Справа № 560/9781/21
Суддя: Сапальова Т.В.
Дата ухвалення: 2022-03-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/9781/21

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Божук Д.А.

Суддя-доповідач - Сапальова Т.В.

30 березня 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сапальової Т.В.

суддів: Капустинського М.М. Ватаманюка Р.В. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Чорнокнижник О.В.,

позивача: ОСОБА_1 ,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 листопада 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Хмельницької міської ради Хмельницької області, Громадської ради при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ОСОБА_2 ? про скасування протоколу та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Хмельницької міської ради Хмельницької області, Громадської ради при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради, у якому просив суд:

- скасувати протокол №1 від 13.07.2021 Громадської ради при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради;

- виключити з підстав пункту 6 Положення про Громадську раду при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради ОСОБА_2 , делегованого від Громадського об`єднання "Бойове Братство";

- зобов`язати виконавчий комітет Хмельницької міської ради внести зміни до рішення від 08.07.2021 № 682 про затвердження складу Громадської ради та затвердити склад Громадської ради із виключенням із складу ОСОБА_2 ;

- зобов`язати Громадську раду при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради провести перше засідання Громадської ради відповідно до Положення про громадську раду, затвердженого рішенням виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 10.10.2019 № 847.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 листопада 2021 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

В судовому засіданні позивача підтримав доводи апеляційної скарги та просив суд задовольнити її.

Відповідачі та інші учасники справи в судове засідання не з`явились, про дату, час і місце судового засідання повідомлені належним чином, що підтверджується матеріалами справи.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши доповідь судді, пояснення позивача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 25.03.2021 №294 затверджено склад ініціативної робочої групи з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради на 2021-2022 роки, до якої, зокрема, увійшли ОСОБА_1 - член громадської спілки "Фонд розвитку Хмельницького аеропорту", ОСОБА_2 - голова громадського об`єднання "Бойове братство" .

16.04.2021 відбулось засідання ініціативної робочої групи з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради на 2021-2022 роки, оформлене протоколом від 16.04.2021. На засіданні були присутні 8 членів ініціативної групи, серед яких, зокрема, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .

Згідно з протоколом від 16.04.2021 ініціативною групою, зокрема, було прийнято рішення визначити дату проведення установчих зборів з формування Громадської ради при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради на 2021-2022 роки - 01.06.2021.

Відповідно до протоколу від 12.05.2021 ініціативна група за результатами розгляду документів, поданих інститутами громадянського суспільства, затвердила список кандидатів до складу Громадської ради, які братимуть участь в установчих зборах, до яких, зокрема, увійшов ОСОБА_2

01.06.2021 відбулось засідання установчих зборів інститутів громадянського суспільства з формування громадської ради при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради, оформлене протоколом від 01.06.2021.

Відповідно до даного протоколу на засіданні обрано, зокрема, склад Громадської ради при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради в кількості 59 членів, до якої, серед інших, увійшли: ОСОБА_2 - голова Громадського об`єднання "Бойове братство" , та ОСОБА_3 - голова ГО "Повітряні ворота Хмельниччини".

Рішенням виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 08.07.2021 №682 затверджено склад Громадської ради при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради на 2021-2022 роки.

Листом від 13.07.2021 №17 позивач звернувся до Хмельницького міського голови, в якому вказав, що 09.07.2021 о 14:18 на його електронну пошту надійшло повідомлення від голови ініціативної групи ОСОБА_2 по формуванню громадської ради при виконавчому комітеті. У повідомленні вказувалось, що засідання Громадської ради відбудеться 13 липня о 17 год. 00 хв. в малій залі приміщення Хмельницької міської ради по вул. Гагаріна, 3. Також у повідомленні вказано прохання ознайомитись з порядком денним і доданими документами. Позивач у листі від 13.07.2021 №17 запропонував провести засідання в останню декаду серпня 2021 року, вказавши, що зазначене вище повідомлення є передчасним та таким, що суперечить вимогам Положення про Громадську раду.

13.07.2021 відбулось засідання Громадської ради при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради, оформлене протоколом від 13.07.2021 №1, на якому були присутніми 40 членів Громадської ради з 59-ти членів громадської ради.

