Справа № 916/3445/19
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2022-05-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 травня 2022 року

Київ

справа №916/3445/19

адміністративне провадження № К/9901/27498/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом комунальної установи «Одесреклама» Одеської міської ради до обслуговуючого кооперативу «Жемчужина Итальянского Бульвара», третя особа - Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області, про зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою виконавчого комітету Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Вовченко O.A. від 22 лютого 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Джабурія О.В., Вербицької Н.В., Кравченка К.В. від 18 червня 2021 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2019 року комунальна установа «Одесреклама» Одеської міської ради (далі - КУ «Одесреклама» Одеської МР, позивач) звернулася до Господарського суду Одеської області з позовом до обслуговуючого кооперативу «Жемчужина Итальянского Бульвара» (далі - ОК «Жемчужина Итальянского Бульвара», відповідач), третя особа - Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області (далі - ГУ Держпродспоживслужба в Одеській області, третя особа), в якому просила зобов`язати відповідача усунути перешкоди КУ «Одесреклама» Одеської МР у здійсненні демонтажу протиправно розміщених дахових рекламних конструкцій розміром 5мх6мх1м у кількості 2 (двох) штук з написом «KADORR» та зображенням голуба з гілкою в дзьобі, зазначених в акті фіксації № 003418/19 від 23 травня 2019 року та приписі про усунення порушень № 01-20/2621 від 24 травня 2019 року, шляхом надання доступу на дах будівлі за адресою: м. Одеса, вул. Італійський бульвар, 1-Б.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідачем не виконано вимогу про здійснення демонтажу протиправно розміщених рекламних засобів за адресою: м. Одеса, Італійський бульвар, 1-Б (дах будинку), а також недопущено співробітників позивача для проведення демонтажу, про що у присутності представника відповідача було складено акт недопуску до об`єкта демонтажу. КУ «Одесреклама» Одеської МР вважає, що створення відповідачем перешкод, зокрема, у здійсненні повноважень позивача з демонтажу рекламних засобів згідно направлення Управління реклами фактично унеможливлює ефективну реалізацію компетенції позивача у спірних правовідносинах.

3. 19 листопада 2020 року постановою Південно-Західного апеляційного господарського суду апеляційні скарги КУ «Одесреклама» Одеської МР задоволено частково, рішення Господарського суду Одеської області від 25 лютого 2020 року та додаткове рішення Господарського суду Одеської області від 10 березня 2020 року у справі № 916/3445/19 скасовано. Провадження у справі № 916/3445/19 закрито. Матеріали справи № 916/3445/19 передано до Одеського окружного адміністративного суду.

4. Підставою для закриття провадження у справі та передачі справи до Одеського окружного адміністративного суду у постанові Південно-Західного апеляційного господарського суду зазначено, з посиланням на статті 231 та 278 Господарського процесуального кодексу України, порушення позивачем правил предметної підсудності.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

5. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2021 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки чинним на час виникнення спірних правовідносин законодавством визначено уповноважені органи на здійснення заходів державного контролю (нагляду) і позивач до таких не віднесений, а тому за такого правового регулювання останній не мав повноважень вживати заходи державного контролю, передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

7. Також судами першої та апеляційної інстанцій враховано правову позицію Верховного Суду, що міститься у постанові від 20 листопада 2019 року у справі № 522/19532/14а, відповідно до якої, видаючи направлення на демонтаж рекламних конструкцій і здійснюючи такий демонтаж, відповідачі (управління реклами Одеської МР та КУ «Одесреклама» Одеської МР) діяли за межами визначеної законом компетенції.

8. З огляду на вищезазначені висновки Верховного Суду, суди в оскаржуваних рішеннях зазначили, що Управління реклами Одеської МР вийшло за межі визначених законом повноважень, оскільки питання демонтажу незаконно встановлених рекламних конструкцій має вирішуватись саме спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів, яким є ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Виконком Одеської МР, не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2021 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування положень статті 16 Закону України «Про рекламу», Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067 (далі - Типові правила № 2067), Правил розміщення зовнішньої реклами в місті Одесі, затверджених рішенням виконавчого комітету Одеської МР від 22 квітня 2008 року № 434 (далі - Правила № 434), у зв`язку з чим дійшли необґрунтованого висновку про те, що питання демонтажу незаконно встановлених рекламних конструкції має вирішуватись саме спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів, яким в Одеській області є ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області.

11. З посиланням на правову позицію Верховного Суду України, висловлену у постанові від 19 лютого 2013 року у справі № 21-18а13, та Верховного Суду, що міститься у постанові від 26 листопада 2019 року у справі № 461/6414/17, скаржник зазначає, що саме виконавчим комітетом Одеської МР встановлені підстави та порядок здійснення демонтажу протиправно розміщених рекламних засобів, а саме виконком має повноваження зі здійснення контролю за дотриманням правил розміщення зовнішньої реклами.

12. Крім того, скаржник звертає увагу на те, що судами не враховано того, що зовнішня реклама відповідно до пункту 4 частини першої статті 21 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» є об`єктом благоустрою. Касатор вказує, що у постанові від 19 квітня 2021 року у справі № 520/660/2020 Верховний Суд, враховуючи вищезазначені положення Закону України «Про благоустрій населених пунктів», вказав, що до компетенції органів місцевого самоврядування належить питання регулювання правовідносин щодо розміщення зовнішньої реклами і законодавством передбачено повноваження виконавчого комітету міської ради на прийняття порядку, який би врегульовував правовідносини з питань видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

13. Також, обґрунтовуючи помилковість висновків судів попередніх інстанцій про відсутність у відповідного органу виконавчої влади повноважень для здійснення демонтажу рекламних конструкцій, скаржник вказує на неврахування судами попередніх інстанцій під час ухвалення оскаржуваних рішень висновків Верховного Суду, висловлених у постановах від 3 грудня 2020 року у справі № 2а/1522/6892/11, від 30 квітня 2020 року у справі № 323/3491/16-а, від 29 квітня 2020 року у справі № 826/1703/16, від 27 лютого 2020 року у справі № 405/4704/15-а, від 28 листопада 2019 року у справі № 522/15817/16-а, про те, що робочий орган, у разі виявлення порушень Правил № 434, уповноважений надавати приписи про усунення порушень порядку розміщення зовнішньої реклами та направлення на здійснення демонтажу протиправно розміщених рекламних засобів.

14. Скаржника також зазначає на неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, висловлених у постанові від 12 березня 2019 року у справі № 521/7546/17, про те, що Управління реклами Одеської МР є спеціально уповноваженим суб`єктом на здійснення контролю за розповсюдженням зовнішньої реклами у місті Одесі, і, з огляду на встановлені судами обставини, ним не здійснювалися заходи з нагляду та контролю саме господарської діяльності позивача.

15. Поміж іншого, виконавчий комітет Одеської МР звертає увагу на те, що спір у справі № 916/3445/16 є виключно публічно-правовим. На підтвердження вказаного посилається на висновки Великої Палати Верховного Суду, висловлені у постановах від 30 травня 2018 року у справі № 295/14294/17 (про те, що функції з надання погоджень (дозволів) на встановлення елементів благоустрою і рекламних конструкцій, а також з контролю за дотриманням правил благоустрою населеного пункту та правил розміщення зовнішньої реклами є управлінськими і здійснюються суб`єктами владних повноважень у порядку, визначеному чинним законодавством України) та від 29 вересня 2020 року у справі № 916/1738/19 (про те, що спір між сторонами у відносинах виконання позивачем делегованих йому органом місцевого самоврядування владних повноважень з демонтажу належної іншій особі рекламної конструкції є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства).

16. Також у касаційній скарзі скаржник зазначає про необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні, а саме від висновків, висловлених у постанові від 20 листопада 2019 року у справі № 522/19532/14-а, оскільки останні, на думку скаржника не узгоджуються з приписами законодавства та актуальною практикою Верховного Суду, а також з огляду на висновки Верховного Суду, висловлені в ухвалі від 14 травня 2020 року у справі № 916/1738/19.

17. Від КУ «Одесреклама» Одеської МР надійшли пояснення до касаційної скарги, в яких зазначається, що Великою Палатою Верховного Суду 2 листопада 2021 року було ухвалено постанову у справі № 916/214/20, в якій вирішено виключно правову проблему стосовно розмежування повноважень у сфері здійснення контролю за дотриманням законодавства про рекламу між органами Держпродспоживслужби та виконавчими органами місцевих рад, а також зроблено висновок про те, що виконавчі органи місцевого самоврядування вирішують питання про порядок розміщення рекламних засобів (зовнішньої реклами) та, відповідно, здійснюють контроль за дотриманням встановленого порядку.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

18. Касаційну скаргу подано 26 липня 2021 року.

19. Ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № 916/3445/19, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу виконкому Одеської МР.

20. Виконавчим комітетом Одеської МР заявлено клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 4 травня 2022 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

21. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 1 травня 2019 року Управлінням реклами Одеської МР було видано направлення про проведення інвентаризації № 43/01-19 на підставі рішення Одеської МР від 23 грудня 2011 року № 1631-VІ «Про затвердження правил благоустрою території міста Одеси» (текстової частини) у новій редакції, рішення виконавчого комітету Одеської МР від 22 квітня 2008 року № 434 «Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами в міста Одесі» у новій редакції та рішення виконавчого комітету Одеської МР від 14 лютого 2008 року № 178 «Про порядок розміщення вивісок на території міста Одеси».

22. Направлення видане старшому інспектору відділу інспекційної роботи КУ «Одесреклама» Одеської МР на проведення перевірки/інвентаризації правомірності розташування зовнішньої реклами та вивісок у Суворовському, Приморському, Київському та Малиновському районах міста Одеси.

23. Відповідно до акта фіксації недотримання вимог Правил № 434 та Порядку № 178, місце здійснення фіксації: бульвар Італійський 1-Б, найменування юридичної особи або фізичної особи: ОК «Жемчужина Итальянского Бульвара», код ЄДРПОУ/ІПН 42931630, юридична адреса: 65020, Одеська обл., м. Одеса, Італійський бульвар, будинок 1А зафіксовано: 1. Вид конструкції: Зовнішня реклама; 2. Тип конструкції, розмір, площа, кількість тощо: 1) Дахова конструкція 2 шт. розмір: 5х6х1, 2) Рекламний засіб на фасаді 1 шт., розмір: 0,5х2,5х1ст. 3. Технічний стан (зовнішній вигляд, наявність дефектів): задовільний; 4. Освітлення конструкції: з підключенням до електромереж; 5. Наявність дозвільних документів: відсутні.

24. В акті фіксації недотримання вимог Правил № 434 та Порядку № 178 від 23 травня 2019 року визначено місце для фотофіксації, в якому розміщена фотофіксація багатоповерхової будівлі.

25. Також на другому аркуші акта фіксації недотримання вимог Правил № 434 та Порядку № 178 від 23 травня 2019 року, містяться фото окремих фрагментів будівлі (4 фото).

26. У приписі Управління реклами Одеської МР на ім`я ОК «Жемчужина Итальянского Бульвара» від 24 травня 2019 року № 01-20/2621 щодо усунення порушень вимог Закону України «Про рекламу», Типових правил № 2067 (із змінами та доповненнями), Правил № 434, Правил № 1631-VI, встановлених актом фіксації № 003418/19 від 23 травня 2019 року за місцем розташування рекламного засобу: м. Одеса, бульвар Італійський 1-Б, в порушення статті 16 Закону України «Про рекламу», пункту 3. Типових правил № 2067, пункту 6.1. Правил № 434 , зазначено: 1) Дахова конструкція 2 шт. розмір: 5х6х1, 2) Рекламний засіб на фасаді 1шт., розмір: 0,5х2,5х1; вимагається здійснити демонтаж конструкції протягом 5 днів з моменту отримання цього припису. Попереджено, що у разі невиконання цього припису, конструкція буде демонтована силами КУ «Одесреклама» Одеської МР.

