Справа № 183/2218/19
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2022-04-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2022 року

м. Київ

справа № 183/2218/19

адміністративне провадження № К/9901/31677/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 183/2218/19

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області (далі - ГУ Держгеокадастру), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Мар`янівська сільська рада Новомосковського району Дніпропетровської області (далі - Мар`янівська сільрада), про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ГУ Держгеокадастру

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17.10.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді: Юрко І.В., суддів Чабаненко С.В., Чумака С.Ю.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 27.08.2018 ОСОБА_1 звернувся до Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області з позовом, у якому просив:

визнати протиправним та скасувати припис від 04.07.2018 №298-ДК/0128ПР/03/01/-18 та постанову про закриття справи від 12.07.2018 № 298-ДК/0134ПО/08/01/-18;

адміністративну справу відносно нього закрити за відсутністю події і складу адміністративного правопорушення.

2. Ухвалою Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 25.03.2019 роз`єднано в окреме провадження позовні вимоги. Справу за адміністративним позовом про визнання протиправним та скасування припису передано на розгляд Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 26.06.2019 відмовив у задоволенні позовних вимог.

4. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 17.10.2019 скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.06.2019, ухвалив нове - про задоволення позовних вимог.

5. 13.11.2019 ГУ Держгеокадастру звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17.10.2019, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.06.2019 - залишити в силі.

6. Верховний Суд ухвалою від 25.11.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

7. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 08.12.2021 №2232/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06.12.2021 №15), що унеможливлює його участь у розгляді цієї справи.

8. Протоколом розподілу справи від 10.12.2021 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю..

9. Ухвалою судді Верховного Суду від 16.12.2019 прийнято зазначену справу до свого провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. У справі, яка розглядається суди встановили, що на підставі наказу ГУ Держгеокадастру від 29.05.2018 №298-ДК посадовою особою (інспектором) ГУ Держгеокадастру проведено перевірку дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності стосовно земельних ділянок в районі земельних ділянок з кадастровими номерами: :06:054:0194, :06:054:0196, :06:054:1194.

За результатами перевірки складено акт від 12.06.2018 № 298-ДК/345/АП/09/01/-18, висновками якого встановлено, що згідно з наявною інформацією земельні ділянки за кадастровими номерами :06:054:0194, :06:054:0196, :06:054:1194 перебувають у приватній власності громадян та передані в оренду Селянському фермерському господарству (далі - СФГ) «Берегиня».

З виїздом на місце здійснено огляд земельних ділянок та встановлено, що біля земельних ділянок за кадастровими номерами :06:054:0194, :06:054:0196, :06:054:1194 розташовані об`єкти культурної спадщини - курган з охоронними зонами загальною площею 0,2449 га, а також встановлено, що вказані земельні ділянки та об`єкти культурної спадщини обробляються та використовуються СФГ «Берегиня» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

За результатом огляду земельних ділянок ГУ Держгеокадастру дійшло висновку про те, що СФГ «Берегиня» самовільно займає та використовує земельні ділянки площею 0,2449 га в межах охоронної зони пам`ятки культурної спадщини - курганів, на території Мар`янівської сільради.

Посадовими особами відповідача за результатами проведеного обстеження земельних ділянок (кадастрові номери :06:054:0194, :06:054:0196, :06:054:1194) складено акт обстеження земельної ділянки від 04.07.2018 №298-ДК/97-Ао/10-01-18, з якого видно, що обстеження земельної ділянки проведено у зв`язку із проведенням перевірки додержання вимог земельного законодавства. Загальна площа земельних ділянок - 0,2449 га, площа, на якій вчинено правопорушення - 0,2449 га.

За результатом обстеження земельних ділянок встановлено, що керівник СФГ «Берегиня» самовільно займає та використовує земельні ділянки площею 0,2449 га в межах охоронної зони пам`ятників культурної спадщини - курганів, на території Мар`янівської сільської ради Новомосковського району Дніпропетровської області, за що передбачена відповідальність.

Посадовими особами відповідача складено протокол про адміністративне правопорушення від 04.07.2018 № 298-ДК/0126П/07-07-18, у якому зазначено, що керівник СФГ «Берегиня» самовільно займає та використовує земельні ділянки площею 0,2449 га в межах охоронної зони пам`ятників культурної спадщини - кургани в районах земельних ділянок кадастрові номери :06:054:0194, :06:054:0196, :06:054:1194, що є порушенням статей 211, 125, 126 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).

04.07.2018 ГУ Держгеокадастру сформовано припис №298-ДК/0128ПР/03/01/-18, відповідно до якого керівником СФГ «Берегиня» самовільно зайняті земельні ділянки в районі земельних ділянок кадастрові номери :06:054:0194, :06:054:0196, :06:054:1194, загальна площа 0,2449 га, на яких розташовані об`єкти культурної спадщини - кургани на території Мар`янівської сільсьради. Вказаним приписом зобов`язано у 30-денний термін усунути виявлені порушення законодавства України.

Не погоджуючись з цим приписом ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що відповідач прийняв припис на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження було надано.

12. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції виходив із того, що оспорюваний припис ГУ Держгеокадастру від 04.07.2018 №298-ДК/0128ПР/03/01/-18 всупереч вимогам статті 10 Закону України від 19.06.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV) не містить обов`язкової для виконання вказівки з питань використання та охорони земель чи дотримання вимог законодавства України, оскільки в цьому приписі не вказано на порушення позивачем будь-яких норм земельного законодавства, та не зазначено спосіб, у який необхідно усунути виявлені порушення.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13. Касаційна скарга ГУ Держгеокадастру мотивована, зокрема тим, що оспорюваний припис винесено у зв`язку із порушенням позивачем норм земельного законодавства, у зв`язку із чим останньому надано 30 днів для усунення порушення. При цьому у цьому випадку позивач вправі сам обрати, яким саме способом він має усунути вказане порушення.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; далі - Закон № 460-IX); далі - КАС України], колегія суддів виходить із такого.

15. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

17. Законом, який визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля є Закон № 963-IV, згідно із статтею 2 якого основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

18. Статтею 4 вказаного Закону встановлено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

19. Згідно із положеннями статті 5 Закону № 963-IV органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

20. У свою чергу, згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (далі - Положення № 15), державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

21. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що ГУ Держгеокадастру наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

22. Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону № 963-IV, до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

23. Відповідно до статті 9 вказаного закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

24. Статтею 10 Закону № 963-IV передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

25. Зі змісту наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону № 963-IV, визначаються іншими нормативно-правовими актами.

26. Верховний Суд також наголошує, що відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

27. Відповідно до статті 125 ЗК України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

28. Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (стаття 126 ЗК України).

29. У постанові від 20.02.2020 у справі №1940/1655/18 Верховний Суд у схожих правовідносинах сформував наступний правовий висновок: «…, що будь-які дії, направлені на фактичне використання земельної ділянки без оформлення права власності на земельну ділянку або права постійного користування чи права оренди земельної ділянки в порядку, визначеному Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», є самовільним заняттям земельної ділянки».

30. Доказів оформлення права користування (оренди) спірної земельної ділянки в порядку, встановленому статтями 125, 126 ЗК України, позивачем не надано та судами попередніх інстанцій не встановлено.

31. Як видно з матеріалів справи 04.07.2018 ГУ Держгеокадастру сформовано оскаржуваний припис №298-ДК/0128ПР/03/01/-18, відповідно до тексту якого встановлено, що керівником СФГ «Берегиня» самовільно зайнято земельні ділянки в районі земельних ділянок кадастрові номери :06:054:0194, :06:054:0196, :06:054:1194, загальна площа 0,2449 га, на яких розташовані об`єкти культурної спадщини - кургани на території Мар`янівської сільради, відповідальність за що передбачена, зокрема пунктом «б» статті 211 ЗК України.

32. В контексті спірних правовідносин колегія суддів враховує, що згідно із статтею 211 ЗК України громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за самовільне зайняття земельних ділянок.

33. Згідно із статтею 1 Закону №963-IV самовільне зайняття земельної ділянки це будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

34. За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із доводами скаржника про те, що до прийняття відповідним органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування рішення про надання земельної ділянки у користування (оренду) та подальшого її оформлення у порядку, визначеному Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», у позивача не виникає права на її використання.

35. Отже, з огляду на встановлення судами факту користування позивачем спірною земельною ділянкою без правовстановлюючих документів, вимоги припису від 04.07.2018 №298-ДК/0128ПР/03/01/-18 є обґрунтованими.

36. При цьому, Верховний Суд не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що всупереч статті 10 Закону № 963-IV оскаржуваний припис не містить обов`язкової для виконання вказівки з питань використання та охорони земель чи дотримання вимог законодавства України, оскільки за змістом припису відповідачем зазначено про виявлене порушення з посиланням на відповідну норму ЗК України та встановлено строк та спосіб усунення виявленого порушення.

37. Будь-які процедурні порушення, пов`язані із самим процесом оформлення результатів діяльності суб`єктів владних повноважень по фіксації недотримання суб`єктом приватного права вимог законодавства оцінюється судом з урахуванням всіх обставин справи та необхідністю досягненням балансу між інтересами особи правопорушника та публічними інтересами. Зазначене, особливо стосується фіксації порушень з боку суб`єктів приватного права у публічній сфері, зокрема, питань охорони земель, безпеки довкілля, благоустрою населених пунктів, розпорядження комунальною та державною власністю, запобігання виникнення техногенних катастроф тощо. Такі формальні неточності не можуть бути, за загальним правилом, самостійною підставою для скасування по суті правомірних рішень суб`єктів владних повноважень, спрямованих на забезпечення законності та захист публічних інтересів.

38. Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 25.01.2019 у справі №826/382/18 та від 13.03.2019 у справі №826/11708/17.

39. За такого правового регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що оспорюваний припис прийнято, зокрема, у межах повноважень та відповідно до закону, у зв`язку із чим суд апеляційної інстанції помилково скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.

40. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

41. З огляду на наведене, оскільки суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, то постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17.10.2019 слід скасувати із залишенням в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.06.2019.

Керуючись статтями 341, 345, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області задовольнити.

Скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17.10.2019, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.06.2019 у справі №183/2218/19 - залишити в силі.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик