Справа № 640/23453/19
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2022-04-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 квітня 2022 року

м. Київ

справа № 640/23453/19

адміністративне провадження № К/9901/35966/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/23453/19

за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення коштів,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 вересня 2020 року, ухвалене головуючим суддею Шейко Т.І.

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Губської Л.В., суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У листопаді 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач), у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:

1.1. визнати протиправним та скасувати наказ від 28 жовтня 2019 року №1239ц про її звільнення з посади прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням і підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України;

1.2. зобов`язати відповідача поновити ОСОБА_1 на посаді, що є рівнозначною посаді прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням і підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України;

1.3. стягнути з відповідача на її користь середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 29 жовтня 2019 року по день винесення судом рішення по суті спору, без утримання податків та інших обов`язкових платежів та відшкодувати судові витрати.

2. В обґрунтування позовних вимог позивачка указує, що її звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) є протиправним, оскільки звільнення на підставі положень Закону № 1697-VII та Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-ІХ (далі - Закон № 113-ІХ, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин), який набув чинності з 29 жовтня 2019 року, мало б відбуватися за наявності сукупно двох обставин, зокрема: 1) факту неподання у встановлений строк заяви про переведення та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, 2) факту ліквідації або реорганізації Генеральної прокуратури України чи скорочення чисельності прокурорів Генеральної прокуратури України. Водночас, ані ліквідації Генеральної прокуратури України, ані реорганізації або скорочення чисельності прокурорів не відбулося. В свою чергу, заяву про переведення та про намір пройти атестацію позивачка не подавала, оскільки усвідомлювала, що це суперечить діючому законодавству, зокрема Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин), статті 12 Рекомендацій щодо припинення трудових прав з ініціативи роботодавця № 166.

Установлені судами фактичні обставини справи

3. 11 серпня 2016 року у зв`язку зі зміною структури Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 призначена на посаду прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням і підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України, яку обіймала до часу звільнення.

4. Наказом Генерального прокурора України від 28 жовтня 2019 року №1239ц ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням і підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України з 29 жовтня 2019 року, на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, керуючись при цьому статтею 9 Закону № 1697-VII, підпунктом 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

5. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року, у задоволенні позову відмовлено у повному обсязі.

6. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що неподання позивачкою заяви до Генерального прокурора України про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію зумовило її звільнення, як передбачений Законом №113-ІХ спеціальний випадок застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, і для звільнення за вказаною підставою не є необхідним формальне проведення процедури ліквідації або реорганізації Генеральної прокуратури України як юридичної особи. Крім того, суди попередніх інстанцій указали на те, що Закон № 113-ІХ неконституційним не визнавався, а отже підлягає застосуванню до спірних правовідносин.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

7. 28 грудня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій скаржниця просить рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 вересня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

8. В обґрунтування касаційної скарги скаржниця указує на те, що оскаржувані рішення ухвалені судами попередніх інстанцій з неправильним застосуванням норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме Закону № 113-ІХ, а суд апеляційної інстанції у оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного, зокрема, у постановах Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17, від 16 травня 2019 року у справі № 820/10744/15, від 04 липня 2019 року у справі № 2а-108/12/2670, від 15 квітня 2020 року у справі № 818/572/16, від 30 листопада 2020 року у справі № 815/7055/16.

8.1. Так, посилаючись на висновки Верховного Суду України та Верховного Суду, викладені у вказаних постановах, скаржниця наполягає на тому, що у спірному наказі безпідставно застосовано пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, оскільки ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому позивачка обіймала посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури не відбулося, а перейменування юридичної особи не може бути підставою для звільнення з органів прокуратури у зв`язку з ліквідацією чи реорганізацією органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скороченням кількості прокурорів органу прокуратури.

8.2. Вказана підстава звільнення, на переконання скаржниці, не є самостійною і не створює наслідків у формі звільнення, оскільки не передбачена статтею 51 Закону №1697-VII, якою визначено загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді. При цьому, згідно з частиною третьою статті 16 цього Закону прокурор може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом. За таких обставин, на думку скаржниці, відповідачем порушено також процедуру звільнення з посади прокурора, однак судами зазначені докази не досліджено та оцінки вказаному факту взагалі не надано, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

8.3. Наведені обставини у сукупності, на переконання скаржниці, свідчать про необґрунтованість висновку судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуваний наказ про звільнення виданий на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом. При цьому, скаржниця уважає, що подальше вирішення справи потребує з`ясування обставин і дослідження доказів, отже наявні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи до суду першої інстанції.

9. 28 грудня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколов В.М.

10. Ухвалою Верховного Суду від 18 січня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

11. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 15 квітня 2022 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження відповідно до приписів пункту 3 частини першої статті 340 та статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Позиція інших учасників справи

12. 03 лютого 2021 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому проти доводів та вимог касаційної скарги заперечує і просить залишити її без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

12.1. Зокрема, звертає увагу, що обов`язковою умовою для призначення прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур є успішне проходження ними атестації та надання їх згоди на призначення, неподання відповідної заяви вказує на відсутність бажання позивачки щодо її переведення до відповідної прокуратури з дотриманням чітко визначеного Законом № 113-ІХ механізму. При цьому, ОСОБА_1 була обізнана щодо умов та процедур проведення атестації, у тому числі з можливими наслідками неподання заяви про переведення на посаду в Офісі Генерального прокурора та про намір у зв`язку з цим пройти атестацію та звільненням на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII. Для звільнення у цьому порядку важливим є не юридичний факт ліквідації, реорганізації органу прокуратури чи скорочення кількості прокурорів, а один з юридичних фактів, передбачених пунктом 19 «Прикінцевих і перехідних положень» Закону № 113-ІХ.

12.2. Також, відповідач зазначає, що правові висновки Верховного Суду, висловлені у постановах від 16 травня 2019 року у справі № 820/10744/15, від 04 липня 2019 року у справі № 2-а108/12/2670, від 15 квітня 2020 року у справі № 818/572/16, від 30 листопада 2020року № 815/7055/16 та від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17, на які посилається позивачка у касаційній скарзі, не повинні були застосовуватися судами попередніх інстанцій, оскільки спірні правовідносини не є подібними.

12.3. Крім того, відповідач звертає увагу, що положення КЗпП України не підлягають застосуванню до правовідносин щодо звільнення прокурора з посади, оскільки пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі. При цьому, приписами пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України № 113-ІХ передбачено, що перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.

Джерела права

13. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон № 1697-VII.

15. Згідно зі статтею 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

16. Гарантії незалежності прокурора забезпечуються, зокрема, особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності (пункт 1 частини першої статті 16 Закону №1697-VII).

17. Частиною третьою статті 16 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.

18. Статтею 51 Закону № 1697-VII передбачено загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді.

19. Так, відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

20. 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон № 113-ІХ яким запроваджено реформування системи органів прокуратури.

21. Так, Законом № 113-ІХ статтю 51 Закону № 1697-VII доповнено частиною п`ятою, такого змісту: «на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження».

22. При цьому, абзацом четвертим пункту 2 розділу II Закону № 113-IX зупинено до 1 вересня 2021 року дію, серед іншого, статті 60 Закону № 1697-VII, яка визначає підстави звільнення прокурора з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

23. Відповідно до пункту 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.

24. Згідно з пунктом 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

25. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX).

26. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX передбачено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

27. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

28. Відповідно до пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.

Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України «Про прокуратуру».

29. Відповідно до пункту 9 розділу І Порядку № 221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.

30. Пунктом 10 розділу І Порядку № 221 установлено, що заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто.

31. Додатком 2 до Порядку № 221 встановлено форму заяви про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.

31.1. Текст письмової заяви встановлено такий: «На підставі пункту 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон) прошу перевести мене на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора і для цього допустити до проходження атестації.

З умовами та процедурами проведення атестації, визначеними у Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженому наказом Генерального прокурора (далі - Порядок), ознайомлений (ознайомлена) та погоджуюся.

Зокрема, підтверджую, що я усвідомлюю та погоджуюся, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону, мене буде звільнено з посади прокурора.

Крім того, погоджуюсь із тим, що під час проведення співбесіди та ухвалення рішення кадровою комісію може братися до уваги інформація, отримана від фізичних та юридичних осіб (в тому числі анонімно), яка не підлягає додатковому офіційному підтвердженню.

Для цілі проходження атестації, яка включає оцінку моєї професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, даю згоду кадровим комісіям і робочим групам на повний та безпосередній доступ до інформації, визначеної у пункті 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону, з метою її обробки, перевірки та використання під час атестації, включаючи інформацію з обмеженим доступом і таку, що містить персональні дані, а також даю згоду на надсилання мені комісіями, у разі необхідності, письмових запитань щодо професійної етики та доброчесності.».

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

32. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

33. Згідно з ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 січня 2021 року касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги, про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а також про застосування в оскаржуваному судовому рішенні судом апеляційної інстанції норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного, зокрема, у постановах Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17, від 16 травня 2019 року у справі № 820/10744/15, від 04 липня 2019 року у справі № 2а-108/12/2670, від 15 квітня 2020 року у справі № 818/572/16, від 30 листопада 2020 року у справі № 815/7055/16.

34. Спірним питанням у цій справі є правомірність звільнення позивачки з посади та зі служби в органах прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697 у зв`язку з неподанням заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора відповідно до приписів Закону № 113-ІХ.

35. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

36. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, враховує, що після подання цієї касаційної скарги Верховний Суд сформував правові висновки щодо застосування приписів Закону № 113-ІХ, Порядку № 221, зокрема, у постановах від 21 вересня 2021 року у справах № 160/6204/20 та 200/5038/20-а, від 24 вересня 2021 року у справі № 140/3790/19, від 29 вересня 2021 року у справі № 640/24727/19, які підлягають врахуванню у цьому касаційному провадженні.

37. За приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

38. У вказаних справах Верховний Суд підкреслив, що з огляду на зміст включеної до Конституції України Законом № 1401-VIII статті 131-1 Основного Закону, новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

39. При цьому, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.

40. Дослідження змісту Закону № 1401-VIII, а також пояснювальної записки до відповідного законопроекту, вказує на те, що його метою є удосконалення конституційних основ правосуддя для практичної реалізації принципу верховенства права, яке повинно забезпечуватися, зокрема, і шляхом належного функціонування прокуратури як органу, уповноваженого виконувати функції з підтримання публічного обвинувачення в суді; процесуального керівництва досудовим розслідуванням; вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження; нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку.

41. Верховний Суд взяв до уваги, що згідно з частиною другою статті 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом, яким наразі є Закон № 1697-VII. Водночас стаття 4 цього ж Закону встановлює, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

42. Черговим етапом процесу реформування прокуратури стало прийняття Верховною Радою України у межах своїх конституційних повноважень Закону № 113-ІХ.

43. Цим Законом внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Передбачена Законом № 113-ІХ переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою. У Пояснювальній записці до проекту цього Закону, що він спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури. Основною метою цього Закону є створення передумов для побудови системи прокуратури, діяльність якої базується на засадах ефективності, професійності, незалежності та відповідальності.

44. Реалізація «кадрового перезавантаження» органів прокуратури передбачає, крім іншого, приведення кількісного складу прокурорів у відповідність до вимог статті 14 Закону № 1697-VII зі змінами, внесеними Законом № 113-ІХ, шляхом атестації прокурорів.

45. Тож проведення атестації прокурорів є обов`язковою складовою запровадженого Законом №113-ІХ процесу реформування системи органів прокуратури та за своєю суттю є спеціальною процедурою, яка має на меті підтвердження здатності прокурорами виконувати свої повноваження на належному рівні за визначеними законом критеріями, шляхом здійснення оцінки їхньої професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, що стосувалась, зокрема, усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

46. Колегія суддів вважає ці висновки застосовними і у цій справі, позаяк правовідносини у цих справах є подібними.

47. Верховний Суд також ураховує, що така атестація передбачає чітку процедуру та умови звільнення і переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур. Зокрема, зазначена процедура зумовлює необхідність подання прокурором відповідної заяви про переведення та намір пройти атестацію із застосуванням процедур та умов проведення атестації.

48. Неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.

49. Відповідаючи на питання щодо правомірності звільнення прокурора на підставі пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII у взаємозв`язку із положеннями пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, Верховний Суд у вищенаведених справах вказав на те, що посилання у пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ на нормативний припис - пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, як на підставу для звільнення прокурора, містить інший зміст положень цієї статті, які визначають загальні підстави для звільнення прокурорів, визначені Законом №1697-VII.

50. Прокурор відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

51. Таким чином, посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII і посилання в пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, які передбачають законодавче регулювання підстав і умов звільнення прокурорів, має місце ситуація, коли на врегулювання цих правовідносин претендують декілька правових норм, які відмінні за своїм змістом і містяться в різних законах.

52. Порівнюючи співвідношення правових норм Закону №1697-VII і Закону № 113-ІХ, які визначають загальні підстави і умови, за яких можливе звільнення прокурорів, Верховний Суд дійшов висновку, що вони не суперечать одна одній, кожна з них претендує на відповідне застосування для врегулювання певного аспекту правовідносин.

53. Верховний Суд також урахував, що Закон №1697-VII, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, прийнятий 14 жовтня 2014 року (набрав чинності 15 липня 2015 року), а Закон № 113-ІХ, положення якого передбачають реалізацію першочергових заходів із реформи органів прокуратури, прийнятий 19 вересня 2019 року (набрав чинності 25 вересня 2019 року, крім окремих його приписів, що не мають значення для цієї справи). Тобто, Закон № 113-ІХ який визначає способи і форми правового регулювання спірних правовідносин, набрав чинності у часі пізніше.

54. Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку, що Закон № 113-ІХ є спеціальним законом до спірних правовідносин, як такий, що визначає першочергові заходи із реформи органів прокуратури. А тому пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, який визначає загальні підстави для звільнення, не є застосовним у розв`язанні спірних правовідносин щодо оскарження рішення атестаційної комісії, незгоди з результатами атестації та наказу про звільнення з посади прокурора за результатами такого рішення.

55. Аналіз положень абзацу першого пункту 19 Закону № 113-IX дає підстави для висновку про те, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неподання прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.

56. Колегія суддів вважає ці висновки застосовними і у цій справі. Підстави для відступу від таких висновків у цій справі відсутні.

57. Відтак, ураховуючи правозастосовну практику Верховного Суду, колегія суддів у цій справі уважає, що суди попередніх інстанцій, досліджуючи предмет спору та обставини справи, правильно оцінили аргументи сторін та дійшли до обґрунтовано висновку про те, що підстава для звільнення, визначена положеннями пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697, прямо передбачена пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ та застосовується у випадку неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

58. Таким чином, у межах спірних у цій справі правовідносин юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивачки на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697 є саме неподання позивачкою заяви про переведення до Офісу генерального прокурора із зазначенням про намір пройти атестацію, що жодним чином не пов`язано із ліквідацією, реорганізацією чи скороченням чисельності прокурорів органу прокуратури.

59. Колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про відхилення доводів позивачки, якими вона мотивує протиправність спірного наказу від 28 жовтня 2019 року № 1239-ц, оскільки такі доводи фактично свідчать про незгоду позивачки із запровадженою законодавством процедурою реформування органів прокуратури України. Водночас, розглядаючи спір про відповідність законодавству наказу про звільнення позивачки, адміністративний суд не може надавати оцінку відповідності положень Закону №113-ІХ Конституції України. При цьому, слід звернути увагу, що положення Закону №113-ІХ, які як на день винесення спірного наказу, так і на час розгляду цієї справи судами попередніх інстанцій, були чинними та неконституційними, у встановленому законом порядку, не визнавалися, положення Порядку №221 також протиправними не визнавалися, а отже повинні бути застосовані при вирішенні справи по суті.

60. У контексті наведеного слід також урахувати, що матеріали цієї справи не містять доказів оскарження Порядку № 221, зокрема, у частині встановлення форми заяви про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, а також права кадрових комісій брати до уваги без додаткового офіційного підтвердження відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно) під час проведення співбесіди та ухвалення рішення.

61. Крім того, суду попередніх інстанцій цілком обґрунтовано відхилили доводи позивачки про необхідність застосування до спірних правовідносин приписів КЗпП України, оскільки Закон №113-ІХ є як спеціальним, так і пізніше прийнятим, тому він має переважну силу перед КЗпП України.

62. За таких обставин, Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що спірний наказ Генерального прокурора від 28 жовтня 2019 року №1239-ц про звільнення ОСОБА_1 на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697 є таким, що прийнятий у межах, спосіб та порядку, що визначенні чинним законодавством, а тому підстави для його скасування відсутні, відповідно не підлягають задоволенню і похідні вимоги щодо поновлення (призначення) на посаду прокурора або рівнозначну посаду в Офісі Генерального прокурора та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

63. Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги стосовно застосування до спірних правовідносин висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17, від 16 травня 2019 року у справі № 820/10744/15, від 04 липня 2019 року у справі № 2а-108/12/2670, від 15 квітня 2020 року у справі № 818/572/16, від 30 листопада 2020 року у справі № 815/7055/16, оскільки у вказаних справах спірні правовідносини не урегульовані Законом №113-ІХ. Тобто спірні правовідносини у вказаних справах та у справі №640/23453/19 мають різне нормативно-правове регулювання, що не дає підстави дійти висновку про неправильне застосування судом апеляційної інстанцій норм матеріального права.

64. Колегія суддів також відхиляє доводи скаржниці стосовно ненадання судами попередніх інстанції правової оцінки обставині прийняття спірного наказу від 28 жовтня 2019 року №1239-ц про звільнення ОСОБА_1 під час її перебування у відпустці, оскільки пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ прямо передбачено, що перебування прокурора, зокрема, у відпустці не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.

65. Підсумовуючи наведе, Верховний Суд констатує, що висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

66. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи були перевірені та проаналізовані судами попередніх інстанцій під час розгляду справи та ухвалення оскаржуваного судового рішення, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.

67. Доводи та аргументи ОСОБА_1 не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і свідчать про незгоду скаржниці із правовою оцінкою судами обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.

68. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанції.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

69. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

70. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

71. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

72. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 вересня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року у справі № 640/23453/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов