Справа № 380/13674/21
Суддя: Качмар Володимир Ярославович
Дата ухвалення: 2022-03-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 березня 2022 рокуСправа № 380/13674/21 пров. № А/857/23555/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача - Качмара В.Я.,

суддів - Большакової О.О., Затолочного В.С.,

розглянувши у порядку письмового провадження в м.Львові справу за позовом ОСОБА_1 до Окружного адміністративного суду міста Києва про зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою Окружного адміністративного суду міста Києва на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2021 року (суддя Москаль Р.М., м.Львів),

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва (далі - ОАС, Суд відповідно) в якому просив:

визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає в ненаданні інформації на запит від 21.04.2021;

зобов`язати ОАС негайно (в порядку частини першої статті 371, пункту 1 частини першої статті 263 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) надати копії протоколів зборів суддів Суду на яких розглядалися питання та/або ухвалювалися рішення про запровадження в суді спеціалізацій суддів чи скасування спеціалізацій суддів за період із 2015 року по дату запиту;

встановити судовий контроль за виконанням ОАС постановленого в рамках цієї справи рішення.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2021 року позов задоволено частково. Визнано протиправною відмову ОАС (оформлену листом від 21.05.2021 №03.2-07/1214/21) надати публічну інформацію на запит ОСОБА_1 від 21.04.2021. Зобов`язати Суд надати ОСОБА_1 у відповідь на запит від 21.04.2021 запитувану публічну інформацію (копії протоколів зборів суддів ОАС, на яких розглядалися питання та/або ухвалювалися рішення про запровадження в суді спеціалізацій суддів чи скасування спеціалізацій суддів за період із 2015 року по 21.04.2021) у встановлений Законом України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) спосіб та строк. Встановлено, що перебіг цього строку розпочинається з дати набрання цим рішенням суду законної сили. В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

Не погодившись із ухваленим судовим рішення, в частині задоволених позовних вимог, його оскаржив відповідач, який із покликанням на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції, та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову повністю.

В доводах апеляційної скарги, з посиланням на пункт 10 «Типового переліку відомостей, що становлять службову інформацію, та які можуть міститися в документах з організації діяльності місцевих та апеляційних судів» затвердженого наказом Державної судової адміністрації України (далі - ДСА) від 23.10.2012 №138 (далі - Типовий перелік, Наказ №138 відповідно) вказує, що рішення (протоколи) зборів суддів відноситься до службової інформації, отже належить до інформації з обмеженим доступом. Крім того, відповідач звертає увагу, що позивач обґрунтовував суспільний інтерес у поширенні запитуваної інформації загальними категоріями та поняттями, однак не зазначив та не довів протягом судового розгляду справи жодних фактичних обставин, підстав чи доказів, які б свідчили про наявність реального суспільного інтересу до запитуваної інформації як станом на дату звернення до відповідача із запитом на отримання інформацію, так і станом на дату звернення до суду. Також, посилаючись на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 20 березня 2019 року у справі № 804/4177/17, відповідач зазначає, що позивач чи інші представники суспільства не є суб`єктами оскарження процедури обрання голови суду, що, на думку відповідача, само по собі виключає необхідність оприлюднення копії протоколу зборів суддів.

Позивач відзиву на апеляційну скаргу не подав.

У відповідності до частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС), суд апеляційної інстанції вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження, так як апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, що ухвалене в порядку письмового провадження (без повідомлення сторін) за наявними у справі матеріалами.

Переглянувши справу за наявними у ній матеріалами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що запитувана позивачем інформація є публічною, створена шляхом прийняття відповідних рішень та зафіксована шляхом оформленням відповідних протоколів. Тому інформація, яка міститься у протоколах зборів суддів ОАС, якими зафіксовані вже прийняті рішення, не може вважатися службовою в контексті пункту 1 частини першої статті 9 Закону №2939-VI, оскільки рішення щодо запровадження спеціалізації вже прийняті.

Такі висновки суду першої інстанції відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з додержанням норм матеріального і процесуального права, з таких міркувань.

