Справа № 9901/294/21
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2022-04-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2022 року

м. Київ

Справа № 9901/294/21

Провадження № 11-488заі21

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа - Комісія при Президентові України з питань громадянства, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 4 листопада 2021 року (судді Шевцова Н. В., Мацедонська В. Е., Кашпур О. В., Радишевська О. Р., Уханенко С. А.),

УСТАНОВИЛА:

У липні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського В. О. стосовно неналежного виконання своїх повноважень, встановлених у частинах першій та другій статті 102 та пунктах 1, 26 статті 106 Конституції України в частині, що стосується забезпечення державної незалежності та національної безпеки України шляхом видання указів про надання громадянства України ОСОБА_1 , на підставі протоколу засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства;

- зобов`язати Президента України Зеленського В. О. видати та підписати указ про надання громадянства УкраїниОСОБА_1 ;

- стягнути з Президента України Зеленського В. О. за рахунок бюджетних асигнувань на користь позивача судові витрати.

На обґрунтування позовних вимог зазначено, що згідно із пунктом 112 Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, який затверджено Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215 (далі - Порядок № 215), заява про набуття громадянства України повинна розглядатися протягом одного року з дня подачі такої заяви.

Матеріали про набуття позивачем громадянства надіслані на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства ще 10 грудня 2020 року, проте на час звернення до суду із цим позовом Президент України не прийняв відповідний Указ.

Окрім того позивач зазначає, що матеріали справи про надання йому громадянства України розглядалися з грубим порушенням загальних строків розгляду - з 2019 по 2021 рік.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 4 листопада 2021 року відмовив у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 мотивувавши це тим, що жодним чинним нормативно-правовим актом не визначено та не обмежено строку реалізації повноважень Президента України щодо прийняття рішення про прийняття до громадянства України, а пункт 112 Порядку № 215 не поширюється на спірні правовідносини.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, та неправильне застосування норм матеріального права й порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 4 листопада 2021 року та задовольнити позовні вимоги.

Скаржник посилається на те, що у квітні 2019 року подав до Головного управління Державної міграційної служби України в Херсонській області заяву для набуття громадянства України, яка повинна розглядатись протягом одного року з моменту її подання. Однак жодної інформації щодо її розгляду Президентом України Зеленським В. О. (видання за результатами її розгляду відповідного указу) немає. На думку ОСОБА_1 , така протиправна бездіяльність відповідача порушує його законні права.

Від представника відповідача і третьої особи до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить у її задоволенні відмовити, а оскаржуване судове рішення - залишити без змін. Зазначає про правильність висновку суду першої інстанції стосовно відсутності протиправної бездіяльності Президента України щодо неналежного виконання своїх повноважень, оскільки жодним чинним нормативно-правовим актом не визначено та не обмежено строку реалізації ним повноважень у частині ухвалення рішення про прийняття до громадянства України, а пункт 112 Порядку № 215, на який посилається позивач, не поширюється на спірні правовідносини.

Заслухавши доповідь судді, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про таке.

Як установлено судом першої інстанції та убачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянин Народної Республіки Бангладеш, у квітні 2019 року звернувся до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області із заявою для набуття громадянства України.

14 травня 2020 року матеріали щодо прийняття позивача до громадянства України надійшли до Офісу Президента України.

6 серпня 2020 року листом № 19/20-14/19 Департаменту з питань громадянства, помилування, державних нагород зазначені матеріали було повернуто на доопрацювання для усунення недоліків до Державної міграційної служби України відповідно до пункту 110 Порядку № 215.

Підставою для повернення матеріалів визначено наявність у паспортному документі позивача відомостей про відсутність у нього дружини.

23 жовтня 2020 рокуОСОБА_1 подав до територіального підрозділу міграційної служби нотаріально завірену копію нового паспортного документа, який містив відомості про його дружину, з перекладом на українську мову.

10 грудня 2020 року матеріали справи про прийняття до громадянства позивача після доопрацювання були направлені до Комісії при Президентові України з питань громадянства, що підтверджується листом Державної міграційної служби України.

13 квітня 2021 року відбулося засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства, на якому було прийнято рішення про внесення на розгляд Президента України пропозиції щодо задоволення заяви та прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , що підтверджується протоколом № 1 засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства від 13 квітня 2021 року.

27 травня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до голови Комісії при Президентові України з питань громадянства із заявою у порядку статті 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації», в якій просив роз`яснити, в установлені законом строки, на якій стадії знаходиться розгляд його справи щодо набуття громадянства України.

Управління доступу до публічної інформації Департаменту з питань звернень громадян Офісу Президента України листом від 11 червня 2021 року № 22/1-09/2575 повідомило позивача про те, що матеріали стосовно прийняття його до громадянства України розглянуто Комісією при Президентові України з питань громадянства. Про прийняте в установленому порядку рішення його буде поінформовано згідно із законодавством.

Оскільки станом на 21 липня 2021 року рішення щодо прийняття ОСОБА_1 до громадянства України Президентом України не прийнято, позивач звернувся до суду із цим позовом.

Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За статтею 4 Конституції України в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.

Пунктом 2 статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначаються громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства.

Відповідно до частин першої та другої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Згідно з пунктами 1 та 26 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.

Відповідно до частин другої та третьої статті 106 Конституції України Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб - визначено Законом України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 2235-III).

Згідно з положеннями статті 1 Закону № 2235-III громадянство України - це правовий зв'язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов`язках.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 3 Закону № 2235-III громадянами України є особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.

Пунктом 3 частини першої статті 6 Закону № 2235-III встановлено, що громадянство України набувається внаслідок прийняття до громадянства.

Згідно зі статтею 9 Закону № 2235-III іноземець або особа без громадянства можуть бути за їх заявою прийняті до громадянства України.

Також положеннями цієї статті визначені умови прийняття до громадянства України та встановлено, що у випадках, передбачених цією статтею, датою набуття громадянства України є дата видання відповідного указу Президента України.

Статтею 22 Закону № 2235-III передбачено, що Президент України: 1) приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України; 2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень; 3) затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.

Перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України визначає Порядок № 215.

Згідно з пунктом 1 Порядку № 215 для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, виходу з громадянства України особа подає заяву, а також інші документи, передбачені розділом II цього Порядку.

Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства врегульований положеннями розділу IV Порядку № 215, які об'єднані у такі групи: пункти 89-91 «Порядок провадження за заявами про встановлення або оформлення належності до громадянства України», пункти 92-97 «Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України, рішення за якими приймаються територіальними органами Державної міграційної служби України», пункти 98-100 «Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України, рішення за якими приймаються дипломатичними представництвами та консульськими установами України», пункти 101 - 105 «Порядок розгляду Державною міграційною службою України, її територіальними органами та територіальними підрозділами заяв і подань з питань громадянства України, рішення за якими приймає Президент України», пункти 106-109 «Порядок розгляду Міністерством закордонних справ України, дипломатичними представництвами та консульськими установами України заяв і подань з питань громадянства України, рішення за якими приймає Президент України», пункти 110-112 «Порядок розгляду заяв і подань з питань громадянства Комісією при Президентові України з питань громадянства», пункти 113-116 «Прийняття Президентом України рішень з питань громадянства України».

Надаючи оцінку доводам позивача, викладеним в апеляційній скарзі, про допущення відповідачем протиправної бездіяльності, що полягає у неприйнятті указу про надання йому громадянства у визначений пунктом 112 Порядку № 215 строк, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що у цьому випадку визнанню бездіяльності протиправною передує встановлення обов`язку виконання суб`єктом владних повноважень певних дій (прийняття рішення) у цей строк.

Поняття строку закріплене у частині першій статті 251 Цивільного кодексу України (далі - ЦК). Відповідно до цієї норми строком є певний період у часі, зі спливом якого пов`язана дія чи подія, яка має юридичне значення.

Частиною першою статті 251 ЦК встановлено, що строк визначається роками, місяцями, тижнями, днями або годинами.

Статтею 253 ЦК України передбачено, що перебіг строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.

Згідно з положеннями пункту 112 Порядку № 215 загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України не повинен перевищувати одного року з дня їх надходження. Загальний строк розгляду заяв про прийняття до громадянства України дітей, осіб, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, та осіб без громадянства не повинен перевищувати дев`яти місяців з дня їх надходження.

Проаналізувавши положення та структуру розділу IV Порядку № 215, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що пунктом 112 цього Порядку визначено саме загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України Комісією при Президентові України з питань громадянства (пункт 112 належить до групи положень «Порядок розгляду заяв і подань з питань громадянства Комісією при Президентові України з питань громадянства» Порядку № 215).

Натомість порядок прийняття Президентом України рішень з питань громадянства України врегульовано приписами пунктів 113-116 Порядку № 215.

Так, відповідно до пункту 113 Порядку № 215 рішення про прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України приймає Президент України. Прийняття до громадянства України або припинення громадянства України здійснюється шляхом видання указів Президента України.

Пункти 114-116 врегульовують порядок надсилання рішення Президента України про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України та повідомлень про зазначене рішення уповноваженими суб`єктами.

Таким чином, норми Порядку № 215, як і будь-якого іншого нормативно-правового акта, станом на час виникнення спірних правовідносин не містили жодних вимог, які б визначали конкретні строки прийняття Президентом України указу про прийняття особи до громадянства України. Порядок № 215 визначає лише загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України, який обчислюється з моменту їх надходження, та до якого не входить стадія прийняття Президентом України указів про прийняття особи до громадянства України.

Водночас Велика Палата Верховного Суду зауважує, що наведене не свідчить про можливість прийняття відповідачем відповідного рішення без обмеження будь-яким строком. У цьому випадку застосовуються критерії розумного строку.

Згідно з пунктом 10 частини другої статті 2 КАС у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони своєчасно, тобто протягом розумного строку.

При цьому розумними вважаються строки, що є об`єктивно необхідними для виконання процедурних дій без невиправданих зволікань та прийняття відповідних рішень (вчинення дій) у найкоротший строк, достатній для їх прийняття (вчинення).

Не заперечуючи необхідності дотримання відповідачем розумного строку під час ухвалення рішення про прийняття особи до громадянства, а також правомірності очікувань позивача щодо вирішення поданої ним заяви про набуття громадянства у найкоротший строк з моменту отримання ним рішення Комісії при Президентові України з питань громадянства про внесення пропозицій Президентові України щодо задоволення заяви про прийняття до громадянства України, надаючи оцінку доводам позивача про допущення Президентом України бездіяльності, Велика Палата Верховного Суду наголошує на необхідності врахування конкретних фактів, умов та обставин, що склалися саме у цій правовій ситуації.

Згідно з приписами пункту 26 частини першої статті 106 Конституції України правом приймати рішення про прийняття до громадянства України наділений Президент України.

Таке ж положення закріплене у пункті 1 частини першої статті 26 Закону № 2235-III, яка визначає, що Президент України приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України.

Використання у наведених актах такого формулювання, як «прийняття рішення», та необхідність видання відповідачем із цього приводу спеціального акта (указу) свідчить про необхідність здійснення ним аналітичної діяльності шляхом проведення оцінки законності й обґрунтованості такого рішення. У протилежному ж випадку законодавець міг би передбачати інше формулювання, наприклад, «підписання рішення».

Як установлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, рішення про внесення на розгляд Президенту України пропозиції щодо задоволення заяви та прийняття до громадянства України ОСОБА_1 прийнято Комісією при Президентові України з питань громадянства 13 квітня 2021 року.

При цьому із цим позовом ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду 21 липня 2021 року, зазначивши підставою позову саме недотримання Президентом загального річного строку, установленого пунктом 112 Порядку № 215.

За встановлених у цій справі обставин, беручи до уваги, що судовому захисту підлягає тільки порушене на момент звернення до суду право позивача, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що невчинення Президентом України дій щодо видання указу про надання громадянства України ОСОБА_1 наразі не має характеру протиправної бездіяльності та не може бути визнане такою. Наведене свідчить також і про відсутність підстав для задоволення позовної вимоги про зобов`язання відповідача видати відповідний указ.

Натомість, як правильно встановлено судом першої інстанції, доводи позивача про необхідність прийняття рішення Президентом України у строк, встановлений пунктом 112 Порядку № 215, є помилковими, оскільки його дія не поширюється на спірні правовідносини. З огляду на наведене обставини щодо порушення загальних строків розгляду заяви позивача про набуття громадянства України, встановлених пунктом 112 Порядку № 215, іншими суб`єктами, а не Президентом України не входять до предмета доказування у межах цієї справи, а тому Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи позивача щодо порушення відповідних строків.

Оцінивши обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів, наведених позивачем у його апеляційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову ОСОБА_1 .

Згідно зі статтею 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що рішення суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм матеріального і процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильних висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, а тому підстав для його скасування та ухвалення нового рішення немає.

Керуючись статтями 243, 245, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргуОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 4 листопада 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко
Судді: Г. Р. Крет
В. В. Британчук Л. М. Лобойко
Ю. Л. Власов К. М. Пільков
Ж. М. Єленіна В. В. Пророк
І. В. Желєзний Л. І. Рогач
О. С. Золотніков О. М. Ситнік
Л. Й. Катеринчук В. М. Сімоненко
В. С. Князєв І. В. Ткач