.10.2019 № 221, ознайомлений, але не погоджуюсь, оскільки вони суперечать діючому законодавству України та ратифікованими Україною міжнародним Конвенціям, які мають вищу юридичну силу. <…>».

80. Далі по тексту заяви позивачем наведено мотиви та обґрунтування, на підставі яких він уважає, що положення Порядку № 221 та Закону № 113-IХ суперечать Конституції та законам України, а також низці міжнародних актів.

81. Прохальну частину заяви від 14 жовтня 2019 року позивач виклав наступним чином: «<…>Ураховуючи викладене, прошу із дотриманням діючого законодавства та вищезазначених міжнародних Конвенцій письмово повідомити про рішення припинити зі мною трудові відносини по посаді заступника начальника управління матеріально-технічного забезпечення Департаменту інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення Генеральної прокуратури України та перевести мене на аналогічну, рівнозначну посаду (посаду прокурора) в Офісі Генерального прокурора.

82. Про результат розгляду заяви та прийняте рішення прошу офіційно мене повідомити.».

83. На підставі викладеного можна констатувати, що заява ОСОБА_1 від 14 жовтня 2019 року дійсно не відповідала формі, встановленій додатком 2 до Порядку № 221, проте це не може вказувати на неподання такої заяви взагалі.

84. Водночас, подана позивачем заява, для визначення її відповідності вимогам закону, мала містити у собі такі відомості: про переведення на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора; про намір пройти атестацію; про надання згоди на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації.

85. Натомість, суть заяви ОСОБА_1 полягає якраз у тому, що він уважає незаконним проведення атестації та уважає зобов`язання надання ним згоди на обробку персональних даних, а також на те, що у разі непроходження атестації його буде звільнено на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII таким, що порушує його трудові права та суперечить вимогам національних законодавчих та міжнародних актів. Відповідно, у зв`язку із цим, у заяві на ім`я Генерального прокурора від 14 жовтня 2019 року позивач просив припинити з ним трудові відносини на посаді у Генеральній прокуратурі та перевести в Офіс Генерального прокурора на рівнозначну посаду прокурора.

86. Тож ураховуючи на означену в пункті 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ імперативність проходження атестації прокурорами, як умови можливості переведення на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, невиявлення позивачем у поданій заяві згоди на застосування до нього процедури атестації унеможливлювало прийняття відповідачем рішення про допущення його до її проходження.

87. Отже, подану ОСОБА_1 заяву від 14 жовтня 2019 року не можна вважати такою, у якій він надав згоду на застосування процедури та умов проведення атестації і саме це є підставою для висновку про неподання ним заяви, передбаченої пунктом 10 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ та пунктом 9 Порядку № 221.

88. Щодо доводів скаржника про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій положень підпункту 1 пункту 8 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX

89. Так, згідно з указаною нормою, положення щодо проходження прокурорами атестації, передбачені цим розділом, не поширюються на Генерального прокурора, а також прокурорів, яких після набрання чинності цим Законом призначено на адміністративні посади, передбачені пунктами 1-15 частини першої статті 39 Закону України «Про прокуратуру».

90. За приписами частини 1 статті 39 Закону України «Про прокуратуру» у редакції Закону № 113-IX адміністративними посадами в Офісі Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратурах (крім посад, зазначених у частині третій цієї статті) є посади: 1) Генерального прокурора; 2) першого заступника Генерального прокурора; 3) заступника Генерального прокурора; 4) керівника підрозділу Офісу Генерального прокурора; 5) заступника керівника підрозділу Офісу Генерального прокурора; 6) керівника обласної прокуратури; 7) першого заступника керівника обласної прокуратури; 8) заступника керівника обласної прокуратури; 9) керівника підрозділу обласної прокуратури; 10) заступника керівника підрозділу обласної прокуратури; 11) керівника окружної прокуратури; 12) першого заступника керівника окружної прокуратури; 13) заступника керівника окружної прокуратури; 14) керівника підрозділу окружної прокуратури; 15) заступника керівника підрозділу окружної прокуратури.

91. З системного аналізу вказаних правових норм слід дійти висновку, що підставою для їх застосування є сукупність двох умов: призначення прокурора на відповідну посаду після набрання чинності Закону № 113-IX і таке призначення має відбуватися на посади в Офісі Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратурах.

92. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 24 вересня 2021 року у справі № 280/4314/20.

93. Наказом Генерального прокурора від 23 грудня 2019 року № 351 визначено днем початку роботи Офісу Генерального прокурора 02 січня 2020 року.

94. Водночас, ОСОБА_1 було призначено на посаду заступника начальника управління матеріально-технічного забезпечення Департаменту інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення Генеральної прокуратури України 14 серпня 2019 року, тобто до початку роботи Офісу Генерального прокурора.

95. З огляду на це підстави для застосування до позивача приписів підпункту 1 пункту 8 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX відсутні.

96. Щодо доводів про неврахування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17 щодо застосування норми права у подібних правовідносинах - пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII

97. Щодо визначення подібності правовідносин Верховний Суд звертається до правових висновків, викладених у судових рішеннях Великої Палати Верховного Суду, відповідно до яких подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи. При цьому, під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.

98. З аналізу справи № 815/1554/17, на яку посилається скаржник, слідує, що правовідносини у ній виникли у лютому 2017 року з приводу звільнення прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII без відповідної конкретизації підстави для звільнення - ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Натомість, у справі, що розглядається, підставою для звільнення ОСОБА_1 є неподання ним заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, як того вимагає Закон № 113-ІХ.

99. До того ж, у справах № 815/1554/17 та № 260/1670/19 правовідносини відрізняються матеріально-правовим регулюванням, фактичними обставинами та часом виникнення.

100. Більше того, виникнення спірних правовідносин у справі № 815/1554/17 та прийняття у ній судових рішень відбулось до набрання чинності Законом № 113-ІХ, що також унеможливлює застосування висновків Верховного Суду при розгляді справи № 260/1670/19.

101. Щодо посилань скаржника на необхідність урахування постанов Верховного Суду від 21 січня 2021 року та від 01 жовтня 2021 року у справі № 260/1890/19 при вирішенні даної справи колегія суддів зазначає, що такі є безпідставними, оскільки у справі № 260/1890/19 предметом позову є стягнення на користь ОСОБА_1 з Генеральної прокуратури (Офісу Генерального прокурора) вихідної допомоги при звільненні. Натомість, у справі, що розглядається, позивач оскаржує наказ Генеральної прокуратури України від 17 жовтня 2019 року № 1137ц про своє звільнення. При цьому, як предмет, так і підстави позовів ОСОБА_1 у справах № 260/1890/19 та № 260/1670/19 є різними. Крім того, у справі про стягнення вихідної допомоги Верховний Суд не встановлював і не досліджував обставини звільнення ОСОБА_1 , як про це зазначає останній.

102. На підставі викладеного Верховний Суд, ураховуючи правове регулювання спірних правовідносин у зіставленні з обставинами справи, дійшов висновку, що у зв`язку з неподанням ОСОБА_1 заяви, передбаченої пунктом 10 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ та пунктом 9 Порядку № 221, Генеральна прокуратура України правомірно, керуючись підпунктом 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, видала спірний наказ від 17 жовтня 2019 року № 1137ц, яким звільнила позивача з посади заступника начальника управління матеріально-технічного забезпечення Департаменту інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII з 18 жовтня 2019 року.

103. Наведені позивачем у касаційній скарзі доводи та аргументи не спростовують наведених у цій постанові висновків.

104. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

105. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

106. Відтак, оскільки підстави для скасування чи зміни судових рішень відсутні, касаційна скарга задоволенню не підлягає.

VІ. Судові витрати

107. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року у справі № 260/1670/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк