Справа № 620/2718/20
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2022-05-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 травня 2022 року

м. Київ

справа №620/2718/20

адміністративне провадження № К/9901/16285/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 620/2718/20

за позовом Акціонерного товариства (далі - АТ) «Чернігівобленерго» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Нацкомісія; Регулятор) про визнання протиправною та скасування постанови, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Нацкомісії

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.04.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Лічевецького І.О., суддів Оксененка О.М., Мельничука В.П.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У липні 2020 року АТ «Чернігівобленерго» звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати протиправними та скасувати:

пункт 1 постанови Нацкомісії від 09.07.2020 № 1308 «Про накладення штрафу на AT «Чернігівобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання» (далі - постанова № 1308) в частині накладення на нього штрафу у розмірі 1 700 000 грн;

пункт 3 цієї ж постанови в частині доручення Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики Нацкомісії підготувати та винести на засідання Нацкомісії проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії AT «Чернігівобленерго» шляхом його зміни в бік зменшення на вартість не виконаних відповідно до вимог пункту 4.2 глави 4 Порядку розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженого постановою Нацкомісії від 04.09.2018 № 955, заходів розділу І Інвестиційної програми на 2019 рік, схваленої постановою Нацкомісії від 18.07.2019 № 1541 на суму 63 153,45 грн (без ПДВ);

пункт 4 цієї ж постанови № 1308 в частині доручення Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики Нацкомісії опрацювати питання щодо застосування до ліцензіата положень пункту 7.15 глави 7 Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, затвердженого постановою Нацкомісії від 05.10.2018 № 1175, за надання до Нацкомісії недостовірної інформації щодо здійснення ліцензованої діяльності, факт якої підтверджено Актом, складеним за результатами проведення позапланового виїзного заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії від 15.06.2020 № 183.

В обґрунтування позивних вимог АТ «Чернігівобленерго» зазначило, що оспорювані пункти постанови № 1308 є протиправними, оскільки ним було виконано протягом 5 місяців інвестиційну програму на 2019 рік, яка була затверджена Нацкомісією лише 18.07.2019. Отже, на думку позивача відсутні підстави для застосування до нього штрафу та зменшення тарифу на розподіл електричної енергії.

2. Чернігівський окружний адміністративний суд рішенням від 03.11.2020 задовольнив позовні вимоги.

3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 01.04.2021 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове, яким частково задовольнив позовні вимоги:

визнав протиправним та скасував пункт 1 постанови № 1308 «Про накладення штрафу на AT «Чернігівобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання»;

в іншій частині позовних вимог - відмовив.

4. 29.04.2021 Нацкомісія звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.04.2021 в частині задоволеної позовної вимоги, ухвалити в цій частині нове рішення про відмову у її задоволенні.

5. Верховний Суд ухвалою від 24.05.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

6. 14.06.2021 від позивача до суду касаційної інстанції надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, у якому АТ «Чернігівобленерго» просить залишити останню без задоволення, а оскаржувану Нацкомісією постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. У справі, яка розглядається суди встановили, що у період з 01.06.2020 по 15.06.2020 посадовими особами Нацкомісії проведено позапланову невиїзну перевірку дотримання АТ «Чернігівобленерго» вимог законодавства та Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії.

Результати перевірки оформлено актом від 15.06.2020 № 183, у якому зафіксовано, що АТ «Чернігівобленерго» серед іншого порушено вимоги підпункту 5 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії щодо обов`язку ліцензіата виконувати рішення Нацкомісії у строки, встановлені відповідним рішенням та законодавством, зокрема Порядком розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженим постановою Нацкомісією від 04.09.2018 № 955 (далі - Порядок № 955) у частині виконання вимог:

пункту 4.1 глави 4 щодо зобов`язання ліцензіата виконувати схвалені Нацкомісією план розвитку системи розподілу (ПРСР)/інвестиційної програми (ІП) в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні;

пункту 4.2 глави 4 щодо введення в експлуатацію об`єктів ІП відповідно до вимог чинного законодавства, прийняття на баланс;

пункту 4.4 глави 4 у частині самостійного перерозподілу фінансування вартості заходів, передбачених схваленою Інвестиційною програмою, при зміні вартості виконання заходів понад п`ять відсотків;

підпункту 43 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії щодо обов`язку ліцензіата виконувати інвестиційну програму в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт та обсягів фінансування згідно із схваленою Нацкомісією інвестиційною програмою.

Такий висновок обґрунтовано наступним:

постановою Нацкомісії від 18.07.2019 № 1541 «Про схвалення інвестиційної програми ПАТ «Чернігівобленерго» на 2019 рік» (зі змінами) була схвалена Інвестиційна програма з розподілу електричної енергії ПАТ «Чернігівобленерго» на 2019 рік у сумі 153 223, 00 грн.

У 2019 році позивачем не виконано технічне переоснащення ПС 110/35/10 кВ «Прилуки» в м. Прилуки (КРПЗ-35, БСК).

Відповідно до пояснювальної записки до інвестиційної програми на 2019 рік цей захід є перехідним і його реалізація планується протягом 2019-2020 років. У 2019 році заплановано розмістити замовлення на виготовлення та профінансувати придбання обладнання КРПЗ-35 та залізобетонних виробів, а також виконати роботи по встановленню частини опор та порталів на суму 22 943, 13 грн. Водночас, підтверджуючих документів щодо придбання обладнання та матеріалів Ліцензіатом не надано.

Також, в межах заходу з Технічного переоснащення ПЛ 10 кВ «Савин-Карпоки» Козелецького району, Чернігівської області АТ «Чернігівобленерго» повинно було у 2019 році встановити блочно-модульну комплектну трансформаторну підстанцію (БМКТП 250/10/0,4кВ № 564). Однак, під час обстеження об`єкту зафіксовано, що на табличці, яка розташована на блочно-модульній комплектній трансформаторній підстанції з силовим трансформатором 250 кВА вказано дату виготовлення « 2020 рік».

Відповідно до проектно-кошторисної документації по заходу «Технічне переоснащення ПС 110/35/10 кВ «Остер» в м. Остер, Козелецького району, Чернігівської області» передбачалось встановлення «Реле вказівне РЕУ 11» - 1 од.

Під час опрацювання первинних документів, наданих Ліцензіатом, було зафіксовано, що у паспорті на це реле зазначено, що воно виготовлене у 2020 році. При цьому, в акті з формою КБ-2в від 31.12.2019 зафіксовано встановлення цього обладнання.

Згідно із проектно-кошторисною документацією по заходу «Технічне переоснащення ПС 35/10 кВ «Низівка» в с. Низівка, Щорського (Сновського) району Чернігівської області» у 2019 році передбачалось улаштування фундаментних плит залізобетонних плоских 2,08 м.куб., улаштування стяжок цементних 20 мм товщиною, площею - 22,8 м.кв., улаштування стрічкових фундаментів залізобетонних при ширині по верху до 1000 мм - 1,82 м.куб., обетонування стояків - 0,4 м.куб.

Під час опрацювання первинних документів, які були надані Ліцензіатом, встановлено, що:

в паспорті на залізобетонні вироби (плити ПП 10-1) 2 од. зазначена дата « 06.03.2020»;

- «Документ про кількість бетонної суміші № 1» кількість 8 м.куб. зазначена дата « 26.03.2020»;

- «Документ про кількість бетонної суміші № 1» кількість 3 м.куб. зазначена дата « 06.03.2020»;

«Додаток до Сертифікату відповідності на арматуру лінійну для кріплення неізольованих проводів повітряних ліній електропередачі та самонесучих ізольованих проводів» зазначена дата « 07.02.2020».

При цьому, в акті приймання виконаних будівельних робіт (форма КБ-2а) по даному об`єкту від 31.12.2019 зафіксовано використання даних матеріалів.

У 2019 році передбачалось встановлення 23 трансформаторів силових ТМГ-100/10/0,4 у межах виконання заходу «Технічне переоснащення ТП 10/04 кВ з заміною трансформаторів на ТМГ 100 кВА з розподільною шафою».

Встановлення цього обкладення відображено у довідці про вартість виконаних будівельних робіт та витрати (форма КБ-3) від 28.12.2019.

Однак, під час обстеження об`єктів та опрацювання первинних документів зафіксовано, що на 19 трансформаторних підстанціях 10/0,4 Кв зазначено дату виготовлення « 2020 рік».

Крім того, при огляді об`єкту КТП 540-20 с. Ладинка, Чернігівського району, який реконструйовано в рамках виконання заходу «Технічне переоснащення ТП 10/04 кВ з заміною трансформаторів на ТМГ 100 кВА з розподільною шафою», встановлено відсутність обмежувачів перенапруг 0,4 кВ з індикатором пробою (PZ-А 500/10) в кількості 3 од., які зазначено в акті вартості робіт , що придбавається виконавцем робіт (форма КБ-2в).

В рамках заходу «Технічне переоснащення ТП 10/04 кВ з заміною трансформаторів на ТМГ 160 кВА з розподільною шафою» у 2019 році передбачалось встановлення трансформаторів силових ТМГ-160/10/0,4 у кількості 15 од.

Довідкою про вартість виконаних будівельних робіт та витрати (форма КБ-3) від 28.12.2019 зафіксовано встановлення зазначеного обладнання.

Водночас, під час обстеження та опрацювання первинних документів виявлено, що на усіх 15 трансформаторних підстанціях 10/04 кВ зазначено дату виготовлення « 2020 рік».

Крім того, перевіркою встановлено, що по заходах «Будівництво ПЛ-35 кВ «Замглай-Олешня» в Ріпкинському районі Чернігівської області» та «Реконструкція ПЛ-35 кВ «Козелець-Савин», Козелецького району, Чернігівської області» у позивача відсутні сертифікати про готовність об`єкта до введення в експлуатацію.

Із наведено відповідач дійшов висновку про те, що станом на 31.12.2019 AT «Чернігівобленерго» не виконало у 2019 році 8 заходів, визначених Інвестиційною програмою на 2019 рік.

Також, перевіркою встановлено, що по 28 заходах виникли перевитрати на суму до 5 % вартості, а по 15 заходах на суму понад 5 % запланованої вартості робіт.

На підставі висновків, викладених в акті перевірки та відповідно до статей 17, 19, 22 Закону України від 22.09.2016 № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII), статті 77 Закону України від 13.04.2017 № 2019-VIII «Про ринок електричної енергії» (далі - Закон № 2019-VIII) Нацкомісією прийнято постанову № 1308, якою:

1. Відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17, статті 22 Закону № 1540-VIII та статті 77 Закону № 2019-VIII до АТ «Чернігівобленерго» застосовано санкції у вигляді накладення штрафу у розмірі 1 700 000, 00 грн за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, а саме:

підпункту 5 пункту 2.2 щодо обов`язку ліцензіата виконувати рішення Нацкомісії у строки, встановлені відповідним рішенням та законодавством, зокрема Порядком № 955, у частині виконання вимог:

пункту 4.1 глави 4 щодо зобов`язання ліцензіата виконувати схвалені Нацкомісією ПРСР/ІП в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні;

пункту 4.2 глави 4 щодо введення в експлуатацію об`єктів відповідно до вимог чинного законодавства та прийняття їх на баланс;

пункту 4.4 глави 4 в частині самостійного перерозподілу фінансування вартості заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, при зміні вартості виконання заходів понад п`ять відсотків;

підпункту 43 пункту 2.2 щодо обов`язку ліцензіата виконувати інвестиційну програму в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт та обсягів фінансування згідно зі схваленою Нацкомісією інвестиційною програмою;

2. Відповідно до пункту 1 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону № 1540-VIII у межах здійснення заходів державного регулювання, зобов`язано АТ «Чернігівобленерго» у термін до 01.10.2020 ввести в експлуатацію невиконаний захід Інвестиційної програми на 2019 рік «Будівництво ПЛ 35 кВ «Замглай-Олешня» в Ріпкинському районі, Чернігівської області», про що у термін до 15.10.2020 повідомити Нацкомісію та Сектор Нацкомісії у Чернігівській області з наданням належним чином завірених копій підтвердних документів.

3. Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону № 1540-VIII доручено підготувати та винести на засідання Нацкомісії, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії AT «Чернігівобленерго» шляхом його зміни в бік зменшення на вартість невиконаних відповідно до вимог пункту 4.2 глави 4 Порядку № 955 заходів розділу І Інвестиційної програми на 2019 рік, схваленої постановою Нацкомісією від 18.07.2019 № 1541, на суму 63 153,45 грн (без ПДВ).

4. Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої пункту 1 частини другої статті 17 Закону № 1540-VIII при наступному встановленні (перегляді) тарифу на розподіл електричної енергії AT «Чернігівобленерго» доручено опрацювати питання щодо застосування до ліцензіата положень пункту 7.15 глави 7 Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, затвердженого постановою Нацкомісії від 05.10.2018 № 1175 (далі - Порядок № 1175), за надання до Нацкомісії недостовірної інформації щодо здійснення ліцензованої діяльності, факт якої підтверджено актом, складеним за результатами проведення позапланового виїзного заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії від 15.06.2020 № 183.

Не погоджуючись із зазначеним пунктами 1, 3, 4 постанови № 1308, АТ «Чернігівобленерго» звернулась до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що Нацкомісія під час прийняття рішення про застосування штрафних санкцій до позивача не керувалася принципами пропорційності, ефективності та розумності. Відповідачем не враховано усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення та прийнято рішення без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів енергопостачальної компанії, на досягнення яких спрямоване це рішення, оскільки відповідач застосував максимально можливий розмір штрафу, при цьому при визначенні розміру штрафних санкцій лише зазначив про вчиненні позивачем правопорушення. При цьому оспорювана постанова не містить жодного обґрунтування щодо тяжкості вчиненого позивачем правопорушення та відповідність вчиненого правопорушення розміру штрафу.

9. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позовну вимогу в частині визнання протиправним та скасування пункту 1 резолютивної частини постанови № 1308, також вказав на недодержання відповідачем обов`язку при визначенні розміру санкції, обґрунтовувати в своєму рішенні ступень тяжкості вчиненого правопорушення та його небезпечність.

При цьому, відмовляючи у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування пунктів 3, 4 резолютивної частини постанови № 1308, суд апеляційної інстанції виходив із того, що вказаними пунктами Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики доручено підготувати та винести на засідання Нацкомісії, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії AT «Чернігівобленерго» шляхом його зміни в бік зменшення та опрацювати питання щодо застосування до ліцензіата положень пункту 7.15 глави 7 Порядку № 1175. Тобто, таке доручення зверено виключно до структурного підрозділу Нацкомісії і є підставою лише для розгляду відповідачем зазначеного питання у майбутньому, має організаційно-зобов`язуючий характер для Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики і не породжує жодних безпосередніх правових наслідків для позивача.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

10. Касаційна скарга відповідача мотивована зокрема, тим, що Нацкомісією за результатами проведеного заходу контролю на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг правомірно застосовано до позивача штрафні санкції за порушення останнім Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою Нацкомісії від 27.12.2017 № 1470 (далі - Ліцензійні умови з розподілу електричної енергії). При цьому, Нацкомісія вказує на те, що судом апеляційної інстанції зроблено помилковий висновок про те, що нею не дотримано принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив з посиланням на положення Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), який не поширює свою дію на Нацкомісію.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.

12. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.

14. Верховний Суд зауважує, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

15. Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

16. Перевіряючи відповідність оспорюваних положень постанови відповідача критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України, Верховний Суд враховує таке.

17. Повноваження Нацкомісії у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом № 1540-VII та Законом № 2019-VIII.

18. Закон № 1540-VIII визначає правовий статус Нацкомісії, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.

19. Відповідно до частини першої - третьої статті 1 Закону № 1540-VIII Нацкомісія є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор (Нацкомісія) є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.

20. Згідно із частинами першою-третьою статті 3 Закону 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

21. Пунктами 11, 12 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII визначено, що для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: контролює додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов; розглядає справи про порушення ліцензійних умов, а також справи про адміністративні правопорушення і за результатами розгляду приймає рішення про застосування санкцій, накладення адміністративних стягнень у випадках, передбачених законом, приймає у межах своєї компетенції рішення про направлення до відповідних державних органів матеріалів про виявлені факти порушення законодавства.

22. Відповідно до статті 19 Закону № 1540-VIII Регулятор (Нацкомісія) здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

23. Відповідно до законів України № 1540-VIII, № 877-V, від 02.03.2015 № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222-VIII) Нацкомісія постановою від 14.06.2018 № 428 затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі - Порядок контролю № 428), дія якого поширюється на суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності та регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю яких здійснюється Нацкомісією у сфері енергетики та у сфері комунальних послуг та установлює певні процедури, зокрема, організації та проведення планових та позапланових перевірок; оформлення результатів перевірок; контроль за виконанням рішень Нацкомісії; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.

24. Системний аналіз наведених норм права дає змогу дійти висновку, що Регулятор, здійснюючи державне регулювання шляхом державного контролю за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зобов`язаний дотримуватись законодавства у відповідних сферах. Процедура моніторингу ринків у сферах енергетики та комунальних послуг також відсилає до застосування заходів контролю до суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг у випадку виявлення за результатами моніторингу невідповідності (порушення) провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у сферах енергетики та/або комунальних послуг вимогам чинного законодавства.

25. Закон N 222-VIII регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності.

26. За приписами частини першої статті 19 Закону N 222-VIII державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

27. Згідно із частиною сьомою статті 19 Закону N 222-VIII контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону № 877-V з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

28. Отже, перевірка додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється з урахуванням вимог закону.

29. Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону № 1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі. У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки. Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

30. Частиною восьмою статті 19 Закону № 1540-VIII визначено, що позапланова невиїзна перевірка проводиться виключно у приміщенні Регулятора або його територіального органу.

Підставою для проведення позапланової невиїзної перевірки суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, є: 1) неподання, несвоєчасне подання, подання недостовірної інформації або необхідність перевірки достовірності такої інформації; 2) неподання, несвоєчасне подання, подання недостовірних даних у звітності або необхідність перевірки достовірності таких даних в установлений Регулятором строк або в інших документах; 3) неподання копій документів, засвідчених в установленому законодавством порядку, пояснень та іншої інформації на законну вимогу Регулятора; 4) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сфері енергетики чи комунальних послуг, її законних прав та надання документів (копій документів), що підтверджують таке порушення; 5) обґрунтоване звернення суб`єкта господарювання або споживача про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж, мереж централізованого водопостачання та/або водовідведення, порушення ліцензійних умов та надання документів (копій документів), що підтверджують таке порушення ліцензійних умов; 6) виявлення під час аналізу звітності або моніторингу нецільового використання коштів, передбачених встановленою структурою тарифів та/або схваленою інвестиційною програмою.

Позапланова невиїзна перевірка суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, може проводитися без попередження заздалегідь.

Згода суб`єкта, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, його повідомлення про проведення позапланової невиїзної перевірки, його присутність під час проведення такої перевірки є необов`язковими.

Про результати позапланової невиїзної перевірки (про факти виявлення порушень законодавства та їх перелік або про відсутність порушень) суб`єкт господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, повідомляється рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів після підписання акта про результати позапланової невиїзної перевірки.

31. Рішення Регулятора про застосування санкцій за порушення ліцензійних умов, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг може бути прийнято протягом 30 днів з дня виявлення порушення Регулятором.

32. Відповідальність за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг передбачена положеннями статті 22 Закону № 1540-VIII, згідно із частиною першою якої суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.

33. Відповідно до пункту 2 частини другої статті 22 Закону № 1540-VIII за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді накладення штрафу.

34. Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання» (частина четверта статті 22 Закону № 1540-VIII).

35. Так, згідно із пунктом 1 частини другої статті 77 Закону № 222-VIII порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності є правопорушенням на ринку електричної енергії.

36. Змістом підпункту «б» пункту 4 частини четвертої статті 77 Закону № 222-VIII визначено, що у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії Регулятор приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) у розмірі від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню.

37. Підпунктами 5, 43 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електроенергії установлено, що при провадженні ліцензованої діяльності ліцензіат повинен виконувати рішення Нацкомісії у строки, встановлені відповідним рішенням та законодавством; виконувати інвестиційну програму в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт та обсягів фінансування згідно із схваленою Нацкомісією інвестиційною програмою.

38. Відповідно до пункту 4.1 Порядку № 955 ліцензіат зобов`язаний виконувати схвалені Нацкомісією ПРСР/ІП в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні.

39. Пунктом 4.2 Порядку № 955 передбачено, що виконаними вважаються об`єкти, які введені в експлуатацію відповідно до вимог чинного законодавства, прийняті на баланс та щодо яких здійснено повне фінансування.

