Справа № 380/9158/21
Суддя: Шевчук Світлана Михайлівна
Дата ухвалення: 2022-04-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 квітня 2022 рокуЛьвівСправа № 380/9158/21 пров. № А/857/3333/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді доповідача- Шевчук С.М.

суддів Кухтея Р.В.

Носа С.П.

за участю секретаря судового засідання Кушик Ю.Т.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2021 року про залишення позовної заяви без розгляду (ухвалене у м. Львові, судом під головуванням судді Сидор Н.Т., повний текст рішення складено -20.12.2021) у справі № 380/9158/21 за адміністративним позовом керівника Золочівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Бродівської міської ради Золочівського району Львівської області про визнання бездіяльності протиправною, cуд-

ВСТАНОВИВ:

І. ОПИСОВА ЧАСТИНА

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2021 року залишено без розгляду позовну заяву Золочівської окружної прокуратури Львівської області в особі її керівника в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Бродівської міської ради Золочівського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії.

Не погоджуючись з вказаною ухвалою суду першої інстанції Львівська обласна прокуратура звернулася з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду.

На підтвердження доводів апеляційної скарги вказує, що звернулася до суду з позовом з метою захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища, з приводу не забезпечення Бродівською міською радою організації проведення робіт із винесення меж об`єкту природно заповідного фонду - Ботанічного заказника Кемпа площею 10 га, що розташований на території Бродівської міської ради (урочище Кемпа) Бродіської об`єднаної територіальної громади Золочівського району Львівської області. Підставою для такого звернення слугувало наявність у нього права на звернення до суду в інтересах держави в особі позивача - Державної екологічної інспекції у Львівській області у зв`язку із неналежним здійсненням вказаним органом контролю захисту інтересів держави.

Відповідач своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався, відповідно до частини 4 статті 304 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Відповідач був повідомлений про дату, час та місце розгляду апеляційної скарги у відповідності до вимог ст.124 КАС України, шляхом надіслання повідомлень засобами поштового зв`язку, за даними офіційного сайту Укрпошта рекомендоване поштове відправлення вручене відповідачу 27.03.2022 року. У судове засідання не з`явився, причин неявки не повідомив. Клопотань про відкладення слухання справи не направляв.

В судовому засіданні представник Львівської обласної прокуратури Місінська М.А. надала пояснення та підтримала доводи апеляційної скарги.

ІІ. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Постановляючи ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави. Прокурором не доведено, що орган до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення охорони та нагляду за збереженням навколишнього природного середовища та захисту об`єктів природо-заповідного фонду, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів держави у даній сфері.

При цьому суд вказав, що органом, до компетенції якого віднесені спірні повноваження, є Львівська обласна державна адміністрація, а не Державна екологічна інспекція у Львівській області.

ІІІ. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що Золочівська окружна прокуратура Львівської області (в особі її керівника) звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області із вищевказаним адміністративним позовом до Бродівської міської ради Золочівського району Львівської області, у якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність Бродівської міської ради Золочівського району Львівської області щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж об`єкту природно-заповідного фонду місцевого значення Кемпа площею 10 га, що розташований на території Бродівської міської ради (урочище Кемпа) Бродівської об`єднаної територіальної громади Золочівського району Львівської області та закріпити їх в натурі (на місцевості);

- зобов`язати Бродівську міську раду Золочівського району Львівської області відповідно до вимог законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж об`єкту природно-заповідного фонду місцевого значення Кемпа площею 10 га, що розташований на території Бродівської міської ради (урочище Кемпа) Бродівської об`єднаної територіальної громади Золочівського району Львівської області та закріпити їх в натурі (на місцевості).

ІV. ПОЗИЦІЯ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

Перевіривши за наявними у справі матеріалами доводи, викладені у апеляційній скарзі, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і правової оцінки обставин у справі у межах, визначених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), колегія суддів встановила таке.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII Про прокуратуру (далі - Закон № 1679-VII).

Частиною першою статті 23 Закону № 1679-VII (в редакції, чинній на час подання позовної заяви до суду) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (частина четверта статті 23 Закону № 1679-VII).

Аналіз наведеної норми права Закону № 1679-VII дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30.09.2019 у справі №802/4083/15-а, від 13.12.2019 у справі №810/3160/18, від 27.12.2019 у справі №826/15235/18, від 19.03.2020 у справі №240/3384/19, 15.02.2022 року у справі № 640/32227/20.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

У пункті 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави , зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

У пункті 4 вказаного Рішення зазначено, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із урахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття інтереси держави має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону № 1679-VII.

Відтак, суд апеляційної інстанції вважає, що інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави , особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 17.10.2019 у справі № 569/4123/16-а, 15.02.2022 року у справі № 640/32227/20, від 21 лютого 2022 року у справі № 825/1037/17.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

З огляду на вищевикладене, прокурор в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі зобов`язаний вказати докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.

Із змісту позовної заяви вбачається, що прокуратура звернулася до суду з позовом з метою захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища, з приводу не забезпечення Бродівською міською радою організації проведення робіт із винесення меж об`єкту природно заповідного фонду - Ботанічного заказника Кемпа площею 10 га, що розташований на території Бродівської міської ради (урочище Кемпа) Бродіської об`єднаної територіальної громади Золочівського району Львівської області.

При цьому, прокурора на сторінці 5 останній абзац позовної заяви вказала, що відповідно до Постанови КМ України №159 від 13.03.2013 року припинено повноваження Державного управління охорони навколишнього природного середовища в областях, як органу уповноваженого реагувати на порушення закону у сфері організації, охорони та використання природно- заповідного фонду у зв`язку з чим прокурор у даному випадку уповноважений на представництво інтересів держави з метою відновлення та захисту порушених прав у вказаній сфері правовідносин.

Поряд із зазначеним, на сторінці 8 та 9 позовної заяви прокурора вказує, що Державна екологічна інспекція України та її територіальні органи є органом виконавчої влади, який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. При цьому, прокуратура посилається на лист Державної екологічної інспекції у Львівській області (а.с. 30) відповідно до якого зазначеним органом контролю не заплановано у 2021 році заходи державного нагляду (контролю) на території Бродівської міської ради з приводу забезпечення організації проведення робіт із винесення меж об`єктів природно заповідного фонду місцевого значення «Кемпа» площею 10 га. Відтак, прокуратура зазначає про неналежне здійснення вказаним органом контролю захисту інтересів держави, що є підставою для звернення прокуратури до суду для представництва інтересів держави в особі зазначеного органу, із визначенням його у якості позивача.

Отож, в першому випадку доводів позовної заяви прокуратура вказує на наявність у нього права на звернення до суду в інтересах держави у зв`язку з відсутністю державного органу, який уповноважений реагувати на порушення закону у сфері організації, охорони та використання природно- заповідного фонду у спірних правовідносинах.

В другому ж випадку прокуратура вказує на наявність у нього права на звернення до суду в інтересах держави в особі позивача - Державної екологічної інспекції у Львівській області у зв`язку із неналежним здійсненням вказаним органом контролю захисту інтересів держави.

На переконання колегії суддів, звернення прокуратури до суду в інтересах держави в особі позивача - Державної екологічної інспекції у Львівській області у зв`язку із неналежним здійсненням вказаним органом контролю захисту інтересів держави у спірних правовідносинах виключає можливість такого звернення прокуратури з підстав відсутності державного органу уповноваженого реагувати на порушення закону у сфері організації, охорони та використання природно- заповідного фонду та навпаки.

Окрім того, відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону України від 16.06.1992 №2456-XII «Про природно-заповідний фонд України» уповноваженими органами державного управління в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Частиною 1 ст. 62 Закону України від 16.06.1992 №2456-XII «Про природно-заповідний фонд України» встановлено, що державний контроль за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, його органами на місцях та іншими спеціально уповноваженими державними органами.

Відповідно до п.1, 7 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затверджене постановою Кабіінету Міністрів України від 19.04.2017року №275 державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Державна екологічна інспекція у Львівській області є територіальним органом, повноваження якого серед іншого визначаються Положенням про Державну екологічну інспекцію у Львівській області, затвердженим наказом Державної екологічної інспекції України №122 від 28.04.2020року. З урахуванням п. 1 розділу І, підпункту 15 п.2 розділу ІІ вказаного положення Державна екологічна інспекція у Львівській області здійснює нагляд (контроль) за додержання територіальними органами та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування у частині здійснених делегованих їм повноважень органів виконавчої влади вимог законодавства про охорону і використання територій та об`єктів природно- заповідного фонду.

Згідно зі ст. 16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.

За наведених положень законодавства, Державна екологічна інспекція у Львівській області є органом державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, а Львівська обласна державна адміністрація є державним органом управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів.

З листа Державною екологічною інспекцією у Львівській області від 07.05.2021року №06-2446 вбачається, що інспекцією поінформовано прокуратуру стосовно не здійснення за останній період планових або позапланових заходів державного нагляду (контролю) на території Бродівської міської ради з приводу забезпечення організації проведення робіт із винесення меж об`єктів природно заповідного фонду місцевого значення «Кемпа» площею 10 га, та не планування здійснення таких заходів у період 2021року.

Враховуючи вказане, колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги, що Державна екологічна інспекція у Львівській області, як орган до компетенції якого віднесено повноваження у сфері нагляду (контролю) у сфері здійснення охорони та нагляду за збереженням навколишнього природного середовища та захисту об`єктів природо-заповідного фонду тривалий час не здійснює захисту інтересів держави у даній сфері, шляхом проведення відповідних перевірок та вжиття відповідних заходів за їх наслідками. Проте, вказане залишилося поза увагою суду першої інстанції.

Залишаючи позовну заяву без розгляду з підстав того, що спірні повноваження відносяться до компетенції Львівської обласної державної адміністрації, а не Державної екологічної інспекції у Львівській області, суд першої інстанції не дослідив обсягу повноважень кожного із зазначених суб`єктів.

Зокрема, суд не встановив конкретного обсягу повноважень Державної екологічної інспекції у Львівській області у спірних правовідносинах, в тому числі і стосовно права названого органу контролю на звернення до адміністративного суду з вказаним позовом та не урахував обставин з приводу не проведення обумовленим органом державного контролю планових або позапланових заходів державного нагляду (контролю) на території Бродівської міської ради (з приводу забезпечення організації проведення робіт із винесення меж об`єктів природно заповідного фонду місцевого значення «Кемпа» площею 10 га) протягом тривалого часу.

Отож, ухвала суду про залишення позову без розгляду є передчасною, позаяк судом не в повній мірі та обсязі дослідив доводи прокуратури стосовно невиконання або неналежного виконання Державною екологічною інспекцією у Львівській області своїх функцій щодо захисту інтересів держави, які могло б бути підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду, як позивача у справі.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає до задоволення, а ухвала суду першої інстанції про залишення позову без розгляду підлягає до скасування, як передчасна з направленням даної справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст. 308, ст. 311, ст. 315, ст. 317, ст. 321, ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Львівської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду про залишення позовної заяви без розгляду від 16 грудня 2021 року у справі № 380/9158/21 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя С. М. Шевчук
судді Р. В. Кухтей
С. П. Нос
Повне судове рішення складено 07 квітня 2022 року