Справа № 460/11492/21
Суддя: Кухтей Руслан Віталійович
Дата ухвалення: 2022-03-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 березня 2022 рокуЛьвівСправа № 460/11492/21 пров. № А/857/21867/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді: Кухтея Р.В.

суддів: Носа С.П., Шевчук С.М.

з участю секретаря судового засідання: Кахнич Г.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в м. Львові апеляційну скаргу третьої особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Товариства з обмеженою відповідальністю «Рівнетрансбуд» на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року (ухвалене головуючим-суддею Борискіним С.А., час проголошення рішення 15 год 28 хв у м. Рівне, дата складання повного тексту судового рішення 27 жовтня 2021 року) у справі за адміністративним позовом Територіального управління Державної судової адміністрації України в Рівненській області до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Рівненській області (за участю третіх осіб на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору - Товариства з обмеженою відповідальністю «Рівнетрансбуд», фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 ) про визнання протиправною та скасування вимоги,

в с т а н о в и в :

У серпні 2021 року Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Рівненській області (далі - ТУ ДСА, позивач) звернулося в суд із адміністративним позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Рівненській області (далі - Управління Держаудитслужби, Управління, контролюючий орган, відповідач) (за участю третіх осіб на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору - Товариства з обмеженою відповідальністю «Рівнетрансбуд», фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (далі - ТзОВ «Рівнетрансбуд», ФОП ОСОБА_1 , треті особи), в якому просило визнати протиправним та скасувати пункт 3 вимоги №131708-14/2492-2021 від 08.07.2021.

Позов мотивований тим, що будівельні роботи були проведені згідно проектно-кошторисної документації, яка пройшла експертну оцінку та з урахуванням вимог проведення тендерних процедур. При цьому, після завершення робіт, жодних зауважень щодо помилок в кошторисній документації чи завищення розцінок в актах виконаних будівельних робіт, від відповідальних сертифікованих організацій та технічного нагляду на адресу ТУ ДСА не надходило.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 18.10.2021 у задоволенні адміністративного позову було відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, ТзОВ «Рівнетрансбуд» подало апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою повністю задовольнити адміністративний позов.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що при наявності договірного характеру правовідносин, зокрема, який стосується проведеного ремонту, за наявності чинних умов договору щодо характеру робіт, їх обсягу та вартості, висновки перевірки не можуть змінювати його умов, які відповідно до положень ЦК України є обов`язковими, оскільки недійсними не визнавалися, а відтак, висновки контролюючого органу не можуть встановлювати інші, ніж визначені умовами договору, умови зобов`язання порівняно із договірними.

У відзиві на апеляційну скаргу Держаудитслужба просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, представників позивача в режимі відеоконференції Бойчури П.В., Луценко О.С. та представника апелянта Троянчук Д.М., які підтримали апеляційну скаргу, представника відповідача в режимі відеоконференції Довгополюк В. В., яка заперечила щодо її задоволення, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.

З матеріалів справи видно, Управлінням Держаудитслужби проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА за період з 01.01.2019 по 31.12.2020, результати якої оформлені актом №13-17-08-06/12 від 25.05.2021 (далі - Акт).

З огляду на виявлені в ході ревізії фінансові порушення, відповідач пред`явив позивачу вимогу «Про усунення виявлених порушень законодавства» №131708-14/2492-2021 від 08.07.2021, яка містить виявлені ревізією порушення законодавства, а саме : пункт 3 - в порушення п.1.7, п.2.1, п.2.2 ДСТУ-Н Б.Д.2.2-48:2012 «Вказівки щодо застосування ресурсних елементних кошторисних норм», ТзОВ «Рівнетрансбуд» завищено вартість будівельних робіт на суму 103811,03 грн в акті приймання виконаних будівельних робіт форм КБ-2в за серпень 2019 року по об`єкту «Капітальний ремонт адміністративної будівлі Дубенського міськрайонного суду», у зв`язку із завищенням трудовитрат на об`єм виконаних робіт згідно застосованої розцінки EH 11-29-1 «Улаштування покриттів з керамічних плиток на розчині із сухої клеючої суміші, кількість плиток в 1 м2 до 7 шт», чим завдано матеріальної шкоди на вказану суму. Відповідно, в порушення вимог п.5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №293 від 05.07.2013, завищена вартість виконаних будівельно-монтажних робіт призвела до завищення інженером технічного нагляду ФОП ОСОБА_1 вартості послуг по здійсненню технічного нагляду по даному об`єкту за 2019 рік на суму 1632,53 грн, чим завдано матеріальної шкоди на вказану суму. Забезпечити відшкодування ТзОВ «Рівнетрансбуд» втрат фінансових ресурсів ТУ ДСА на суму 103811,03 грн та забезпечити відшкодування ФОП ОСОБА_1 завищення вартості виконаних робіт по технагляду на суму 1632,53 грн відповідно до ст.ст.216-229 Господарського кодексу України, ст.ст.22, 610-625 Цивільного кодексу України.

