Справа № 280/63/20
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2022-04-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2022 року

м. Київ

справа №280/63/20

адміністративне провадження № К/9901/7662/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 280/63/20

за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Запоріжгаз»

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

про визнання протиправною та скасування постанови

за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13.10.2020 (головуючий суддя Калашник Ю.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.02.2021 (колегія у складі: головуючого судді Кругового О. О., суддів: Прокопчук Т. С., Шлай А. В.),-

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2020 року до Запорізького окружного адміністративного суду надійшов позов Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Запоріжгаз» (далі - АТ «Запоріжгаз») до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП) про визнання протиправною та скасування постанови № 2833 від 13.12.2019 року «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».

2. В обґрунтування адміністративного позову позивач вказував на те, що Акціонерним товариством «Оператор газорозподільної системи «Запоріжгаз» законно відмовлено представникам НКРЕКП у проведенні планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу.

Позивач зазначає, що відповідно до ст. 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована Форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Відповідачем не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Також, позивач вказує на те, що при прийнятті оскаржуваної постанови НКРЕКП було порушено порядок проведення засідання, визначений Законом та власним Регламентом. Таким чином, відповідачем порушений порядок та процедуру прийняття оскаржуваної постанови

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 13.10.2020 позов задоволено повністю. Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 2833 від 13.12.2019 року «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».

4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03.02.2021 рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13.10.2020 залишено без змін.

5. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що АТ «Запоріжгаз» законно відмовлено представникам НКРЕКП у проведенні перевірки ліцензованої діяльності, і підстав вважати таку відмову позивача безпідставною немає.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з указаними судовими рішеннями, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13.10.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.02.2021, в якій просив скасувати вказані рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

7. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Так, висновки судів щодо невідповідності акта перевірки, який є додатком до Порядку № 428 не могли бути підставою для недопущення комісії з перевірки до здійснення планової перевірки дотримання позивачем ліцензійних умов відповідного виду діяльності. Отже, АТ «Запоріжгаз» було зобов`язано допустити працівників НКРЕКП до проведення планової перевірки.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. 05.03.2021 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.

9. Ухвалою Верховного Суду від 15.03.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13.10.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.02.2021.

10. Ухвалою Верховного Суду від 13.04.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до постанови НКРЕКП від 26.03.2019 № 425 «Про проведення позапланових перевірок ПАТ «ВІННИЦЯГАЗ», ПАТ «ВОЛИНЬГАЗ», ПАТ «ДНІПРОГАЗ», ПАТ «ДНІПРОПЕТРОВСЬКГАЗ», ПАТ «ЖИТОМИРГАЗ», ПАТ «ЗАКАРПАТГАЗ», ПАТ «ЗАПОРІЖГАЗ», ПАТ «ІВАНО-ФРАНКІВСЬКГАЗ», ПАТ «КИЇВОБЛГАЗ», ПАТ «КРИВОРІЖГАЗ», ПАТ «ЛЬВІВГАЗ», ПАТ «МИКОЛАЇВГАЗ», ПАТ «РІВНЕГАЗ», ПАТ «СУМИГАЗ», ПАТ «ХАРКІВГАЗ», ПАТ «ХАРКІВМІСЬКГАЗ;, ПАТ «ХМЕЛЬНИЦЬКГАЗ», ПАТ «ЧЕРНІВЦІГАЗ», ПАТ «ЧЕРНІГІВГАЗ» та посвідчення про проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 № 446, у період з 03.12.2019 по 05.12.2019 відповідач мав здійснити позапланову перевірку АТ «Запоріжгаз» щодо дотримання вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 (далі - Ліцензійні умови), у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природнього газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

12. Комісія з проведення перевірки у перший день здійснення перевірки 03.12.2019 о 10:00 прибула за місцезнаходженням ліцензіата: м. Запоріжжя, вул. Заводська, 7 та повідомила посадову особу - голову правління АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» Мізіка О. В. про намір розпочати проведення позапланової перевірки.

13. Голові правління АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» було пред`явлено оригінал Посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 № 446 (далі - Посвідчення № 446) та вручено письмовий запит комісії від 02.12.2019 № 40-13/1932 щодо надання інформації та документів, необхідних для проведення позапланової перевірки.

14. АТ «Запоріжгаз», не допустило представників НКРЕКП до проведення перевірки 03.12.2019.

15. 03.12.2019 відповідачем було складено акт про відмову позивача у проведенні позапланового заходу державного контролю.

16. Також, акт про відмову АТ «Запоріжгаз» у проведенні позапланового заходу державного контролю складений 04.12.2019.

17. Відповідно до постанови НКРЕКП від 06.08.2020 № 1658 «Про проведення позапланових перевірок ПАТ «ВІННИЦЯГАЗ», ПАТ «ВОЛИНЬГАЗ», ПАТ «ДНІПРОГАЗ», ПАТ «ДНІПРОПЕТРОВСЬКА», ПАТ «ЖИТОМИРГАЗ», ПАТ «ЗАКАРПАТГАЗ», ПАТ «ЗАПОРІЖГАЗ», ПАТ «ІВАНО-ФРАНКІВСЬКГАЗ», ПАТ «КИЇВОБЛГАЗ», ПАТ «КРИВОРІЖГАЗ», ПАТ «ЛЬВІВГАЗ», ПАТ «МИКОЛАЇВГАЗ», ПАТ «РІВНЕГАЗ», ПАТ «СУМИГАЗ», ПАТ «ХАРКІВГАЗ», ПАТ «ХАРКІВМІСЬКГАЗ», ПАТ «ХМЕЛЬНИЦЬКГАЗ», ПАТ «ЧЕРНІВЦІГАЗ», ПАТ «ЧЕРНІГІВГАЗ» та посвідчення про проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 № 447 у період з 03.12.2019 по 05.12.2019 мав здійснити позапланову перевірку АТ «Запоріжгаз» щодо дотримання вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

18. Позивач не допустив комісію з проведення перевірки до проведення позапланового заходу державного нагляду про що 03.12.2019 та 04.12.2019 складено відповідні акти.

19. 05.12.2019 відповідачем складений акт № 433 та № 434 за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

20. Зі змісту вказаних актів вбачається, що позивачем порушено вимоги пункту 2.1 глави Ліцензійних умов з розділу в частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст.11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

21. 12.12.2019 позивачем надані письмові пояснення № 690-Ск-15208-1219 на акт від 05.12.2019 № 433, та пояснення від 12.12.2019 №690-Ск-15207-1219 на акт від 05.12.2019 № 434.

22. На веб-сайті НКРЕКП в матеріалах до засідання були опубліковані обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» (надалі - Обґрунтування).

Як зазначено у вищевказаних обґрунтуваннях, відповідач вважає, що АТ «Запоріжгаз» порушено пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а саме: ст.11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», якою покладено обов`язок на суб`єкт господарювання щодо надання допуску посадових осіб органу державного нагляду до здійснення заходів державного нагляду, в даному випадку позапланової виїзної перевірки.

23. 13.12.2019 відповідачем винесено постанову № 2833 «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою на позивача накладено штраф у розмірі 850 000 грн.

24. Вважаючи вказану постанову відповідача протиправною, АТ «Запоріжгаз» звернулося до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

26. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

28. Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

29. Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ринок природного газу» (далі - у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин).

30. Частиною першою статті 1 Закону України від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII) визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

31. Згідно із ст. 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

32. Частинами 1-5 ст. 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

33. Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (далі - Порядок № 428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

34. Порядок № 428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).

35. З аналізу наведених положень законодавства вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав. За результатами перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень НКРЕКП уповноважена накладати штрафи на такого суб`єкта господарювання у визначеному порядку.

36. Судами попередніх інстанцій установлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що АТ «Запоріжгаз» не допустило посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки, надавши з приводу цього пояснення та направивши їх на адресу відповідача. Зі змісту цих пояснень судами попередніх інстанцій встановлено, що причиною відмови у проведенні перевірки стала, зокрема, відсутність уніфікованої форми акта перевірки.

37. Частиною 5 статті 7 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).

38. Крім того, згідно зі статтею 10 цього ж Закону суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

39. Відповідно до ч. 15 ст. 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акту, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному веб-сайті.

40. Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342, яка набрала чинності 12 червня 2018 року (далі - Методика № 342).

41. Оцінюючи доводи касаційної скарги в частині неправомірності недопуску АТ «Запоріжгаз» до проведення планового контрольного заходу НКРЕКП через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта, суд враховує таке.

42. У постанові від 28 жовтня 2020 року у справі № 460/1042/19 Верховний Суд досліджував це питання у подібних правовідносинах.

43. Так, у справі № 460/1042/19 Верховний Суд визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, що вимоги, встановлені до складення уніфікованої форми акта перевірки Методикою № 342, дотримані відповідачем у постанові № 428 від 14 червня 2018 року, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього. Цей Порядок набрав чинності та не був оскарженим і скасованим в установленому законодавством порядку. За цих обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що зазначена постанова правомірно застосована відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу.

Колегія суддів не бачить правових підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду у цій справі, а тому доводи касаційної скарги в цій частині є обґрунтованими.

44. Водночас колегія суддів зазначає, що висновки судів про неправомірність оскаржуваної постанови є правильними, проте ґрунтуються на хибних мотивах, з огляду на таке.

45. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, на АТ «Запоріжгаз» було накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Отже, НКРЕКП вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов саме у порушенні положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).

При цьому НКРЕКП до такого висновку дійшла у зв`язку з тим, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

46. Позаяк, ст. 11 Закону № 877-V встановлено імперативний обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) допускати посадових осіб органу нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, то НКРЕКП вважає, що ця норма підпадає під визначення «інших нормативно-правових актів», указаних у пункті 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

Ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії (пункт 4 статті першої Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»).

47. Пунктом 2.1 Ліцензійних умов визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

48. Частиною 2 статті 59 Закону України від 09 квітня 2015 року № 329-VIII «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII) передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1).

49. За приписами ч. 3 ст. 59 Закону № 329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

Згідно зі підп. «б» п. 5 ч. 4 ст. 59 Закону № 329-VIII передбачено, що у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

50. Частинами 5, 7, 8 статті 59 Закону № 329-VIII передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

За одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій регулятором оскаржуються в судовому порядку.

51. Колегія суддів враховує, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, висловленої у подібних правовідносинах у постанові від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін («інші нормативно-правові акти»), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж.

52. Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.

53. Зокрема, Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади.

54. Конституційний Суд України виходить з того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 6 червня 2019 року № 3-р/2019).

Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

55. За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

56. Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року № 1-2/2016).

Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020 вказано, що юридичну визначеність слід розуміти через такі її складові елементи: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування).

57. У Рішенні Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020 також зазначено, що кожна особа залежно від обставин повинна мати можливість орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права.

58. За усталеною практикою Європейського суду з прав людини вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

59. Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.

60. У свою чергу, Верховний Суд наголошує, що Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

61. Отже, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.

62. Аналогічний висновок міститься у постановах Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 13 серпня 2021 року у справі № 280/62/20 та від 14 вересня 2021 року у справі № 300/338/20.

63. Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 1 Закону України від 02 березня 2015 року № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222-VIII ) ліцензійні умови - це нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

64. Частинами дев`ятою, десятою статті 9 цього ж Закону встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.

До ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.

Тобто, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

Встановлена статтею 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.

65. Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому Верховний Суд приходить до висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

66. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про неправомірність постанови НКРЕКП № 2833 від 13.12.2019 року «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» та необхідність її скасування, однак неправильно визначили мотиви такої неправомірності, що за правилами частин першої та четвертої статті 351 КАС України є підставою для зміни мотивувальної частини судових рішень.

67. Відповідно до ч. 1, 4 ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

68. При цьому колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до пункту 8 частини дванадцятої статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).

69. Частиною першою статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» визначено, що анулюванням ліцензії є позбавлення ліцензіата права на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, шляхом прийняття органом ліцензування рішення про анулювання його ліцензії.

70. Згідно з пунктом 7.2 Порядку № 428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому, вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.

71. З огляду на вказане, колегія суддів вважає, що касаційну скаргу НКРЕКП слід задовольнити частково, рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції змінити, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови, в іншій частині рішення та постанову судів попередніх інстанцій слід залишити без змін.

72. Оскільки колегія суддів не ухвалює нового рішення, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати, понесені сторонами у судах першої та апеляційної інстанціях, не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.

Змінити рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13.10.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.02.2021, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13.10.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.02.2021 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіС.Г. Стеценко А.Ю. Бучик Л.В. Тацій