Справа № 260/97/22
Суддя: Заверуха Олег Богданович
Дата ухвалення: 2022-04-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 квітня 2022 рокуЛьвівСправа № 260/97/22 пров. № А/857/3004/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Заверухи О.Б.,

суддів Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 січня 2022 року про повернення позовної заяви у справі за адміністративним позовом керівника Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Виконавчого комітету Ужгородської міської ради в особі Управління державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про зобов`язання вчинити дії,-

суддя (судді) в суді першої інстанції - Маєцька Н.Д.,

час ухвалення рішення - не зазначено,

місце ухвалення рішення - м. Ужгород,

дата складання повного тексту рішення - не зазначено,

В С Т А Н О В И В:

10 січня 2022 року керівник Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Виконавчого комітету Ужгородської міської ради в особі Управління державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради звернувся в суд з адміністративним позовом до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , в якому просив зобов`язати за власний рахунок знести самочинно зведений об`єкт незавершеного будівництва, а саме багатофункціональну будівлю, побудовану на АДРЕСА_1 на земельних ділянках під кадастровими номерами :01:002:0044 та :01:001:0281.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 січня 2022 року позовну заяву повернуто позивачу.

Приймаючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що керівником Закарпатської обласної прокуратури не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обгрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Не погодившись з прийнятою ухвалою, керівник Закарпатської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Доводи апеляційної скарги обґрунтовує тим, що оскаржувана ухвала є незаконною та необґрунтованою, прийнятою з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зокрема, зазначає, що незаконне будівництво триває понад рік, проте Ужгородською міською радою та уповноваженим нею органом контролю не вжито дієвих заходів реагування з метою захисту інтересів держави у порядок та спосіб визначений законодавством. У цій справі підставою представництва прокуратурою інтересів держави в суді є неналежний захист уповноваженим органом - управлінням ДАБК інтересів держави, а саме: невжиття всіх можливих заходів реагування до порушників.

Представником відповідача - ОСОБА_2 подано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що прокурором у позовній заяві не вказано в чому саме полягає неможливість або відсутність можливості позивача звернутись із відповідним позовом, оскільки позивач, в особі якого в інтересах держави з позовом до суду звернулась прокуратура, має підстави і можливість самостійно захищати свої права і прокурор не довів неможливості реалізації такого захисту самим позивачем або відсутності у нього процесуальної дієздатності.

Згідно з абзацом 1 частини 2 статті 312 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції про повернення заяви позивачеві (заявнику) розглядається судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, відзиву на апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з наступних підстав.

Приймаючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції прийшов до висновку про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави.

Колегія суддів погоджується з обгрунтованістю такого висновку суду першої інстанції з наступних підстав.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною 3 статті 5 КАС України установлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. (частина 4 статті 53 КАС України).

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина 5 статті 53 КАС України).

Відповідно до частини 1 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною 3 статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Як зазначила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16), перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Окремими абзацами частини 4 статті 23 Закону № 1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Прокуратура з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30 вересня 2020 року у справі №815/6347/17 зробила такі висновки: « 26. У контексті зазначених норм (статті 23 Закону України «Про прокуратуру») можна зробити висновок, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду. 27.У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС України».

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень ст.2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/1 та від 23 червня 2020 року у справі № 815/1567/16, від 16 липня 2020 року у справі № 320/2341/19.