Згідно з протоколом серед питань порядку денного було, зокрема, обрання голови Громадської ради при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради. За результатами рейтингового голосування більшістю голосів головою Громадської ради при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради на 2021-2022 роки обрано ОСОБА_2 ( за - 30 голосів).

Крім того, судом встановлено, що згідно з наказом Державного підприємства спиртової та лікеро-горілчаної промисловості "УКРСПИРТ" від 13.08.2020 №191к покладено на ОСОБА_2 , заступника керівника з питань безпеки Маниковецького місця провадження діяльності та зберігання спирту ДП "УКРСПИРТ", за його згодою, виконання обов`язків керівника Маниковецького місця провадження діяльності та зберігання спирту ДП "УКРСПИРТ" з 13 серпня 2020 року.

ОСОБА_1 вважає, що ОСОБА_2 має бути виключено зі складу громадської ради як посадову особу, що прирівнюється до посадової особи держави або органу місцевого самоврядування, а тому звернувся до суду із даним позовом.

Розглядаючи спір по суті та приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що ОСОБА_2 правомірно включено до списку кандидатів до складу Громадської ради, а тому відсутні підстави для зобов`язання виконавчого комітету Хмельницької міської ради внести зміни до рішення від 08.07.2021 № 682 про затвердження складу Громадської ради, та затвердити склад Громадської ради із виключенням із складу ОСОБА_2 .

Оцінюючи спірні правовідносини, що виникли між сторонами, апеляційний суд враховує наступне.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.97 №80/97-ВР (далі Закон №280/97).

Згідно зі ст. 11 Закону №280/97 виконавчими органами міських рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи міських рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Частиною першою статті 59 Закону №280/97 передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Частиною 5 статті 59 Закону №280/97 визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Відповідно до частини 6 статті 59 Закону №280/97 виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Колегія суддів звертає увагу на те, що у рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 зазначено, що органи місцевого самоврядування приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють дію норм права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

Таким чином, суд зазначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати будь-яке юридичне значення).

Враховуючи зазначене вище, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 08.07.2021 №682, яким затверджено кількісний склад Громадської ради при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради на 2021-2022 роки, носить ненормативний, індивідуальний характер (його дія поширюється на визначену кількість суб`єктів, які персоніфіковані), є актом одноразового застосування.

Водночас, відповідно до пункту 7 ст.39 Регламенту Хмельницької міської ради рішення, які не мають загального значення або нормативного характеру та стосуються діяльності окремих підприємств, установ, організацій, фізичних осіб та громадян і не зупинені міським головою, набирають чинності з моменту їх прийняття.

Відтак, до рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 08.07.2021 №682 про затвердження складу Громадської ради не можуть бути застосовані положення частини 5 статті 59 Закону №280/97, оскільки воно набрало чинності з моменту прийняття.

З наведених вище підстав, доводи апелянта зазначених висновків суду не спростовують.

Судом першої інстанції також встановлено, що 12.07.2021 на офіційному вебсайті Хмельницької міської ради у розділі "Громадська рада" було опубліковано оголошення про те, що 13.07.2021 о 17:00 годині відбудеться перше засідання Громадської ради при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради на 2021-2022 роки, що підтверджується скріншотом з офіційного вебсайту Хмельницької міської ради.

Згідно з п.11.1 Положення про Громадську раду засідання Громадської ради є правомочним, якщо на ньому присутні не менш як половина її членів від загального складу. Рішення Громадської ради приймається відкритим голосуванням простою більшістю голосів її членів, присутніх на засіданні. Громадську раду очолює голова, який обирається з числа членів ради на її першому засіданні шляхом рейтингового голосування.

Відповідно до протоколу від 13.07.2021 №1 на засіданні були присутніми 40 з 59-ти членів громадської ради. Більшістю голосів головою Громадської ради при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради на 2021-2022 роки обрано ОСОБА_2 ( за - 30 голосів).

Враховуючи встановлені у справі обставини, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для скасування протоколу №1 від 13.07.2021 Громадської ради та зобов`язання Громадської ради при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради провести перше засідання Громадської ради відповідно до Положення про громадську раду, затвердженого рішенням виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 10.10.2019 № 847.