27. 4 листопада 2019 року Управлінням реклами Одеської МР було видано направлення на проведення демонтажу № 373/1/01-21.

28. Також в матеріалах справи міститься акт про недопуск до об`єкта демонтажу від 5 листопада 2019 року, складений КУ «Одесреклама» Одеської МР.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

29. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

30. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

31. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

32. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

33. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

34. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2021 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є обґрунтованими, з огляду на наступне.

35. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

36. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про те, що позивач не має повноважень щодо здійснення демонтажу незаконно встановлених рекламних конструкції, оскільки допустили неправильне застосування положень статті 16 Закону України «Про рекламу», Типових правил № 2067 та Правил № 434.

37. Отже, головним спірним питанням у цій справі є наявність у виконавчого органу - КУ «Одесреклама» Одеської МР повноважень у сфері здійснення демонтажу об`єктів зовнішньої реклами, встановлених без наявності спеціального дозволу.

38. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

39. Статтею 7 Конституції в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Змістом частин третьої, четвертої статті 140 Основного Закону визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Статтею 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

40. За частиною першою статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

41. Частина перша статті 16 цього Закону передбачає, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

42. Статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування визначено сферу компетенції місцевого самоврядування. Так, частини перша та друга статті передбачає, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

43. Статтею 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено повноваження органів місцевого самоврядування в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку, а саме визначено перелік належних до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад повноважень - власних (самоврядних) та делегованих. Так, до самоврядних повноважень цим Законом віднесені, зокрема, організація благоустрою населених пунктів, здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами, а щодо делегованих повноважень сільських, селищних, міських рад - здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів.

44. Частинами першою та четвертою статті 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом; рішення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо благоустрою території певного населеного пункту є обов`язковим для виконання розміщеними на цій території підприємствами, установами, організаціями та громадянами, які на ній проживають.

45. Засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами за змістом частини першої статті 9 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» є елементами (частинами) об`єктів благоустрою, тобто об`єктами, видача дозволів на розміщення яких та контроль за станом яких на відповідній території належать до повноважень органів місцевого самоврядування.

46. За частинами першою та другою статті 16 Закону України «Про рекламу» розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, у порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Під час видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами втручання у форму та зміст зовнішньої реклами забороняється.

47. Пунктом 3 Типових правил № 2067 передбачено, що зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.

48. Для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган) (пункт 5 Типових правил).

49. Відповідно до пункту 45, 46 Типових правил № 2067 контроль за додержанням цих Правил здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад та інші органи відповідно до законодавства. У разі порушення порядку розповсюдження та розміщення реклами уповноважена особа органу, який здійснює контроль за додержанням цих Правил, звертається до розповсюджувача зовнішньої реклами з вимогою усунення порушень у визначений строк.

50. Згідно з пунктом 6.1 Правил № 434 розміщення зовнішньої реклами в межах міста провадиться на підставі дозволів, які видаються робочим органом на підставі відповідного рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради. За змістом пункту 7.1 цих Правил, для одержання дозволу юридична або фізична особа - підприємець подає заяву за встановленою формою до якої додаються перелік документів, що визначений цим пунктом.

51. За пунктом 1.5 Правил № 434 робочий орган - Головне управління реклами Одеської міської ради, уповноважений Одеською міською радою регулювати діяльність з розміщення зовнішньої реклами у межах міста Одеси.

52. Відповідно до підпункту 3.1 пункту 3 Правил № 434 робочий орган, зокрема, надає фізичним та юридичним особам обов`язкові до виконання приписи про усунення порушень порядку розміщення зовнішньої реклами, а також Правил благоустрою території міста Одеси в частині утримання і забезпечення належного технічного стану та зовнішнього вигляду рекламних засобів; контролює виконання цих приписів; видає направлення на здійснення їх демонтажу.

