Справа № 640/21345/18
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2022-04-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 квітня 2022 року

Київ

справа №640/21345/18

адміністративне провадження № К/9901/23318/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.04.2019 (головуючий суддя: Арсірій Р.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019 (головуючий суддя: Кузьменко В.В., судді: Василенко Я.М., Шурко О.І.) у справі № 640/21345/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю ФІРМА "ТЕХНОВА" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування постанов ,-

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

17.12.2018 Товариство з обмеженою відповідальністю ФІРМА "ТЕХНОВА" (далі - позивач або ТОВ Фірма "ТЕХНОВА") звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі відповідач, НКРЕКП або Регулятор), у якому просило суд визнати протиправними та скасувати постанови від 04.12.2018:

- № 1645 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії;

- №1644 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.04.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019, позов задоволено.

Визнано протиправними та скасовано постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (, адреса: вул. Смоленська, 19, Київ, 03057) від 04.12.2018:

№ 1645 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії" та №1644 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії".

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач 16.08.2019 подав на адресу Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2018, прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволені позову.

Ухвалою Верховного Суду від 20.09.2019 відкрито касаційне провадження у справі та витребувано справу з суду першої інстанції.

31.10.2019 від позивача на адресу Верховного суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, касаційну скаргу без задоволення.

В порядку, визначеному статтею 31, пунктом 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), за результатом повторного автоматизованого розподілу справи, проведеному у зв`язку із звільненням судді ОСОБА_1 у відставку, визначений наступний склад суду: головуючий суддя: Чиркін С.М., судді: Кравчук В.М., Шарапа В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 18.04.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі постанови НКРЕКП від 19.09.2017 № 1145 "Про проведення планових виїзних перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у IV кварталі 2017 року" з урахуванням постанови НКРЕКП від 02.11.2017 № 1338 "Про збільшення строку проведення планової перевірки ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" та посвідчень на перевірку від 10.10.2017 № 238, від 03.11.2017 №257 Комісією проведено планову виїзну перевірку дотримання позивачем Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії.

За результатами проведення планової перевірки складено акт планової виїзної перевірки дотримання Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії від 17.11.2017 № 208.

Також на підставі постанови НКРЕКП від 19.09.2017 № 1145 "Про проведення планових виїзних перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у IV кварталі 2017 року" з урахуванням постанови НКРЕКП від 02.11.2017 № 1338 "Про збільшення строку проведення планової перевірки ТОВ "ФІРМА ТЕХНОВА" та посвідчень на перевірку від 21.09.2018 № 210, від 03.11.2017 №258, з 24.10.2017 по 17.11.2017 Комісією проведено планову виїзну перевірку дотримання позивачем Умов та Правил (ліцензійних умов) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії.

За результатами проведення планової перевірки складено акт планової виїзної перевірки дотримання Умов та правил (ліцензійних умов) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії від 17.11.2017 № 209.

Регулятором під час проведення планової перевірки встановлено, що позивачем порушено:

пункт 3.1 глави 3 Умов та правил (ліцензійних умов) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, затверджених постановою НКРЕ від 26.04.2006 № 540, щодо зобов`язання ліцензіата провадити ліцензовану діяльність відповідно до законодавства у сфері теплопостачання, у тому числі згідно з цими Ліцензійними умовами, іншими нормативно-правовими актами та нормативно-технічними документами;

підпункт 3.1.1 пункту 3.1 глави 3, підпункт 3.6.1 пункту 3.6 глави 3 Умов та Правила здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії, затверджені постановою НКРЕКП від 08.02.1996 № 3.

04.12.2018 за результатами розгляду Актів № 208 та № 209 на засіданні Комісії, яке було проведено у формі відкритого слухання прийнято постанови НКРЕКП № 1645 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії" та №1644 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії".

Між тим, відповідно до резолютивної частини постанови НКРЕКП №1645 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії" зобов`язано Департамент із регулювання відносин у сфері енергетики в межах здійснення заходу державного регулювання підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) ТОВ ФІРМИ "ТЕХНОВА" тарифу на виробництво теплової енергії шляхом його зміни в бік зменшення на суму 96 913,90 тис. грн (без ПДВ), у т. ч.:

на суму невикористаних коштів схваленої Інвестиційної програми на 2014 рік у розмірі 15 276,34 тис. грн (без ПДВ);

на суму невикористаних коштів схваленої Інвестиційної програми на 2015 рік у розмірі 13 781,87 тис. грн (без ПДВ);

на суму невикористаних коштів схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік у розмірі 16 786,79 тис. грн (без ПДВ);

на суму профінансованих, але не освоєних коштів Інвестиційної програми на 2014 рік у розмірі 650,74 тис. грн (без ПДВ);

на суму економії коштів, що склалась по статті витрат "Паливо" при здійсненні діяльності з виробництва теплової енергії протягом періоду, який підлягав перевірці, у розмірі 27 039 тис. грн (без ПДВ);

на суму економії коштів, що склалась у результаті недотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії, протягом періоду, який підлягав перевірці, у розмірі 22 684,91 тис. грн (без ПДВ);

на суму економії коштів, що склалась у результаті виконання заходів Інвестиційної програми на 2015 рік, у розмірі 296,26 тис. грн (без ПДВ);

на суму економії коштів, що склалась у результаті виконання заходів Інвестиційної програми на 2016 рік, у розмірі 397,99 тис. грн (без ПДВ).

Також відповідно до резолютивної частини постанови НКРЕКП №1644 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії" зобов`язано Департамент із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходу державного регулювання, підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на відпуск електричної енергії для ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" шляхом його зміни в бік зменшення на загальну суму 350 989,57 тис. грн (без ПДВ), урахувавши:

суму непрофінансованих та неосвоєних коштів, передбачених схваленою Інвестиційною програмою на 2014 рік, за джерелом фінансування "Невикористані кошти 2013 року" у розмірі 13 410,69 тис. грн (без ПДВ);

суму невикористаних коштів схваленої Інвестиційної програми на 2014 рік у розмірі 69 124,09 тис. грн (без ПДВ);

суму непрофінансованих та неосвоєних коштів, передбачених схваленою Інвестиційною програмою на 2016 рік, за джерелом фінансування "Невикористані кошти 2015 року" у розмірі 45 939,44 тис. грн (без ПДВ);

суму невикористаних коштів схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік у розмірі 39 071,80 тис. грн (без ПДВ);

суму перевищення вартості виконання заходів схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік понад 5 % у розмірі 349,20 тис. грн (без ПДВ);

суму профінансованих, але не освоєних коштів, передбачених схваленою Інвестиційною програмою на 2016 рік, у розмірі 820,10 тис. грн (без ПДВ);

суму економії коштів, що склалась по статті витрат "Паливо" та за рахунок зміни обсягів виробництва електричної енергії у 2014 та 2016 роках, у розмірі 105 452,00 тис. грн (без ПДВ);

суму економії коштів, отриманої за результатами діяльності з виробництва електричної енергії у 2014 - 2016 роках, а саме в результаті недофінансування витрат порівняно із розрахунковими витратами у тарифі на відпуск електричної енергії, з урахуванням сум перевищення фактичних витрат від розрахункових показників, у розмірі 64 723,03 тис. грн (без ПДВ);

суму додаткового доходу за рахунок збільшення обсягів виробництва електричної енергії у 2016 році у розмірі 12 099,22 тис. грн (без ПДВ).

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позивач вважає, що Регулятор приймаючи оскаржувані постанови діяв незаконно, з порушенням встановленого порядку та способу реалізації наданих повноважень, а також без дослідження всіх матеріалів та фактичних обставин справи, чим порушив законні права та інтереси товариства.

Відповідач проти задоволення адміністративного позову заперечував з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву, який було надано до суду 09.01.2019, зазначивши, що приймаючи оскаржувані постанови діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб визначений чинним законодавством.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшли висновку про порушення відповідачем встановленого діючим законодавством строку накладення санкцій, оскільки стаття 7 Закону України від 05.04.2007 № 877-V"Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі також Закон № 877-V) містить аналогічний п`ятиденний строк, а Закон України від 22.09.2016 №1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон №1540-VIII) не містить інших строків для винесення такого рішення.

Також судами попередніх інстанцій зазначено, що законодавством передбачена можливість перегляду тарифів ліцензіату лише у разі наявності затвердженої структури тарифу. Водночас встановлено, що НКРЕКП в порушення порядків встановлення тарифів, не було затверджено структуру тарифів, що були предметом розгляду перевірки.

