Справа № 540/2328/20
Суддя: Мартинюк Н.М.
Дата ухвалення: 2022-04-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 квітня 2022 року

м. Київ

справа №540/2328/20

адміністративне провадження №К/9901/11808/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,

суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №540/2328/20

за позовом ОСОБА_1

до Херсонської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора України, Сьомої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур

про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора

на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року (головуючий суддя Бездрабко О.І.)

і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року (головуючий суддя: Єщенко О.В., судді: Димерлій О.О., Танасогло Т.М.).

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2020 року ОСОБА_1 пред`явив позов до Херсонської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора України, Сьомої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, в якому просив суд:

- визнати протиправними дії Сьомої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур щодо прийняття за результатами співбесіди рішення про не проходження успішно атестації;

- визнати протиправним та скасувати рішення Сьомої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 20 липня 2020 року №19 про неуспішне проходження атестації;

- визнати ОСОБА_1 - заступника начальника управління - начальника відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Херсонської області таким, що 20 липня 2020 року успішно пройшов атестацію прокурорів;

- зобов`язати уповноважену кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора та Офіс Генерального прокурора видати рішення про успішне проходження атестації заступником начальника управління - начальником відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Херсонської області ОСОБА_1 ;

- визнати протиправним і скасувати наказ прокуратури Херсонської області від 10 вересня 2020 року №469к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника управління - начальника відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Херсонської області та з органів прокуратури Херсонської області;

- поновити ОСОБА_1 в органах прокуратури Херсонської області та на посаді заступника начальника управління - начальника відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді Херсонської обласної прокуратури або на рівнозначній посаді з 10 вересня 2020 року;

- стягнути з прокуратури Херсонської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Позов мотивований тим, що позивач успішно пройшов перші два етапи атестації, у зв`язку з чим його допустили до проходження етапу співбесіди. 1 липня 2020 року на електрону адресу позивача надійшов лист від Сьомої кадрової комісії із "запитальником", у тому числі і щодо користування автомобілем «Мазда», на який він надав відповіді. Також, 20 липня 2020 року позивач виконав практичне завдання.

У подальшому ОСОБА_1 проходив співбесіду, за результатами якої Сьомою кадровою комісією прийнято рішення №19 «Про неуспішне проходження прокурором атестації», яке мотивовано сумнівами щодо відповідності прокурора вимогам професійної компетентності та доброчесності. З таким рішенням кадрової комісії позивач не згоден, оскільки воно жодним чином не мотивовано, результати виконання практичного завдання при співбесіді не обговорювалися, питань щодо його якості та успішності не задавалися. Позивач зазначив, що завдання виконав правильно і повно, оскільки він володіє належними знаннями законодавства, зокрема КПК України, що також підтверджується успішним складанням іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, за результатами якого він набрав 89 балів із 100 можливих.

Питання професійної мотивації та безпосереднє виконання посадових обов`язків на займаній посаді під час співбесіди також не досліджувалося. До того ж, позивач зауважив, що за час роботи на займаній посаді упродовж 4 років до дисциплінарної відповідальності позивач не притягувався, фактів неналежного виконання ним службових обов`язків не було. Натомість, за належне та професійне виконання службових обов`язків, ініціативу, оперативність неодноразово заохочувався як прокуратурою області, так і Генеральною прокуратурою.

До того ж, позивач зазначив, що стосовно користування транспортним засобом «Мазда», який належить його батькові, дав ґрунтовні та достовірні пояснення, які безпідставно не враховані кадровою комісією. Зауважив, що батько не є членом його сім`ї, не проживає з ним і не веде спільного побуту, не являється суб`єктом декларування, а позивач не має обов`язку та навіть права збирати інформацію щодо заощаджень останнього. Отже, висновки комісії щодо сумніву в можливості придбання батьком автомобіля, на думку позивача, є незаконними та необґрунтованими.

Стосовно зазначення у декларації за 2018 рік того, що позивачеві невідома вартість автомобіля «Мазда», позивач зазначив, що він не був стороною договору купівлі-продажу і не міг у інший спосіб встановити його вартість на час придбання, а також на час набуття безоплатного права користування.

Отже, позивач висновує, що відсутність у рішенні кадрової комісії мотивів, з яких вона дійшла висновку про неуспішне проходження атестації прокурором, слугує підставою для його скасування.

До того ж, позивач зазначає, що у спірному наказі про його звільнення відсутні конкретні підстави, передбачені статтею 51 Закону України «Про прокуратуру», оскільки не відбулось реорганізації, ліквідації чи скорочення кількості прокурорів в органі, в якому він обіймав посаду.

Вважаючи своє звільнення незаконним, ОСОБА_1 звернувся до суду з метою його оскарження і відновлення своїх порушених трудових прав.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року, яке залишено без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року, позов задоволено частково:

- визнано протиправним і скасовано рішення Сьомої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 20 липня 2020 року №19 «Про неуспішне проходження прокурором атестації»;

- визнано протиправним і скасовано наказ прокурора Херсонської області від 10 вересня 2020 року № 469к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника управління - начальника відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Херсонської області та з органів прокуратури Херсонської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 10 вересня 2020 року;

- поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника начальника управління - начальника відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Херсонської області та в органах прокуратури Херсонської області з 11 вересня 2020 року;

- стягнуто з Херсонської обласної прокуратури (73000, місто Херсон, вулиця Михайлівська, 33, ) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 11 вересня 2020 року до 13 жовтня 2020 року включно в сумі: 29085 (двадцять дев`ять тисяч вісімдесят п`ять) грн 11 коп з відрахуванням податків та зборів.

Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника начальника управління - начальника відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Херсонської області та в органах прокуратури Херсонської області допущено до негайного виконання з 11 вересня 2020 року.

Допущено до негайного виконання рішення суду в частині стягнення з Херсонської обласної прокуратури (73000, місто Херсон, вулиця Михайлівська, 33, ) на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць у розмірі: 16439 (шістнадцять тисяч чотириста тридцять дев`ять) грн 41 коп з відрахуванням податків та зборів.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи позов частково суди попередніх інстанцій виходили з того, що станом на час звільнення позивача з посади ні реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення), ні ліквідації органів прокуратури не відбулось, а здійснено лише перейменування юридичної особи. Також відповідач не надав доказів на підтвердження скорочення посади, яку займав позивач. Наведене, на думку суду, свідчить про відсутність законних підстав для звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» без наявності юридичного факту реорганізації чи ліквідації юридичної особи відповідача на момент звільнення позивача, що в свою чергу тягне за собою, незаконність оскаржуваного наказу.

До того ж, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскаржуване рішення кадрової комісії стосовно ОСОБА_1 не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачами не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги, а зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією сумніву у доброчесності прокурора, без наведеного обґрунтування такого висновку.

Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, Офіс Генерального прокурора звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на них.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів

У квітні 2021 року Офіс Генерального прокурора подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року, та прийняти нову, якою у задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування вимог касаційної скарги Офіс Генерального прокурора зазначив, що вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для часткового задоволення вимог позову. Також, на його думку, не відповідають фактичним обставинам справи і вимогам чинного законодавства висновки про необґрунтованість та невмотивованість рішення кадрової комісії, оскільки відповідач у спірних правовідносинах діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, а рішення комісії про неуспішне проходження атестації є законодавчо визначеною підставою для видання наказу про звільнення прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

Скаржник також доводить, що до повноважень кадрових комісій входить дослідження матеріалів, обговорення результатів атестації прокурора та прийняття рішень про успішне чи неуспішне її проходження, що, в свою чергу, є дискреційними повноваженнями кадрових комісій та знаходяться у межах їхньої виключної компетенції. На переконання скаржника, кадрова комісія не зобов`язана юридично довести чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття кадровою комісією колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв.

До того ж, зазначає, що висновок судів попередніх інстанцій про відсутність ліквідації, реорганізації органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів як причини незаконності звільнення позивача, скаржник вбачає необґрунтованим, адже підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - «Закону №113-ІХ») визначено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади, зокрема, у регіональних прокуратурах, звільняються, відповідно, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови наявності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором. Ця норма є спеціальною відносно інших нормативно-правових актів, а тому висновок судів, що для звільнення за пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» має відбутись ліквідації, реорганізації органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів є помилковим.

Офіс Генерального прокурора покликається на неврахування судами попередніх інстанцій правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові Верховного Суду від 1 серпня 2018 року у справі №826/26007/15 щодо дискреційних повноважень кадрових комісій.

А також, скаржник зазначає про неправильне тлумачення судами попередніх інстанцій норми матеріального права щодо яких відсутній висновок Верховного Суду, а саме: підпунктів 9, 13, 15, 17, а також підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ.

Верховний Суд ухвалою від 11 травня 2021 року відкрив касаційне провадження на підставі пунктів 1 і 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у її задоволенні, а судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами попередніх інстанцій із дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Інші учасники справи свого відзиву на касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора не надали. Копію ухвали Верховного Суду від 11 травня 2021 року про відкриття касаційного провадження Сьома кадрова комісія з атестації прокурорів регіональних прокуратур отримала 14 травня 2021 року, Херсонська обласна прокуратура - 18 травня 2021 року.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Позивач з 2005 року проходив службу в органах прокуратури Херсонської області, у тому числі з листопада 2016 року на посаді заступника начальника управління начальника відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Херсонської області.

11 жовтня 2019 року позивач подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.

Позивач успішно пройшов перші два етапи атестації іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, набравши 89 балів зі 100, та іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, у зв`язку із чим був допущений до наступного етапу атестації проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

1 липня 2020 року позивач отримав від Сьомої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур електронний лист, в якому Кадровою комісією запропоновано надати письмові пояснення із документальним підтвердженням щодо питань, пов`язаних із матеріалами атестації, не пізніше 23:59 год 6 липня 2020 року.

Так, у питанні за №1 Кадровою комісією зазначено, що у своїй майновій декларації за 2015 рік позивач задекларував право користування на квартиру загальною площею 52 кв.м. (власник ОСОБА_2 - тесть позивача) у місті Херсоні. Кадровою комісією запитано вартість квартири на дату набуття права із підтверджуючими документами. Також, Кадровою комісією запитано, чи придбав ОСОБА_2 вказане житло за власні кошти та запропоновано відповісти наступним чином: якщо «так» - надати пояснення джерела походження вказаних коштів із підтверджуючими документами; якщо «ні» - пояснити хто і на якій підставі надав йому кошти чи оплатив придбання, походження цих коштів із підтверджуючими документами.

У питанні за №2 Кадровою комісією зазначено, що 23 квітня 2017 року позивач набув право користування на автомобіль марки «Mazda 6» 2016 року випуску, який належить батькові позивача ( ОСОБА_3 ). Кадровою комісією запитано вартість автомобіля на дату набуття права із підтверджуючими документами. Також, Кадровою комісією запитано, чи придбав батько вказане авто за власні кошти та запропоновано відповісти наступним чином: якщо «так» - надати пояснення джерела походження вказаних коштів із підтверджуючими документами; якщо «ні» - пояснити хто і на якій підставі надав йому кошти чи оплатив придбання, походження цих коштів із підтверджуючими документами.

6 липня 2020 року о 15:11 год позивач надіслав Кадровій комісії письмові пояснення, у яких по питанню за №1 зазначив, що на підставі договору купівлі-продажу від 16 січня 2015 року придбано у спільну власність по 1/2 частині квартири ОСОБА_2 (тестем) та ОСОБА_3 (батьком). Вартість квартири згідно умов договору визначена 504640 грн (оціночна 259250 грн) (копія договору додається). Також, позивач повідомив, що наскільки йому відомо з інформації, наданої батьками дружини, частку квартири придбано за власні кошти, кошти витрачені ОСОБА_2 на придбання вказаної квартири є їх особистими заощадженнями, які збирались протягом тривалого часу. До того ж, позивач звернув увагу, що батьки дружини не є суб`єктами декларування, ні приватними підприємцями, тому обов`язку та необхідності ведення обліку доходів і витрат не мають. Останнє оплатне набуття об`єктів нерухомого майна мало місце у 1991 році, коли їхня сім`я змінила місце проживання з села Чкалове на село Одрадівку Новотроїцького району та придбали будинок, у якому батьки проживають дотепер. ОСОБА_2 не працевлаштований тривалий час, оскільки займається веденням особистого селянського господарства: вирощуванням сільськогосподарської продукції на власних земельних ділянках, а також молочним тваринництвом, свинарством. Зазначені види діяльності приносять постійний дохід, однак, оскільки такі види доходу згідно статті 165 ПК України не включаються до загального оподатковуваного доходу та відповідно не підлягають оподаткуванню, документи щодо його розміру, зокрема за період до 2015 року відсутні. Зокрема, у власності та користуванні тестя перебуває: присадибна ділянка площею близько 5000 кв м, правовстановлюючі документи на яку відсутні, оскільки не оформлялись згідно діючого натепер законодавства, а право на неї набуто за рішенням сільської ради у зв`язку із набуттям будинку; земельна ділянка для ведення особистого селянського господарства площею 1,8 га на території Одрадівської сільської ради (право власності на землю посвідчено державним актом на право постійного користування земельною ділянкою 1-хс №013902 від 28 березня 2001 року; земельна ділянка сільськогосподарського призначення площею 13,5 га, успадкована після смерті тітки. До того ж, ОСОБА_2 після смерті матері, яка померла ІНФОРМАЦІЯ_1 успадковано: житловий будинок (1/2 частину) в смт Сиваське, який фактично відразу продано, земельну ділянку сільгосппризначення 4,6 га, яка здається в оренду, а також готівкові кошти. З огляду на наведене, позивач пояснив, що документально підтвердити період набуття коштів за зазначеними вище джерелами походження фактично неможливо. Водночас, позивач додав фотокопії документів щодо земельних ділянок та спадкування.

По питанню за №2 позивач зазначив, що згідно договору купівлі-продажу від 22 грудня 2016 року його батьком - ОСОБА_3 придбано автомобіль «Мазда 6» за ціною 679000 грн (копія договору додається). Також, позивач зазначив, що з представленої йому інформації батьками, автомобіль, а також частку вищевказаної квартири придбано за власні кошти, кошти витрачені ОСОБА_3 на придбання вказаного майна квартири є їх особистими заощадженнями, які збиралися протягом тривалого часу. До того ж, позивач звернув увагу, що його батьки не є суб`єктами декларування, ні приватними підприємцями, тому обов`язку та необхідності ведення обліку доходів і витрат не мають. Останнє оплатне набуття об`єктів нерухомого майна мало місце у 1992 році, коли батьками була викуплена квартира у місцевому колгоспі « Степовий », у якому батько на той час працював. У цій квартирі батьки проживають дотепер. Останні реєстрації автомобілів батька та матері вчинялися до 1995 року. Незважаючи на те, що батько з 2003 року, а мати з 2009 року є пенсіонерами за віком, вони безперервно продовжують працювати до сьогодні. За останнім місцем роботи ТОВ «Отрада-Агро» батьком протягом 2014-216 року отримано 213,7 тис грн заробітної плати. До того ж, позивач пояснив, що, враховуючи, що понад 30 років батько працює на підприємствах сільського господарства агрономом, ним ведеться особисте селянське господарство та ефективно обробляються земельні ділянки, які перебувають у його власності (2 га) та близьких родичів ОСОБА_5 (мати позивача) (1,63 га), ОСОБА_6 (сестра позивача) (1,93 га), а також позивача (2 га). Також, у власності батька позивача перебуває 2 земельні ділянки сільськогосподарського призначення 3,28 та 5,35 га. Зазначені земельні ділянки приносять постійний дохід, однак, оскільки такі види доходу згідно статті 165 Податкового кодексу України не включаються до загального оподатковуваного доходу та відповідно не підлягають оподаткуванню, документи щодо його розміру, зокрема, за період до 2016 року відсутні. Вирощування пшениці або соняшника у таких кліматичних та погодних умовах надає можливість отримати врожай з 1 га вартістю в еквіваленті 600 доларів США, а овочів чи баштанних у більшому розмірі. Враховуючи вищенаведене, позивач пояснив, що документально підтвердити період та розмір набуття коштів внаслідок ведення особистого селянського господарства фактично неможливо, водночас надає інформацію щодо земельних ділянок та довідку про заробітну плату.

20 липня 2020 року на етапі проведення співбесіди позивач виконав письмове практичне завдання за №10.

За результатом проведення співбесіди та виконання практичного завдання на засіданні Сьомої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, оформленим протоколом від 20 липня 2020 року №14, визнано ОСОБА_1 таким, що не успішно пройшов атестацію.

Згідно вказаного протоколу, наведене рішення прийнято за результатом поставлення Головою комісії на голосування пропозицію ухвалити рішення про успішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 , враховуючи результати проведення співбесіди з метою виявлення відповідності вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Члени Комісії проголосували наступним чином: «За» - 3, «Проти» - 3.

За результатом засідання Сьомою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур оформлено рішення від 20 липня 2020 року №19 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації.

Підставою для прийняття вказаного рішення стало те, що під час проведення співбесіди комісія з`ясувала обставини, які свідчать про невідповідність заступника начальника управління-начальника відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Херсонської області ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Так, у рішенні зазначено, що згідно досліджених матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора та матеріалів дисциплінарних проваджень у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності прокурора вимогам професійної компетентності та доброчесності, зокрема:

під час співбесіди та виконання практичного завдання прокурор продемонстрував низький рівень професійної компетентності, неналежне володіння практичними уміннями та навичками прокурора, недостатній рівень знань основних положень Конституції України та Закону України «Про прокуратуру», законодавства та правозастосовної практики у сфері кримінального права і процесу, а також відсутність професійної мотивації;

прокурор має право безоплатного користування «Mazda 6», яка належить на праві власності його батьку та була ним придбана з автосалону у 2016 році за 679000 грн. Згідно з відповідями, наданими прокурором, авто придбано батьком за власні кошти, одночасно, згідно з даними податкової, а також довідки з підприємства, наданої прокурором під час співбесіди, батько у 2014 році отримав 46815 грн заробітної плати, у 2015 році 54426 грн, а у 2016 році 163824 грн, що викликає обґрунтовані сумніви членів Комісії можливість батьком придбати авто за таку вартість;

прокурор у декларації за 2018 рік вказує, що йому не відома вартість автомобіля Mazda 6 на дату набуття, проте він надав його вартість у відповідь на запитальник, у зв`язку із чим можна зробити висновок, що прокурор знав вартість авто, але порушив встановлений порядок електронного декларування.

Наказом прокурора Херсонської області № 469к від 10 вересня 2020 року ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника управління - начальника відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Херсонської області та з органів прокуратури Херсонської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 10 вересня 2020 року, підстава: рішення кадрової комісії №19 від 20 липня 2020 року.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року №1401-VIII (далі - «Закон № 1401-VIII»), який набрав чинності з 30 вересня 2016 року, виключено із Конституції України розділ VII "ПРОКУРАТУРА" та доповнено Конституцію України статтею 131-1, якою передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом. Прокуратуру в Україні очолює Генеральний прокурор, якого призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Президент України.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру» (далі - «Закон»), статтею 4 якого унормовано, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Статтею 51 Закону передбачено загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді.

Так, відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

25 вересня 2019 року набрав чинності Закон №113-ІХ, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку з чим, внесено ряд змін до Закону України «Про прокуратуру», зокрема, в тексті Закону слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно на «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

Згідно з пунктом 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.

За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

День початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті «Голос України» (пункт 4 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX).

Відповідно до пункту 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

Згідно з пунктом 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX).

Згідно з пунктами 11, 12 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

За змістом пункту 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

Пунктом 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX передбачено, що для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про: 1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати; 2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг; 3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора; 4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Для цього графік проведення співбесід із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, його посади, заздалегідь оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора.

Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які не успішно пройшли атестацію.

Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.

Згідно з пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

За змістом пунктів 2, 4 розділу І Порядку №221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора. (пункт 7 розділу І Порядку №221).

Пунктом 8 розділу І Порядку №221 визначено, що за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: 1) рішення про успішне проходження прокурором атестації; 2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.

Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання (пункт 12 розділу ІV Порядку №221).

Відповідно до пунктів 13, 14 розділу ІV Порядку №221 співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання.

Співбесіда проходить у формі засідання комісії.

Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Пунктом 15 розділу ІV Порядку №221 передбачено, що після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

Пунктом 12 Порядку № 233 визначено, що рішення комісії, крім зазначених в абзаці другому цього пункту, в тому числі процедурні, обговорюється її членами і ухвалюються шляхом відкритого голосування більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії. Член комісії вправі голосувати "за" чи "проти" рішення комісії. У разі рівного розподілу голосів, приймається рішення, за яке проголосував голова комісії.

Рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

Наказом Генеральної прокуратури України від 26 листопада 2019 року №302 з метою проведення атестації прокурорів і слідчих Генеральної прокуратури України утворено Сьому кадрову комісію. Указаний наказ втратив чинність на підставі наказу Генеральної прокуратури України від 28 грудня 2019 року №369.

Наказом Генеральної прокуратури України від 23 грудня 2019 року №351 днем початку роботи Офісу Генерального прокурора визначено 2 січня 2020 року.

Відповідно до відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 28 грудня 2019 року проведено реєстраційні дії, згідно з якими назву «Генеральна прокуратура України» змінено на назву «Офіс Генерального прокурора» без зміни ідентифікаційного коду юридичної особи - 00034051.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Верховним Судом ухвалою від 11 травня 2021 року було відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на підставі пунктів 1 і 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Відповідно до пунктів 1 і 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:

- якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;

- якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Проаналізувавши доводи касаційних скарг, Верховний Суд дійшов наступних висновків.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання правомірності звільнення позивача із займаної посади.

Стосовно питання правомірності звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» (ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури), у зв`язку з неуспішним проходженням прокурором атестації.

Одним із ключових у цій справі є питання щодо правильного розуміння сутності нормативного врегулювання підстав звільнення прокурорів з посади, що міститься в пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, а саме: чи обов`язково для звільнення прокурора в разі неуспішного проходження ним атестації є ще й одна з таких підстав, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»).

Законом України «Про прокуратуру» забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

Проте, 19 вересня 2019 року прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-ІХ, яким внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань.

Відповідно до пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

З матеріалів справи вбачається, що на виконання вимог пунктів 9, 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX ОСОБА_1 подав заяву у встановлений строк за визначеною формою, у зв`язку з чим останнього допущено до проходження атестації прокурорів.

У цій заяві позивач підтвердив своє бажання пройти атестацію, вказав на ознайомлення та погодження з усіма умовами та процедурами проведення атестації, що визначені Порядком №221, зокрема й щодо того, що в разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком №221, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, його буде звільнено з посади прокурора.

Отже, позивач фактично погодився зі встановленими умовами та правилами щодо переведення на посаду в обласній прокуратурі та проведення атестації.

Зі змісту пункту 19 Закону № 113-IX вбачається, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом обіймають посади в Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї з таких підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

Отже, зі змісту указаних норм висновується, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1 - 4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неуспішне проходження атестації. Одночасно, закон не вимагає додаткової підстави для звільнення, зокрема такої, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Закон визначає, що звільнення відбувається не з підстав, установлених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», а на підставі цього пункту, що є нормативною підставою.

Правомірність застосування до спірних правовідносин положень Закону №113-ІХ підтверджується також наступним.

Посилання у пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ на нормативний припис як на підставу для звільнення прокурора на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», містить інший зміст положень цієї статті, які визначають «Загальні підстави для звільнення прокурорів», визначені Законом, який прийнятий у часі раніше, а саме: 14 жовтня 2014 року, який набрав чинності 15 липня 2015 року.

Прокурор відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Отже, посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону і посилання в пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, які передбачають законодавче регулювання підстав і умов звільнення прокурорів, має місце ситуація, коли на врегулювання цих правовідносин претендують декілька правових норм, які відмінні за своїм змістом і містяться в різних законах.

Порівнюючи співвідношення правових норм Закону України «Про прокуратуру» і Закону №113-ІХ, які визначають загальні підстави і умови, за яких можливе звільнення прокурорів, можна дійти висновку, що вони не суперечать одна одній, кожна з них має відповідне застосування для врегулювання певного аспекту правовідносин.

Існування Закону України «Про прокуратуру» і Закону №113-ІХ, які претендують на застосування до спірних правовідносин, були прийняті в різний час. Так, Закон України «Про прокуратуру», який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, прийнятий 14 жовтня 2014 року (набрав чинності 15 липня 2015 року), а Закон №113-ІХ, положення якого передбачають реалізацію першочергових заходів із реформи органів прокуратури, прийнятий 19 вересня 2019 року (набрав чинності 25 вересня 2019 року, крім окремих його приписів, що не мають значення для цієї справи). Тобто, Закон №113-ІХ який визначає способи і форми правового регулювання спірних правовідносин, набрав чинності у часі пізніше.

Застосовуючи згаданий принцип верховенства права, можна дійти висновку, що до спірних правовідносин застосованим є пункт 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, оскільки він передбачає процедуру атестації прокурорів і є спеціальним, прийнятий пізніше у часі, а отже, згідно правил конкуренції правових норм, має перевагу над загальним Законом України «Про прокуратуру».

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій вказали про відсутність ознак ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймав посаду, станом на час його звільнення з посади, а тому дійшли висновку про ненастання події, яка має передувати звільненню.

Верховний Суд відхиляє вказані доводи судів з урахуванням того, що звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» є нормативною підставою, а фактологічною - рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації позивачем.

Тобто в цьому разі юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі зазначеної норми (пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»), є не закінчення процесу ліквідації чи реорганізації або завершення процедури скорочення чисельності прокурорів, а виключно наявність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором.

До того ж, колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що положення Закону №113-IX на день їх виконання відповідачами і прийняття оскаржуваного наказу були чинними, неконституційними у встановленому законом порядку не визнавалися. Так само були чинними і положення Порядку №221, а тому правові підстави для їх незастосування відсутні.

Аналогічна правова позиція висловлена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 вересня 2021 року в справі №200/5038/20-а, від 21 вересня 2021 року в справі №160/6204/20 та від 29 вересня 2021 року в справі №440/2682/20, від 20 жовтня 2021 року в справі №440/2700/20, від 20 жовтня 2021 року в справі №280/3705/20.

Отже, Верховний Суд не погоджується з висновками судів попередніх інстанції про незаконність звільнення ОСОБА_1 на підставі пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови відсутність ліквідації, реорганізації органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів як самостійної підстави для такого висновку і погоджується з доводами скаржника в цій частині.

Стосовно підстав і повноти оскаржуваного рішення кадрової комісії Верховний Суд зазначає наступне.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для його звільнення з посади, тобто спричиняє для особи негативні юридичні наслідки у вигляді її звільнення з публічної служби.

В свою чергу, Кадрова комісія є уповноваженим суб`єктом з питань проведення атестації прокурорів та прийняття рішення за її результатами, тобто є суб`єктом владних повноважень, на дії якого поширюються вимоги, встановлені статтею 2 КАС України.

Одночасно, межі дискреції кадрової комісії щодо проведення добору або атестації прокурорів не можуть бути неосяжними та повинні підлягати зовнішньому публічному контролю. Процес добору чи атестації, як і рішення в результаті цих процесів, мають бути зрозумілим як учасникам цих відносин, зокрема кандидатам, так і незалежному сторонньому спостерігачу.

Тому, ураховуючи завдання адміністративного судочинства та юрисдикцію адміністративних судів під час розгляду та вирішення адміністративної справи суд наділений усією повнотою повноважень щодо перевірки оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень не лише на предмет його відповідності статті 19 Конституції України, але й з точки зору дотримання інших критеріїв, перелік яких наведено у частині другій статті 2 КАС України.

За таких обставин доводи відповідача про те, що суд не наділений повноваженнями здійснювати оцінку рішень кадрових комісій за результатами атестації, зокрема на предмет дотримання прокурором правил професійної етики, доброчесності та рівня його професійної компетентності, є безпідставними.

Варто наголосити, що обґрунтованість та вмотивованість рішень, на підставі яких здійснюється комплектація органів прокуратури прокурорами, є запорукою довіри суспільства до їхньої діяльності.

При прийнятті рішення про неуспішне проходження атестації з підстав недостатнього рівня професійної компетентності прокурора чи за наявності сумнівів у його доброчесності та професійній етиці комісія має зазначити, на чому базуються такі висновки, тобто обґрунтувати своє рішення належним чином.

Суди попередніх інстанцій справедливо зазначили, що висновки комісії про невідповідність позивача вимогам доброчесності та професійної етики ґрунтуються лише на сумнівах та суб`єктивному сприйнятті окремими членами комісії наданих прокурором відповідей з точки зору наявного у його родичів майна.

Проте, ураховуючи юридичні наслідки, які рішення кадрової комісії створює для особи, то при його прийнятті комісія повинна належним чином його мотивувати із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

У цій справі предметом судового контролю, зокрема, є рішення Кадрової комісії, яким позивача визнано таким, що не успішно пройшов атестацію.

Судами установлено, що позивач успішно пройшов перші два етапи атестації та був допущений до наступного третього етапу - співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

За наслідками проходження позивачем третього іспиту Кадровою комісією прийнято рішення «Про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі співбесіди» та визнано таким, що не успішно пройшов атестацію.

Варто зазначити, що судами попередніх інстанцій було встановлено, що Кадровою комісією не зазначалось про неправильність виконання позивачем практичного завдання або його виконання не у повному об`ємі тощо.

Пунктом 12 Порядку № 233 передбачено, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

Отже, Верховний Суд приходить до висновку, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою (зрозумілою сторонньому спостерігачу) обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критерія ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

Змістовний аналіз оскаржуваного рішення свідчить про те, що причинами для прийняття рішення про не проходження позивачем атестації стали висновки комісії про його невідповідність вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, які, у свою чергу, обґрунтовуються сумнівами щодо відповідності ОСОБА_1 вимогам професійної етики та доброчесності у зв`язку з наявністю у його родичів, які не є членами сім`ї позивача, певного майна (нерухомість і транспортний засіб).

Однак, оскаржуване рішення мотивів та доказів не містить, а Кадрова комісія лише обмежилася посиланням на наявність сумнівів щодо відповідності позивача вимогам професійної етики.

Згідно з частиною першою статті 4 Закону України «Про запобігання корупції» Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - «НАЗК») є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

За приписами пункту 8 частини першої статті 11 Закону України «Про запобігання корупції» до повноважень НАЗК належать здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Відповідно до частини першої та другої статті 50 цього Закону НАЗК проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей. У разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб`єкт декларування, та спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції.

Отже, повноваження стосовно здійснення контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, незалежно від посади, яку займає така особа, віднесені до виключної компетенції НАЗК і можуть бути реалізовані в порядку, визначеному Законом України «Про запобігання корупції».

