Справа № 500/5586/21
Суддя: Кузьмич Сергій Миколайович
Дата ухвалення: 2022-04-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 квітня 2022 рокуЛьвівСправа № 500/5586/21 пров. № А/857/644/22

Восьмий апеляційний адміністративний суду складі колегії суддів:

головуючого-судді Кузьмича С. М.,

суддів Улицького В.З., Матковської З.М.,

за участю секретаря Пославського Д.Б.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові справу за апеляційною Білецької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2021 року (ухвалене головуючим - суддею Мірінович У.А. у м. Тернопіль) у справі №500/5586/21 за адміністративним позовом Білецької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про визнання протиправною та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду із адміністративним позовом до відповідача в якому просив визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області від 28.07.2021 №131920-13/2797-2021 про усунення порушень законодавства в частині пункту 1 щодо забезпечення відшкодування на користь Білецької сільської ради матеріальної шкоди (втрати) у сумі 573490, 65 грн та пункту 4 щодо притягнення до відповідальності у порядку, встановленому законодавством, працівників, що допустили виявлені ревізією порушення.

В обґрунтування позовних вимог вказував на те, що при нарахуванні матеріальної допомоги на оздоровлення Білецька сільська рада діяла відповідно до ст. 13 Закону України «Про оплату праці», якою встановлено, що оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань, в спірному періоді - на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 №268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» (зі змінами), якою передбачено право керівника надавати працівникам матеріальну допомогу для оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 02.12.2021в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з того, що збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги суб`єкта владних повноважень про усунення недоліків, - протиправною.

За таких обставин справи суд першої інстанції дійшов висновку, що доводи позивача щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування у цій справі.

Зокрема в апеляційні скарзі зазначає, що позивачем не оскаржується правильність обчислення суми збитків, а оскаржується підставність та правомірність їх нарахування. Висновки Акту ревізії, на їхню думку є хибними та не ґрунтуються на нормах діючого законодавства, оскільки є наслідком неправильного застосування норм законодавства України, то відповідно і оскаржувані пункти вимоги є безпідставними і протиправними.

Відповідач скористався своїм правом та подав відзив на апеляційну скаргу в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з`явилися, хоча були належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи, а тому колегія суддів, відповідно до ч. 4ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності сторін, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, з наступних підстав.

З матеріалів справи слідує, що у період з 18.05.2021 по 09.07.2021 Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області проведено ревізію сільського бюджету та фінансово-господарської діяльності Білецької сільської ради Тернопільської області за період з 01.07.2018 по 30.04.2021.

За результатами проведеної ревізії, 16.07.2021 складено акт №20-22/5.

Серед іншого вказаною ревізією встановлено, що, в порушення статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» , посадовим особам Білецької сільської ради в період з 01.07.2018 по 30.04.2021 проводилося нарахування виплати матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати, тоді, як вимогами статті 21 зазначеного Закону передбачено надання щорічної відпустки з виплатою допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу.

На думку ревізорів, це призвело до необґрунтованого використання коштів сільського бюджету на виплату допомоги на загальну суму 573490,65 грн.

У зв`язку з нанесеними збитками сільській раді, відповідачем на адресу позивача направлена вимога щодо усунення виявлених порушень 28.07.2021 №131920-13/2797-2021, відповідно до якої Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області вимагає:

1. Забезпечити відшкодування на користь Білецької сільської ради матеріальної шкоди (втрат) в сумі 573490,65 грн, заподіяної внаслідок виплати посадовим особам сільської ради матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі, що перевищує посадовий оклад, в тому числі із врахуванням норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України. Відповідно до п. 2.4 «Порядку бухгалтерського обліку окремих активів та зобов`язань бюджетних установ», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.04.2014 №372 із змінами, відшкодовану переплату заробітної плати та ЄСВ, які надходять у поточному бюджетному періоді на реєстраційні рахунки, відкриті в органах Казначейства, як відшкодування за попередні бюджетні періоди, перерахувати до сільського бюджету.

2. Забезпечити відшкодування до Білецького сільського бюджету недоотриманих доходів від пайової участі на загальну суму 20840,00 грн відповідно до норм Господарського кодексу України, Цивільного кодексу України та ч. 2 ст. 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-УІ (в редакції, яка діяла до 01.01.2020).

3. Забезпечити відшкодування завданої Білецькому сільському бюджету матеріальної шкоди (втрат) на загальну суму 41667,95 грн, заподіяної внаслідок завищення обсягів виконаних робіт ТзОВ «БК ВСЯ Україна» та, відповідно, зайвою оплатою послуг з проведення технічного нагляду інженером технічного нагляду ОСОБА_1 .

4. Розглянути матеріали ревізії та питання про притягнення до відповідальності у порядку, встановленому законодавством, працівників, що допустили виявлені ревізією порушення.

Окрім цього, у вказаній вимозі зазначено, що вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області до 03.09.2021.

Наголошено, що відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються (арк. справи 8-9).

Позивач вважаючи оскаржену вимогу в частині п.п. 1, 4 протиправною, звернувся до суду з відповідними позовними вимогами.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).

Згідно з ч. 1 ст. 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Частиною 1 ст. 2 Закону № 2939-XII встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пунктом 7 ст. 10 Закону № 2939-XII передбачено право органу фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (зі змінами і доповненнями) (далі - Порядок № 550).

Відповідно до п. 2 цього Порядку, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до п. 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Проаналізувавши вимоги наведених вище норм чинного законодавства, колегія суддів вважає, що відповідач як орган державного фінансового контролю має повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, а у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, пункти або частини вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти або частини вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16, постановах Верховного Суду від 30.07.2019 справа № 0740/1005/18, від 28.02.2020 справа № 1340/5972/18.

Суд зазначає, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з оскарженням позивачем пунктів вимоги, якими вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства.

Разом з цим, позивач у цій справі просить визнати протиправними і скасувати пункти вимоги щодо усунення порушень законодавства.

Тобто, звертаючись до суду з позовом, Білецька сільська рада Тернопільського району Тернопільської області, фактично не погодився з висновками акта перевірки щодо завданих збитків та з відповідними пунктами вимоги про відшкодування завданих збитків.

Водночас, суд наголошує, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Оскаржувані пункти вимоги стосуються відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, які не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Тобто, такі не несуть юридичних наслідків для позивача, а тому не порушує його прав та інтересів.

З огляду на те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не судом за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

У зв`язку з цим, звернення Білецької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області з позовом про визнання незаконними та скасування пунктів вимоги є неналежним способом захисту порушеного права.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що враховуючи, що перевірку обґрунтованості вимог контролюючого органу в будь-якому випадку має здійснювати суд, що розглядає позов про стягнення відповідних збитків, визначених у вимозі, то підстави для задоволення позовних вимог у даному випадку відсутні.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги відповідача не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

Також згідно позиції Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформованої, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на викладене вище, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції було правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду - без змін. Доводи апеляційної скарги не спростовують рішення суду першої інстанції.

Щодо розподілу судових витрат, то такий у відповідності до ст.139 КАС України не здійснюється.

Керуючись статтями 139, 229, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Білецької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2021 року у справі № 500/5586/21 - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає. Крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддя С. М. Кузьмич
судді З. М. Матковська
В. З. Улицький
Повне судове рішення складено 13 квітня 2022 року