За таких обставин, суди дійшли висновку про відсутність юридичних механізмів зміни тарифу в бік його зменшення, оскільки структура тарифів позивача у періоді, що перевірявся, була відсутня.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

На переконання скаржника, оскаржувані судові рішення ухвалені за неправильного застосування норм матеріального права та з грубим порушенням норм процесуального права.

Так, скаржник з посиланням на постанову Верховного Суду від 04.02.2019 у справі № 826/14482/17 стверджує, що предметом оскарження у даній справі є постанови НКРЕКП, якими застосовані заходи державного регулювання, а суди попередніх інстанцій помилково надали оцінку оскаржуваним постановам Регулятора, як заходам застосування санкцій, передбачених статтею 22 Закону №1540-VIII.

Скаржник вважає, що оскаржувані постанови суб`єкта владних повноважень не є заходами застосування санкцій, а отже прийняті в межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством України, оскільки будь - яких часових обмежень щодо застосування заходів державного регулювання до ліцензіатів положення чинного законодавства не передбачають.

Звертає увагу, що рекомендації в оскаржуваних постановах стосуються виключно структурного підрозділу НКРЕКП, а саме Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, та підготовка проекту рішення ще не є остаточним рішенням щодо перегляду тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії, оскільки передбачає на майбутнє обговорення та голосування за проект на комісії НКРЕКП з урахуванням всіх обставин, що склались, а тому, на думку позивача, постанови НКРЕКП жодним чином не порушують права позивача.

Також стверджує, що передбачене постановами НКРЕКП від 04.12.2018 №1644 та №1645 здійснення заходу державного нагляду до позивача шляхом надання Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики доручення підготувати та винести на відкрите засідання НКРЕКП проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на електричну та теплову енергію для ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" повністю відповідає як Порядку № 869, так і Методиці № 991.

Позивач наполягає на порушенні строків прийняття відповідачем оскаржуваних постанов.

Також зазначає про відсутність законно встановлених юридичних механізмів зміни тарифу в бік його зменшення, оскільки структура тарифів позивача у період, що перевірявся, була відсутня.

Стверджує, що чинне законодавство не встановлює права Регулятора на застосування заходів державного регулювання у вигляді встановлення (перегляду) тарифу шляхом його зміни в бік зменшення за результатами проведених перевірок.

Вважає безпідставним посилання відповідача на постанову Верховного Суду від 04.02.2019 у справі № 826/14482/17, оскільки в межах справи, яка розглядається, будь-яких інших рішень на виконання постанов № 1644 та № 1645 не приймалося, а враховуючи обов`язковість рішень НКРЕКП, реалізація яких неминуча у випадку прийняття судового рішення, а також порушення Регулятором норм чинного законодавства під час їх прийняття, є належним та допустимим способом захисту порушеного права.

VI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у частині 2 статті 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Отже, адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

Зміст частини 2 статті 19 Конституції України у взаємозв`язку з частиною 2 статті 2 КАС України дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.

Верховний Суд зауважує, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

Перевіряючи відповідність оспорюваних постанов критеріям, визначеним у частині 2 статті 2 КАС України, Суд враховує таке.

За приписами частини 1 статті 1 Закону № 1540-VIII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

За змістом статті 2 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема:

1) у сфері енергетики:

діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії;

діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу;

діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом;

2) у сфері комунальних послуг:

діяльності з виробництва теплової енергії на теплогенеруючих установках, включаючи установки для комбінованого виробництва теплової та електричної енергії, транспортування її магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, постачання теплової енергії в обсягах понад рівень, що встановлюється умовами та правилами провадження господарської діяльності (ліцензійними умовами);

діяльності у сфері централізованого водопостачання та водовідведення в обсягах понад рівень, що встановлюється умовами та правилами провадження господарської діяльності (ліцензійними умовами).

Розподіл видів діяльності відповідно до сфер застосовується виключно для цілей цього Закону.