40. Згідно пункту 4.4 Порядку № 955 при зміні (збільшенні або зменшенні) вартості виконання заходів, передбачених схваленою ІП, до 5 % ліцензіат може самостійно зробити перерозподіл фінансування між цими заходами в межах одного розділу за умови незмінності фізичних обсягів цих заходів.

41. Так, позивач фактично не заперечує той факт, що ним не виконано захід Інвестиційної програми на 2019 рік «Будівництво ПЛ 35 кВ «Замглай-Олешня», а також те, що в порушення вимог пункту 4.4 Порядку № 955 ним було самостійно зроблено перерозподіл фінансування між заходами інвестиційної програми на суму понад 5 % вартості виконання заходів.

42. Тобто, у Нацкомісії були підстави для накладення на AT «Чернігівобленерго» штрафу на підставі статті 77 Закону № 222-VIII.

43. Разом з тим, оскаржуваною постановою до позивача застосовано максимальний розмір штрафу, передбаченого пунктом 4 частини четвертої статті 77 Закону № 222-VIII, а саме 1 700 000,00 грн.

44. Право на визначення розміру санкції покладається на орган контролю, проте, законодавцем встановлено можливість застосування штрафних санкцій в розмірі від 85 000, 00 грн до 1 700 000, 00 грн.

45. Відповідно до частини другої статті 12 Закону № 877-V у разі застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання. Санкція, що застосовується до суб`єкта господарювання при першому порушенні, не може бути вищою за мінімальну санкцію, передбачену відповідним законом.

46. До того ж, при визначенні санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, враховують серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

Поведінка правопорушника, спрямована на зменшення негативних наслідків правопорушення, негайне припинення правопорушення після його виявлення, сприяння виявленню правопорушення Регулятором та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, під час перевірки вважаються пом`якшуючими обставинами.

Поведінка правопорушника, спрямована на приховування правопорушення та його негативних наслідків, на продовження вчинення правопорушення, а також повторне вчинення правопорушення на ринку електричної енергії вважаються обтяжуючими обставинами (частина п`ята статті 77 Закону № 222-VIII).

47. Колегія суддів наголошує на тому, що відповідно до частини третьої статті 22 Закону № 1540-VIII при застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

48. Так, принцип «пропорційності порушення та покарання» полягає у відповідності (пропорційності) визначення міри покарання або величини штрафних санкцій за правопорушення ступеня тяжкості правопорушення.

49. В свою чергу, наявність вказаного принципу зумовлює обов`язок суб`єкта владних повноважень, при визначенні розміру санкції, обґрунтовувати в своєму рішенні ступінь тяжкості вчиненого правопорушення та його небезпечність.

50. Аналогічний правовий висновок міститься в постанові Верховного Суду від 29.01.2021 у справі № 520/10318/19.

51. Таким чином, враховуючи, що орган контролю під час прийняття рішення про накладення штрафу зобов`язаний обґрунтовано вказати про причинити застосування обраного розміру штрафної санкції, а також вказати на підстави неможливості застосування штрафної санкції у меншому розмірі, відповідачем під час прийняття рішення не було дотримано зазначених вимог.

52. На підставі викладеного, вірним є висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для скасування пункту 1 постанови Нацкомісії від 09.07.2020 № 1308 «Про накладення штрафу на AT «Чернігівобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання», оскільки відповідач не дотримався принципів пропорційності порушення і покарання та жодним чином не обґрунтував в оспорюваній у цій справі постанові розмір штрафних санкцій.

53. Верховний Суд наголошує, що зважаючи на суттєвість для суб`єкта господарювання наслідків державного контролю, орган державної влади має забезпечувати неухильне дотримання вимог закону. Відтак, виявлені порушення процедури притягнення до відповідальності є достатніми для визнання протиправною та скасування оскаржуваної постанови без врахування суті порушення.

54. Інші доводи касаційної скарги відхиляються Верховним Судом, оскільки не спростовують наведених вище аргументів Суду.

55. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

56. Верховний Суд, в межах касаційного перегляду, встановлених статтею 341 КАС України, не встановив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального чи порушень норм процесуального права, тому касаційна скарга не підлягає задоволенню, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.04.2021 слід залишити без змін.

57. Оскільки Верховний Суд залишає без змін постанову суду апеляційної, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.04.2021 у справі №620/2718/20 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик