Справа № 460/2020/21
Суддя: Запотічний Ігор Ігорович
Дата ухвалення: 2022-03-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 березня 2022 рокуЛьвівСправа № 460/2020/21 пров. № А/857/20536/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді: Запотічного І.І.,

суддів: Глушка І.В., Довгої О.І.,

при секретарі судового засідання: Пославському Д.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові, в режимі відеоконференції, апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року (суддя Недашківська К.М., ухвалене в м.Рівне о 12:22, повний текст складено 15.09.2021) у справі № 460/2020/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Рівненської обласної державної адміністрації, треті особи: Рівненська районна державна адміністрація, ОСОБА_2 про визнання протиправною відмови та зобовязання вчинення певних дій, -

ВСТАНОВИВ:

12.03.2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася в суд з позовом до Рівненської обласної державної адміністрації (далі - відповідач), та з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просила визнати протиправною відмову Рівненської обласної державної адміністрації від 22.01.2021 №Т-2692/-20 щодо скасування розпорядження голови Здолбунівської районної державної адміністрації від 19.10.2004 №551 "Про затвердження акту державної технічної комісії"; зобов`язати відповідача розглянути заяву позивача від 30.12.2020 щодо скасування розпорядження голови Здолбунівської районної державної адміністрації від 19.10.2004 №551 "Про затвердження акту державної технічної комісії".

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 07.09.2021 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, його оскаржив позивач ОСОБА_1 подавши апеляційну скаргу до Восьмого апеляційного адміністративного суду, та з викладених у ній підстав, з покликанням те, що зазначене рішення прийняте без зясування всіх фактичних обставин справи, з порушенням норм матеріального та процесульного права, просить скасувати його та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити повністю.

Відповідач Рівненська обласна державна адміністрація у відзиві на апеляційну скаргу не погоджується з доводами апелянта, вважає оскаржуване рішення суду законним та просить залишити його без змін.

Третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_2 у відзиві на апеляційну скаргу не погоджується з доводами апелянта, вважає їх безпідставними та просить оскаржуване судове рішення залишити без змін.

В судовому засіданні представник третьої особи ОСОБА_2. надав пояснення аналогічні викладеним у відзиві на апеляційну скаргу, просив оскаржуване судове рішення залишити без змін.

Інші особи, які беруть участь у справі, будучи повідомленими про час та місце розгляду справи, явки уповноважених представників в судове засідання не забезпечили, що відповідно до ч.2 ст.313 КАС України не перешкоджає розгляду справи без їхньої участі.

Протокольною ухвалою суду від 17.02.2022 продовжено строк розгляду справи на 15 днів.

Заслухавши суддю-доповідача та представника третьої особи, обговоривши доводи апеляційної скарги, відзивів, дослідивши матеріали справи, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, виходячи з наступного.

Як вірно встановлено судом першої інстанції ОСОБА_1 станом на 04.04.2013 являлася власником 47/100 нежитлового приміщення - ресторану по АДРЕСА_1 ; загальна площа - 634 кв м, що вбачається зі змісту Витягу з Державного реєстру прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності.

Розпорядження голови Здолбунівської районної державної адміністрації від 19.10.2004 №551 "Про затвердження акту державної технічної комісії" (далі - Розпорядження №551) затверджено Акт державної технічної комісії від 27.05.2004 на підставі матеріалів роботи державної технічної комісії про прийняття в експлуатацію закінченого капітального ремонту приміщень колишнього ресторану " ІНФОРМАЦІЯ_1 " з влаштуванням продовольчо-промислового магазину в АДРЕСА_1 підприємцем ОСОБА_2 , з наступними показниками: загальна площа продовольчо-промислового магазину - 62,5 кв м, загальна площа приміщень громадського харчування - 352,4 кв м (а.с. 7).

Як вбачається з матеріалів справи, 30 грудня 2020 року ОСОБА_3 звернулася до Рівненської обласної державної адміністрації із заявою, у якій зазначила:

рішенням виконавчого комітету Здолбунівської міської ради від 26.11.2003 №415 ОСОБА_2 надано дозвіл на проведення капітального ремонту належної їй на праві приватної власності частини колишнього ресторану " ІНФОРМАЦІЯ_1 " по АДРЕСА_1 , загальною нежитлової площею 322,4 кв м;

розпорядженням голови Здолбунівської районної державної адміністрації від 19.10.2004 №551 затверджено акт державної технічної документації від 27.05.2004 про прийняття в експлуатацію закінченого капітального ремонту приміщень колишнього ресторану "Зоря" з влаштуванням продовольчо-промислового магазину в АДРЕСА_1 підприємцем ОСОБА_2 , з наступними показниками: загальна площа продовольчо-промислового магазину - 62,5 кв м, загальна площа приміщень громадського харчування - 352,4 кв м.;

порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, які є державною власністю на той момент регулювався наказом Держкоммістобудування від 05.10.1994 №48, відповідно до якого державні технічні комісії призначаються районними адміністраціями та виконавчими органами міст обласного підпорядкування; акт державної технічної комісії затверджувався органом, який призначив комісію;

проте розпорядження голови Здолбунівської районної державної адміністрації від 19.10.2004 №551 суперечить рішенню виконавчого комітету Здолбунівської міської ради від 26.11.2003 №415 в частині площі приміщення, а саме: дозвіл на капітальний ремонт надано на площу 322,4 кв м, а в експлуатацію прийнято приміщення площею 352,4 кв м, а відтак вказане розпорядження є протиправним та підлягає скасуванню;

рішенням Господарського суду Рівненської області від 28.03.2011 у справі №12/93 визнано незаконним та скасовано рішення виконавчого комітету Здолбунівської міської ради №253/4 від 28.10.2004;

рішенням Здолбунівського районного суду від 25.02.2014 у справі №562/2459/13 визнано недійсним свідоцтво про право власності на ім`я ОСОБА_2 , видане виконавчим комітетом Здолбунівської міської ради від 29.10.2004 та таким, що не може бути підставою для реєстрації права власності ОСОБА_2 на нежитлове приміщення ресторану загальною площею 289,9 кв м;

відповідно до частини третьої статті 43 Закону "Про місцеві державні адміністрації" акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та постановам Верховної Ради України, прийнятим відповідно до Конституції України та законів України, актам Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду;

розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку .

ОСОБА_1 у вказаній заяві просила скасувати розпорядження голови Здолбунівської районної державної адміністрації від 19.10.2004 №551"Про затвердження акту державної технічної комісії".

В подальшому, листом від 22.01.2021 Рівненська ОДА відмовила позивачу у скасуванні розпорядження №551, де зазначила, що за інформацією Здолбунівської районної державної адміністрації від 11.01.2021, рішення державної технічної комісії про прийняття в експлуатацію закінченого капітального ремонту приміщень колишнього ресторану "Зоря" було прийнято на підставі визначеними на той момент нормами законодавства, проектної дозвільної та погоджувальної документації з дотриманням нормативних вимог, що діяли на момент прийняття в експлуатацію об`єкта; відповідно до статті 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження нормативно-правового характеру та акти індивідуальної дії (ненормативні акти); до нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію; згідно рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 вказано, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення; за змістом наведених норм скасування головою обласної державної адміністрації вказаного розпорядження є виходом за межі його повноважень, оскільки ненормативні правові акти є актами разового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їх виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені державною адміністрацією.

Відтак ОСОБА_1 вважала таку відмову протиправною з тих підстав, що відповідач мав повноваження щодо скасування Розпорядження №551, проте таких дій не вчинив.

Відмовляючи в задоволенні позову та, відповідно, скасуванні розпорядження № 551, суд першої інстанції зазначив, що відповідач діяв у межах повноважень та у спосіб, що визначені нормами чинного законодавства.

Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції з огляду на наступне.

Згідно частини першої статті 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 №586-XIV (далі - Закон №586-XIV), на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.

За правилами частини першої статті 33 Закону №586-XIV, обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю.

Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними (частина друга статті 33 Закону №586-XIV).

Згідно частини третьої статті 33 Закону №586-XIV, голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Відповідно до ч.2 статті 41 Закону №586-XIV голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Разом з тим, норми статті 41 Закону №586-XIV передбачають можливість прийняття головою державної адміністрації таких актів: нормативно-правових та актів індивідуальної дії. При цьому, обидва види актів приймаються у вигляді розпоряджень.

Відтак суд першої інстанції вірно зазначив, що у разі задоволення заяви позивача від 30.12.2020 голова Рівненської обласної державної адміністрації був би зобов`язаний прийняти рішення у формі розпорядження, де зазначалося б про скасування Розпорядження №551.

Однак, відповідач відмовив позивачу у скасуванні Розпорядження №551, зазначивши про це у листі від 22.01.2021 та не мав обов`язку оформляти таке рішення про відмову у формі розпорядження.

З врахуванням наведеного колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що лист відповідача від 22.01.2021 про відмову позивачу у скасуванні Розпорядження №551 є рішенням за результатами розгляду заяви позивача від 30.12.2020 по суті, а тому судом першої інстанції підставно відхилено доводи позивача про те, що його заява від 30.12.2020 по суті не розглянута.

Щодо правової оцінки оскаржуваної відмови від 22.01.2021 по суті, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно ч. 3 ст. 33 Закону №586-XIV, голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Зазначений цим Законом порядок скасування розпоряджень голови державної адміністрації повністю відповідає статті 118 Конституції України: "Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня".

Як вірно зазначено судом першої інстанції, у Рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009 Конституційний Суд України відзначив, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13.05.1997 № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Як вже зазначалось судом, ОСОБА_1 звернулася до відповідача із заявою від 30.12.2020 про скасування Розпорядження №551, яким затверджено Акт державної технічної комісії від 27.05.2004 на підставі матеріалів роботи державної технічної комісії про прийняття в експлуатацію закінченого капітального ремонту приміщень колишнього ресторану "Зоря" з влаштуванням продовольчо-промислового магазину в АДРЕСА_1 підприємцем ОСОБА_2 , з наступними показниками: загальна площа продовольчо-промислового магазину - 62,5 кв м, загальна площа приміщень громадського харчування - 352,4 кв м.

Індивідуальний акт (ненормативний акт) - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

З врахуванням наведеного, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що розпорядження №551, яке позивач просив відповідача скасувати, є актом індивідуальної дії - ненормативним актом, який вичерпав свою дію шляхом реалізації.

Слід зазначити, що у пункті 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 йдеться про органи місцевого самоврядування, а не органи виконавчої влади.

Однак, принцип неможливості скасування ненормативних правових актів після їх виконання, який сформульований у цьому Рішенні, не вичерпується застосуванням лише до суб`єктів певного виду, і спрямований на забезпечення гарантій стабільності суспільних відносин загалом. Цей принцип повинен за аналогією застосовуватися до всіх суб`єктів владних повноважень.

Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 06.03.2019 (справа №2340/2921/18).

З врахуванням наведеного, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що відповідач відмовляючи позивачу у скасуванні Розпорядження №551 правомірно зазначив щодо неможливості скасування такого ненормативного акта, який вичерпав свою дію фактом його виконання.

Крім цього, судом першої інстанції вірно встановлено, що рішенням Господарського суду Рівненської області від 28.03.2011 (справа №12/93) визнано незаконним та скасовано рішення виконавчого комітету Здолбунівської міської ради від 28.10.2004; визнано за ОСОБА_4 (спадкоємцем якого є позивач) право спільної часткової власності на 18,58 м приміщень, що на момент укладення договору купівлі-продажу від 02.04.2003 були позначені в технічному плані №15 та №16; провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування Розпорядження №551 - припинено.

У цьому рішенні суд вказав, що спір про скасування Розпорядження №551 слід розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Також судом встановлено, що ОСОБА_4 звертався до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування Розпорядження №551; ухвалою суду від 31.12.2008 було відкрито провадження у справі (а.с. 35, 37).

Проте, жодного судового рішення по суті позовних вимог про визнання протиправним та скасування Розпорядження №551 не прийнято, оскільки, як зазначено судом першої інстанції, з покликанням на представника позивача, позовна заява була відкликана.

Обрання позивачем неналежного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови в позові (пункт 52 постанови Великої Палати Верховного Суду від 02 лютого 2021 року у справі №925/642/19).

Як вірно зазначено судом першої інстанції, обов`язковою умовою захисту в адміністративному суді прав, свобод, інтересів фізичних або юридичних осіб є одночасна наявність двох факторів: існування публічно-правових відносин між позивачем - фізичною (юридичною) особою та відповідачем - суб`єктом владних повноважень; наявність факту порушень прав, свобод, інтересів позивача, вчинених або допущених відповідачем у таких правовідносинах.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті і є підставами для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Відтак, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тому ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Загальні способи звернення до адміністративного суду та захисту права у публічно-правових відносинах визначені частиною першою статті 5 та частиною другою статті 245 КАС України.

Якщо особа вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, така особа має право звернутися до суду та просити про їхній захист шляхом, зокрема: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Вирішуючи справу по суті, суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю.

У разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема, про: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Для ефективного поновлення порушеного права необхідно, щоб існував чіткий зв`язок між правопорушенням та способом захисту права. Іншими словами, метою заявлених позовних вимог має бути усунення перешкод у здійсненні права, а її досягненням - визначений спосіб захисту права, який би вичерпував себе.

Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що у даному випадку відповідач, відмовляючи позивачу у скасуванні Розпорядження №551, діяв у межах повноважень та у спосіб, що визначені нормами чинного законодавства, а тому така відмова по своїй суті є правомірною, а відтак судом першої інстанції підставно відмовлено позивачу в задоволенні позову.

Доводи апелянта не спростовують висновків суду першої інстанції з наведених вище мотивів, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін.

Керуючись статтями 308, 311, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України суд ,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року у справі № 460/2020/21- без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених п. 2 ч.5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І. І. Запотічний
судді І. В. Глушко
О. І. Довга
Повне судове рішення складено 11.04.2022