Справа № 560/1477/22
Суддя: Гнап Д.Д.
Дата ухвалення: 2022-04-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 560/1477/22
РІШЕННЯ

іменем України

13 квітня 2022 рокум. Хмельницький

Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючої-судді Гнап Д.Д. розглянув адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Старокостянтинівської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

І. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЙ СТОРІН

ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Старокостянтинівської міської ради, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Старокостянтинівської міської ради;

- зобов`язати Старокостянтинівську міську раду на найближчій сесії розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, кадастровий номер :04:013:0003, площею 1000 кв. м за адресою АДРЕСА_1 та передачі її у власність.

Позивачка в обґрунтування позовних вимог зазначає, що розробивши та погодивши у встановленому порядку проект землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, звернулася до відповідача із заявою від 10 вересня 2020 року про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність. Однак, усупереч вимогам Земельного кодексу України, подана заява досі не розглянута Старокостянтинівською міською радою.

Старокостянтинівська міська рада надала відзив, у якому просить відмовити у задоволенні позовних вимог. Зазначає, що заяву позивачки про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд площею 0,1000 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , з подальшим наданням її у власність (користування) було розглянуто та направлено на розгляд чергової сесії міської ради. Вказує, що заява позивачки розглядалася на засіданні сорок другої, сорок третьої (позачергової) сесії Старокостянтинівської міської ради 23 жовтня 2020 року та 20 листопада 2020 року відповідно, але рішення не прийнято у зв`язку із не набранням необхідної кількості голосів. Також вказує, що заява повторно була винесена на розгляд п`ятої сесії Старокостянтинівської міської ради 28 травня 2021 року, шостої - 09 липня 2021 року, сьомої - 04 листопада 2021 року, восьмої - 17 грудня 2021 року, але рішення не прийнято (питання знято з розгляду). Зазначає, що заява буде розглянута на черговій сесії Старокостянтинівської міської ради.

Позивач правом на подання відповіді на відзив не скористався.

ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 25.01.2022 року відкрито провадження в адміністративній справі, розгляд справи призначено за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

Ухвалою суду від 11.03.2022 року адміністративну справу № 560/1477/22 за позовом ОСОБА_1 до Старокостянтинівської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії прийнято до провадження судді Гнап Д. Д..

ІІІ. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ

Рішенням Старокостянтинівської міської ради "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки" від 03 липня 2020 року № 13 п.183/41/VII ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку, з урахуванням вимог державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, проекту землеустрою щодо відведення із земель житлової та громадської забудови, які не надані у власність та користування (запасу), земельної ділянки орієнтовною площею 1000 м. кв. для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель споруд (присадибна ділянка) з подальшим наданням її у власність (користування).

На підставі вказаного рішення та договору № 376/в від 03 серпня 2020 року приватним підприємством "Земпроект" розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 .

У висновку відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Старокостянтинівської міської ради щодо погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 10.08.2020 року № 126 зазначено: "розглянувши проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , керуючись положеннями чинних нормативних документів та законодавчих актів відділ містобудування та архітектури виконавчого комітету Старокостянтинівської міської ради вважає за можливе погодження проекту землеустрою за умови усунення зауважень до проекту землеустрою та виконання вимог Земельного кодексу України"; "Зауваження та пропозиції до проекту землеустрою: не підписані акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання та список межових знаків, переданих на зберігання".

Відповідно до висновку про розгляд документації із землеустрою Головного управління Держгеокадастру у Львівській області № 12396/82-20 від 19.08.2020 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 погоджено.

У Державний земельний кадастр внесено земельну ділянку площею 0,1000 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , якій присвоєно кадастровий номер: :04:013:0026, про що свідчить витяг НВ-020 від 02.09.2020.

10 вересня 2020 року ОСОБА_1 звернулася до відповідача із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відповідно до наданих відповідачем доказів, за результатами голосування проект рішення:

- Старокостянтинівської міської ради 42 сесії від 23.10.2020 "Про надання земельних ділянок у власність" не набрав необхідної кількості голосів (проголосувало 15 депутатів, з них: за - 15; проти - 0; утрималось - 0; не брали участі у голосуванні - 4; відсутні на пленарному засіданні - 16; рішення не прийнято);

- Старокостянтинівської міської ради 43 сесії (позачергова) від 20.11.2020 "Про надання земельних ділянок у власність" не набрав необхідної кількості голосів (проголосувало 19 депутатів, з них: за - 13; проти - 0; утрималось - 6; не брали участі у голосуванні - 2; відсутні на пленарному засіданні - 15; рішення не прийнято);

- Старокостянтинівської міської ради 6 сесії від 09.07.2021 "Про надання земельних ділянок у власність" не набрав необхідної кількості голосів (проголосувало 18 депутатів, з них: за - 18; проти - 0; утрималось - 0; не брали участі у голосуванні - 12; відсутні на пленарному засіданні - 5; рішення не прийнято);

- Старокостянтинівської міської ради 5 сесії від 28.05.2021 про зняття з розгляду питання "Про надання земельних ділянок у власність" прийнято (проголосувало 22 депутатів, з них: за - 19; проти - 0; утрималось - 3; не брали участі у голосуванні - 11; відсутні на пленарному засіданні - 2).

Не погодившись з такою бездіяльністю відповідача у погодженні проекту землеустрою, позивачка звернулася з цим позовом до суду.

ІV. ОЦІНКА СУДУ

Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пунктів "а" та "б" частини першої статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

Згідно з частиною першою статті 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Статтею 116 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

За змістом частини першої статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Згідно з пунктом "г" частини першої статті 121 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.

Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Згідно з частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Частинами восьмою, дев`ятою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відповідно до частини десятої статті 118 Земельного кодексу України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Частиною шостою статті 186-1 Земельного кодексу України, передбачено, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.

Отже, системний аналіз наведених норм права дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 Земельного кодексу України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.

При цьому з вищенаведених норм Земельного кодексу України вбачається, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України, норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.

Як встановив суд, позивачка звертаючись до відповідача із заявою про затвердження проекту землеустрою, додала погоджений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,1000 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 .

Відповідно до матеріалів справи Старокостянтинівська міська рада розглянула заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність, проте на засіданні сорок другої, сорок третьої (позачергової) сесії, що відбулися, 23 жовтня 2020 року та 20 листопада 2020 року відповідно, рішення не прийнято у зв`язку із не набранням необхідної кількості голосів під час голосування депутатів міської ради з цього питання.

Заява позивачки повторно була винесена на розгляд п`ятої сесії Старокостянтинівської міської ради 28 травня 2021 року, шостої - 09 липня 2021 року, сьомої - 04 листопада 2021 року, восьмої - 17 грудня 2021 року, але рішення не було прийнято (питання знято з розгляду).

Суд звертає увагу, що відповідно до норм Земельного кодексу України, єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

Тому не набрання необхідної більшості голосів депутатів не може бути підставою для законної відмови у погодженні проекту землеустрою відповідно до норм Земельного кодексу України.

Своєю чергою, неприйняття протягом півтора року одного з двох рішень міською радою є протиправною бездіяльністю відповідача.

Під час вибору належного способу захисту суд враховує таке.

Положеннями пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що питання регулювання земельних відносин відповідно до Закону вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Згідно з приписами частини п`ятої статті 60 вказаного Закону органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Стаття 59 цього Закону визначає, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

З аналізу наведених правових норм встановлено, що рішення про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою належить до виключних повноважень міської ради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні. Рішення, дії або бездіяльність міської ради про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою, надання земельних ділянок, залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6., 2.4. Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 24 квітня 2017 року № 1395/5, передбачено, що дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:

1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати ...", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити ...", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам . .." тощо;

2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;

3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;

4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

За наслідками аналізу наведених положень, суд зазначає, що дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

У такому випадку суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства, критеріям, за загальним правилом, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Водночас, зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

Аналогічні висновки викладені у постанові Верховного Суду від 17 лютого 2022 року у справі № 560/1651/20.

З урахуванням викладеного, належним способом захисту порушеного права у контексті обставин цієї справи буде зобов`язання відповідача винести заяву позивачки щодо затвердження проекту землеустрою на чергову сесію міської ради з прийняттям рішення відповідно до чинного законодавства та висновків суду, зроблених у цій справі.

Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

При цьому в силу положень частини другої статті 77 вказаного Кодексу, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи зазначене, суд дійшов висновку, що адміністративний позов необхідно задовольнити.

У зв`язку із задоволенням позовних вимог, відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, сплачений позивачкою судовий збір, слід стягнути на її користь за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Керуючись статтями 6, 72-77, 139, 244, 246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

позов ОСОБА_1 задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Старокостянтинівської міської ради щодо неприйняття рішення про передачу у власність земельної ділянки ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,1000 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , з кадастровим номером :04:013:0026.

Зобов`язати Старокостянтинівську міську раду винести на чергову сесію міської ради та розглянути відповідно до чинного законодавства та висновків суду, зроблених у цій справі, питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,1000 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , з кадастровим номером :04:013:0026.

Стягнути на користь ОСОБА_1 судовий збір у сумі 992 (дев`ятсот дев`яносто дві) грн 40 коп. за рахунок бюджетних асигнувань Старокостянтинівської міської ради.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складене 13 квітня 2022 року

Позивач:ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , ідентифікаційний номер - НОМЕР_1 )
Відповідач:Старокостянтинівська міська рада (вул. К.Острозького, 41, м. Старокостянтинів, Хмельницька область, 31100 , код ЄДРПОУ - 04060766)

Головуюча суддя Д.Д. Гнап