Справа № 300/3901/21
Суддя: Большакова Олена Олегівна
Дата ухвалення: 2022-04-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 квітня 2022 рокуЛьвівСправа № 300/3901/21 пров. № А/857/1623/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді Большакової О.О.,

суддів Затолочного В.С., Курильця А.Р.

з участю секретаря судового засідання Хомича О.Р.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Брошнів-Осадської селищної ради Калуського району Івано-Франківської області про визнання протиправними та скасування рішень за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2021 року (суддя першої інстанції Кафарський В.В., м. Івано-Франківськ, повний текст складено 09.12.2021)

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернулася до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Брошнів-Осадської селищної ради Калуського району Івано-Франківської області про визнання протиправними та скасування рішень від 16.02.2021 за №68-4/2021 в частині затвердження в структурі апарату селищної ради патронатної служби та від 10.03.2021 за №99-5/2021 в частині внесення змін до структури апарату селищної ради, шляхом затвердження в структурі апарату селищної ради патронатної служби.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2021 року позовні вимоги було задоволено частково. Зобов`язано Брошнів-Осадську селищну раду Калуського району Івано-Франківської області внести зміни в поіменне голосування за основу «Про внесення змін до структури, штатного розпису та загальної чисельності Брошнів-Осадської селищної ради Калуського району Івано-Франківської області» від 10.03.2021 №99-5/2021, змінивши вибір ОСОБА_1 із «ЗА» на «ПРОТИ». Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань з Брошнів-Осадської селищної ради Калуського району Івано-Франківської області на користь позивача частину сплаченого нею судового збору в розмірі 454 грн. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Із таким судовим рішенням в частині відмови в позові не погодилася позивач та подала апеляційну скаргу. Вважає, таке постановленим з неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, порушенням норм матеріального та процесуального права. Просить скасувати рішення та постановити нове - про задоволення позову в повному обсязі. Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги, зазначила, що суд дійшов неправильного висновку про те, що питання прийняття рішень, що стосуються затвердження в структурі апарату селищної ради патронатної служби не може бути предметом судового розгляду, оскільки належать до виключної компетенції відповідача. Відповідач, прийнявши оскаржувані ухвали вийшов за межі наданих йому повноважень, прийнявши очевидно незаконні та безпідставні рішення. Оскільки позивач є депутатом Брошнів-Осадської селищної ради Калуського району в окрузі № 4, вона звернулась до суду за захистом порушених прав та інтересів, оскільки оскаржені рішення суперечать інтересам її виборців, так як створення в структурі апарату селищної ради патронатної служби зумовлює додаткове виділення коштів з бюджету громади.

У судовому засіданні представник позивача Жарський Т.В. підтримав апеляційну скаргу з підстав, що в ній викладені.

Представник відповідача у судове засідання не з`явився, хоча був належним чином повідомлений про час та місце слухання справи.

Апеляційний суд, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з таких мотивів.

Судом першої інстанції встановлено і підтверджено матеріалами справи, що позивач є депутатом Брошнів-Осадської селищної ради Калуського району Івано-Франківської області.

На четвертій сесії восьмого демократичного скликання Брошнів-Осадською селищною радою Калуського району Івано-Франківської області 16.02.2021 прийнято рішення № 68-4/2021 «Про затвердження структури та загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів» (надалі Рішення № 68-4/2021), яким вирішено: затвердити структуру апарату ради та її виконавчих органів згідно з додатком; затвердити загальну чисельність апарату ради та її виконавчих органів в кількості 68 осіб; визнати таким що втратило чинність рішення Брошнів-Осадської селищної ради від 24.12.2020 №46-2/2020 «Про затвердження структури та загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів»; контроль за виконанням цього рішення покласти на заступників селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради В. Степаненка.

Згідно Додатку до рішення № 68-4/2021 до апарату селищної ради, зокрема Центру надання адміністративних послуг було включено Патронатну службу, у кількості 2 штатні одиниці.

10.03.2021 на п`ятій сесії восьмого демократичного скликання Брошнів-Осадською селищною радою Калуського району Івано-Франківської області було прийнято рішення №99-5/2021 «Про внесення змін до структури, штатного розпису та загальній чисельності Брошнів-Осадської селищної ради Калуського району Івано-Франківської області», (надалі Рішення №99-5/2021) яким вирішено внести з 15.03.2021 зміни в структуру Брошнів-Осадської селищної ради Калуського району Івано-Франківської області, затверджену Рішенням №68-4/2021 згідно Додатку та ввести в дію з 15.05.2021 структуру Брошнів-Осадської селищної ради Калуського району Івано-Франківської області та загальну чисельність апарату ради, її виконавчих органів та відокремлених структурних підрозділів у кількості 73 штатні одиниці згідно Додатку.

Згідно Додатку до рішення №99-5/2021 до апарату селищної ради було включено патронатну службу у кількості 3 штатні одиниці.

Згідно п. 1та п. 2 ст. 61 Регламенту Брошнів-Осадської селищної ради Калуського району Івано-Франківської області (додаток до рішення Брошнів-Осадської селищної ради від 16.02.2021 №62-4/2021) (надалі Регламент), для прийняття рішень, з`ясування волевиявлення депутатів Ради на пленарних засіданнях Ради проводиться відкрите поіменне голосування. Відкрите голосування за допомогою електронної системи підрахунку голосів здійснюється у режимі фіксації волевиявлення депутатів. Якщо електронна система голосування відсутня у місці голосування або не працює, підрахунок голосів здійснюється Лічильною комісією, утвореною у порядку, передбаченому цим Регламентом.

Дані про результати поіменного голосування роздруковуються відразу після закриття пленарного засідання і надаються виконавчим апаратом Ради депутатам Ради, за їх письмовим зверненням.

Відповідно до результатів поіменованого голосування з питання прийняття Рішення №68-4/2021 позивач УТРИМАЛАСЬ.

Беручи до уваги результати поіменованого голосування з питання прийняття рішення №99-5/2021, вбачається, що позивач голосувала «ЗА,» що заперечує сама позивач.

Вважаючи, що вищевказані рішення прийнятими з порушенням ст. 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», позивач як депутат місцевої ради звернулася до суду з позовом про їх скасування.

Апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, виходячи з наступного .

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР (далі Закон України №280/97-ВР, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Статтею 5 Закону України №280/97-ВР передбачено, що система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Відповідно до ч.1 ст.10 Закону України №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно зі ст.11 Закону України №280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Частиною 3 ст.24 Закону України №280/97-ВР передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Відповідно до ст.25 Закону України №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно з пунктом 3 частини 1 ст.26 Закону України №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, такі питання, як утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск.

Частинами 1 та 2 ст. 51 Закону України №280/97-ВР визначено, що виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради за пропозицією голови відповідної ради.

Згідно з частини 1-2, 10 статті 59 Закону України №280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до вищевказаних приписів Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання щодо визначення чисельності виконавчого комітету та затвердження його персонального складу вирішується виключно на пленарних засіданнях відповідної ради.

При цьому, Конституційний Суд України в п.2.2 рішення від 09.02.2000 р. № 1-рп/2000 у справі про місцеве самоврядування зазначив, що "утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу, внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск, утворення інших виконавчих органів ради та затвердження їх структури в цілому, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання, обрання секретаря ради віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад.

Отже, питання про внесення визначення кількісного та персонального складу виконавчого комітету селищної ради належить до компетенції селищної ради.

Порядок роботи селищної ради восьмого скликання, забезпечення виконання функцій, передбачених чинним законодавством визначені Регламентом Брошнів-Осадської селищної ради Калуського району Івано-Франківської області, затвердженого рішенням Брошнів-Осадської селищної ради від 16.02.2021 № 62-4/2021 (далі Регламент Брошнів-Осадської селищної ради).

Відповідно до частини 2 статті 1 Регламенту Брошнів-Осадської селищної ради, порядок діяльності ради, її органів та посадових осіб визначається Конституцією України, Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», іншими законодавчими актами України, цим регламентом та іншими рішеннями ради.

Внутрішньоорганізаційними є акти, які приймаються з метою організації та впорядкування роботи суб`єктів владних повноважень, тобто це акти, які стосуються кадрових питань, а також інші акти у тому разі, якщо вони обмежуються внутрішньою організацією роботи суб`єкта владних повноважень та відповідних посадових осіб.

Спірні рішення стосуються внутрішньоорганізаційного (кадрового) питання щодо персонального складу виконавчого комітету ради, тому вирішуються виключно депутатами селищної ради.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10.09.2019 № 804/16610/15, від 20.06.2018 у справі № 804/16525/15, від 20.09.2018 у справі № 804/16557/15.

Правовий статус депутата селищної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена селищної ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом України №280 та Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» №93-IV від 11 липня 2002 року (далі Закон №93-IV).

Відповідно до статті 2 Закону №93-IV депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі депутат селищної ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.

Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Згідно зі статтею 3 Закону №93-IV депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради представницького органу місцевого самоврядування.

Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів.

Відповідно до пунктів 1, 3 частини першої статті 11 Закону №93-IV у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення.

Згідно з частиною першою статті 12 Закону №93-IV депутат місцевої ради розглядає пропозиції, заяви і скарги громадян, які надійшли до нього, вживає заходів до їх своєчасного, обґрунтованого вирішення; вивчає причини, які породжують скарги громадян, і вносить свої пропозиції щодо їх усунення до органів місцевого самоврядування, до місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян; систематично веде прийом громадян.

Відповідно до частин першої, другої статті 19 Закону №93-IV депутат місцевої ради користується правом ухвального голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких він входить. Депутат місцевої ради набуває права ухвального голосу з моменту визнання його повноважень.

Депутат селищної ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю.

Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

Водночас депутат місцевої ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Отже, депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Водночас Конституцією України, Законом №280-97/ВР, Законом №93-IV та КАС України не встановлено обмежень для депутатів місцевих рад на звернення до суду за захистом їхніх індивідуальних прав, у тому числі тих, які випливають зі статусу депутата місцевої ради.

Аналогічну правову позицію було висловлено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року в справі №803/413/18.

При вирішенні спору суд першої інстанції правильно врахував, що позивач звернулася до суду з цим позовом, як депутат Брошнів-Осадської селищної ради на захист інтересів громади і виборців, не зазначивши при цьому про порушення оскаржуваними рішеннями саме її прав та інтересів.

Частиною другою статті 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.

Оскільки ОСОБА_1 не наведено жодних мотивів, яким чином порушено її право як депутата селищної ради прийняттям оскаржуваних рішень, а встановлені обставини не вказують на порушення конкретних індивідуальних прав позивача підстав для задоволення позову немає.

Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову в задоволенні позову.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Оскільки апеляційний суд залишає в силі рішення суду першої інстанції, в силу вимог частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2021 року без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О. О. Большакова
судді В. С. Затолочний
А. Р. Курилець
Повне судове рішення складено 02.05.2022.