Державне регулювання у сферах, визначених у частині першій цієї статті, здійснюється Регулятором відповідно до цього Закону, а також законів України "Про природні монополії", "Про ринок електричної енергії", "Про ринок природного газу", "Про трубопровідний транспорт", "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг", "Про теплопостачання", "Про питну воду та питне водопостачання", інших актів законодавства, що регулюють відносини у відповідних сферах.

Статтею 3 вказаного Закону передбачено, що Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом, зокрема, державного контролю та застосування заходів впливу.

Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

У статті 14 Закону № 1540-VIII визначено порядок організації роботи Регулятора та прийняття рішень, відповідно до частин першої та другої якої засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.

За правилами частини п`ятої статті 14 Закону № 1540-VIII рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.

За змістом статті 19 Закон №1540-VIII регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Під час здійснення державного контролю Регулятор має право:

1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;

2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;

3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;

4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;

5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;

6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

5. За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.

У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.

Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.

Частиною 2 - 4 статті 22 Закону № 1540-VIII передбачено, що за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:

1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;

2) накладення штрафу;

3) зупинення дії ліцензії;

4) анулювання ліцензії.

За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України "Про ринок електричної енергії", "Про природні монополії", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про ринок природного газу", "Про теплопостачання".

Суди попередніх інстанцій виходили з того, що зазначений в оскаржуваних постановах НКРЕКП від 04.12.2018 № 1644 та № 1645 захід впливу є санкцією, оскільки прийнятий за наслідками контрольного заходу (планової виїзної перевірки), а тому відповідачем порушено строк прийняття таких постанов.

Проте Верховний Суд не погоджується з таким висновком судів попередніх інстанцій, оскільки у частині другій статті 22 Закону №1540-VIII законодавцем визначений вичерпний перелік санкції, які можуть бути застосовані Регулятором до суб`єкта господарювання за порушення ним законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Інші заходи впливу регулятора, які випливають з мети та завдань його діяльності, не є санкціями відповідальності.

Зазначене узгоджується із висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 04.02.2019 у справі № 826/14482/17 від 14.03.2019 у справі № 826/3880/18, від 29 січня 2021 року № 520/10318/19, від 24.11.2021 у справі № 320/5797/19.

У резолютивних частинах оскаржуваних постанов від 04.12.2018 № 1644 та № 1645 зазначено таке:

"зобов`язано Департамент із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходу державного регулювання, підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" тарифу на відпуск електричної енергії/ виробництво теплової енергії шляхом його зміни в бік зменшення….."

У пункті 39 постанови Верховного Суду від 24.11.2021 у справі №320/5797/19 сформована наступна правова позиція:

" 39. Судами попередніх інстанцій не враховано, що пункт 2 резолютивної частини Постанови № 1852 містить рекомендації, які стосуються винятково структурного підрозділу НКРЕКП, а саме Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики НКРЕКП і не породжує жодних безпосередніх правових наслідків для позивача, як це передбачено у висновках Верховного Суду, викладених у постановах від 04.02.2019 у справі № 826/14482/17 (адміністративне провадження К/9901/41832/18) та від 14.03.2019 у справі № 826/3880/18 (адміністративне провадження К/9901/58821/18).

Водночас, як зауважує НКРЕКП, доручення підготувати проект рішення, ще не є остаточним рішенням щодо встановлення (перегляду) тарифів, та передбачає майбутнє обговорення та голосування за проект на комісії НКРЕКП з урахуванням всіх обставин, що склалися, а тому пункт 2 резолютивної частини Постанови № 1852 за своєю природою жодним чином не порушує права Позивача.

Припис у п. 2 Постанови НКРЕКП "Про накладення штрафу на ПРАТ "Київобленерго" за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, Ліцензійних умов з постачання електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання" від 06.09.2019 № 1852 - не поширюється на Позивача, жодним чином не впливає на його права і обов`язки й адресований Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики - " 2. Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії ПРAT "Київобленерго" шляхом його зміни в бік зменшення на позитивну суму необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності за 2018 рік у розмірі 63 329;47 тис. грн (без ПДВ)".

По своїй суті п. 2 Постанови НКРЕКП "Про накладення штрафу на ПРАТ "Київобленерго" за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, Ліцензійних умов з постачання електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання" від 06.09.2019 № 1852 - організаційно-розпорядчий акт внутрішнього-спрямованого змісту, не є індивідуальним актом, а тому жодних прав, свобод, інтересів Позивача не порушує, не передбачає для нього жодних обов`язків і обмежень."

За такого правового регулювання, враховуючи вищевикладену правову позицію, оскаржувані постанови, резолютивна частина яких адресована Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики підготувати та винести на засідання НКРЕКП проект рішення є організаційно-розпорядчими актами внутрішнього-спрямованого змісту, не є індивідуальними актами, а тому жодних прав, свобод, інтересів позивача не порушує, не передбачає для нього жодних обов`язків і обмежень.".

Частиною 17 статті 20 Закону України "Про теплопостачання" органи державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій зобов`язані прийняти рішення про зменшення встановленого ними тарифу на суму нецільового використання коштів у разі:

-використання суб`єктом господарювання у сфері теплопостачання коштів на цілі та/або у розмірах, які не передбачені програмою технічного розвитку "та/або інвестиційною програмою;

-використання суб`єктом господарювання у сфері теплопостачання коштів на цілі та/або у розмірах, які не передбачені структурою тарифу.

Верховний Суд критично оцінює доводи позивача про те, що посилання відповідача на постанову Верховного Суду від 04.02.2019 у справі № 826/14482/17 є безпідставним, оскільки в межах справи, яка розглядається будь-яких інших рішень на виконання постанов № 1644 та № 1645 не приймалося, з огляду на таке.

За інформацією з загальнодоступного реєстру судових рішень вбачається, що ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 грудня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року у справі № 640/20650/18, заяву ТОВ Фірма "ТЕХНОВА" про вжиття заходів забезпечення позову задоволено.

Заборонено Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг вчиняти дії на реалізацію постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ Фірма "ТЕХНОВА" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії" від 04 грудня 2018 року.

На виконання постанов № 1644 та № 1645 не приймалося жодного рішення саме у зв`язку з наявністю судових рішень про забезпечення позову.

Постановою Верховного Суду від 23.12.2021 у справі № 640/20650/18 ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року у справі №640/20650/18 скасовано, прийнято у справі №640/20650/18 нову постанову, у задоволенні заяви Товариство з обмеженою відповідальністю Фірма "ТЕХНОВА" про забезпечення адміністративного позову відмовлено.

У постанові Верховного Суду від 23.12.2021 у справі № 640/20650/18 зазначено:

"Як вбачається зі змісту зазначених постанов НКРЕКП від 04 грудня 2018 року, ними встановлено заходи організаційного характеру, зокрема, щодо підготовки проектів рішень з подальшою передачею на розгляд засідання НКРЕК. При цьому, підготовка зазначених проектів не має для заявника жодних правових наслідків, у тому числі тих, що можуть істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду у разі задоволення позову. У свою чергу, розгляду та прийняттю рішення про зміну тарифів передує процедура, визначена статтями 14-16 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".

Отже, відсутність рішень відповідача на виконання постанов № 1644 та № 1645 від 04 грудня 2018 року не свідчить про те, що останніми порушуються права позивача.

За змістом статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене, Суд дійшов висновку, що судами першої і апеляційної інстанцій ухвалені судові рішення з неправильним застосуванням норм матеріального права, і доходить до висновку про необхідність скасування цих рішень та ухвалення нової постанови, якою у задоволенні позову слід відмовити повністю.

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Згідно із частиною першою статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Водночас, відповідно до частини другої статті 139 КАС України, при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Отже, правила розподілу судових витрат відрізняються залежно від суб`єктного складу осіб, які беруть участь у справі.

Відповідачу, який є суб`єктом владних повноважень, не компенсуються витрати, у тому числі пов`язані зі сплатою судового збору, крім зазначених витрат на доказування, оскільки суб`єкт владних повноважень повинен нести усі ризики, пов`язані з прийняттям ним рішень, вчиненням дій чи допущенням бездіяльності, у тому числі необхідність відстоювати правомірність своєї поведінки в адміністративному суді. Такі обмеження у можливостях суб`єктів владних повноважень свідчать про загальну спрямованість адміністративного судочинства на захист прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у спірних відносинах із владою.

Таким чином, з огляду на положення статті 139 КАС України, перерозподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 139, 341, 343, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019 у справі № 640/21345/18 у справі скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

В.М. Кравчук

В.М. Шарапа