Вважаючи оспорюваний пункт вимоги протиправним, ТУ ДСА звернулося до адміністративного суду з вимогою про його скасування.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Відтак, збитки щодо яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків та правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про їх відшкодування, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» №2939-XII від 26.01.1993 (далі - Закон №2939-XII).

Відповідно до ст.1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016 (далі - Положення), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (п.7 Положення).

Відповідно до ч.2 ст.2 Закону №2939-XII, державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Пунктом 6 Положення передбачено, що Держаудитслужба має право в установленому порядку, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (п.п.16); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (п.п.20); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (п.п.23).

Положенням визначено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема, вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства, здійснює контроль за виконанням таких вимог, звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п.п.9 п.4 Положення).

Наведені норми узгоджуються з положеннями ст.10 Закону №2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, у п.7 цієї статті передбачено право цього органу пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Статтею 10 Закону №2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п.10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п.13).

Відповідно до ч.2 ст.15 Закону №2939-XII, законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

У такому випадку до повноважень органу державного фінансового контролю, в силу вимог п.13 ч.1 ст.10 цього Закону, належить право при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку. У той же час в разі виявлення порушень, які призвели до завдання збитків, орган фінансового контролю уповноважені пред`явити вимогу про зобов`язання усунення виявлених порушень.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006 (зі змінами і доповненнями) (далі - Порядок №550).

Відповідно до п.2 Порядку №550, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно п.п.45, 46 Порядку №550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до п.50 Порядку №550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Як неодноразово зазначав Верховний Суд України у постановах від 15.04.2014 по справі №21-40а14, від 20.05.2014 по справі №21-93а14, від 14.10.2014 по справі №21-453а14, від 18.11.2014 по справі №21-461а14, від 25.11.2014 по справі №21-442а14, від 20.01.2015 по справі №21-603а14, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

При цьому, відповідно до правової позиції Верховного Суду України, орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки (наведені вище постанови Верховного Суду України).

Аналогічні висновки у подальшому підтримані Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 по справі №820/3534/16 та Верховним Судом у постановах від 30.04.2020 у справах №820/1830/18, №500/1164/19, від 13.05.2020 по справі №2540/2841/18, від 26.05.2020 у справах №823/1423/17, №816/1463/17, від 29.05.2020 по справі №804/668/17, від 02.07.2020 по справі №826/1508/17, від 23.07.2020 у справах №240/4776/19, №820/1286/18, від 17.09.2020 по справі №420/1304/19, від 23.09.2020 у справах №520/11213/18, №520/6914/19 та №520/11213/18, які в силу положень ч.5 ст.242 КАС України вірно враховані судом першої інстанції при застосуванні норм права.

Системний аналіз чинних законодавчих норм та правових позицій Верховного Суду України та Верховного Суду дає підстави для висновку, що письмові вимоги органу фінансового контролю, в яких міститься припис про стягнення чи відшкодування шкоди, прийняті за результатами ревізій, у ході яких встановлені нецільове або неефективне використання коштів підконтрольними установами, повинні виконуватися шляхом добровільного повернення підконтрольними установами надмірно витрачених коштів або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

При цьому, на думку колегії суддів, обов`язковою до виконання може бути вимога, оформлена у вигляді зобов`язання підконтрольної установи вжити заходи щодо повернення бюджетних коштів, використаних не за призначенням, вчинити дії щодо усунення порушень, які спричинили нецільове використання бюджетних коштів. У той же час, вимога, яка містить припис про стягнення чи відшкодування підконтрольною установою шкоди чи збитків у конкретно встановленому розмірі, може бути виконана останньою добровільно або шляхом звернення органу державного фінансового контролю з позовом про стягнення збитків.

Відтак, звернення підконтрольної установи до адміністративного суду з позовом про скасування вимоги, якою зобов`язано вжити заходів щодо відшкодування шкоди (збитків) не є належним способом захисту, адже така вимога, як наголошують Верховний Суд України і Верховний Суд у згаданих вище рішеннях, може бути виконана підконтрольною установою добровільно або шляхом звернення контролюючого органу до суду про стягнення коштів.

Між тим, як видно з матеріалів справи, зміст оспорюваного пункту вимоги зводиться до порушень, які призвели до завдання матеріальної шкоди.

Разом з цим, дії відповідача щодо включення до оспорюваної частини вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти.

Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.04.2019 по справі №820/339/17, від 11.02.2020 по справі №804/2282/16, від 30.07.2020 по справі №817/663/18.

З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права.

Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу третьої особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Товариства з обмеженою відповідальністю «Рівнетрансбуд» залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року по справі №460/11492/21 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, виключно у випадках, передбачених ч.4 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. В. Кухтей
судді С. П. Нос
С. М. Шевчук
Повне судове рішення складено 29.03.2022