Отже, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Обґрунтовуючи підстави звернення до суду із цим позовом, прокурор вказує на те, що здійсненням самочинного будівництва багатофункціональної будівлі на вул. О.Митрака в м. Ужгороді порушено інтереси держави в особі територіальної громади міста Ужгорода, оскільки забудовниками проігноровано вимоги містобудівного законодавства щодо оформлення необхідної дозвільної та проектної документації. При цьому, керівник обласної прокуратури в позовній заяві зазначає, що Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради є уповноваженим міською радою органом контролю за додержанням законодавства у сфері містобудування. Водночас, прокуратурою встановлено, що наведені вище порушення вимог містобудівного законодавства виявлено управлінням ДАБК у березні 2020 року (акт перевірки від 13 березня 2020 року № 37), та згодом у жовтні 2021 року (акт перевірки від 11 жовтня 2021 року № 100). Однак, вжиті у зв`язку з цим, управлінням ДАБК заходи реагування не призвели до реального усунення порушень, оскільки будівництво за вищевказаним об`єктом триває і на даний час. Вказує, що у грудні 2021 року управлінням ДАБК розпочато процес перевірки фактичного виконання внесених приписів про усунення порушень містобудівного законодавства. Проте, перевірку не проведено, у зв`язку з відсутністю представника забудовників (лист управління ДАБК від 24 грудня 2021 року № 1218/15.01-13).

Колегія суддів зауважує, що норми ч. 4 ст. 53 КАС України покладають на прокурора відповідний обов`язок саме в аспекті спірних правовідносин, що виникли між сторонами, проте не втручаються у межі дискреційних повноважень прокурора щодо формулювання позовних вимог у конкретному випадку, що в свою чергу виключає необхідність співставляти позовні вимоги прокурора у певному спорі з повноваженнями компетентних органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах в цілому.

При цьому, обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що у лютому 2020 року управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради проведено перевірку дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності при здійсненні будівництва об`єкту «Будівля операторської для відкритої автостоянки по АДРЕСА_1 » на земельній ділянці під кадастровим номером :01:001:0281. При цьому порушень законодавства не виявлено (акт перевірки від 18 лютого 2020 року № 23). Водночас, встановлено, що на сусідній земельній ділянці під кадастровим номером :01:002:0044 здійснюються будівельні роботи. У зв`язку з цим, у березні 2020 року управлінням ДАБК проведено позапланову перевірку дотримання містобудівного законодавства при здійсненні даного будівництва.

Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради зверталося до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до ОСОБА_1 , третя особа: Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради про зобов`язання ОСОБА_1 за власний рахунок знести об`єкт незавершеного будівництва «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення» за адресою АДРЕСА_1 на земельній ділянці з кадастровим номером :01:002:0044.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 01 червня 2021 року у справі № 260/3190/20, яке набрало законної сили, в задоволенні позову Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради відмовлено.

Прокурором у позовній заяві вказано, що за результатами перевірки, управлінням ДАБК 11 жовтня 2021 року забудовникам ОСОБА_2 та ОСОБА_1 внесено приписи про усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил - з вимогою привести будівництво у відповідність до положень законодавства, будівельних норм, стандартів та правил, та припис про негайне припинення підготовчих та будівельних робіт до усунення виявлених порушень.

Також ОСОБА_1 та ОСОБА_2 притягнуто до адміністративної відповідальності за ч. 6 ст. 96 КУпАП з накладенням на кожного штрафу в сумі 20400 грн (постанови про адміністративне правопорушення № 88 та 89 від 18 жовтня 2021 року).

Інформація про виконання згаданих вище приписів від 11 жовтня 2021 року до Управління ДАБК не надходила, у зв`язку з чим, управлінням розпочато процес перевірки стану виконання приписів, однак таку фактично не проведено зв`язку із відсутністю представника суб`єкта містобудування (лист управління ДАБК від 24 грудня 2021 року № 1218/15.01-13).

22 листопада 2021 року Закарпатською обласною прокуратурою за № 15-1471 вих-21 надіслано лист начальнику управління ДАБК Ужгородської міської ради, у якому роз`яснено підстави звернення прокурора до суду, а також щодо інформування про виявлені управлінням порушення при здійсненні будівельних робіт по АДРЕСА_1 та вжиті заходи реагування, а також коли і які заходи реагування планується вжити, у тому числі шляхом знесення самочинно збудованої будівлі.

