Справа № 620/1069/21
Суддя: Карпушова Олена Віталіївна
Дата ухвалення: 2022-02-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/1069/21 Суддя (судді) першої інстанції: Скалозуб Ю.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 лютого 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Губської Л.В., Епель О.В., секретар судового засідання Романович І.І., за участі апелянта ОСОБА_1 та його представника Бойко Т.В., представника відповідачів Новікова Ю.М., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 липня 2021 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Прилуцької міської ради Чернігівської області, Міського голови міста Прилуки Чернігівської області Попенко Ольги Михайлівни про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В :

Історія справи.

16.02.2021 ОСОБА_2 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Прилуцької міської ради Чернігівської області (далі - відповідач 1), міського голови міста Прилуки Чернігівської області Попенко О.М. (далі відповідач 2) про:

- визнання протиправними дій Прилуцького міського голови Чернігівської області ОСОБА_3 з виготовлення протоколу поіменного голосування за рішення Прилуцької міської ради Чернігівської області «Про обрання секретаря Прилуцької міської ради», прийняте на третьому засіданні першої сесії восьмого скликання та рішення № 1 від 28 січня 2021 року Прилуцької міської ради Чернігівської області «Про обрання секретаря Прилуцької міської ради»;

- визнання протиправним та скасування рішення № 1 від 28 січня 2021 року Прилуцької міської ради Чернігівської області «Про обрання секретаря Прилуцької міської ради», прийняте на третьому засіданні першої сесії восьмого скликання (т.1 а.с.1).

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що він як депутат Прилуцької міської ради вважає, що спірне рішення про обрання секретарем ради ОСОБА_1 прийнято з порушенням положень статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування» та статті 18 Регламенту Прилуцької міської ради, через те, що для прийняття такого рішення не вистачило необхідної кількості депутатів, внаслідок чого й протокол поіменного голосування оформлено з порушеннями.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 08.07.2021, залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021, позовні вимоги задоволено повністю (т.1 а.с.99, т.2 а.с.62).

Висновки суду першої інстанції, з якими погодилась апеляційна інстанції, є такими, що депутат ОСОБА_4 під час проведення сесії покинув сесійну залу і не приймав участь у голосування при прийнятті рішення, внаслідок чого спірне рішення ради прийнято з порушення норм чинного законодавства. Як доказ щодо цієї обставини суд прийняв до уваги заяву ОСОБА_4 від 30.01.2021 до Прилуцького РВП ГУНП в Чернігівській області про вчинення кримінального правопорушення.

Також суд зазначив, що у засідання сесії ради приймало участь 17 депутатів, що є половиною від загальної кількості обраних депутатів, а тому рішення прийняті не більшістю голосів від загальної кількості обраних депутатів міської ради, як то передбачено законодавством, і що є порушенням статті 18 та статті 53 Регламенту Прилуцької міської ради.

01.12.2021 ОСОБА_1 , який не був залучений судом до справи, подав апеляційну скаргу на судові рішення у цій справі і просив їх скасувати (т.2 а.с.74).

Доводи апеляційної скарги полягають в тому, що внаслідок порушення судом першої інстанції норм процесуального права, рішення суду прийнято за його відсутності, без повідомлення про слухання цієї справи, і цей спір впливає на його права та інтереси, оскільки судовим рішенням скасовано рішення міської ради про обрання його секретарем цієї ради.

Крім того, апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що положення статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування» та статті 18 Регламенту Прилуцької міської ради при прийнятті спірного рішення були дотриманні, оскільки на пленарному засіданні з 34 депутатів було зареєстровано 18, що є достатнім для кворуму, і за це рішення проголосувало 17 депутатів і міський голова, голос якого враховується під час голосування.

Апелянт наголосив, що висновки суду, що депутат ОСОБА_4 покинув сесійну залу тому не приймав участь у голосуванні спростовуються матеріалами справи, зокрема відеозаписом засідання сесії у цей день.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2021 визнано поважними причини щодо пропуску строк на апеляційне оскарження судового рішення, відкрито провадження у справі.

Прилуцька міська рада підтримала апеляційну скаргу ОСОБА_1 , про що був поданий відповідний відзив (т.2 а.с.112).

Позивач також подав відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 , в якій наголосив про правильність висновків суду першої та апеляційної інстанції та необґрунтованість доводів апелянта (т.2 а.с.144).

У судовому засіданні апелянт та його представник підтримали доводи апеляційної скарги, представник відповідачів підтримав доводи апеляційної скарги, представник позивача заперечував проти задоволення скарги.

Отже, заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, дослідивши відеозапис засідання сесії, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про обґрунтованість апеляційної скарги з огляду на таке.

Обставини, встановлені судом.

За результатами місцевих виборів, які відбулись 25 жовтня 2020 року, до Прилуцької міської ради Чернігівської області було обрано 34 депутати.

ОСОБА_2 був обраний депутатом Прилуцької міської ради.

За розпорядженням Прилуцької міської ради Чернігівської області від 27.01.2021 року №19р «Про скликання третього засідання першої сесії міської ради 8 скликання» було призначено на 28.01.2021 об 10:00 год. третє засідання першої сесії міської ради 8 скликання призначено (т.1 а.с. 67-68).

Згідно списку для реєстрації депутатів, присутніх на третьому засіданні першої сесії міської ради 8 скликання від 28.01.2021 зареєструвалось 18 депутатів ради, про що ними зроблені особисті підписи у списку (т.1 а.с. 79-80).

Так, на засіданні цієї сесії зареєструвались депутати: ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_4 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_1 , ОСОБА_20 .

Згідно витягу зі стенограми цієї сесії за проєкт рішення «Про обрання секретаря Прилуцької міської ради» підсумки голосування: зареєстровано - 18 депутатів, одержали виборчі бюлетені 17 депутатів, взяли участь у голосуванні 17, недійсних бюлетенів - 0, тому під час підрахунку голосів проголосувало за кандидата ОСОБА_1 на посаду секретаря - 18 (17 депутатів + голос голови міської ради), проти - 0, утримались - 0, не голосували - 0 (а.с. 70-78).

На підставі цього протоколу секретарем Прилуцької міської ради вирішено було обрати депутата ОСОБА_1 , про що прийнято міською радою рішення № 1 від 28 січня 2021 року (т.1 а.с. 69).

Вказані обставини підтверджені належними, достатніми та допустимими доказами і не є спірними.

Нормативно-правове обґрунтування.

Статтею 140 Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (надалі - Закон № 280) відповідно до Конституції України визначає визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Статтею 2 Закону № 280 визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно статті 25 Закону № 280 сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Використані у Законі терміни наведено у частині 1 статті 1 Закону № 280:

представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення;

загальний склад ради - кількісний склад депутатів ради, визначений радою відповідно до закону;

склад ради - кількість депутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких визнано і не припинено в установленому законом порядку;

правомочний склад ради - кількість депутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких визнано і не припинено в установленому законом порядку, яка становить не менш як дві третини від загального складу ради.

Відповідно до частин 1, 2 статті 46 Закону № 280 сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до статті 42 цього Закону головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова.

Згідно частини 12 статті 46 Закону № 280 сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Частинами 1, 5 статті 12 Закону № 280 передбачено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

На сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом.

Повноваження міського голови визначені статтею 42 Закону № 280, зокрема, пунктом 1, 8, 20 частини 4 цієї статті визначено, що сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради, видає розпорядження у межах своїх повноважень, тощо.

Відповідно до частини 2 статті 59 Закону № 280 рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Згідно ч.15 статті 46 Закону № 280 порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Відповідно до статті 3 Регламенту Прилуцької міської ради 7 скликання, затвердженого рішенням міської ради (3 сесія 7 скликання) від 04 грудня 2015 року №3 (далі - Регламент), Регламент Прилуцької міської ради - це нормативно-правовий акт, який встановлює порядок діяльності, основні правила і процедури роботи міської ради, її органів і посадових осіб, депутатів, у тому числі порядок скликання сесії міської ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень міської ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань.

Статтею 18 зазначеного Регламенту, що кореспондується зі статтями 46 та 59 Закону № 280, встановлено, що сесія міської ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Якщо на початку чи в ході пленарного засідання сесії міської ради буде встановлено, що в роботі бере участь половина чи менше половини депутатів від загального складу ради, головуючий має право перенести його на інший час.

Абзацом 3 статті 18 Регламенту передбачено, що у разі відмови частини депутатів від участі в роботі сесії міської ради або неможливості брати участь в її роботі, міська рада може прийняти рішення про те, що її засідання є повноважним, якщо в ньому бере участь менше, як дві третини, але більше половини від загальної кількості обраних депутатів.

Головуючий на пленарному засіданні міської ради, відповідно до статті 44 Регламенту, зокрема, забезпечує виконання положень даного Регламенту присутніми на засіданні; слідкує за дотриманням кворуму і прийнятого депутатами порядку роботи ради.

Стаття 53 Регламенту встановлює, що рішення міської ради ухвалюються відкритим (в т.ч. поіменним) чи таємним голосуванням більшістю голосів від загальної кількості обраних депутатів міської ради, крім випадків, передбачених законодавством України та цим Регламентом.

Висновки суду в межах доводів апеляційної скарги.

Так суд першої інстанції зробив висновок, і цей висновок суд апеляційної інстанції визнав правильним, що при встановленні результатів голосування до загального складу міської ради включається міський голова, і враховується його голос, проте, потрібно розділяти суть врахування голосу міського голови під час голосування в пленарному засіданні та кворум пленарного засідання, де до загального складу відповідної міської ради голова не входить. На підставі вказаного, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки за спірне рішення проголосувало «за» лише 17 депутатів, то рішення не прийнято, тому що за нього не проголосувало більшість депутатів, тобто мало б проголосувати 18 депутатів.

Колегія суддів вважає висновки суду помилковими і судові рішення такими, що підлягають скасуванню з наступних підстав.

По перше.

Відповідно до положень статтей 49, 50 КАС України, апелянт ОСОБА_1 помилково не був залучений до участі у цій справі, хоча цей спір стосується його інтересів, оскільки предметом спору є рішення міської ради, яким ОСОБА_1 був обраний секретарем міської ради.

Частиною 4 статті 293 КАС України передбачено, що після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою особи, яка не брала участі у справі, але суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та(або) обов`язки, така особа користується процесуальними правами і несе процесуальні обов`язки учасника справи.

Отже, колегія суддів приймаючи до уваги вказані норми закону та положення п.4 ч.3 ст. 317 КАС України, дійшла висновку, що така обставина, як розгляд цієї справи за відсутності (не залучення) ОСОБА_1 до участі у справі, є обов`язковою підставою для скасування судового у цій справі, в тому числі й суду апеляційної інстанції, як то передбачено ч.3 ст.323 КАС України.

По друге, щодо предмету спору, колегія суддів дослідивши матеріали, зокрема відеозапис засідання сесії від 28.01.2021, дійшла висновку про необґрунтованість позовних вимог з огляду на таке.

Так, відповідно частини 12 статті 46 Закону № 280 сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Згідно списку для реєстрації депутатів, присутніх на третьому засіданні першої сесії міської ради 8 скликання від 28.01.2021 зареєструвалось 18 депутатів ради про що ними зроблені особисті підписи у списку (т.1 а.с. 79-80).

Оскільки, до Прилуцької міської ради Чернігівської області було обрано 34 депутати і 28.01.2021 на сесії було зареєстровано 18 депутатів, тому сесія ради 28.01.2021 була повноважною через те, що у пленарному засіданні в цей день брали участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Досліджений колегією суддів відеозапис на електронному носії (диск) репортажу ТБ «Прилуки» сесії Прилуцької міської ради Чернігівської області від 28.01.2021 свідчить про те, що депутат ОСОБА_4 не залишав зал, де проходило засідання сесія, знаходився на робочому місці, проте в ході засідання до нього підішли інші депутати цієї ради, які не були зареєстрованими і намагались депутата ОСОБА_4 переконати покинути приміщення, де проходило засідання сесії.

Вказане, на думку колегії суддів, підтверджує те, що депутат ОСОБА_4 зареєструвався у встановленому порядку і знаходився під час проведення сесії в залі, проте не приймав участь у голосування при прийнятті рішення, при цьому колегія суддів за таких обставин вважає, що міська рада все ж була повноважною для прийняття рішень, оскільки в залі засідання була необхідна кількість присутніх депутатів.

Окремо слід зазначити, що підстав для перенесення головою міської ради засідання на іншу дату, на думку колегії суддів, в залі засідання сесії не виникло, оскільки в роботі сесії спостерігалась необхідна кількість депутатів для кворуму.

Отже, висновок суду, що депутат ОСОБА_4 під час проведення сесії покинув сесійну залу не підтверджено належними та допустимими доказами.

Заява ОСОБА_4 від 30.01.2021 до Прилуцького РВП ГУНП в Чернігівській області про вчинення кримінального правопорушення не є допустимим чи достовірним доказом з огляду на положення ст.74, 75 КАС України.

Крім того, відповідно до частини 2 статті 59 Закону № 280 рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом, і при встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Так, під час голосування з приводу обрання секретаря міської ради (кандидата ОСОБА_1 ) проголосувало «за» 17 депутатів і «за» проголосував міський голова.

Отже, матеріалами справи підтверджено, що спірне рішення міської ради було прийнято на пленарному засіданні і після обговорення більшістю депутатів на сесії цього питання.

Тобто, порушення порядку прийняття спірного рішення виявлено не було.

Щодо підрахунку голосів, то слід врахувати вищенаведену норму закону відповідно до якої голос міського голови при встановленні результатів голосування має враховуватися при голосуванні, тобто спірне рішення ради було прийнято за підтримки 18 осіб.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що обставини справи не вірно були встановлені, всі вищевикладені висновки свідчать про те, що прийняття і ухвалення рішення ради про обрання апелянта секретарем ради було проведено з дотриманням чинного законодавства, при наявності необхідних голосів, внаслідок чого доводи апелянта заслуговують на увагу.

Позиція позивача, що оскільки депутат ОСОБА_4 не брав участь у голосуванні, тому рішення ради є протиправним, враховуючи, що за нього проголосувало лише 17 депутатів, а не 18, як вважає позивач мало б проголосувати, не заслуговують уваги, тому, що як передбачено нормою закону, голос міського голови при встановленні результатів голосування обов`язково має враховуватися, тому рішення ради є правомірним і таким, що прийнято радою за необхідною достатністю голосів.

Щодо всіх інших доводів сторін, то колегія суддів наголошує, що згідно зі ст. 6 КАС України та ст.17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Аналізуючи всі доводи апелянта, колегія суддів приймає до уваги висновки, викладені в рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.

Таки чином, доводи апелянта заслуговують уваги, рішення суду першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, оскільки судами при винесенні оскаржуваного рішення неповно з`ясовані обставини, що мають значення для справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, рішення прийнято з порушенням норм матеріального права, що є підставою для його скасування, та прийняття нової постанови про відмову у задоволені позовних вимог у повному обсязі.

Статтею 317 КАС України визначені підстави для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміні рішення.

У зв`язку із введенням в Україні воєнного стану повний текст виготовлено 29.04.2022.

Керуючись статтями 308, 309, 310, 313, 315, 317, 321. 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 липня 2021 р. - задовольнити.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 липня 2021 р. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2021 - скасувати.

ОСОБА_2 у задоволенні позову до Прилуцької міської ради Чернігівської області, Міського голови міста Прилуки Чернігівської області Попенко Ольги Михайлівни про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення - відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Колегія суддів: О.В. Карпушова

Л.В. Губська

О.В. Епель