53. Демонтаж рекламного засобу здійснюється відповідно до цих Правил у таких випадках: а) рекламний засіб є протиправно розміщеним; б) рекламний засіб розміщується з порушенням вимог, передбачених розділом 6 цих Правил, або технічний стан рекламного засобу не відповідає вимогам безпеки, а також якщо відповідні порушення чи недоліки не були усунуті у термін, зазначений у приписі робочого органу; в) рекламний засіб перебуває у неналежному санітарному та/або технічному стані (забруднений, погано пофарбований, містить несправні конструктивні елементи тощо), а також якщо відповідні недоліки не були усунуті у термін, зазначений у приписі робочого органу.

54. Згідно з підпунктом 4.1 пункту 4 Правил № 434 КУ «Одесреклама» Одеської МР, зокрема, на підставі направлення робочого органу організовує та/або здійснює власними силами у встановленому порядку демонтаж протиправно розміщених рекламних засобів. Положеннями пункту 13 цих Правил також закріплено, що демонтаж рекламних засобів здійснюється КУ «Одесреклама» за направленням робочого органу. Для виконання цих функцій підприємство може використовувати послуги суб`єктів господарювання на підставі відповідних договорів.

55. Відповідно до загальних положень Статуту КУ «Одесреклама» Одеської МР, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 14 грудня 2017 року № 2770-VII, засновником установи є Одеська міська рада, координацію діяльності установи здійснює Управління реклами Одеської міської ради. Установа є юридичною особою та неприбутковою бюджетною установою. Відповідно до розділу 2 Статуту основною метою установи є задоволення міських суспільних потреб шляхом реалізації господарської компетенції органів місцевого самоврядування в галузі формування сучасного міського дизайну, у тому числі у сфері зовнішньої реклами. Пунктом 2.2 передбачено завдання КУ «Одесреклама» Одеської МР, зокрема, здійснення за дорученням уповноваженого органу організаційних заходів, спрямованих на забезпечення дотримання встановленого порядку розміщення об`єктів зовнішньої реклами та вивісок, формування естетичного міського середовища; демонтаж у встановленому порядку засобів зовнішньої реклами та вивісок (підпункти 2.2.2 та 2.2.7 пункту 2 Статуту).

56. З аналізу наведених норм убачається, що рішення про демонтаж рекламних конструкцій на підставі локальних нормативно-правових актів приймається виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а у випадку невиконання такого рішення особами, винними в порушенні норм рекламного законодавства, демонтаж протиправно розміщених рекламних засобів здійснюється відповідними комунальними підприємствами та установами, підпорядкованими виконавчим органам.

57. Даний висновок сформульований Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 2 листопада 2021 року у справі № 916/214/20.

58. Абзацом другим пункту 46 Типових правил № 2067 зазначено, що у разі невиконання вимоги усунути порушення у визначений строк орган, який здійснює контроль, подає інформацію спеціально уповноваженому органу виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

59. Це положення узгоджується зі змістом пункту 47 Типових правил, за яким розповсюджувач зовнішньої реклами, винний у порушенні цих Правил, несе відповідальність згідно із законодавством, а також із частиною першою статті 27 Закону України «Про рекламу», за якою особи, винні у порушенні законодавства про рекламу, несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну та кримінальну відповідальність відповідно до закону.

60. За частиною першою статті 26 Закону України «Про рекламу» (тут і надалі - у редакції, чинній на час здійснення демонтажу) контроль за дотриманням законодавства України про рекламу здійснюють у межах своїх повноважень:

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів - щодо захисту прав споживачів реклами;

- Антимонопольний комітет України - щодо дотримання законодавства про захист економічної конкуренції;

- Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення - щодо телерадіоорганізацій усіх форм власності;

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну фінансову політику - щодо реклами державних цінних паперів;

- Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку - щодо реклами на фондовому ринку;

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сферах будівництва, архітектури - щодо спорудження житлового будинку;

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства про зайнятість населення, - щодо реклами про вакансії (прийом на роботу).

61. За частиною другою цієї ж статті на вимогу органів державної влади, на які згідно із законом покладено контроль за дотриманням вимог законодавства про рекламу, рекламодавці, виробники та розповсюджувачі реклами зобов`язані надавати документи, усні та/або письмові пояснення, відео- та звукозаписи, а також іншу інформацію, необхідну для здійснення ними повноважень щодо контролю.

