Справа № 640/963/20
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2022-04-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 квітня 2022 року

м. Київ

справа № 640/963/20

адміністративне провадження № К/9901/28662/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/963/20

за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним і скасування рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 березня 2021 року (суддя Арсірій Р.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2021 року (суддя-доповідач - Оксененко О.М., судді: Вівдиченко Т.Р., Лічевецький І.О.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач) про визнання протиправним і скасування рішення Шостої кадрової комісії № 22 від 13 грудня 2019 року «Про неуспішне проходження прокурором атестації».

2. На обґрунтування заявлених позовних вимог зазначив, що 10 жовтня 2019 року на підставі пункту 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-IX) подав на ім`я Генерального прокурора заяву встановлено зразка про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію. У подальшому, після успішного проходження перших двох етапів атестації, його було допущено до третього етапу атестації - проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Проте, за результатами співбесіди членами Шостої кадрової комісії (по тексту також - Кадрова комісія № 6) прийнято спірне рішення № 22 від 13 грудня 2019 року про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації.

3. Вказане рішення позивач уважає протиправним і таким, що підлягає скасуванню з наступних підстав: 1) результати виконаного ним практичного завдання членами комісії обговорені не були, як того вимагає пункт 13 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 (далі - Порядок № 221). Членами Кадрової комісії № 6 не враховано, що скарги керівника Берегівської місцевої прокуратури на прокурора ОСОБА_1 були піддані компетентній оцінці Ради прокурорів України та Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Однак, надаючи оцінку його професійній компетенції, Кадрова комісія № 6 взяла до уваги лише сам факт подання таких скарг; 2) висновки членів Шостої кадрової комісії про його недоброчесність не підтверджені жодними доказами. При цьому, під час співбесіди членами комісії ставились запитання, які стосувались виключно доходів близьких родичів прокурора. На думку позивача, під час проведення співбесіди Кадрова комісія № 6 вийшла за межі своєї компетенції, оскільки перебрала на себе повноваження Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК).

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 березня 2021 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення № 22 від 13 грудня 2019 року кадрової комісії Офісу Генерального прокурора №6 «Про неуспішне проходження прокурором атестації». Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 сплачений судовий збір у сумі 840,80 грн.

5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оспорюване позивачем рішення Кадрової комісії № 6 містить виключно висновок про наявність у комісії «обґрунтованих сумнівів» щодо відповідності позивача вимогам доброчесності в частині пояснень щодо походження коштів на придбання рухомого і нерухомого майна, без наведення у такому рішенні аргументів, які б засвідчували правомірність такого висновку, аналізу наявної інформації та встановлених під час атестації обставин з посиланням на належні та допустимі докази, на підставі яких ці обставини встановлено. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про не проходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.

6. Суд першої інстанції установив, що рішення Шостої кадрової комісії містить висновок про те, що офіційні доходи ОСОБА_1 та членів його сім`ї не дозволяли придбати майно, зокрема, у 2016 році автомобілів KIA Sportage 2016 р.в., KIA Ceed 2016 р.в. та іншого майна. У той же час, позивачем подавалися декларації до НАЗК. До матеріалів справи долучена декларація за 2017 рік, кредитні договори. За цією декларацією будь-яких доказів щодо недостовірності даних у цих деклараціях або доказів невідповідності вартості майна доходам позивача суду надано не було. При цьому суд зазначив про те, що повноваження стосовно здійснення контролю, в тому числі щодо перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, незалежно від посади, яку займає така особа, віднесені до виключної компетенції НАЗК, яка має відбуватися у порядку, визначеному Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII).

7. За таких мотивів суд першої інстанції зазначив про те, що висновок Шостої кадрової комісії з цього питання не відповідає фактичним обставинам та жодним чином не свідчить про невідповідність позивача вимогам доброчесності. Крім того, Шостою кадровою комісією здійснено перевищення повноважень, визначених спеціальними нормативно-правовими актами. Відповідачем фактично здійснено перевірку декларацій позивача не у спосіб, передбачений чинним законодавством, із порушенням статті 19 Конституції України.

8. Шостий апеляційний адміністративний суд погодився з наведеною позицією суду першої інстанції та постановою від 03 червня 2021 року залишив вказане рішення без змін.

9. Водночас апеляційний суд зауважив про те, що ще однією підставою для прийняття Кадровою комісією № 6 спірного рішення слугував її висновок про наявність сумнівів щодо відповідності позивача вимогам професійної компетентності в частині низького рівня знань законодавства та практики його застосування, що було виявлено в ході співбесіди. Між тим, оцінка професійної компетентності позивача була здійснена Шостою кадровою комісією не на підставі виконаного ним практичного завдання, а лише у ході проведення співбесіди.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

10. На рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2021 року надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора, у якій скаржник ставить питання про скасування вказаних судових рішень та ухвалення нового - про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .

11. Підставою касаційного оскарження відповідач визначив пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме, неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах. Зокрема, скаржник вказує про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 9, 11, 13, 15, 17 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IX - щодо дискреційності повноважень кадрових комісій для ухвалення рішення про неуспішне проходження прокурором атестації, а також повноважень кадрової комісії на здійснення перевірки відповідності витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам.

12. Аргументуючи свою позицію скаржник зазначає, що кадрова комісія за результатами співбесіди має можливість на власний розсуд шляхом голосування прийняти рішення - про успішне або неуспішне проходження прокурором атестації. При цьому, голосуючи за те чи інше рішення, кожен член комісії діє за внутрішнім переконанням, що забезпечує об`єктивність прийнятого рішення. Відтак, повноваження кадрових комісій щодо прийняття відповідних рішень у межах компетенції є дискреційними. Суд, у свою чергу, не наділений повноваженнями здійснювати оцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня його професійної компетентності та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам.

13. На підтвердження правильності викладених доводів скаржник посилається на постанову Верховного Суду від 01 серпня 2018 року у справі № 826/26007/15 щодо визнання протиправними та скасування рішення Київської конкурсної комісії Генеральної прокуратури України з проведення відкритого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах, а також на постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2018 року у справі № П/800/409/17, від 25 квітня 2018 року у справі № 800/328/17, від 12 червня 2018 року у справі № 800/248/17, від 26 червня 2018 року у справі № 800/264/17, від 18 вересня 2018 року у справі № 800/354/17 щодо меж судового розсуду при наданні юридичної оцінки діям та рішенням ВККС під час вирішення цим органом питання відповідності судді (кандидата на посаду судді) визначеним у законі критеріям у ході кваліфікаційного оцінювання.

14. На переконання скаржника, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що спірне рішення Шостої кадрової комісії не відповідає критерію обґрунтованості, адже завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його рівня компетентності, відповідності вимогам професійної етики та доброчесності. Скаржник уважає, що кадрова комісія не зобов`язана нормами Закону юридично довести чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття рішення, що підтверджує наявність у членів кадрової комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв. При цьому, відсутність у суду законодавчої можливості перевірити ці обставини у зв`язку з об`єктивними причинами, наприклад, таємність обговорення членами кадрової комісії отриманої інформації, жодним чином не означає, що рішення кадрової комісії є необґрунтованим та протиправним.

15. Висловлюючи свою позицію стосовно висновків судів першої та апеляційної інстанцій про перебирання Шостою кадровою комісією на себе повноважень НАЗК, скаржник зауважує, що жодна норма Закону № 1700-VII чи іншого закону не вказує про виключність повноважень цього органу з перевірки декларацій і не заперечує права інших органів у межах їхньої компетенції здійснювати такі перевірки. Також скаржник вказує, що не існує жодного документа НАЗК, який би вказував на виключність його компетенції.

16. Скаржник не заперечує висновки судів попередніх інстанцій про те, що повноваженнями щодо перевірки декларацій прокурорів при здійсненні атестації наділене лише НАЗК, оскільки такі відповідають позиції Верховного Суду. Понад те вважає, що позбавлення кадрових комісій можливості надавати оцінку доброчесності прокурора за результатами опрацювання даних, у тому числі тих, що знаходяться у вільному доступі, зокрема на сайті НАЗК, означало б абсолютну неможливість провести атестацію прокурорів у визначені Законом № 113-IX строк і спосіб, оскільки повністю поставило б кадрові комісії у залежність від проведення НАЗК повних перевірок декларацій прокурорів.

17. Ухвалою від 18 серпня 2021 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2021 року у справі № 640/963/20 з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

18. ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у її задоволенні, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

19. Ухвалою від 15 квітня 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини

20. Наказом Генерального прокурора України № 357ц від 26 квітня 2019 року позивач призначений на посаду прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України з 07 травня 2019 року в порядку переведення з органів прокуратури Закарпатської області.

21. 10 жовтня 2019 року позивач на підставі пункту 10 розділу ІІ Закону «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IX звернувся до Генерального прокурора із заявою про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.

22. Позивач успішно склав два етапи атестації, а саме: 1) іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, результати якого опубліковано на сайті Офісу Генерального прокурора; 2) іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, результати якого опубліковано на сайті Офісу Генерального прокурора, та був допущений до третього етапу атестації у формі проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, з виконанням письмового практичного завдання.

23. 13 грудня 2019 року за результатами співбесіди Шостою кадровою комісією прийнято рішення № 22 «Про неуспішне проходження прокурором атестації».

24. У рішенні зазначено, що на підставі досліджених матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності ОСОБА_1 вимогам доброчесності в частині наявності майна, вартість придбання якого не відповідає офіційним доходам ОСОБА_1 та членів його сім`ї, зокрема придбання у 2016 році автомобілів KIA Sportage 2016 р.в., KIA Ceed р.в., та іншого майна. Окрім цього, у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності в частині низького рівня знань законодавства та практики його застосування, що було виявлено в ході співбесіди та дослідження матеріалів КДКП.

V. Нормативне регулювання

25. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

26. Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

27. 25 вересня 2019 року набув чинності Закон № 113-IX, яким до Закону № 1697-VII були внесені зміни, якими, зокрема, зменшено загальну чисельність прокурорів органів прокуратури, запроваджено процедуру атестації прокурорів, а також у тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

28. Пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ визначено, що з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

29. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9).

30. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

31. Згідно з пунктами 11-13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

Атестація прокурорів включає такі етапи:

1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди;

2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.

32. За змістом пункту 17 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IX, кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.

33. Відповідно до підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав, зокрема, рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

34. На виконання вимог Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок № 221, пунктами 6, 8 розділу I якого визначено, що атестація включає в себе три етапи:

1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;

3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

За результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: 1) рішення про успішне проходження прокурором атестації; 2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.

35. Розділ IV Порядку № 221 визначає порядок проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора.

36. До початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками (пункт 2 розділу IV).

37. На виконання практичного завдання прокурору надається 45 хвилин. Виконання практичного завдання після завершення наданого часу забороняється. Після виконання завдання прокурор здає комісії написане ним вирішення завдання на аркуші (аркушах) з відміткою комісії (пункт 7 розділу IV).

38. Співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання (пункт 8 розділу IV).

39. Для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень (пункт 9 розділу IV).

40. Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно) (пункт 10 розділу IV).

41. Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії (пункт 11 розділу IV).

42. Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання (пункт 12 розділу IV).

43. Співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання. Співбесіда проходить у формі засідання комісії (пункт 13 розділу IV).

44. Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності (пункт 14 розділу IV).

45. Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання (пункт 15 розділу IV).

46. Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації (пункт 16 розділу IV).

47. Відповідно до пункту 4 розділу V Порядку № 221 кадрові комісії за результатами атестації регулярно подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.

48. Рішення кадрових комісій про неуспішне проходження атестації може бути оскаржене прокурором у порядку, встановленому законодавством (пункт 5 розділу V).

49. За змістом абзаців 2, 3 пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233 (далі - Порядок № 233) рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

Рішення і протоколи комісії підписуються всіма присутніми членами комісії. У разі відмови члена комісії підписати рішення або протокол, у такому рішенні або протоколі робиться відповідна відмітка (пункт 13 Порядку № 233).

50. Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.ж

VІ. Позиція Верховного Суду

51. Положеннями частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

52. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

53. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

54. Предметом судового контролю у цій справі є рішення Шостої кадровою комісії № 22 від 13 грудня 2019 року «Про неуспішне проходження прокурором атестації».

55. Насамперед, Верховний Суд оцінює доводи відповідача про те, що суд не наділений повноваженнями здійснювати оцінку рішень кадрових комісій за результатами атестації, зокрема на предмет дотримання прокурором правил професійної етики, доброчесності та рівня його професійної компетентності.

56. Так, за змістом підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

57. Зазначене кореспондує з пунктом 6 розділу V Порядку № 221, яким визначено, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

58. Отже, рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для звільнення прокурора з посади, тобто спричиняє для особи негативні юридичні наслідки у вигляді її звільнення з публічної служби.

59. Ураховуючи, що в силу приписів частини другої статті 2 та частини першої статті 19 КАС України спори щодо оскарження рішень кадрових комісій про неуспішне проходження прокурорами атестації належать до компетенції адміністративних судів, то під час розгляду та вирішення адміністративної справи суд наділений усією повнотою повноважень щодо перевірки оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень. Тобто, таке рішення перевіряється не лише на предмет його законності, але й з точки зору дотримання інших критеріїв, перелік яких наведено у частині другій статті 2 КАС України.

60. Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 07 жовтня 2021 року у справі № 640/449/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 120/112/20-а.

61. Принагідно зауважити, що в частині судового контролю за дискреційними адміністративними актами ЄСПЛ виробив позицію, згідно з якою, за загальним правилом, національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення у справі «Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки» від 31 липня 2008 року, рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» від 22 листопада 1995 року, рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд проти Кіпру» від 21 липня 2011 року, рішення у справі «Путтер проти Болгарії» від 02 грудня 2010 року).

62. Крім того, виходячи з практики ЄСПЛ, надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам та порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення у справі «Волохи проти України» від 02 листопада 2006 року, рішення у справі «Malone v. United Kindom» від 02 серпня 1984 року).

63. Таким чином, оскільки предметом атестації є оцінка професійної компетентності, професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 5 розділу I Порядку № 221), а рішення про неуспішне проходження прокурором атестації приймається кадровою комісією саме з підстав невідповідності, на думку комісії, прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, Верховний Суд уважає безпідставними доводи відповідача про те, що суд не має повноважень оцінювати рішення кадрових комісій про неуспішне проходження атестації по суті.

64. Оцінюючи доводи касаційної скарги про те, що до спірних правовідносин необхідно застосовувати правову позицію, викладену у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2018 року в справі № П/800/409/17, від 25 квітня 2018 року в справі № 800/328/17, від 12 червня 2018 року в справі № 800/248/17, від 26 червня 2018 року в справі № 800/264/17, від 18 вересня 2018 року №800/354/17 та у постанові Верховного Суду від 28 січня 2019 року у справі № 9901/725/18, колегія суддів зазначає наступне.

65. Щодо визначення подібності правовідносин Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27.03.2018 у справі № 910/17999/16; пункт 38 постанови від 25.04.2018 у справі № 925/3/7, пункт 40 постанов від 25.04.2018 у справі № 910/24257/16). Такі ж висновки були викладені і в постановах Верховного Суду України від 21.12.2016 у справі № 910/8956/15 та від 13.09.2017 у справі № 923/682/16.

66. Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі № 910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2018 у справі № 922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі № 910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі № 2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2019 у справі № 757/31606/15-ц).

67. У справі, що розглядається, предметом позову є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації.

68. Натомість, у вищеназваних справах предметом судового розгляду були рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, прийняті за результатами кваліфікаційного оцінювання судді.

69. У цих справах Велика Палата Верховного Суду, на підставі аналізу норм Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, дійшла висновку про дискреційність повноважень ВККС при визначенні кількості балів, а також відповідності судді критерію «доброчесності».

70. Отже, зважаючи на предмет правового регулювання, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судами фактичні обставини, колегія суддів уважає, що правові позиції, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2018 року в справі № П/800/409/17, від 25 квітня 2018 року в справі № 800/328/17, від 12 червня 2018 року в справі № 800/248/17, від 26 червня 2018 року в справі № 800/264/17, від 18 вересня 2018 року №800/354/17 та у постанові Верховного Суду від 28 січня 2019 року у справі № 9901/725/18, до спірних правовідносин не застосовуються, оскільки правовідносини в цих справах та справі, яка розглядається, не є подібними.

71. Оцінюючи зміст спірного рішення Шостої кадрової комісії, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про його необґрунтованість та передчасність, з чим погоджується й колегія суддів.

72. Так, із тексту рішення кадрової комісії слідує, що підставою його ухвалення слугувала наявність у комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності ОСОБА_1 вимогам доброчесності в частині наявності майна, вартість придбання якого не відповідає офіційним доходам ОСОБА_1 та членів його сім`ї, зокрема придбання у 2016 році автомобілів KIA Sportage 2016 р.в., KIA Ceed р.в., та іншого майна. Окрім цього, у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності в частині низького рівня знань законодавства та практики його застосування, що було виявлено в ході співбесіди та дослідження матеріалів КДКП.

73. Щодо висновку членів Кадрової комісії про невідповідність ОСОБА_1 вимогам доброчесності колегія суддів зазначає про те, що в силу приписів пунктів 8-11 розділу IV Порядку № 221 комісія вправі отримувати від НАЗК необхідну для цілей атестації інформацію.

74. Тобто, вирішення питання стосовно доброчесності прокурора має вирішуватись комісією безпосередньо у взаємодії з НАЗК. Однак відповідачем не надано суду доказів отримання такої інформації.

75. В той же час, 06 грудня 2019 року позивач на запит від 05 грудня 2019 року надіслав пояснення на електронну адресу Кадрової комісії № 6 з підтверджуючими документами згідно пунктом 11 розділу IV Порядку № 221 щодо придбання членами його сім`ї зазначеного вище майна.

76. Водночас, ані рішення комісії, ані протокол її засідання не містять мотивів неврахування наданих позивачем документів.

77. Таким чином, висновок Шостої кадрової комісії про невідповідність прокурора ОСОБА_1 вимогам доброчесності не підтверджується будь-якими доказами, а ґрунтується виключно на аналізі відомостей з Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, без отримання у НАЗК підтверджуючої інформації.

78. Одночасно Суд зауважує, що згідно з частиною першою статті 4 Закону № 1700-VII НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

79. За приписами пункту 8 частини першої статті 11 Закону № 1700-VII до повноважень НАЗК належать здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій суб`єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб`єктів декларування.

80. Відповідно до частин першої та другої статті 50 Закону № 1700-VII НАЗК проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей. У разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб`єкт декларування, та спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції.

81. Отже, повноваження стосовно здійснення контролю та перевірки декларацій суб`єктів декларування, зокрема посадових та службових осіб органів прокуратури, віднесені до виключної компетенції НАЗК і можуть бути реалізовані в порядку, визначеному Законом №1700-VII.

82. З наведеного слідує, що покладені в основу спірного рішення висновки Кадрової комісії відносно майнового стану позивача не мають відповідного правового підґрунтя, оскільки зроблені шляхом перебирання на себе виключної компетенції НАЗК.

83. Аналогічні висновки викладені Верховним Судом у постановах від 13 травня 2021 року у справі №120/3458/20-а, від 02 листопада 2021 року у справі № 120/3794/20-а, від 09 грудня 2021 року у справі № 520/9068/2020 та від 23 грудня 2021 року у справі № 120/112/20-а.

84. На підставі наведеного Верховний Суд погоджується з позицією судів першої та апеляційної інстанцій про те, що висновки Шостої кадрової комісії про невідповідність позивача вимогам доброчесності є необґрунтованими і такими, що зроблені за відсутності будь-яких належних доказів, які б окремо або в сукупності свідчили про порушення позивачем вимог законодавства у сфері запобігання корупції, зокрема щодо відповідності витрат і майна прокурора та членів його сім`ї задекларованим доходам, декларування ним недостовірних відомостей, наявності ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості набутих активів.

85. Стосовно висновку членів Кадрової комісії про невідповідність ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, то колегія суддів звертає увагу на приписи пункту 5 розділу І Порядку № 221, відповідно до якого предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

86. За приписами Порядку № 221 оцінка професійної компетентності прокурора включає також перевірку загальних здібностей та навичок прокурора, які, у свою чергу, встановлюються за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурор, а також на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.

87. Разом з тим, аналіз пункту 5 та підпункту 3 пункту 6 розділу І Порядку № 221 свідчить про те, що встановлення рівня професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок) та перевірка дотримання ним професійної етики та доброчесності мають різні критерії. Тож ухвалюючи рішення про неуспішне проходження атестації з підстав недостатнього рівня професійної компетентності прокурора, чи за наявності сумнівів у його доброчесності та професійної етики, комісія має зазначити на чому базуються такі висновки, тобто обґрунтувати своє рішення належним чином.

88. Такий правовий підхід застосований Верховним Судом у постанові від 23 грудня 2021 року у справі № 120/112/20-а.

89. Судами встановлено, що Кадрова комісія оцінила рівень професійної компетенції позивача, у тому числі з урахуванням виконаного практичного завдання. При цьому, як видно з протоколу засідання комісії та спірного рішення, в цілому позивач правильно виконав відповідне письмове завдання та надав відповіді на усі поставлені перед ним теоретичні питання.

90. Понад те, оцінка професійної компетентності позивача була здійснена Кадровою комісією лише на підставі виконаного практичного завдання, без урахування того, що він успішно пройшов попередні етапи атестації.

91. В аспекті зазначеного колегія суддів уважає, що Кадровою комісією не доведено невідповідність позивача вимогам професійної компетенції в частині рівня знань та практичного застосування законодавства.

92. Посилання Шостої кадрової комісії у спірному рішенні на матеріали КДКП не впливають на висновок колегії суддів, адже лише констатують факт подання керівником Берегівської місцевої прокуратури Закарпатської області скарг на дії позивача. Водночас, доказів притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності за результатами розгляду цих скарг або вчинення ним будь-яких інших протиправних дій, які б вказували на його професійну некомпетентність, відповідачем не надано.

93. Верховний Суд зауважує, що з пункту 12 Порядку № 233 висновується, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою (зрозумілою сторонньому спостерігачу) обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також рішення повинно відповідати критеріям ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

94. Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23 грудня 2021 року у справі № 120/112/20-а.

95. Суд не заперечує наявність у Комісії дискреційних повноважень надавати оцінку дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності та ухвалювати рішення за наслідками проходження прокурорами атестації, водночас уважає, що така дискреція не може бути свавільною, а повинна ґрунтуватися на приписах закону.

96. За загальним правилом під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Тобто, дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.

97. Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття. Її обсяг і ступінь залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася Комісія, коли оцінювала прокурора під час проведення співбесіди, тобто які мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про не проходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.

98. Зокрема, рішення можна вважати вмотивованим, якщо в ньому зазначено обставини, що мають значення для правильного вирішення кожного з перелічених у Порядку № 221 питань, які мають бути дослідженні в рамках атестації прокурора; є посилання на докази, на підставі яких ці обставини встановлено; є оцінка доводів та аргументів особи, щодо якої застосовується процедура атестації; є посилання на норми права, якими керувалася Комісія. Таке рішення повинно містити судження Комісії щодо професійної, особистої, соціальної компетентності прокурора, його доброчесності та професійної етики, відтак його здатності на належному рівні здійснювати покладені на нього законом обов`язки на займаній посаді.

99. Такий правовий підхід узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 27 жовтня 2021 року у справі № 340/3563/20 та від 21 грудня 2021 року у справі № 640/458/20.

100. Варто зазначити, що принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає в тому, що рішення повинно бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, на оцінці всіх фактів та обставин, що мають значення. Орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (п. 36 рішення Європейського суду з прав людини від 01 липня 2003 року у справі «Suominen v. Finland»; заява № 37801/97).

101. Підсумовуючи вищевикладене Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором є передчасним та таким, що підлягає скасуванню, у зв`язку з чим позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

102. Отже, переглянувши оскаржувані судові рішення у межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

103. Доводи скаржника не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

104. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

VІІ. СУДОВІ ВИТРАТИ

105. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2021 року у справі № 640/963/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько Н.М. Мартинюк

З оригіналом згідно

помічник судді Тетяна Рудик

18.04.2022