Справа № 560/3160/20
Суддя: Граб Л.С.
Дата ухвалення: 2022-04-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/3160/20 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Тарновецький І.І. Суддя-доповідач - Граб Л.С.

04 квітня 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Граб Л.С.

суддів: Смілянця Е. С. Сторчака В. Ю. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Хмельницької міської ради про визнання протиправним та нечинним пункту,

В С Т А Н О В И В :

В червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Хмельницької міської ради, в якому просив:

-визнати протиправним та нечинним пункт 1.1 Розділу 1 Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель, затвердженого рішенням 23-сесії Хмельницької міської ради від 27.02.2013 року №31, з усіма змінами та доповненнями.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року позов задоволено:

-визнано протиправним та нечинним пункт 1.1 Розділу 1 Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель, затвердженого рішенням 23-сесії Хмельницької міської ради від 27.02.2013 року №31, з усіма змінами та доповненнями.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2021 року, рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року скасовано та прийнято нову постанову про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 .

Вказана постанова оскаржена позивачем в касаційному порядку.

Постановою Верховного Суду від 24 червня 2021 року у даній справі, задоволено частково касаційну скаргу ОСОБА_1 -рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2021 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2021 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вищевказане рішення та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

В обґрунтування апеляційної скарги, апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

За правилами п.п.1,2 ч.1 ст.311 КАС України, розгляд справи колегією суддів здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що рішенням 23 сесії Хмельницької міської ради від 27.02.2013 №31 затверджено Порядок розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель.

Зокрема, пунктом 1.1 розділу 1 вказаного Порядку передбачено, що підготовка проекту рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки здійснюється на підставі клопотання фізичної або юридичної особи (згідно додатків 1 та 2 до Порядку) та наступних графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки і які виготовлені на замовлення заявника суб`єктами, що мають право на виконання землевпорядних робіт, у тому числі:

-план меж земельної ділянки, або кадастровий план земельної ділянки з відображенням зон обмежень, обтяжень, сервітутів-у випадку їх наявності, погоджений із суміжними землевласниками та землекористувачами;

-каталог координат земельної ділянки;

-документи, які підтверджують право власності заявника на будинок, будівлю або споруду - у випадку наявності їх на відповідній земельній ділянці.

-документи, які підтверджують відповідність рішенню 29-ї сесії міської ради № 20 від 28.10.2009 "Про землі для ведення особистого селянського господарства та городництва, право розпорядження якими належить Хмельницькій міській раді"-у випадку, коли клопотання стосується земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства або городництва;

-схема місця розташування земельної ділянки (виготовляється відділом інформації та кадастрів департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів та погоджується управлінням архітектури та містобудування та управлінням земельних ресурсів та земельної реформи департаменту).

29.02.2020 ОСОБА_1 звернувся до Хмельницької міської ради із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва індивідуальних гаражів, орієнтовною площею 0,01 га за рахунок земель комунальної власності на території Хмельницької міської ради за адресою АДРЕСА_1 (зареєстроване відповідачем 03.03.2020 за вх. № Б-22736-20).

До клопотання, Хмельницької міської радив якості додатків надано графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки та копію паспорта громадянина України.

За результатами розгляду клопотання, Хмельницька міська рада листом від 17.03.2020 № Б-22736-20 повідомила позивача, що згідно зі ст.118 ЗК України та враховуючи рішення 23-ої сесії Хмельницької міської ради від 27.02.2013 року № 31 для винесення на розгляд сесії міської ради питання щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), необхідно подати клопотання, а також графічні матеріали, які повинні бути виготовлені на замовлення заявника суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, а саме: план меж земельної ділянки, або кадастровий план земельної ділянки з відображенням зон обмежень, обтяжень, сервітутів-у випадку їх наявності, погоджений із суміжними землевласниками та землекористувачами; каталог координат земельної ділянки; документи, які підтверджують право власності заявника на будинок, будівлю або споруду-у випадку наявності їх на відповідній земельній ділянці.

Не погоджуючись з отриманою відповіддю та вважаючи протиправним п.1.1 Розділу 1 Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель, затвердженого рішенням 23-сесії Хмельницької міської ради від 27.02.2013 року №31, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.

Приймаючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про необгрунтованість позовних вимог та відсутність правових підстав для їх задоволення.

Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом першої інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ним норм матеріального права, а також враховуючи висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 24.06.2021 у даній справі, колегія суддів виходить із наступного.

Так, Верховний Суд, скасовуючи рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2021 року у справі № 560/3160/20 зазначив, що суди перевіряючи пункт 1.1 Розділу 1 Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель, затвердженого рішенням 23-сесії Хмельницької міської ради від 27 лютого 2013 року №31, з усіма змінами та доповненнями, на відповідність критеріям визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи.

При цьому, в постанові Верховного Суду зазначено, що у справі, яка розглядається, суд першої інстанції не врахував юридичної природи спірного рішення Хмельницької міської ради й не дотримався особливої процедури розгляду справ щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, зокрема, не зобов`язував відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, унаслідок чого таке оголошення фактично опубліковане не було, а також всупереч вимогам частини восьмої статті 264 КАС України розглянув справу в порядку спрощеного позовного провадження. При цьому суд апеляційної інстанції на вказані порушення судом першої інстанції норм процесуального права не звернув увагу.

В той же час, судом касаційної інстанції зауважено, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акту і не врахували прав та інтересів усіх заінтересованих осіб, на яких поширюється його дія, та які не були належним чином повідомлені про судовий розгляд справи.

Як вбачається з ухвали Хмельницького окружного адміністративного суду від 04.08.2021 судом першої інстанції прийнято справу до свого провадження та призначено справу за правилами загального позовного провадження. Крім цього, зобов`язано Хмельницьку міську раду відповідно до вимог ст.264 КАС України опублікувати оголошення про відкриття провадження у цій справі к виданні, в якому було або мало бути офіційно оприлюднене рішення Хмельницької міської ради №31 від 27.02.2013 "Про затвердження Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель".

На виконання вказаної ухвали, відповідачем, в якості доказів на підтвердження оприлюднення на офіційному сайті Хмельницької міської ради оголошення про відкриття провадження у даній справі роздруківку з офіційного сайту Хмельницької міської ради, на яких також наявне посилання на електронний ресурс.

Вищезазначене свідчить про те, що судом першої інстанції усунуто порушення процесуального права, на які вказано судом касаційної інстанції та дотримано процедури розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правового акта.

Стосовно розгляду судом першої інстанції позовних вимог по суті, колегія суддів вказує на наступне.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 14 Конституції України регламентовано, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Частиною першою статті 3 Земельного кодексу України (далі ЗК України) встановлено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

В свою чергу, п.6 ч.1 ст.81 ЗК України передбачено, що кожен громадянин має право отримати у власність земельні ділянки шляхом їх безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

За приписами п."а" ст.12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить розпорядження землями комунальної власності, територіальних громад.

Вказана правова норма кореспондується з п.34 ч.1 ст.26 та ст.33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Пунктом 3 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання вирішення регулювання земельних відносин.

Ч. 5 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" урегульовано, що сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради ( п.8 ч.4 ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Отже, скликання сесії ради та винесення питань, зокрема щодо земельних відносин, на її розгляд належить до повноважень голови. Натомість, рада зобов`язана здійснити розгляд клопотання щодо надання земельної ділянки у місячний строк.

У частині 6 статті 118 ЗК України закріплено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Частиною 7 статті 118 ЗК України унормовано, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, вказаною правовою нормою закріплено, що для отримання у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності заінтересована особа повинна подати клопотання, в якому зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри, а також обов`язково додати графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. Будь-яких винятків з цього правила чи альтернативних варіантів остання не містить. Необхідність подання таких матеріалів випливає із самого змісту наведених норм, оскільки, як передбачено частиною сьомою цієї статті, підставою відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації.

При цьому, орган місцевого самоврядування наділений повноваженнями приймати нормативні акти, спрямовані на визначення та врегулювання внутрішніх процедур, які б визначали послідовну реалізацію повноважень щодо безоплатної передачі землі у приватну власність громадян.

Обґрунтовуючи свою позицію, щодо порушення права, позивач в даній справі зазначив, що пункт 1.1. Порядку незаконно встановлює такі вимоги до графічних матеріалів, які не передбачені законом та перешкоджають громадянам реалізувати гарантоване їм право на формування та отримання земельної ділянки у власність.

Зокрема, пункт 1.1 розділу 1 Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель № 31 суперечить частині 6 статті 118 ЗК України, якою прямо заборонено вимагати від заявників подання документів, які не передбачені цією статтею.

Разом з тим, як вірно зазначено судом першої інстанції, ст. 118 ЗК України врегульовує алгоритм дій, які повинна вчинити заінтересована в отриманні у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності особа, а положення Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель № 31 націлені виключно на врегулювання певних внутрішніх процедур, які б визначали послідовну реалізацію повноважень щодо безоплатної передачі землі у приватну власність громадян.

В той же час, колегія суддів звертає увагу, що згідно ч. 1 ст. 79 ЗК України, земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

Відповідно до пункту 1.3 "Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками", затвердженої наказом Держземагентства України від 18 травня 2010 року № 376, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 16 червня 2010 року № 391/17686, межа земельної ділянки це сукупність ліній, що утворюють замкнений контур і розмежовують земельні ділянки.

Бажане місце розташування земельної ділянки з її орієнтовними розмірами зазначається заявником на фрагментах планово - картографічних матеріалів, які надають можливість правильно визначити місце розташування земельної ділянки, на яку претендує особа, яка звернулась з клопотанням з метою безоплатного отримання земельної ділянки у власність.

Тобто, графічні матеріали, які додаються до клопотання, повинні бути такими, обсяг даних яких дозволяє чітко ідентифікувати бажане місце розташування земельної ділянки відносно інших землевласників та землекористувачів, а бажана земельна ділянка має бути максимально конкретизованою, що б давало можливість відповідачу насамперед встановити зазначене місце розташування, перевірити відповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів та, у передбачених земельним законодавством випадках, надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо чітко визначеної земельної ділянки.

Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 19 грудня 2019 року у справі №806/777/17 та від 21 жовтня 2019 року у справі №806/775/17.

Колегія суддів вважає необгрунтованими посилання позивача на постанову Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 688/2908/16-ц, в зв`язку з тим, що предметом спору в останній є правовідносини, що стосуються передання у користування земельної ділянки, тоді як у даній справі розглядається питання стосовно правомірності нормативно-правового акту, яким врегульовано порядок розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель.

Поряд з цим, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правомірно не взято до уваги твердження позивача про можливість в подальшому застосування відповідачем при розгляді інших його клопотань оскаржуваного пункту рішення Хмельницької міської ради, що може призвести до порушення його прав на одержання земельних ділянок із земель комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, оскільки останнім не надано доказів, які б стверджували про порушення його прав оскаржуваним пунктом Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель, затвердженого рішенням 23-ї сесії Хмельницької міської ради № 31 від 27.02.2013, а вимоги на майбутнє судом не розглядаються.

Варто також звернути увагу і на те, що як свідчать доводи як позовної заяви, так і апеляційної скарги, ОСОБА_1 фактично не погоджується з відмовою у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, викладеною у листі від 17.03.2020 №Б-22736-20, оскільки на переконання останнього, ст.118 ЗК України не містить підстави на яку посилається відповідач, у своєму вичерпному перереліку. В той же час, вказана відмова не є предметом спору у даній справі.

З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що в даному випадку, позивач обрав невірний спосіб захисту порушеного права.

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2021 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Граб Л.С.

Судді Смілянець Е. С. Сторчак В. Ю.