На вказаний лист, отримано відповідь від 03 грудня 2021 року № 1107/15.01-12, з якої слідує, що управлінням ДАБК за наслідками перевірок забудовникам внесено приписи та очікується інформація про їх виконання до 11 грудня 2021 року. У разі її ненадходження, буде проведено позапланову перевірку та вжито заходів реагування.

22 листопада 2021 року за № 15-1472 вих-21 обласною прокуратурою на адресу Ужгородської міської ради надіслано запит в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» про надання інформації щодо вжиття міською радою заходів реагування, спрямованих на усунення порушень законодавства та інтересів держави, допущених цим незаконним будівництвом, зокрема шляхом знесення об`єкту, а також про інформування коли і які заходи реагування планується вжити.

Отримана на запит відповідь від 06 грудня 2021 року № 4392/03-18 за змістом аналогічна інформації, наданій управлінням ДАБК від 03 грудня 2021 року №1107/15.01-12.

16 грудня 2021 року за № 15-1612вих-21 на адресу управління ДАБК Закарпатською обласною прокуратурою надіслано запит про надання інформації щодо фактичного виконання відповідачами приписів або ж про результати проведеної позапланової перевірки (у випадку неповідомлення про виконання приписів).

На даний запит прокуратури, отримано відповідь від 24 грудня 2021 року № 1218/15.01-13 згідно з якою відомості про виконання забудовниками приписів до управління ДАБК не надходили, у зв`язку з чим останнім розпочато позапланову перевірку з даного питання. Проте, у зв`язку з відсутністю представника суб`єкта містобудування, перевірку не проведено.

Із матеріалів справи слідує, що із даним позовом керівник Закарпатської обласної прокуратури звернувся 30 грудня 2021 року.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів зазначає, що Управлінням ДАБК вживались достатні заходи для усунення виявлених порушень законодавства, зокрема, подавався позов до суду, внесено приписи про усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил - з вимогою привести будівництво у відповідність до положень законодавства, будівельних норм, стандартів та правил, та припис про негайне припинення підготовчих та будівельних робіт до усунення виявлених порушень, а також у зв`язку із відсутністю відомостей про їх виконання розпочато позапланову перевірку з даного питання.

Натомість, колегія суддів зауважує, що сама по собі відповідь управління ДАБК від 24 грудня 2021 року № 1218/15.01-13, яка надана на запит Закарпатської обласної прокуратури 22 листопада 2021 року за № 15-1472 вих-21, не свідчить про те, що управління ДАБК здійснює відповідні повноваження у неналежний спосіб.

Також, колегія суддів вважає, що посилання на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття позовної заяви для розгляду недостатньо. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Такий висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, яка викладена у постанові від 06 лютого 2019 року в справі № 927/246/18.

При цьому, прокурором не надано доказів на підтвердження встановлення фактів неналежного виконання компетентним органом (Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю) своїх повноважень, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду, як позивача у справі.

Крім того, не надано доказів, що суб`єкт владних повноважень не може самостійно здійснювати свої повноваження

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може захищати інтереси держави.

Отже, звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - Управління державного архітектурно-будівельного контролю.

Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а, від 19 серпня 2021 року у справі № 260/1831/20.

Оскільки перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті), тому встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Статтею 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

За наведених обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що керівником Закарпатської обласної прокуратури не доведено наявність підстав для звернення до суду в інтересах держави з цим адміністративним позовом, а тому позовну заяву слід повернути.

Колегія суддів також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Також згідно позиції Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформованої, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Таким чином, доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржувану ухвалу слід залишити без змін.

Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 311, ст. 312, ст. 315, ст. 316, ст. 320, ст. 321, ст. 322, ст. 325 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу керівника Закарпатської обласної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 січня 2022 року про повернення позовної заяви у справі № 260/97/22 - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення, шляхом подання до Верховного Суду касаційної скарги.

Головуючий суддя О. Б. Заверуха
судді О. М. Гінда
В. В. Ніколін
Повне судове рішення складено 11 квітня 2022 року.