Що стосується посилань апелянта на положення підпункту "а" пункту 2 частини 1 статті 3 Закону України "Про запобігання корупції", та п.6 Положення, на виконання яких ОСОБА_2 не може бути у складі Громадської ради, оскільки посадові особи юридичної особи публічного права є суб`єктами, на яких поширюється дія цього Закону, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з п.6 Положення до складу Громадської ради можуть бути обрані представники громадських об`єднань, релігійних, благодійних організацій, професійних спілок та їх об`єднань, творчих спілок, асоціацій, організацій роботодавців, недержавних засобів масової інформації (далі - інститути громадянського суспільства), які зареєстровані в установленому порядку і провадять діяльність на території міста Хмельницького не менше ніж 2 роки.

До складу Громадської ради не можуть бути обрані представники інститутів громадянського суспільства, які є народними депутатами України, депутатами Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад, посадовими особами органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування.

Так, згідно з підпунктом "а" пункту 2 частини 1 статті 3 Закону України "Про запобігання корупції" посадові особи юридичних осіб публічного права є особами, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Закон України "Про запобігання корупції" визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень.

Згідно з матеріалами справи наказом Державного підприємства спиртової та лікеро-горілчаної промисловості "УКРСПИРТ" від 13.08.2020 №191-к покладено на ОСОБА_2 заступника керівника з питань безпеки Маниковецького місця провадження діяльності та зберігання спирту ДП "УКРСПИРТ", за його згодою, виконання обов`язків керівника Маниковецького місця провадження діяльності та зберігання спирту ДП "УКРСПИРТ" з 13 серпня 2020 року.

Таким чином, подання ОСОБА_2 декларації на виконання вимог Закону України "Про запобігання корупції" є лише виконанням визначених таким законом вимог, згідно з якими для цілей саме цього Закону посадові особи юридичних осіб публічного права є особами, які прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Апелянт помилково вважає, що займана позивачем посада прирівнюється до посадової особи держави або органу місцевого самоврядування й у інших правовідносинах.

Крім того, відповідно до пункту 8 Положення про Громадську раду для формування складу Громадської ради виконавчий комітет утворює ініціативну групу з підготовки установчих зборів за участю інститутів громадянського суспільства. До складу ініціативної групи з підготовки установчих зборів входять представники інститутів громадянського суспільства, в тому числі ті, які є членами діючої Громадської ради, та виконавчого комітету.

За результатами перевірки документів, поданих інститутами громадянського суспільства, на відповідність встановленим цим Положенням вимогам ініціативна група складає за 7 календарних днів до проведення установчих зборів список кандидатів до складу Громадської ради, які братимуть участь в установчих зборах, та список представників інститутів громадянського суспільства, яким відмовлено в участі в установчих зборах, із зазначенням підстави для відмови.

Підставою для відмови представнику інституту громадянського суспільства в участі в установчих зборах є, зокрема, невідповідність інституту громадянського суспільства або делегованого ним представника вимогам, встановленим пунктом 6 цього Положення.

Таким чином, на ініціативну групу також покладено обов`язок перевіряти кандидатів до складу Громадської ради на відповідність вимогам Положення про Громадську раду.

Зі змісту протоколу від 12.05.2021 встановлено, що ініціативна група за результатами розгляду документів, поданих інститутами громадянського суспільства, затвердила список кандидатів до складу Громадської ради, які братимуть участь в установчих зборах, до якого, зокрема, увійшов ОСОБА_2 .

Відтак, під час перевірки документів ініціативною групою також не було встановлено невідповідність ОСОБА_2 вимогам, передбачених пунктом 6 Положення.

З урахуванням вищезазначеного, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги спростовуються встановленими судом першої інстанції обставинами, наявними в матеріалах справи доказами та нормами права, зазначеними в мотивувальній частині оскаржуваного рішення суду.

Оцінюючи позицію апелянта, колегія суддів зауважує, що обставини, наведені в апеляційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судом першої інстанції та їм була надана належна правова оцінка.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції надав належну оцінку наявним у справі доказам та зробив вірний висновок щодо відмови у задоволенні позову.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 листопада 2021 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття відповідно до ч.1 ст.325 КАС України та може бути оскаржена в касаційному порядку з підстав, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України.

Згідно з ч.1 ст. 329 КАС України касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Постанова суду складена в повному обсязі 11 квітня 2022 року.

Головуючий Сапальова Т.В.

Судді Капустинський М.М. Ватаманюк Р.В.