Одночасно, Верховний Суд зазначає, що в силу приписів пунктів 8-11 розділу IV Порядку №221 комісія вправі отримувати від НАЗК необхідну для цілей атестації інформацію. Доказів отримання такої інформації відповідачем суду не надано.

З урахуванням наведеного, Верховний Суд, погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, про те, що зазначені висновки Кадрової комісії про невідповідність позивача вимогам професійної етики в частині майнового стану родичів позивача є необґрунтованими, суб`єктивними і такими, що зроблені винятково на підставі припущень та за відсутності будь-яких належних доказів, які б окремо або в сукупності свідчили про порушення позивачем вимог законодавства у сфері запобігання корупції, зокрема щодо відповідності витрат і майна прокурора та членів його сім`ї задекларованим доходам, декларування ним недостовірних відомостей, наявності ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості набутих активів.

Аналогічні висновки викладено у постановах Верховного Суду від 13 травня 2021 року у справі №120/3458/20-а, від 12 жовтня 2021 року №640/449/20.

Покликання скаржника на постанову Верховного Суду від 1 серпня 2018 року у справі №826/26007/15 Суд відхиляє, оскільки обставини у справі №826/26007/15 не є релевантними з обставинами цієї справи, а тому правовідносини, які в ній виникли не є подібними.

Ще однією підставою для прийняття оскаржуваного рішення є висновок кадрової комісії про наявність сумнівів щодо відповідності позивача вимогам професійної компетентності у зв`язку з неналежним виконанням практичного завдання.

Відповідно до приписів пункту 5 розділу І Порядку № 221 предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

Водночас ні Порядок № 221, ні Закон №113-ІХ не містять чітких критеріїв/показників збирання, дослідження та оцінки інформації, що є необхідною для цілей атестації.

За змістом пункту 5 та підпункту 3 пункту 6 розділу І Порядку №221 встановлення рівня професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок) та перевірка дотримання ним професійної етики та доброчесності мають різні критерії. Відтак, ухвалюючи рішення про неуспішне проходження атестації з підстав недостатнього рівня професійної компетентності прокурора, чи за наявності сумнівів у його доброчесності та професійної етики, комісія має зазначити на чому базуються такі висновки, тобто обґрунтувати своє рішення належним чином.

Судами встановлено, що Кадрова комісія оцінила рівень професійної компетенції позивача, у тому числі з урахуванням виконаного практичного завдання.

Одночасно, незгода окремих членів комісії з розв`язанням окремих завдань практичного завдання ще не може свідчити про невідповідність позивача вимогам професійної компетенції в частині рівня знань та практичного застосування законодавства. Сумніви щодо достовірності результатів іспиту чи наявності інших недоліків рівня знань у позивача мають бути належним чином обґрунтовані. Отже, саме на кадрову комісію покладається обов`язок довести, що рівень володіння практичними уміннями та навичками позивача є настільки низьким і непрофесійним, що дає підстави вважати його професійно некомпетентним прокурором, тобто прокурором, який не здатний виконувати передбачені законом функції та завдання прокуратури.

За приписами Порядку №221 оцінка професійної компетентності прокурора включає також перевірку загальних здібностей та навичок прокурора, які, у свою чергу, встановлюються за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону.

Однак, з оскаржуваного рішення слідує, що оцінка професійної компетентності позивача була здійснена кадровою комісією лише на підставі виконаного практичного завдання та без урахування того, що позивач успішно пройшов попередні етапи атестації.

З урахуванням наведеного у сукупності, Верховний Суд погоджується із висновками судів про те, що висновки кадрової комісії щодо невідповідності позивача вимогам професійної компетентності з мотивів неповного та частково неправильного виконання практичного завдання не можуть визнаватися обґрунтованими.

Аналогічні висновки викладено у постанові Верховного Суду від 13 травня 2021 року у справі №120/3458/20-а, від 12 жовтня 2021 року №640/449/20.

Проаналізувавши викладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що оскаржуване рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації позивачем є передчасним і таким, яке належить скасувати.

За таких обставин суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову ОСОБА_1 , проте мотиви задоволення позову належить змінити з урахуванням висновків, наведених Судом у цій постанові.

За правилами пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Згідно з частинами першою і четвертою статті 351 КАС України підставою для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Отже, касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора належить частково задовольнити, а оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій належить змінити у мотивувальній частині щодо мотивів часткового задоволення позову в цій справі.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора задовольнити частково.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року в справі №540/2328/20 змінити щодо мотивів часткового задоволення позовних вимог, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

У решті рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року в справі №540/2328/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

………………….

………………….

………………….

Н.М. Мартинюк

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду