Справа № 420/10494/21
Суддя: Федусик А.Г.
Дата ухвалення: 2022-04-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 квітня 2022 р.м.ОдесаСправа № 420/10494/21
Головуючий в 1 інстанції: Самойлюк Г.П.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача - Федусика А.Г.,

суддів: Бойка А.В. та Шевчук О.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2021 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ради національної безпеки і оборони України про визнання протиправними дій, визнання протиправним рішення в частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В :

У червні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Ради національної безпеки і оборони України (далі РНБО), в якій позивач просив: визнати дії РНБО щодо застосування персональних спеціальних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосовно громадянина РФ ОСОБА_1 протиправними (незаконними), такими, що суперечать вимогам Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» та Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»; визнати рішення РНБО від 14.05.2021р. «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», затверджене Указом Президента України №203/2021 від 21.05.2021р., в частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосовно громадянина РФ ОСОБА_1 протиправним (незаконним), таким, що суперечить вимогам Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» та Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»; зобов`язати РНБО переглянути питання щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосовно громадянина РФ ОСОБА_1 з дотриманням вимог ч.1, ч.2 ст.3 Закону України «Про санкції», Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», скасувати обмежувальні заходи, які застосовані з порушенням вказаних нормативних актів, а саме - відмову в продовженні строку перебування на Україні, примусове видворення за межі України, та надати Президенту України на затвердження відповідне рішення.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що 16.06.2021р. у процесі оформлення на військову службу в Збройних Силах України за контрактом громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 стало відомо, що рішенням РНБО від 14.05.2021р. «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», затвердженим Указом Президента України №203/2021 від 21.05.2021р., його включено до санкційного списку так званих «кримінальних авторитетів» під порядковим номером 322 та застосовано санкції. Про застосування санкцій позивача жодним чином не було повідомлено. Позивач вважає оскаржуване рішення та дії протиправними та такими, що суперечать вимогам чинного законодавства, зокрема ч.2 ст.3 Закону України «Про санкції». Застосування до позивача окремих обмежувальних заходів, зокрема примусового видворення за межі України, призводить до порушення вимог ч.8 ст.26 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», оскільки разом з позивачем постійно мешкають троє його неповнолітніх дітей. Враховуючи відсутність щодо позивача обвинувального вироку, він вважається невинуватим. Наявність щодо позивача відкритого кримінального провадження не є підставою для застосування щодо нього обмежувальних заходів та санкцій.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2021 року адміністративний позов залишено без задоволення.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим апелянт просив його скасувати та прийняти нове про задоволення позову.

Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для її задоволення в частині з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням РНБО від 14.05.2021 р. «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» відповідно до ст.5 Закону України «Про санкції» було підтримано внесені Кабінетом Міністрів України та Службою безпеки України пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до фізичних осіб, зазначених у додатках 1, 2, зокрема й до ОСОБА_1 ..

У додатку 1 до рішення РНБО від 14.05.2021 р. "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" серед фізичних осіб до яких застосовуються обмежувальні заходи (санкції) (п. 322) зазначено ОСОБА_1 , уродженця Російської Федерації, громадянина Російської Федерації.

Вид обмежувального заходу відповідно до Закону України «Про санкції»:

1) блокування активів тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;

2) обмеження торговельних операцій;

3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України;

4) запобігання виведенню капіталів за межі України;

5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;

6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;

7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;

8) заборона користування радіочастотним ресурсом України;

9) обмеження або припинення надання телекомунікаційних послуг і використання телекомунікаційних мереж загального користування;

10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом;

11) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави;

12) відмова в наданні та скасування віз резидентам іноземних держав, застосування інших заборон в`їзду на територію України;

13) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (відмова в оформленні посвідки на тимчасове проживання, скасування посвідки на тимчасове проживання; відмова у наданні дозволу на імміграцію, скасування дозволу на імміграцію, скасування посвідки на постійне проживання; відмова в продовженні строку перебування в Україні; відмова в задоволенні заяви про прийняття до громадянства України; примусове видворення за межі України).

Строк застосування обмежувального заходу: безстроково.

Рішення РНБО від 14.05.2021 р. «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» було введено в дію Указом Президента України №203/2021 від 21.05.2021р.

Прийняття вказаного рішення РНБО і стало підставою для звернення з даним позовом до суду.

Відмовляючи в позові та приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що з урахуванням приписів ст.10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», ч.3 ст.5 Закону України «Про санкції» рішення РНБО від 14.05.2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» набрало чинності з моменту видання Указу Президента України №203/2021 від 21.05.2021 р., яким його введено в дію. До прийняття зазначеного Указу Президента України саме по собі рішення не породжувало для позивача юридичних наслідків, відтак належним способом захисту порушеного права у даному випадку є саме оскарження Указу Президента України №203/2021 від 21.05.2021р. про введення в дію спірного рішення РНБО в частині, що стосується позивача.

Колегія суддів, не надаючи оцінки вказаним спірним правовідносинам по суті, зазначає таке.

Так, з матеріалів справи вбачається, що предметом спору у цій справі є рішення РНБО від 14.05.2021р. «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», введене в дію Указом Президента України №203/2021 від 21.05.2021 року, а також дії відповідача вчинені щодо його прийняття.

Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Згідно з частиною 3 статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За змістом частини 1 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

За приписами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині 2 статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегульованої організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

З наведеного вбачається, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Водночас, згідно з пунктом 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

На думку колегії суддів вказані положення КАС України належні до застосування в разі, якщо заявлені позивачем до адміністративного суду вимоги не підлягають судовому розгляду, як такі.

Питання тлумачення поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, неодноразово було предметом розгляду Великою Палатою Верховного Суду, якою було викладено висновок, що поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Вказану правову позицію Великої Палати Верховного Суду викладено, зокрема в постановах від 22 березня 2018 року у справі №9901/135/18, від 10 травня 2018 року у справі №800/227/17, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 16 січня 2020 року у справі №9901/342/19, від 05 листопада 2020 року у справі №9901/147/20, від 18 листопада 2021 року у справі № 9901/302/21.

Слід зазначити, що відповідно до пункту 1 частини 1 статті 106 Конституції України, Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави.

Згідно з абзацом 3 пункту 31 статті 106 Конституції України, Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Статтею 107 Основного Закону України встановлено, що органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, який координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, є Рада національної безпеки і оборони України.

Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.

Компетенція та функції РНБО визначаються законом.

Правові засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України».

Статтею 1 вказаного Закону встановлено, що РНБО, відповідно до Конституції України, є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.

Згідно з статтею 3 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», однією із функцій РНБО є внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони.

Відповідно до функцій, визначених цим Законом, РНБО розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які, відповідно до Конституції та законів України, Стратегії національної безпеки України, Воєнної доктрини України, належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України, приймає рішення щодо, зокрема, заходів політичного, економічного, соціального, воєнного, науково-технологічного, екологічного, інформаційного та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національним інтересам України (абзац сьомого пункту 1 частини першої статті 4 Закону).

При цьому, за змістом частини 1 статті 5, частини 1 статті 6, частини 4 статті 10 зазначеного Закону вбачається, що головою РНБО є Президент України.

Персональний склад РНБО формує Президент України.

Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України.

Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

З наведеного вбачається, що рішення РНБО набуває правового значення виключно та лише після введення його в дію указом Президента України.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 січня 2021 року у справі №9901/405/19 виклала висновок, що таке формулювання як «введення в дію» та, більш того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта - указу Президента, означає, по-перше, що без таких дій Президента рішення РНБО саме собою чинності не набирає; по-друге, що Президент має дискрецію у питанні введення чи не введення такого рішення в дію, видання чи не видання відповідного указу. Необхідність розсуду з боку Президента при реалізації цього повноваження й означає здійснення ним аналітичної діяльності у вигляді оцінки доцільності, законності й обґрунтованості прийняття такого рішення.

З наведеного можна дійти висновку з приводу того, що набуття правового значення рішенням РНБО після введення його в дію указом Президента України, який відповідно до викладених вище приписів частини першої статті 5 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» є головою РНБО, тобто визначені у рішенні РНБО санкції, фактично застосовуються указом Президента України, оскарження якого є належним способом захисту права особи, щодо якої застосовано санкції.

При цьому, справи, зокрема щодо оскарження актів Президента України підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції (частина 4 статті 22 КАС України).

Отже, враховуючи все вищезазначене у сукупності, колегія суддів приходить до висновку про неможливість оскарження саме рішення РНБО до суду як окремо, шляхом звернення до суду, так і шляхом заявлення окремої позовної вимоги, оскільки з огляду на викладені вище приписи законодавчих норм, таке рішення не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні приписів пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України і відповідно не дозволить ефективно захистити та відновити (за наявності порушень) права особи, щодо якої застосовано санкції, що не відповідає завданням адміністративного судочинства.

Наведені висновки також узгоджуються по суті з висновками, зробленими Верховним Судом в постанові від 16 грудня 2021 року справа №280/5208/21.

При цьому, колегія суддів зазначає, що в контексті неможливості розгляду в судовому порядку вимоги про скасування рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14.05.2021р. «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», немає жодного значення наявність решти позовних вимог про визнання протиправними дії РНБО України щодо застосування персональних спеціальних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосовно громадянина РФ ОСОБА_1 ; зобов`язання РНБО України переглянути питання щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосовно громадянина РФ ОСОБА_1 ; скасувати обмежувальні заходи, які застосовані, оскільки вказані позовні вимоги є похідними від прийнятого рішення РНБО України від 14.05.2021 р. та фактично мають ідентичну правову природу.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.

Згідно до ч.1 ст.319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З огляду на зазначене, колегія суддів доходить висновку, що при розгляді справи (в межах досліджуваних апеляційним судом) судом першої інстанції допущено порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, тому оскаржуване рішення підлягає скасуванню, а провадження по справі закриттю.

Керуючись статтями 238, 309, 315, 319, 321, 322, 325 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2021 року - скасувати.

Прийняти постанову, якою провадження по даній справі за позовом ОСОБА_1 до Ради національної безпеки і оборони України про визнання протиправними дій, визнання протиправним рішення від 14.05.2021 р. в частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 , зобов`язання вчинити дії - закрити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів у випадках, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя Федусик А.Г.
Судді Бойко А.В. Шевчук О.А.