Справа № 560/3221/22
Суддя: Петричкович А.І.
Дата ухвалення: 2022-05-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 560/3221/22
РІШЕННЯ

іменем України

04 травня 2022 рокум. Хмельницький
Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючого-судді Петричковича А.І., розглянувши адміністративну справу за позовом Кам`янець-Подільського ліцею з посиленою військово-фізичною підготовкою Хмельницької області до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області про визнання акту ревізії незаконним та його скасування,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, після усунення недоліків адміністративного позову, звернувся до суду з позовною заявою від 24.02.2022 за №01-36/48, в якій просить визнати акт ревізії та Висновків окремих питань фінансово-господарської діяльності та Висновки до Кам`янець-Подільського ліцею з посиленою військово-фізичною підготовкою Хмельницької області за період з 01.01.2019 по 31.12.2021 незаконними та його скасувати.

В обґрунтування позовних вимог вказує, що з 14.12.2021 по 27.12.2021 Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Кам`янець-Подільського ліцею з посиленою військово-фізичною підготовкою Хмельницької області за період з 01.01.2019 по 31.12.2021. За результатами ревізії складено акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності №03-33/1 від 04.01.2022 із зазначеним порушенням п.20 ч.1 ст. 116 Бюджетного кодексу України. Зазначає, що не погоджуючись із результатами ревізії, направив відповідачу заперечення від 21.01.2022 №01-36/13 щодо виявлених порушень. У відповідь на заперечення отримано Висновки до акту ревізії від 07.02.2022 Вх.№76/01-31 про відмову на заперечення де вказано, що відповідачем було здійснено описку, а саме: на сторінці 7 абзац 3 викладено наступним чином «Щодо порушення бюджетного законодавства, а саме п.20 ч.1 ст.116 Бюджетного кодексу України слід зазначити, що в акті дійсно мала місце опечатка - замість п. 20 слід зазначити п.40 ч.1 ст.116 Бюджетного кодексу України.». На сторінці 13 абзацу 3 «Щодо порушення бюджетного законодавства, а саме п.20 ч.1 ст.116 Бюджетного кодексу України слід зазначити, що в акті дійсно мала місце опечатка - замість п. 20 слід зазначити п.40 ч.1 cт. 116 Бюджетного кодексу України.». Зазначає, що ревізійна комісія у Висновку вказує на факт описки, але в дійсності змінює кваліфікацію виду порушення бюджетного законодавства без дотримання постанови КМУ «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами» від 20 квітня 2006 року №550. Ревізійна комісія, змінивши кваліфікацію п. 20 ч. 1 ст. 116 на п. 40 ч. 1 ст. 116 БКУ, тим самим визнала факт витрачання коштів відповідно до кошторисних призначень, тому застосування ч. 1 ст. 119 Бюджетного кодексу України є безпідставним (арк. спр. 55-63).

Відповідно до ухвали від 04.03.2022, суд відкрив спрощене провадження без повідомлення учасників справи та витребував докази (арк. спр.122).

30.03.2022 до суду поступив Відзив на позовну заяву за №132413-15/574 від 22.03.2022, згідно якого відповідач просить у задоволенні позову відмовити. Зазначає, що оскільки ревізією Військового ліцею виявлено порушення вимог бюджетного законодавства при використанні бюджетних коштів учасниками бюджетного процесу (п. 40 ч.1 ст. 116 Бюджетного кодексу України), що відображено в спірному акті ревізії та висновках на них, керуючись положеннями ст.ст. 116-118 Бюджетного кодексу України та Порядком зупинення операцій і бюджетними коштами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.01.2011 №21, Управлінням було прийнято розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 03 лютого 2022 року №1. Згідно розпорядження було зупинено операції військового ліцею з бюджетними коштами за КПКВК МБ 0611023 «Надання загальної середньої освіти спеціальними закладами середньої освіти» терміном до 19 лютого 2022 року. Наразі термін дії вказаного розпорядження сплив, відтак воно не породжує жодних юридичних наслідків для позивача (арк. спр.127-131).

З`ясувавши обставини, на які сторони посилаються, як на підставу своїх вимог, так і заперечень та оцінивши докази, суд прийшов до таких висновків, враховуючи наступне.

Посадовими особами Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області у період з 14.12.2021 по 24.12.2021 проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Кам`янець-Подільського ліцею з посиленою військово-фізичною підготовкою Хмельницької області за період з 01.01.2019 по 31.12.2021, за результатами якої складено Акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності №03-33/1 від 04.01.2022 (далі - Акт ревізії від 04.01.2022) (арк. спр. 11-27).

Згідно з висновком Акта ревізії від 04.01.2022: 1) "Ревізією штатної дисципліни та видатків на грошове забезпечення та оплату праці працівників і нарахування на заробітну плату встановлено використання коштів субвенції з державного бюджету на оплату праці 1,5 понаднормативних посад керівників кафедр ліцею в сумі 564967,00 грн. та 3-х військовослужбовців ліцею (без педагогічного навантаження) офіцерського складу, які зараховані до списків особового складу Збройних Сил України відповідно на 2167877,27 гривень." (арк. спр. 23-24, т. 1); 2) "Ревізією використання коштів на харчування встановлено безпідставне придбання та використання для харчування учнів ліцею непередбачених Постановою № 426 цукерок на суму 836727,28 гривень".

Кам`янець-Подільський ліцей з посиленою військово-фізичною підготовкою Хмельницької області направив на адресу відповідача заперечення №01-36/13 від 21.01.2022 до акту ревізії (арк. спр. 28-39).

Листом від 03.02.2022 №132403-14/331-2022 Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області направило позивачу висновки на заперечення (арк. спр. 85-101).

Крім цього, відповідач направив Кам`янець-Подільському ліцею з посиленою військово-фізичною підготовкою Хмельницької області Попередження №132403-14/347-2022 від 04.02.2022 про неналежне виконання бюджетного законодавства (арк. спр. 102-103), а також лист за №132403-14/362-2022 від 07.02.2022 "Щодо усунення порушень законодавства" (арк. спр.104-106).

Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43).

Пунктом 1 Положення №43 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходи до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (...). Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-ХІІ (далі - Закон №2939-ХІІ), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Частиною 2 статті 2 Закону №2939-ХІІ визначено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно з частиною 1 статті 4 Закону №2939-ХІІ, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до статті 10 Закону №2939-ХІІ, органу державного фінансового контролю надається право: 1) перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); 2) безперешкодного доступу в ході державного фінансового контролю на склади, у сховища, виробничі та інші приміщення, що належать підприємствам, установам та організаціям, що контролюються; призупиняти в межах своїх повноважень бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу у разі виявлення порушень законодавства; 3) залучати на договірних засадах кваліфікованих фахівців відповідних органів виконавчої влади, державних фондів, підприємств, установ і організацій для проведення контрольних обмірів будівельних, монтажних, ремонтних та інших робіт, контрольних запусків сировини і матеріалів у виробництво, контрольних аналізів сировини, матеріалів і готової продукції, інших перевірок; 4) вимагати від керівників підконтрольних установ проведення інвентаризацій основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, коштів і розрахунків, у разі відмови у проведенні таких інвентаризацій - звернутися до суду щодо спонукання до проведення таких інвентаризацій, а до ухвалення відповідного рішення судом - у присутності понятих та представників зазначених підприємств, установ і організацій, щодо яких проводиться ревізія, опечатувати каси, касові приміщення, склади та архіви на термін не більше 24 годин з моменту такого опечатування, зазначеного в протоколі. Порядок опечатування кас, касових приміщень, складів та архівів встановлюється Кабінетом Міністрів України; при проведенні ревізій вилучати у підприємств, установ і організацій копії фінансово-господарських та бухгалтерських документів, які свідчать про порушення, а на підставі рішення суду - вилучати до закінчення ревізії оригінали первинних фінансово-господарських та бухгалтерських документів із складенням опису, який скріплюється підписами представника органу державного фінансового контролю та керівника відповідного підприємства, відповідної установи, організації, та залишенням копій таких документів таким підприємствам, установам, організаціям; 5) одержувати від Національного банку України та його установ, банків та інших кредитних установ необхідні відомості, копії документів, довідки про банківські операції та залишки коштів на рахунках об`єктів, що контролюються, а від інших підприємств і організацій, в тому числі недержавної форми власності, що мали правові відносини із зазначеними об`єктами, - довідки і копії документів про операції та розрахунки з підприємствами, установами, організаціями. Одержання від банків інформації, що становить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України "Про банки і банківську діяльність"; 6) одержувати від службових і матеріально відповідальних осіб об`єктів, що контролюються, письмові пояснення з питань, які виникають у ході здійснення державного фінансового контролю; 7) пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; 8) порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; 9) накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осіб підконтрольних установ адміністративні стягнення; 10) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; 11) одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань; 12) проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється; 13) при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку; 14) ініціювати проведення перевірок робочими групами центральних органів виконавчої влади; 15) порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Отже, орган державного фінансового контролю має право, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок), акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Вимоги до форми і змісту акта ревізії детально регламентовані у пунктах 35-44 Порядку проведення інспектування, зокрема він повинен містити наряду із обов`язковими реквізитами (підписи посадових осіб об`єкта контролю, візи ревізора) опис виявлених порушень законодавства (пункт 35 Порядку).

З огляду на вказані норми, акт ревізії не є документом, що створює правові наслідки для суб`єкта інспектування, але є документом, що фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для «законної вимоги» контролюючого органу на адресу підконтрольного суб`єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах держави (пункти 8, 10 частини першої статті 10 Закону №2939-ХІІ).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Така вимога є обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Зважаючи на це, суд вважає, що у органу державного фінансового контролю є право виставити вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання в частині усунення допущених порушень законодавства. Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання акту ревізії чи його висновків протиправними.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Аналогічні правові висновки викладені у постановах Верховного Суду від 27.05.2021 у справі №160/8621/19, від 17.06.2021 у справі №0440/6907/18, від 15.07.2021 у справі №160/8418/19.

Отже, суб`єкти владних повноважень, можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, лише обов`язкові до виконання рішення компетентного органу (зокрема вимога) можуть породжувати правові наслідки для відповідних осіб. Акт ревізії таких наслідків не породжує, оскільки містить лише опис певних обставин, які можуть бути покладені в основу майбутніх дій та рішень контролюючого органу, аналіз правової природи яких є обов`язковим при визначенні того, чи породжують вони правові наслідки для особи. При цьому, позивач оскаржує тільки Акта ревізії від 04.01.2022 та його висновки, а не рішення суб`єкта владних повноважень.

Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Таким чином, суд дійшов висновку, що позивач не довів позовні вимоги, а суб`єкт владних повноважень, який заперечує проти позову, довів, що діяв у межах закону при проведенні ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Кам`янець-Подільського ліцею з посиленою військово-фізичною підготовкою Хмельницької області за період з 01.01.2019 по 31.12.2021, за результатами якої складено Акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності №03-33/1 від 04.01.2022, висновки якого не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача, що підтверджено доказами, перевіреними в суді, тому позов не задовольняється.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Враховуючи відмову в задоволенні позову, сплачений позивачем судовий збір не підлягає відшкодуванню на його користь.

Керуючись статтями 6, 72-77, 139, 244, 246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов Кам`янець-Подільського ліцею з посиленою військово-фізичною підготовкою Хмельницької області до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області про визнання акту ревізії незаконним та його скасування, залишити без задоволення.

Судові витрати, які визначені ст. 132 КАС України і підлягають розподілу, відсутні.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складене 04 травня 2022 року

Позивач:Кам`янець-Подільський ліцей з посиленою військово-фізичною підготовкою Хмельницької області (вул. Гагаріна, буд. 56, м. Кам`янець-Подільський, Хмельницька область, 32300 , код ЄДРПОУ - 25921037)
Відповідач:Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області (вул. Котляревського, буд. 1, м. Чернівці, Чернівецька область, 58010 , код ЄДРПОУ - 40913650)
Головуючий суддя А.І. Петричкович