Справа № 560/20074/21
Суддя: Козачок І.С.
Дата ухвалення: 2022-05-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

іменем України

06 травня 2022 рокум. Хмельницький

Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючого-судді Козачок І.С. розглянувши адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Хмельницької обласної ради , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Хмельницька обласна військова адміністрація про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Хмельницької обласної ради, у якому просить визнати протиправною бездіяльність, яка полягає у непризначенні його на посаду директора КНП "Хмельницький інформаційно-аналітичний центр медичної статистики" Хмельницької обласної ради. Також просить зобов`язати Хмельницьку обласну раду прийняти рішення про призначення його директором КНП "Хмельницький інформаційно-аналітичний центр медичної статистики" Хмельницької обласної ради.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що позивач є переможцем відповідного конкурсу на заміщення посади директора КНП "Хмельницький інформаційно-аналітичний центр медичної статистики" Хмельницької обласної ради. У той же час, відповідач протягом визначеного законом строку ( 1 місяць) не призначив і не призначає у подальшому його на вказану посаду, що є протиправним.

Відповідач подав відзив, де зазначає, що рішенням Хмельницької обласної ради від 27 березня 2018 були внесені зміни до Порядку призначення і звільнення з посад керівників підприємств, установ, закладів, організацій. Зважаючи на це, непризначення позивача на посаду протягом місячного строку з моменту визнання його переможцем конкурсу, не порушує вимоги закону. Покликається на те, що хід голосування, під час якого депутати самостійно визначаються стосовно власної позиції з того чи іншого питання, не може бути контрольованим з метою прийняття будь - якого конкретного рішення на користь особи, а тому неприйняття рішення місцевою радою через відсутність переважної кількості голосів "ЗА" або "ПРОТИ" не є порушенням закону.

Позивач подав відповідь на відзив, де з доводами відповідача не погоджується.

Справа розглядається за правилами спрощеного позовного провадження.

Ухвалою від 20.04.2022 суд залучив до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог на стороні відповідача Хмельницьку обласну військову адміністрацію.

Третя особа 05.05.2022 надала письмові пояснення, у яких зазначає, що не наділена владними повноваженнями стосовно вирішення питань, пов`язаних з предметом спору.

Дослідивши обставини справи та перевіривши їх доказами, суд виходить з такого.

Судом встановлено, що розпорядженням голови Хмельницької обласної ради від 07.07.2021 був оголошений конкурс на заміщення вакантної посади директора КНП "Хмельницький інформаційного-аналітичний центр медичної статистики" Хмельницької обласної ради.

12.08.2021 розпорядженням голови Хмельницької обласної ради створено конкурсну комісію. До участі у конкурсі допущені два кандидати, серед яких ОСОБА_1 .

За результатами відбору переможцем конкурсу шляхом голосування (протокол №3 засідання конкурсної комісії від 10.09.2021) визначено ОСОБА_1 та вирішено рекомендувати голові обласної ради внести його кандидатуру для затвердження на сесії обласної ради.

Питання призначення позивача на посаду було внесене на розгляд обласної ради,

15 вересня 2021 на пленарному засіданні шостої сесії Хмельницької обласної ради за результатами голосування рішення з порушеного питання прийнято не було, оскільки з 59 присутніх депутатів 14 проголосували "ЗА", 12 "УТРИМАЛИСЬ" і 33 не голосували.

06 жовтня 2021 розпорядженням голови Хмельницької обласної ради №222/2021-о продовжений строк для прийняття рішення щодо призначення на посаду ОСОБА_1 до чергової сесії обласної ради.

У період з 13 по 16 грудня 2021 позивач брав участь у роботі постійних комісій ради.

22.12.2021 під час пленарного засідання сьомої сесії Хмельницької обласної ради відбувалось голосування з питання призначення позивача на посаду директора КНП "Хмельницький інформаційного-аналітичний центр медичної статистики" Хмельницької обласної ради. За підсумками голосування рішення прийняте не було, оскільки "ЗА" проголосували 9 осіб, "ПРОТИ" - 5, "УТРИМАЛОСЬ" - 0, не голосували 46.

Зі змісту матеріалів справи не вбачається, що позивачу надавалась можливість виступити перед депутатами обласної ради перед прийняттям ними рішення.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд враховує таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування регулює Закон України Про місцеве самоврядування в Україні. За змістом ч. 2 статті 10 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

До повноважень обласної ради належить у тому числі вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні обласної ради; призначення і звільнення їх керівників ( ст. 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні)

Пунктом 20 частини І статті 43 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні передбачено, що обласною радою виключно на пленарному засіданні здійснюється вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України Про культуру.

Згідно з частинами 1 і 5 статті 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Відповідно до частин 1 і 2 статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Обласне комунальне некомерційне підприємство Хмельницький обласний інформаційно - аналітичний центр медичної статистики є комунальним закладом у сфері охорони здоров`я, управління яким здійснюється Хмельницькою обласною радою. Відтак, призначення керівника/директора закладу здійснюється Хмельницькою обласною радою з дотриманням вимог Закону України Про місцеве самоврядування в Україні.

Питання визначення позивача переможцем конкурсу, оголошеного 07.07.2021, не є спірним.

Порядком проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 № 1094 ( пункт 38) передбачено, що за результатами заслуховування конкурсних пропозицій і проведених співбесід конкурсна комісія шляхом голосування відбирає з числа учасників конкурсу одну кандидатуру, яка відповідає встановленим вимогам, - переможця конкурсу, після чого вносить відповідне подання керівникові органу управління, що здійснює призначення переможця конкурсу на посаду керівника закладу.

Рішення про призначення на посаду та укладення контракту на строк від трьох до п`яти років, приймається протягом одного місяця з дня внесення конкурсною комісією відповідного подання. Зазначений строк може бути продовжено на період проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком (у випадках, передбачених законодавством), інших процедур, передбачених законодавством. Конкурсна комісія має право прийняти вмотивоване рішення про відхилення кандидатур усіх учасників конкурсу та надіслати органові управління обґрунтовану пропозицію про призначення повторного конкурсу.

Рішенням Хмельницької обласної ради від 27 березня 2018 № 26-18/2018 були внесені зміни до Порядку призначення і звільнення з посад керівників підприємств, установ, закладів, організацій - об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Хмельницької області. Пункт 7.14 був доповнений положенням про те, що встановлений законодавством строк для прийняття рішення про призначення керівника закладу охорони здоров`я на посаду може бути продовжений головою обласної ради на період проведення процедури розгляду питання про відповідне призначення на сесії обласної ради.

У справі, що розглядається, конкурсна комісія прийняла рішення, яким рекомендувала голові обласної ради внести кандидатуру позивача для затвердження на сесії обласної ради.

У той же час, наведена у Порядку проведення конкурсу правова конструкція "рішення про призначення на посаду та укладення контракту на строк від трьох до п`яти років, приймається протягом одного місяця з дня внесення конкурсною комісією відповідного подання" не є тотожною за змістом зобов`язанню органу управління прийняти рішення про призначення конкретної особи на посаду. У даному випадку остаточне рішення приймається колегіальним органом, з метою чого його керівнику вноситься відповідне подання для організації голосування.

Порядок проведення конкурсу на заняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я № 1094 передбачає послідовність дій конкурсної комісії та прийняття нею рішення, однак подальше вирішення питання призначення переможця конкурсу на посаду, у тому числі голосування з цього приводу, яке залежить від волевиявлення колегіального органу, цей Порядок не визначає.

Суд звертає увагу на те, що відповідач, пояснюючи причину неприйняття обласною радою рішення з питання призначення позивача на посаду, зазначає, що "неголосування - це також позиція депутата щодо винесеного на розгляд питання".

Однак, Суд не може погодитись з такою позицією суб`єкта влади, зважаючи на таке.

Як вбачається зі змісту ст. 19 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", депутат місцевої ради користується правом ухвального голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких він входить. Депутат місцевої ради набуває права ухвального голосу з моменту визнання його повноважень. Кожний депутат місцевої ради у раді та її органах, до складу яких він входить, має один голос. Депутат місцевої ради, який не входить до складу відповідного органу ради, може брати участь у його роботі з правом дорадчого голосу. Депутат місцевої ради має право:

1) обирати і бути обраним до органів відповідної ради;

2) офіційно представляти виборців у відповідній раді та її органах;

3) пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами;

4) вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті;

5) вносити на розгляд ради та її органів пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю;

6) вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них;

7) висловлюватися щодо персонального складу утворюваних радою органів і кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються радою;

8) порушувати питання про недовіру сільському, селищному, міському голові, розпуск органів, утворених радою, та звільнення посадових осіб місцевого самоврядування;

9) брати участь у дебатах, звертатися із запитами, ставити запитання доповідачам, співдоповідачам, головуючому на засіданні;

10) вносити пропозиції про заслуховування на пленарному засіданні ради звіту чи інформації будь-якого органу або посадової особи, підзвітних чи підконтрольних раді, а також з питань, що віднесені до компетенції ради, інших органів і посадових осіб, які діють на її території;

11) порушувати в раді та її органах питання про необхідність перевірки роботи підзвітних та підконтрольних раді органів, підприємств, установ, організацій;

12) виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій та з мотивів голосування, давати довідки;

13) ознайомлюватися з текстами виступів у стенограмах чи протоколах засідань ради та її органів до їх опублікування;

14) оголошувати на засіданнях ради та її органів тексти звернень, заяв, пропозицій громадян або їх об`єднань, якщо вони мають суспільне значення;

15) об`єднуватися з іншими депутатами місцевої ради в депутатські групи, фракції, які діють відповідно до регламенту ради.

Стаття 18 цього ж Закону передбачає, що депутат місцевої ради зобов`язаний:

1) додержуватися Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, регламенту ради та інших нормативно-правових актів, що визначають порядок діяльності ради та її органів;

2) брати участь у роботі ради, постійних комісій та інших її органів, до складу яких він входить, всебічно сприяти виконанню їх рішень;

3) виконувати доручення ради, її органів, сільського, селищного, міського голови чи голови ради; інформувати їх про виконання доручень.

Регламент Хмельницької обласної ради, текст якого опублікований на офіційному сайті, передбачає аналогічні положення.

Отже, як вбачається з аналізу вищенаведених норм, статус депутата місцевої ради передбачає перелік дій та можливостей, які можуть бути реалізовані або проявлені у формі активної поведінки, що спрямована на виконання функцій та завдань представника місцевого самоврядування.

У той же час, норми Закону та Регламенту не передбачають право депутата свідомо самоусуватись від участі у прийнятті рішень органом місцевого самоврядування шляхом неголосування.

Інакше кажучи, у разі офіційної присутності на пленарних засіданнях та реєстрації у системі голосування, депутат не може ухилятись від виконання свого безпосереднього обов`язку - вирішення питань місцевого значення в інтересах жителів територіальної громади.

Відповідно до статті 45 Регламенту Хмельницької обласної ради рада у межах своїх повноважень приймає нормативні, регуляторні та інші акти у формі рішень.

Рішення ненормативного характеру - це рішення ради, які породжують права і обов`язки тільки у того суб`єкта (чи визначеного ними певного кола суб`єктів), якому вони адресовані (ст. 47). Статті 48, 49 Регламенту передбачають, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та цим Регламентом. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. При голосуванні кожний депутат має один голос та голосує персонально. Відкрите та поіменне голосування проводиться з використанням ЕСГ «Віче» ( ст. 50 Регламенту) Стаття 51 визначає, що при проведенні поіменного голосування за допомогою ЕСГ «Віче», його результати висвітлюються на інформаційному табло і оголошуються головуючим на пленарному засіданні ради.

У той же час, при поіменному голосуванні без застосування ЕСГ «Віче» кожен депутат після пред`явлення лічильній комісії свого посвідчення робить особисто у списку депутатів проти свого прізвища запис «за», «проти» або «утримався» та ставить власноручний підпис.

Таким чином, Регламент обласної ради та норми Закону не передбачають для проведення поіменного голосування такої опції вибору як "НЕ ГОЛОСУВАВ".

В свою чергу, на думку суду, волевиявлення у формі "неголосування" є проявом бездіяльності, тобто пасивної поведінки без наміру прийняття будь-якого конкретного рішення, і це суперечить завданням представницького органу. Крім того, "неголосування" не є тотожним поняттям "УТРИМАТИСЬ" та " ВІДСУТНІЙ".

З метою забезпечення народним обранцям достатньої свободи розсуду в питаннях, які можуть виноситись на голосування, у світовій демократичній практиці прийняті наступні способи волевиявлення:

- рішення "ЗА" як волевиявлення на підтримку проекту рішення,

- рішення "ПРОТИ" як волевиявлення проти підтримки проекту рішення,

- рішення "УТРИМАТИСЬ" (abstained from voting) як волевиявлення за наявності сумніву або обґрунтованої причини, який/яку можливо пояснити.

Усі три наведені способи волевиявлення є проявом активної позиції з питання, тоді як "неголосування" є пасивною поведінкою, що не спрямована на прийняття будь-якого рішення, і обґрунтована причина якої відсутня або пояснити яку неможливо.

Дослідивши надані відповідачем матеріали, суд приходить до висновку, що з них не вбачаються будь-які зрозумілі та обґрунтовані причини "неголосування" (двічі) по питанню призначення позивача на посаду, за наявності відповідної рекомендації конкурсної комісії та висновків інших комісій обласної ради.

Крім того, конструктивною особливістю системи голосування "Віче", яка використовується відповідачем під час проведення пленарних засідань, є те, що вона передбачає лише 3 кнопки вибору: "ЗА", "ПРОТИ" та "УТРИМАВСЯ", а також кнопку "МІКРОФОН". Таким чином, "НЕ ГОЛОСУВАВ" не є формою вибору, як про це зазначає відповідач, а є формою бездіяльності.

Відповідно до ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Дослідивши обставини справи та докази, суд приходить до висновку, що відповідач діяв не у спосіб, передбачений законом, порушив порядок прийняття рішення та не дотримався принципів обґрунтованості та добросовісності.

Суд вбачає підстави для виходу за межі позовних вимог, оскільки під час розгляду справи було встановлено вчинення відповідачем дій у формі активно - пасивної поведінки, які не відповідали вимогам закону.

Відтак, способом поновлення порушеного права позивача є визнання протиправним неприйняття Хмельницькою обласною радою рішення за результатами розгляду подання (рекомендації) конкурсної комісії про призначення ОСОБА_1 на посаду, та зобов`язання повторно внести на розгляд сесії обласної ради подання ( рекомендацію) конкурсної комісії про призначення ОСОБА_1 на посаду, розглянути це питання відповідно до вимог закону та з урахуванням висновків суду, викладених у цьому рішенні.

Одночасно з цим, суд не приймає рішення про зобов`язання призначити позивача на посаду, адже, як зазначалось вище, рішення про призначення повинен прийняти колегіальний орган, який, втім, не може повторно допускати порушення, оцінка якому була надана судом.

Зважаючи на це, позов підлягає частковому задоволенню.

Керуючись статтями 6, 72-77, 139, 244, 246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

адміністративний позов - задоволити частково.

Визнати необґрунтованим та протиправним неприйняття Хмельницькою обласною радою рішення за результатами розгляду подання ( рекомендації) конкурсної комісії для визначення кандидата на посаду директора комунального некомерційного підприємства "Хмельницький інформаційно-аналітичний центр медичної статистики" Хмельницької обласної ради від 10.09.2021 про призначення ОСОБА_1 на посаду директора закладу.

Зобов`язати Хмельницьку обласну раду повторно розглянути подання (рекомендацію) конкурсної комісії від 10.09.2021 про призначення ОСОБА_1 на посаду директора комунального некомерційного підприємства "Хмельницький інформаційно-аналітичний центр медичної статистики" Хмельницької обласної ради, та вирішити питання з урахуванням висновків суду, наведених у цьому рішенні, прийнявши рішення відповідно до вимог Закону.

У задоволенні решти вимог позову - відмовити.

Стягнути на користь ОСОБА_1 судові витрати на сплату судового збору в розмірі 681 грн. (шістсот вісімдесят одна гривня) за рахунок асигнувань Хмельницької обласної ради.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складене 06 травня 2022 року

Позивач:ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 НОМЕР_1 )
Відповідач:Хмельницька обласна рада (майдан Незалежності, 2,Хмельницький,Хмельницька область,29005 00022651)
Третя особа:Хмельницька обласна військова адміністрація (Майдан Незалежності, 2 м. Хмельницький , 29005 -

Головуючий суддя І.С. Козачок