Крім того, відповідний орган державної влади має право:

- вимагати від рекламодавців, виробників та розповсюджувачів реклами усунення виявлених порушень вимог законодавства;

- вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;

- надавати (надсилати) рекламодавцям, виробникам та розповсюджувачам реклами обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень;

- приймати рішення про визнання реклами недобросовісною, прихованою, про визнання порівняння в рекламі неправомірним з одночасним зупиненням її розповсюдження;

- приймати рішення про зупинення розповсюдження відповідної реклами.

Вирішення питання щодо демонтажу рекламних конструкцій, встановлених з порушенням передбаченого законодавством порядку розміщення реклами, до повноважень, наданих законодавством Держпродспоживслужбі та відповідно її територіальному органу - Головному управлінню Держпродспоживслужби в Одеській області, не віднесено.

62. З аналізу вказаних вище законодавчих приписів убачається, що Правилами № 434 чітко передбачені повноваження робочих органів (до яких належить відповідач) здійснювати контроль за додержанням цих Правил (у тому числі контроль щодо самовільного розміщення реклами) та звертатися до розповсюджувача зовнішньої реклами з вимогою усунення порушень у визначений строк, а видача відповідних приписів про демонтаж самовільно розміщених конструкцій є формою реалізації повноважень з контролю за дотриманням законодавства щодо порядку розміщення реклами, які належать до компетенції місцевого самоврядування.

63. Цей висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 19 лютого 2013 року у справі № 21-18а13, за якими Управління реклами Одеської МР у правовідносинах з контролю за розміщенням зовнішньої реклами наділене повноваженнями щодо складання приписів та демонтажу рекламних конструкцій, вивісок, а також від 29 жовтня 2015 року у справі № 2-а-6892/11, прийнятими за результатом розгляду справи щодо неоднакового застосування касаційним судом статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частини першої статті 16 Закону України «Про рекламу». У подальшому цей висновок застосований Верховним Судом у постановах від 26 листопада 2019 року у справі № 461/6414/17, від 3 грудня 2020 року у справі № 2а/1522/6892/11, від 30 квітня 2020 року у справі № 323/3491/16-а, від 29 квітня 2020 року у справі № 826/1703/16, від 27 лютого 2020 року у справі № 405/4704/15-а, від 28 листопада 2019 року у справі № 522/15817/16-а.

64. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 2 листопада 2021 року у справі № 916/214/20 погодилась з вищезазначеними висновками Верховного Суду України та Верховного Суду, підтвердивши наявність у виконавчого органу Одеської МР повноважень щодо вирішення питання про демонтаж неправомірно встановленого об`єкта зовнішньої реклами.

65. Зокрема, Велика Палата Верховного Суду виходила з аналізу положень законодавства про місцеве самоврядування та про рекламу та дійшла висновку про те, що виконавчий орган сільської, селищної, міської ради є органом, що надає дозвіл на розміщення зовнішньої реклами, вирішує питання, пов`язані з дозвільним контролем за розміщенням рекламних засобів, тобто здійснює контроль за дотриманням правил розміщення реклами, а отже, у межах своїх повноважень може приймати рішення про усунення порушень цих правил, зокрема рішення про зобов`язання розповсюджувача реклами демонтувати рекламний засіб, установлений без відповідного на те дозволу.

66. Визначення Правилами № 434 повноважень робочих органів (до яких належить відповідач) у межах здійснення контролю за додержанням місцевих правил розміщення реклами (у тому числі контроль щодо самовільного розміщення реклами), видача та виконання відповідних приписів про демонтаж самовільно розміщених конструкцій є формою реалізації повноважень з контролю за дотриманням законодавства щодо порядку розміщення реклами, які належать до компетенції місцевого самоврядування.

67. З огляду на вищезазначене, висновки судів попередніх інстанцій про те, що примусовий демонтаж самовільно розміщених конструкцій належить до сфери виключної компетенції та функцій спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства України про рекламу, не ґрунтуються на чинному законодавстві.

68. Застосувавши норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», суди також не взяли до уваги те, що дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду у сфері господарської діяльності, натомість у цих правовідносинах КУ «Одесреклама» не здійснювало заходів з нагляду та контролю у сфері господарської діяльності відповідача, а лише контроль за дотриманням вимог щодо розповсюдження зовнішньої реклами. Такі висновки викладені також у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 березня 2019 року у справі № 521/7546/17 за позовом до Управління реклами Одеської міської ради, третя особа: Комунальне підприємство «Одесреклама» Одеської міської ради, про визнання дій протиправними та скасування припису щодо усунення порушень законодавства про рекламу.

69. Стосовно суті спірних правовідносин колегія суддів зазначає наступне.

70. Відповідно до статті 1 Закону України «Про рекламу» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) рекламою є інформація про особу чи товар, розповсюджена в будь-якій формі та в будь-який спосіб і призначена сформувати або підтримати обізнаність споживачів реклами та їх інтерес щодо таких особи чи товару; зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.

Реклама - це інформація про особу чи товар, розповсюджена в будь-якій формі та в будь-який спосіб і призначена сформувати або підтримати обізнаність споживачів реклами та їх інтерес щодо таких особи чи товару.

71. За частиною восьмою статті 8 Закону України «Про рекламу» визначено, що розміщення інформації про виробника товару та/або товар у місцях, де цей товар реалізується чи надається споживачеві, у тому числі на елементах обладнання та/або оформлення місць торгівлі, а також безпосередньо на самому товарі та/або його упаковці, не вважається рекламою.

Не вважається рекламою вивіска чи табличка з інформацією про зареєстроване найменування особи, знаки для товарів і послуг, що належать цій особі, вид її діяльності (якщо це не випливає із зареєстрованого найменування особи), час роботи, що розміщена на внутрішній поверхні власного чи наданого у користування особі приміщення, на зовнішній поверхні будинку чи споруди не вище першого поверху або на поверсі, де знаходиться власне чи надане у користування особі приміщення, біля входу в таке приміщення (частина шоста статті 9 Закону України «Про рекламу»).

72. За частиною першою статті 7 Закону України «Про рекламу» основними принципами реклами є: законність, точність, достовірність, використання форм та засобів, які не завдають споживачеві реклами шкоди.

73. За змістом частини першої статті 9 вказаного Закону, реклама має бути чітко відокремлена від іншої інформації, незалежно від форм чи способів розповсюдження, таким чином, щоб її можна було ідентифікувати як рекламу.

74. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 21 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами є елементами (частинами) об`єктів благоустрою.

75. Системний аналіз вищенаведених правових актів дає підстави дійти висновку про те, що з огляду на те, що зовнішня реклама є об`єктом благоустрою, відповідно у силу приписів статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 16 Закону України «Про рекламу» до компетенції органів місцевого самоврядування належить питання регулювання правовідносин щодо розміщення зовнішньої реклами і законодавством передбачено повноваження виконавчого комітету міської ради на прийняття Порядку, який би врегульовував правовідносини з питань видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

76. Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, висловленою у постанові від 19 квітня 2021 року у справі № 520/660/2020.

77. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що ОК «Жемчужина Итальянского Бульвара» на даху будівлі за адресою: Одеська обл., м. Одеса, Італійський бульвар, будинок 1А, розмістила об`єкти зовнішньої реклами у кількості 2 шт. розмірами: 5х6х1 та 0,5х2,5х1 без наявності дозвільних документів. Управлінням реклами Одеської МР видано припис від 24 травня 2019 року № 01-20/2621, яким ОК «Жемчужина Итальянского Бульвара» зобов`язано добровільно здійснити демонтаж рекламних конструкцій, який не був виконаний у встановлений строк, а саме - протягом п`яти днів з моменту отримання припису.

78. З огляду на це, Управлінням реклами видано робочому органу - КУ «Одесреклама» Одеської МР направлення на проведення демонтажу рекламних конструкцій на даху будівлі за адресою: Одеська обл., м. Одеса, Італійський бульвар, будинок 1А, однак співробітники позивача не були допущені на місце проведення демонтажу, про що складено акт про недопуск до об`єкта демонтажу від 5 листопада 2019 року.

79. На цій підставі та з урахуванням правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 2 листопада 2021 року у справі № 916/214/20, колегія суддів доходить висновку про те, що КУ «Одесреклама» Одеської МР має повноваження на здійснення демонтажу самовільно встановлених рекламних конструкцій. Враховуючи зазначене та виходячи з обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанції, позов слід задовольнити.

80. Колегія суддів відхиляє клопотання скаржника про необхідність відступлення від висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 20 листопада 2019 року у справі № 522/19532/14-а та застосованого судам апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні, оскільки спір у справі № 522/19532/14-а виник між Управлінням реклами Одеської міської ради, КУ «Одесреклама» та господарюючим суб`єктом у зв`язку з виявленням невиконання вимоги законодавства щодо маркування рекламних засобів та, відповідно, щодо меж повноважень у зв`язку з таким порушенням, а не щодо повноважень у сфері демонтажу рекламного засобу, розміщеного з порушенням встановленого порядку, як у справі, що розглядається.

81. Оскільки ця справа розглядалась у судах різних юрисдикцій, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що у цій справі між сторонами виник спір у відносинах виконання позивачем делегованих йому органом місцевого самоврядування владних повноважень з демонтажу належної іншій особі рекламної конструкції. Отже, між позивачем, який здійснює владні управлінські функції на підставі законодавства на виконання делегованих повноважень, та відповідачем виник публічно-правовий спір щодо законності рішень, дій позивача та інших органів місцевого самоврядування, прийнятих (вчинених) під час здійснення ними владних управлінських функцій.

82. Аналогічний висновок у подібних правовідносинах висловлений Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 30 травня 2018 року у справі № 295/14294/17 та від 29 вересня 2020 року у справі № 916/1738/19.

83. На цій підставі колегія суддів доходить висновку про те, що суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 9, 20 та 21 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», статей 16 та 26 Закону України «Про рекламу», пунктів 45, 46 та 47 Типових правил № 2067, пунктів 1.5, 3.1, 4.1 та 6.1 Правил № 434, а також ухвалили рішення без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, висловлених, зокрема, у постановах від 12 березня 2019 року у справі № 521/7546/17, від 26 листопада 2019 року у справі № 461/6414/17, від 28 листопада 2019 року у справі № 522/15817/16-а, від 27 лютого 2020 року у справі № 405/4704/15-а, від 29 квітня 2020 року у справі № 826/1703/16, від 30 квітня 2020 року у справі № 323/3491/16-а, від 3 грудня 2020 року у справі № 2а/1522/6892/11 та від 19 квітня 2021 року у справі № 520/660/2020.

84. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

85. Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

86. Крім того, у пункті 80 рішення у справі «Перес проти Франції» («Perez v. France», заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі «Артіко проти Італії» (Artico v. Italy), заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі «Ван де Хурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59).

87. Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

88. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу виконкому Одеської МР слід задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

89. Оскільки колегія суддів ухвалює рішення на користь суб`єкта владних повноважень та за відсутності документально підтверджених витрат, пов`язаних із залученням свідків чи проведенням експертизи, то відповідно до відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Одеської міської ради задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2021 року скасувати та ухвалити нове рішення.

Позов комунальної установи «Одесреклама» Одеської міської ради задовольнити.

Зобов`язати обслуговуючий кооператив «Жемчужина Итальянского Бульвара» усунути перешкоди у здійсненні Комунальною установою «Одесреклама» Одеської міської ради демонтажу дахових рекламних конструкцій розміром 5мх6мх1м у кількості 2 (двох) штук з написом «KADORR» та зображенням голуба з гілкою в дзьобі, зазначених в акті фіксації № 003418/19 від 23 травня 2019 року та приписі про усунення порушень № 01-20/2621 від 24 травня 2019 року, шляхом надання доступу на дах будівлі за адресою: м. Одеса, вул. Італійський бульвар, 1-Б.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

С.М. Чиркін