Справа № 380/4886/21
Суддя: Сидор Наталія Теодозіївна
Дата ухвалення: 2022-03-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
справа №380/4886/21
У Х В А Л А

про залишення позовної заяви без розгляду

24 березня 2022 року м. Львів

Львівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді Сидор Н.Т.,

за участю секретаря судового засідання Гавінської М.В.,

представника позивача Мельничука Ю.І.,

представник відповідача не прибув,

представник третьої особи не прибув,

розглянувши у відкритому підготовчому судовому засіданні у порядку загального позовного провадження клопотання відповідача Самбірської районної ради Львівської області про залишення позовної заяви без розгляду у справі за позовом керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави до Самбірської районної ради Львівської області, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача Міністерства культури та інформаційної політики України, про визнання протиправним та скасування рішення,

в с т а н о в и в :

керівник Самбірської окружної прокуратури Львівської області у березні 2021 року звернувся до суду в інтересах держави з адміністративним позовом до Самбірської районної ради Львівської області з вимогою визнати протиправним та скасувати рішення Самбірської районної ради № 683 від 03.11.2020 «Про припинення комунального закладу централізована бібліотечна система Самбірського району».

Ухвалою судді від 02.08.2021 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі. Справу вирішено розглядати за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче засідання у справі.

В підготовчому судовому засіданні поставлено на обговорення клопотання відповідача Самбірської районної ради Львівської області про залишення позовної заяви без розгляду.

В підготовчому судовому засіданні 24.03.2022 представник позивача клопотання про залишення позовної заяви без розгляду заперечив з підстав, викладених у письмових запереченнях від 08.02.2022 вх. № 11342, відповідно до яких зазначає, що в Міністерства культури та інформаційної політики України відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, та здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

У зв`язку з цим, Самбірська окружна прокуратура, реалізуючи надані законом представницькі повноваження, з метою захисту інтересів держави у сфері культури, звертається до суду з цим позовом та реалізує покладені від імені держави повноваження по захисту інтересів держави і, відповідно до ч. 5 ст. 53 КАС України набуває статусу позивача.

Представники відповідача та третьої особи в підготовче судове засідання 24.03.2022 не прибули, належним чином повідомлені про час та місце розгляду справи.

Вирішуючи клопотання про залишення позовної заяви без розгляду, суд враховує наступне.

Згідно з ч.ч. 3-5 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до ч.ч. 1, 3 ст. 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII), представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Частиною 4 ст. 23 Закону №1697-VII встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Аналіз вказаних вище норм дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

Так, у першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. При цьому "нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Разом з цим, "здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. При цьому "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Тобто, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний суб`єкт владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. При цьому, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 19.03.2020 у справі №240/3384/19.

При цьому, керівник Самбірської окружної прокуратури Львівської області, звертаючись до суду із означеним позовом на жоден із цих двох випадків не посилається як на підставу, що дає йому право представляти інтереси держави в суді.

Як видно із матеріалів справи, керівник Самбірської окружної прокуратури Львівської області у поданому до суду позові, як на наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, вказав, що в Міністерства культури та інформаційної політики України відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, та здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Поряд з цим, керівник Самбірської окружної прокуратури Львівської області звертається до суду з цим позовом в інтересах держави, але не конкретного державного органу Міністерства культури та інформаційної політики України, який за клопотанням прокурора залучений до участі у справі у якості третьої особи, що не заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача.

Предметом спору у цій справі є рішення Самбірської районної ради № 683 від 03.11.2020 «Про припинення комунального закладу централізована бібліотечна система Самбірського району».

Підставою такого позову є прийняття спірного рішення Самбірською районною радою в порушення норми ч. 3 ст. 22 Закону України «Про культуру» без відповідного погодження із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв - Міністерства культури та інформаційної політики України.

Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України,затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 № 885, Міністерство культури та інформаційної політики України (далі - МКІП) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

МКІП є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури, державної мовної політики, популяризації України у світі, державного іномовлення, інформаційного суверенітету України (у частині повноважень з управління цілісним майновим комплексом Українського національного інформаційного агентства «Укрінформ») та інформаційної безпеки, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах відновлення та збереження національної пам`яті, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин в Україні, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.

МКІП є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері телебачення і радіомовлення, інформаційній та видавничій сфері.

Відповідно до п. 2 цього Положення МКІП у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Основні повноваження МКІП визначені у п. 4 цього Положення.

Зокрема п.п. 56 п. 4 цього Положення, МКІП погоджує рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування стосовно реорганізації та ліквідації бібліотек, що перебувають у державній та комунальній власності.

Отже, орган, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у даних спірних правовідносинах є Міністерство культури та інформаційної політики.

Суд наголошує, що право суб`єкта владних повноважень на звернення до суду, яке ґрунтується на загальних повноваженнях слідує зі змісту ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влад», відповідно до якої міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Важливо, що Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» було доповнено цією статтею відповідно до Прикінцевих положень Закону України «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року та згідно з пояснювальною запискою (законопроект №3541 від 05 листопада 2013 року) передбачає «повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд»)».

З приводу загальних повноваженнях суб`єкта владних повноважень на звернення до суду у постанові Верховного Суду України від 9 жовтня 2012 року у справі № 21-177а12 було висловлено правову позицію про те, що аналіз переліку підстав для звернення суб`єкта владних повноважень до суду дає можливість дійти висновку, що він повинен мати достатні адміністративні можливості для здійснення визначених йому законом завдань та функцій, і лише у випадках, коли Конституцією чи законами України встановлені судові обмеження його діяльності, він звертається до суду з позовом по суті для отримання судового дозволу; такі звернення мають бути обумовлені необхідністю виконання покладених на них завдань та функцій.

Звідси, згідно з ч. 1 і ч. 2 ст. 5 КАС України, кожна особа має право у порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист в тому числі шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Частиною 1 ст. 43 КАС України регламентовано, що здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається зокрема і за органами державної влади.

Держава, Автономна Республіка Крим, територіальна громада беруть участь у справі через відповідний орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник, інша уповноважена особа відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування), або через представника (ч. 4 ст. 55 КАС України).

Таким чином, кожна особа (будь-який суб`єкт приватного права та суб`єкт публічного права) має право подати позов до адміністративного суду, за єдиного обмеження, якщо це не суперечить закону, та при наявності єдиної умови, а саме, легітимної мети - забезпечення захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин.

Наведене спростовує твердження позивача, що в Міністерства культури та інформаційної політики України відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про визнання протиправним та скасування індивідуального акту чи його окремих положень. Відтак, звертаючись до суду з цим позовом, прокурор перебирає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу (МКІП), який самостійно може захищати інтереси держави.

Судом не встановлено, а позивачем не наведено, підстав субсидіарної ролі прокурора у цьому судовому провадженні; не наведено причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом.

Більше того, суд звертає увагу на лист Міністерства культури та інформаційної політики від 26.01.2021, який адресований Генеральному прокурору України Венедіктовій І.В., з якого не вбачається неможливості самостійного їх звернення до суду за захистом порушеного права чи відсутності у них такого наміру. Зазначеним листом МКІП звертається до Генерального прокурора України із проханням доручити обласним прокуратурам забезпечити належний розгляд та перевірку фактів незаконної ліквідації, реорганізації закладів культури або їх виключення з базової мережі, в разі їх наявності.

Враховуючи вказане, суд доходить висновку, що прокурором не доведено підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах.

Обставини дотримання прокурором установленої ч.ч. 3, 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів ст.ст. 53, 169 КАС України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті.

Водночас у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 зазначено, що у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Отже, у цій справі наявні підстави для застосування положень п. 2 ч. 1 ст. 240 КАС України, згідно яких суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Керуючись ст. ст. 240, 241, 243, 248, 256, 293-295 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

клопотання відповідача Самбірської районної ради Львівської області про залишення позовної заяви без розгляду задовольнити.

Позов керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави до Самбірської районної ради Львівської області, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача Міністерства культури та інформаційної політики України, про визнання протиправним та скасування рішення, залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення.

Ухвала може бути оскаржена. Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Повний текст ухвали складено та підписано 29.03.2022.

Суддя Сидор Н.Т.