Відповідно до частини першої статті 308 КАС суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

В іншій частині - щодо відмови у задоволенні позову, рішення суду першої інстанції фактично не оскаржується, тому суд апеляційної інстанції не має права робити правові висновки щодо цієї частини судового рішення.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи те, що 21.04.2021 о 17:18 год ОСОБА_1 звернувся засобами електронного зв`язку до Суду із запитом про отримання публічної інформації, в якому просив відповідно до статей 3, 5, 19 Закону №2939-VI надати електронні копії протоколів зборів суддів ОАС, на яких розглядалися питання та/або ухвалювалися рішення про запровадження в суді спеціалізацій суддів чи скасування спеціалізацій суддів за період з 2015 року по дату цього запиту (далі - запитувана інформація) (а.с.11-13).

У відповідь на запит від 21.04.2021 позивач отримав рішення за підписом заступника керівника апарату ОАС Прокопенка О.П. від 21.05.2021 №03.2-07/1214/21 згідно якого Судом вказано, що запитувана у запиті інформація, у відповідності до Типового переліку, становить собою інформацію з обмеженим доступом. У зв`язку з наведеним, вказаний запит був переданий на опрацювання Комісії з питань роботи із службовою інформацією ОАС (далі - Комісія), утвореної, у тому числі, відповідно до вимог «Типової інструкції про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію», затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19.10.2016. За наслідком опрацювання запиту, Комісією, із застосуванням, зокрема, вимог частини другої статті 6 Закону №2939-VI та Наказу № 138 було встановлено, що запитувані протоколи зборів суддів ОАС, на яких розглядались питання та/або ухвалювались рішення про запровадження в судді спеціалізації суддів чи скасування спеціалізації суддів за період з 2015 року по дату запиту, містять службову інформацію, яка у даному випадку розголошенню не підлягає (а.с.14).

Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Статтею 5 Закону України «Про інформацію» (далі - Закон №2657-XII) встановлено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

Положеннями статті 9 Закону №2657-XII обумовлено, що всі громадяни України, юридичні особи і державні органи мають право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій.

За змістом статей 1, 5 Закону №2939-VI визначено, що публічна інформація - відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет, на інформаційних стендах, будь-яким іншим способом, а також надання інформації за запитами на інформацію.

Статтею 3 Закону №2939-VI передбачено, що право на доступ до публічної інформації гарантується: 1) обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; 2) визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; 3) максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; 4) доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; 5) здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; 6) юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

Відповідно до частини другої статті 1 Закону №2939-VI публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Такі випадки встановлені частиною першою статті 6 цього Закону, згідно з якою публічною інформацією з обмеженим доступом, є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

Види та порядок обмеження доступу до інформації передбачено статтею 6 Закону №2939-VI, в частині другій якої встановлено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог (так званий трискладовий тест):

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Відповідно до статті 12 Закону №2939-VI суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є:

запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.

Пунктом 1 частини першої статті 13 Закону №2939-VI передбачено, що до розпорядників інформації належать суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Статтею 19 Закону №2939-VI визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Підстави для відмови в задоволенні запиту на інформацію передбачені статтею 22 Закону №2939-VI, відповідно до частини першої якої розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів»(далі - Закон №1402-VIII) в статті 15 передбачає такі правила визначення складу суду:

Справи в судах розглядаються суддею одноособово, а у випадках, визначених процесуальним законом, - колегією суддів, а також за участю присяжних. Суддя, який розглядає справу одноособово, діє як суд. Визначення судді або колегії суддів для розгляду конкретної справи здійснюється Єдиною судовою інформаційно-телекомунікаційною системою у порядку, визначеному процесуальним законом. Справи розподіляються з урахуванням спеціалізації суддів , навантаження кожного судді, заборони брати участь у перегляді рішень для судді, який брав участь в ухваленні судового рішення, про перегляд якого порушується питання (крім перегляду за нововиявленими обставинами), перебування суддів у відпустці, відсутності у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, відрядження, а також інших передбачених законом випадків, через які суддя не може здійснювати правосуддя або брати участь у розгляді судових справ.

Питання спеціалізація судів врегульоване статтею 18 Закону №1402-VIII таким чином:

1. Суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.

2. У випадках, визначених законом, а також за рішенням зборів суддів відповідного суду може запроваджуватися спеціалізація суддів з розгляду конкретних категорій справ .

За приписами статті 128 Закону №1402-VIII збори суддів - це зібрання суддів відповідного суду, на якому вони обговорюють питання внутрішньої діяльності цього суду та приймають колективні рішення з обговорюваних питань. Збори суддів:

1) обговорюють питання щодо внутрішньої діяльності суду чи роботи конкретних суддів або працівників апарату суду та приймають з цих питань рішення, що є обов`язковими для суддів та працівників цього суду;

2) визначають спеціалізацію суддів з розгляду конкретних категорій справ;

Відповідно до статті 31 КАС визначення судді, а в разі колегіального розгляду - судді-доповідача для розгляду конкретної справи здійснюється Єдиною судовою інформаційно-телекомунікаційною системою під час реєстрації документів, зазначених в частині другій статті 18 цього Кодексу, а також в інших випадках визначення складу суду на будь-якій стадії судового процесу, з урахуванням спеціалізації та рівномірного навантаження для кожного судді , за принципом випадковості та в хронологічному порядку надходження справ.

При прийнятті рішення суд керується такими мотивами:

Запровадження в Україні в 2010 році автоматизованої системи розподілу справ між суддями (на противагу попередній системі, що ґрунтувалася на розсуді голови суду) було покликане нейтралізувати суб`єктивний фактор при обранні головуючого судді для розгляду конкретної справи, забезпечити принцип випадковості цього процесу, а також рівномірність навантаження на суддів. Автоматизована система розподілу справ також створює передумови для формування в учасників судового процесу впевненості, що розгляд їх справи здійснюватиме склад суду, який відповідає вимогам безсторонності (неупередженості). Описана зміна підходів сприяла забезпеченню доступу до правосуддя, представленого незалежними та безсторонніми судами, як елемента верховенства права (див. пункт 55 доповіді Верховенство права Європейської комісії За демократію через право (Венеційської комісії) від 25-26 березня 2011 року (https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2011)003rev-ukr).

Запровадження спеціалізації суддів з розгляду конкретних справ має безпосередній вплив на визначення Єдиною судовою інформаційно-телекомунікаційною системою персонального складу суду для розгляду конкретної судової справи, оскільки звужує коло суддів, з котрих за принципом випадковості обирається головуючий суддя. З огляду на це інформація щодо рішення про запровадження спеціалізації суддів є не тільки публічною інформацією в розумінні Закону № 2939-VI, а й предметом суспільного інтересу в розумінні Закону №2657-XII.

Положення частини другої статті 6 Закону №2939-VI передбачають вимоги для обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 цього Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженим лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі трискладового тесту. Отже, обов`язок доведення того факту, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.

З матеріалів справи видно, що 21.05.2021 відмовляючи у наданні інформації що витребувана у запиті позивачем відповідач вказав, що така інформацію є службовою інформацією. Відповідно до пункту 10 Тимчасового переліку до такого переліку (службової інформації) віднесені відомості, що можуть міститися в документах суду, зокрема, щодо організації та діяльності органів суддівського самоврядування з питань внутрішньої діяльності суду (протоколи зборів суддів: протоколи оперативних нарад тощо).

Питання віднесення інформації до категорії службової неодноразово досліджувалися Великою Палатою Верховного Суду. Так, у постанові від 22 травня 2018 року у страві №800/592/17 Велика Палата Верховного Суду сформувала правову позицію, відповідно до якої, відмовляючи в доступі до інформації з підстави того, що вона є службовою, розпорядник повинен вказати, до якої з визначених частиною першою статті 9 Закону №2939-VI категорій належить ця інформація. Якщо інформація не належить до жодної з визначених цією нормою категорій, доступ до неї не може обмежуватись на підставі того, що вона є службовою.

Велика Палата Верховного Суду в означеній справі також указала на те, що обмеження доступу до конкретної інформації допускається, якщо в розумінні пункту 1 частини першої статті 9 Закону №2939-VI вона належить до службової та за умови застосування сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 цього Закону.

Важливо також розуміти, що відповідність інформації пункту 1 частини першої статті 9 Закону №2939-VI не створює обов`язку автоматичного віднесення інформації до службової. Стаття 9 Закону № 2939-VI передбачає, що така інформація саме може бути віднесена до службової. Тобто віднесення інформація до категорії службової можливо у разі, якщо застосування «трискладового тесту» засвідчило наявність підстав для обмеження доступу до неї.

Відмовляючи позивачу у наданні інформації на його запит про доступ до публічної інформації у частині надання копії протоколу зборі суддів, відповідач обмежився лише повідомленням, що ця інформація є службовою інформацією, яка є фактично конфіденційною, та не зазначив про наявність визначених частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI передумов для можливості обмеження доступу до запитуваної інформації.

Суд враховує, що відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник інформації у відповіді на запит вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини. Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох складових так званого трискладового тесту означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою. Такий висновок суду відповідає висновкам щодо застосування норм Закону №2939-VI, що викладені у постановах Верховного Суду від 30 січня 2020 року в справі №806/1959/16, 23 грудня 2020 року у справі №826/15472/18, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 грудня 2019 року у справі №9901/249/19.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 24 травня 2018 року у справі №800/591/17 сформовано правову позицію, відповідно до якої важливою ознакою документів, у яких може міститися службова інформація, є те, що вони передують, зокрема, прийняттю рішення з певного питання. Це означає, що після прийняття відповідного рішення відомості, що містяться в документах, які створювались або знаходяться у володінні розпорядника і стосуються підготовки, обговорення, розгляду та прийняття цього рішення, втрачають статус службової інформації. Тобто після прийняття рішення інформація, що була створена чи отримана для підготовки цього рішення, перестає бути службовою, хоча певна інформація може бути обмежена в доступі як конфіденційна.

Однак, вищенаведений Тимчасовий перелік, у межах спірних правовідносин фактично є своєрідним орієнтиром для судів як розпорядників публічної інформації щодо визначення інформації, доступ до якої може бути обмежено, у разі, якщо застосування «трискладового тесту» в конкретному випадку надасть підстави для її обмеження.

Питання застосування обмежень у доступі до інформації, яка міститься у протоколах зборів суддів на підставі положень Закону № 2939-VI, досліджувалося Верховним Судом у постанові від 3 червня 2020 року у справі № 826/12540/17, спір у якій виник у зв`язку з відмовою ОАС надати позивачу на його запит про отримання публічної інформації копію протоколу зборів суддів ОАС від 29 травня 2017 року з підписами суддів, які взяли участь у таких зборах.

Так, у цій постанові, спірні відносини у якій є подібними до цієї справи, Верховний Суд дійшов висновку, що інформація, яка міститься у протоколах зборів суддів ОАС, якими зафіксовані ухвалені рішення, не може вважатися службовою в контексті пункту 1 частини першої статті 9 Закону № 2939-VI, оскільки рішення щодо звернення до відповідних органів вже прийняті.

Аналогічна правова позиція щодо застосування пункту 1 частини першої статті 9 Закону № 2939-VI у подібних правовідносинах викладена Верховним Судом у постанові від 23 грудня 2020 року у справі № 826/15472/18.

Зважаючи на те, що відмова у наданні інформації (документів) на запит позивача від 21.04.2021 не містить будь-якого обґрунтування (мотивів), чому запитувана інформація не підлягає розголошенню відповідно до частини другої статті 6 Закону № 2939-VI, обґрунтованими є висновки суду першої інстанції, що ефективним способом захисту права позивача на отримання відповіді на запит є спонукання відповідача надати відповідь в порядку та строки, визначені законом.

Оцінюючи наведені скаржником доводи, апеляційний суд виходить з того, що всі конкретні, доречні та важливі доводи сторін були перевірені та проаналізовані судом першої інстанції, та їм було надано належну правову оцінку.

Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Підсумовуючи вищевказане, суд апеляційної інстанції вважає, що висновок суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення даного позову ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального та дотриманні норм процесуального права, а тому оскаржуване рішення суду є законними та обґрунтованими і скасуванню не підлягає.

Керуючись статтями 308, 311, 315-316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Окружного адміністративного суду міста Києва залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2021 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 КАС.

Суддя-доповідач В. Я. Качмар
судді О. О. Большакова
В. С. Затолочний
Повне судове рішення складено 28 березня 2022 року.