Справа № 821/574/17
Суддя: Мороз Л.Л.
Дата ухвалення: 2022-04-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2022 року

м. Київ

справа № 821/574/17

адміністративне провадження № К/9901/882/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мороз Л.Л.,

суддів: Рибачука А.І., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу №821/574/17

за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15 травня 2017 року, ухвалену у складі головуючого судді Войтовича І.І., та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року, постановлену у складі: головуючого судді Бойка А.В., суддів: Димерлія О.О., Єщенка О.В.,

в с т а н о в и в :

ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області від 14.12.2016 №80 щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності державних будівельних норм, стандартів і правил;

- визнати протиправним та скасувати наказ УДАБІ у Херсонській області від 14.12.2016 № 80-ск про скасування Декларації про початок виконання будівельних робіт з реконструкції квартири з прибудовою по АДРЕСА_1 , ХС 8 від 11.10.2012;

- зобов`язати поновити реєстрацію Декларації про початок виконання будівельних робіт ХС 8 від 11.10.2012.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 15 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року, позовні вимоги задоволено.

Судами встановлено, що у червні 2012 року ОСОБА_1 звернулася до Новокаховської міської ради із заявою про реконструкцію належної їй квартири з будівництвом прибудови.

Рішенням Новокаховської міської ради від 24.07.2012 №294 ОСОБА_1 надано містобудівні умови і обмеження для проектування та реконструкції приватної квартири АДРЕСА_1 , згідно узгодженого ескізу та технічного висновку ТОВ «Тамерлан 2010».

30.07.2012 між ОСОБА_1 та Новокаховською міською радою Херсонської області укладено Договір про використання міської території громадянами, які здійснюють прибудову до власних приміщень у житлових будинках.

Робочий проект реконструкції квартири та будівництва прибудови розроблений ТОВ «Тамерлан 2010», погоджений з начальником управління містобудування та архітектури та затверджений замовником 08.09.2012.

11.10.2012 Інспекцією Державного архітектурно - будівельного контролю у Херсонській області зареєстровано Декларацію про початок будівельних робіт з реконструкції квартири з прибудовою ХС 8.

У серпні 2016 року позивачка подала до Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Херсонській області для реєстрації декларацію про готовність об`єкта до експлуатації, яку було повернуто відповідачем із зазначенням недоліків.

Після усунення вказаних у повідомленні про повернення декларації недоліків, ОСОБА_1 повторно подала на реєстрацію до Управління декларацію про готовність об`єкта «Реконструкція квартири з прибудовою по АДРЕСА_1 » до експлуатації.

Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Херсонській області листом від 26.12.2016 №ХС90 повідомило ОСОБА_1 про оформлення поданої декларації про готовність об`єкта до експлуатації з порушенням встановлених умов, а саме: п.11 - зазначена декларація про початок виконання будівельних робіт від 11.10.2012 №ХС 8 скасована наказом Управління №80-ск від 14.12.2016 на підставі рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Вакуленка В.В. від 14.12.2016 №80 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 11.10.2012 №ХС 8.

У зв`язку з цим, з посиланням на п. 6 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Управління повернуло ОСОБА_1 вищевказану декларацію про готовність об`єкта до експлуатації без її реєстрації.

Вважаючи порушенням своїх прав з боку відповідача та з метою їх відновлення, позивачка звернулася до суду із цим позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що рішення головного інспектора будівельного нагляду від 14.12.2016 № 80 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт» та, як наслідок, наказ Управління №80-ск від 14.12.2016, прийняті з порушенням вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду без фактичного проведення позапланової перевірки та за відсутності акту такої перевірки, в якому повинні були бути відображені встановлені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

У касаційній скарзі відповідач заявив вимогу про скасування ухвалених у справі судових рішень та направлення справи на новий судовий розгляд.

В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права. Зазначає про правомірність оскаржуваного наказу.

Заперечення на касаційну скаргу не надходили.

Суд, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах врегульовані Законом України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI).

Згідно з положеннями статті 41 Закону №3038 Державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553), цей Порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Пунктом 5 указаного Порядку передбачено, що Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Згідно з пунктом 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.

Пунктом 9 указаного Порядку закріплено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

У разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, щодо якого неможливо встановити суб`єкта містобудування, який будує чи збудував такий об`єкт, перевірка проводиться із залученням представників органів місцевого самоврядування та органів Національної поліції. Документи, оформлені за результатами такої перевірки, надсилаються до відповідного органу внутрішніх справ для встановлення особи суб`єкта містобудування.

Пунктом 11 Порядку № 553 визначено, що посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право: Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право: 1) безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт. Підготовчі та будівельні роботи, які не відповідають вимогам законодавства, будівельним нормам, стандартам і правилам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без набуття права на їх виконання, підлягають зупиненню до усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності; 4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; 5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об`єктів, вимогам стандартів, норм і правил згідно із законодавством; 7) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій; 8) одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. Забороняється витребовувати у суб`єктів містобудування інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов`язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю; 9) вимагати у випадках, визначених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій; 10) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію; 11) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото, аудіо- та відеотехніки.

Відповідно до пункту 14 Порядку №553 суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; одержувати примірник припису органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу; виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Пунктом 16 Порядку №553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).

У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком (пункт 17 Порядку № 553).

Відповідно до пункту 18 Порядку № 553 керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.

Завірена належним чином копія акта, складеного посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами проведеної на об`єкті будівництва перевірки, щодо невиконання приписів, виданих органом державного архітектурно-будівельного контролю генеральному підряднику (підряднику), стосовно порушень вимог нормативно-правових актів, будівельних норм та нормативних документів у сфері містобудівної діяльності, затверджених проектних рішень під час будівництва об`єктів та/або зупинення підготовчих та будівельних робіт надсилається до апарату Держархбудінспекції як органу ліцензування для прийняття відповідного рішення.

Пунктом 19 Порядку № 533 також передбачено, що припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.

Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням (п. 21 Порядку №553).

Зміст наведених норм свідчить, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19.06.2018 у справі № 810/3517/17, від 22.10.2018 у справі № 153/876/17, від 10.07.2019 у справі № 521/17659/17.

Як установлено судами, підставою для прийняття оскаржуваного наказу стала службова записка головного спеціаліста відділу нагляду за діяльністю органів ДАБК щодо здійснення перевірки.

Проте відомості про наявність відповідного акту, складеного за результатами такої перевірки, в матеріалах справи відсутні.

Колегія суддів звертає увагу, що згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої.

Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Схожу правову позицію висловив Верховний Суд і в постанові від 26.02.2020 у справі №826/7847/17, де зазначив, що нормами Закону №3038-VI та Порядку №553, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Лише їх дотримання може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб`єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої.

З огляду на те, що відповідач при проведенні позапланового заходу діяв не у спосіб, що встановлений законодавством України, чинним на момент виникнення спірних правовідносин, оскаржуваний наказ правомірно визнано судами протиправним та скасовано.

Оцінюючи наведені сторонами доводи, Касаційний адміністративний суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.

Відповідно до частини третьої статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції, здійснивши попередній розгляд справи, залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області - залишити без задоволення.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15 травня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року у справі №821/574/17 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіЛ.Л. Мороз А.І. Рибачук А.Ю. Бучик