Справа № 320/17391/21
Суддя: Лисенко В.І.
Дата ухвалення: 2022-02-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

23 лютого 2022 року м.Київ № 320/17391/21

Суддя Київського окружного адміністративного суду Лисенко В.І.,

при секретарі судового засідання Єжелі А.О.,

за участі представника позивача - Горбача І.В.,

представника Державної інспекції архітектури та містобудування України - Бєлкіна Н.В.,

представника Головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Павліва Олега Тарасовича - Біллериса Ю.О.,

представника Головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Папело Марини Юріївни - Нестерова І.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні клопотання щодо закриття провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної інспекції архітектури та містобудування України, Головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Павліва Олега Тарасовича, Головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Папело Марини Юріївни про визнання протиправними дії та скасування рішення,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 з позовом до Державної інспекції архітектури та містобудування України , Головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Павліва Олега Тарасовича, Головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Папело Марини Юріївни, в якому просить визнати протиправними дії Головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Павліва Олега Тарасовича, Головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Папело Марини Юріївни під час проведення позапланової перевірки в порядку державного архітектурно-будівельного нагляду, яка оформлена актом від 25.11.2021 №СН01:4673-0018-0616-9749.05.2021 та визнати протиправним та скасувати подання Державної інспекції архітектури та містобудування України в особі Головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України №2/03/17-21 від 29.11.2021 про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу містобудування та архітектури Ірпінської міської ради адресованого Ірпінському міському Голові.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 28.12.2021 відкрито загальне провадження у даній адміністративній справі та призначено підготовче засідання на 27.01.2022.

У підготовчому засіданні, призначеному на 23.02.2022, представник Головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Павліва Олега Тарасовича заявив клопотання про закриття провадження у справі.

Дане клопотання обґрунтоване тим, що дії відповідача-2 та відповідача-3 підчас проведення перевірки, які оформлені актом перевірки, не є індивідуальним рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні ст. 4 КАС України, оскільки не стосуються прав та інтересів позивача. Акт перевірки є лише службовим документом, що фіксує проведення перевірки та висновки перевіряючих, а тому це унеможливлює розгляд вимог про визнання протиправними дій під час проведення перевірки у порядку адміністративного судочинства. Аналогічний висновок викладений в постанові ВС від 22.10.2021 у справі №440/752/19 та постанові ВС від 13.04.2021 №640/19671/18. Також, вказує, що подання про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу містобудування та архітектури Ірпінської міської ради, адресоване Ірпінському міському Голові, за своєю суттю і правовою природою не підпадає під ознаки нормативного акта чи акта індивідуальної дії, позаяк має рекомендаційний характер для органу, який здійснив призначення відповідної посадової особи, і не вирішує жодних питань про права та обов`язки цієї особи, не змінює їх обсягу. Таке подання про звільнення не є індивідуальним актом у розумінні ст. 4 КАС України та не може створювати для позивача жодних юридичних наслідків. Аналогічний правовий висновок викладений у постанові ВС від 17.02.2021 у справі №815/310/17.

У судовому засіданні представники відповідачів підтримали заявлене клопотання. Стверджували, що висновки посадових осіб, викладені в акті перевірки, є відображенням дій посадових осіб, вчинених під час проведення перевірки, і не породжують правових наслідків для позивача, а відтак такий акт не може порушувати права ОСОБА_1 . Щодо подання про звільнення, зазначили, що останнє не може бути самостійним предметом оскарження, оскільки не зачіпає прав та інтересів позивача.

Представник позивача щодо задоволення заявленого клопотання заперечував, стверджував, що правові позиці, викладені в постановах ВС України відповідачами, не є тотожними та подібними, оскільки мають інший суб`єктний склад учасників відносин, інший предмет позову та інші фактичні обставини справи. Стверджував, що дії інспекторів під час проведення перевірки безпосередньо впливають на охоронювані права, інтереси та обов`язки позивача, як посадової особи відділу, оскільки оскаржуване подання про звільнення безпосередньо стосується позивача, а не іншої особи. У даному випадку, як наполягав представник позивача, незаконні дії відповідачів щодо проведення перевірки, яка оформлена відповідним актом, а також оскаржуване подання про звільнення посягає на законний інтерес позивача, який полягає в тому, щоб не допустити його розгляду, оскільки обґрунтування такого подання не відповідає вимогам чинного містобудівного законодавства та зроблене відповідачами на підставі хибних висновків, які не відповідають дійсності. У той же час, подання про звільнення має бути обов`язково розглянуте Ірпінським міським Головою без надання йому правової оцінки та винесено відповідне рішення про звільнення ОСОБА_1 .

Розглянувши подане клопотання, оцінивши доводи сторін, дослідивши матеріали справи та докази, надані сторонами, суд зазначає наступне.

Згідно з частиною п`ятою ст. 55 Конституції України, кожному гарантується захист своїх прав, свобод та інтересів від порушень і протиправних посягань будь-якими не забороненими законом засобами.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Згідно з ч. 1 і 2 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Згідно з позицією Європейського суду з прав людини, процедурні гарантії, закріплені в ст. 6 Конвенції, гарантують кожному право подання скарги щодо його прав та обов`язків цивільного характеру до суду чи органу правосуддя. Таким чином втілюється право на звернення до суду, одним із аспектів якого є право доступу, тобто право розпочати провадження у судах з цивільних питань. Кожен має право на подання до суду скарги, пов`язаної з його або її правами та обов`язками; на це право, що є одним з аспектів права на доступ до суду, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання у реалізацію його або її прав є неправомірним (рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), серія А №18, п. 28- 36).

Суд, в контексті спірних правовідносин, вважає за доцільне зауважити, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. У рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у наявності у особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу, встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством.

Звертаючись до суду з позовом, позивач просить визнати протиправними дії Головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Павліва Олега Тарасовича, Головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Папело Марини Юріївни під час проведення позапланової перевірки в порядку державного архітектурно-будівельного нагляду, яка оформлена актом від 25.11.2021 №СН01:4673-0018-0616-9749.05.2021 та визнати протиправним та скасувати подання Державної інспекції архітектури.

Таким чином, визначальною обставиною при вирішенні клопотання про закриття провадження у справі є встановлення наявності чи відсутності у позивача порушеного права та «охоронюваного законом інтересу» у сформованих позовних вимогах.

Як убачається з позовних вимог ОСОБА_1 , останній звернувся до суду з позовом про визнання протиправних дій відповідачів під час проведення позапланової перевірки в порядку державного архітектурно - будівельного нагляду, яка оформлена Актом від 25.11.2021 №СН01:4673-0018-0616-9749.05.2021.

В обґрунтування позовних вимог в частині визнання протиправними дій під час проведення перевірки посадовими особами відповідача, за наслідками якої складено акт, позивач стверджує, що ними було порушено порядок проведення перевірки, зокрема, акт перевірки складений без накладення кваліфікованого електронного підпису, в акті відсутній підпис ОСОБА_1 . Також, ОСОБА_1 , як керівнику об`єкта нагляду, не надали права для надання пояснень чи зауважень в акті перевірки. Зазначені процесуальні порушення посадовими особами відповідачів під час проведення перевірки, на думку позивача, порушують його права та інтереси, оскільки висновки перевірки стали підставою для складення подання про його звільнення. При цьому, зауважує, що порушення процедури проведення перевірки може бути достатньою підставою для скасування рішення, прийнятого за наслідками такої перевірки.

У клопотанні про закриття провадження у справі, представник відповідача-2, посилаючись на постанови Верховного суду від 22.10.2021 у справі №440/752/19, від 13.04.2021 №640/1971/18,від 17.02.2021 №815/310/17, зазначає, що акт перевірки є лише службовим документом, що фіксує лише порушення вимог законодавства, а тому такий акт та дії під час його складення не створюють правових наслідків, не породжують, не змінюють та не звужують права особи, не встановлюють для неї додаткових обов`язків та не покладають відповідальність, а тому не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні ст. 5 КАС України, які можуть бути оскаржені до суду.

Проте, суд зазначає, що відповідач-2 помилково вважає, що оскарження протиправних дій щодо складення акта перевірки та його скасування є тотожним з оскарженням дій під час проведення перевірки з огляду на порушення процедури проведення перевірки.

Суд звертає увагу, що звертаючись до суду з позовними вимогами про визнання протиправних дій відповідачів під час проведення позапланової перевірки в порядку державного архітектурно - будівельного нагляду, яка оформлена Актом від 25.11.2021 №СН01:4673-0018-0616-9749.05.2021, позивач вважає, що посадовими особами відповідачами допущено ряд процедурних порушень, які суттєво впливають на викладені у акті перевірки порушення, які стали підставою складення подання про його звільнення.

Суд вважає, що у даному випадку дії суб`єкта владних повноважень, вчинені ним під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, оскільки можуть впливати на прийняте ним рішення за наслідками таких дій.

А тому, враховуючи наведене, вважає клопотання відповідача-2 необґрунтованим та таким, що базується на неправильному тлумаченні норм чинного законодавства.

Звертаючись до суду, позивач у позовній заяві вважає, що такими діями відповідачів порушено його «охоронюваний інтерес», а відтак у даному випадку він реалізовує своє конституційне право на оскарження таких дій чи бездіяльності відповідачів.

Суд зауважує, що оскільки у даному випадку йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обґрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку, на думку суду, суд повинен розглянути справу по суті та вирішити питання про задоволення чи відмову позовних вимог.

Суд звертає увагу, що відповідно до ст. 9 КАС України, кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

А тому, звертаючись до суду з позовною вимогою про визнання протиправним та скасування подання про звільнення, позивач вважає, що саме такий спосіб захисту буде найбільш ефективним для нього.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Однією з умовою розгляду судом питання про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів такою бездіяльністю.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Суд зауважує, що оскільки у даному випадку йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обґрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку, на думку суду, суд повинен розглянути справу по суті та вирішити питання про задоволення чи відмову позовних вимог.

При цьому, посилання відповідачів на те, що судом у відповідності до вимог ч. 5 ст. 13 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» необхідно врахувати позицію Верховного суду, яку наведено у відзиві на позовну заяву та у клопотанні, судом не приймається до уваги, оскільки у наведених постановах не є тотожним склад учасників справи, матеріально-правове регулювання та позовні вимоги.

При цьому недостатньо самого лише зазначення постанови Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права, обов`язковою умовою є те, що правовідносини у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду і у якій подається касаційна скарга) мають бути подібними.

Подібність правовідносин означає, зокрема, подібність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи. При цьому, обставини, які формують зміст таких правовідносин і впливають на застосування норм матеріального права, самі по собі не формують подібності правовідносин, важливими факторами є також доводи і аргументи сторін, які складають межі судового розгляду справи.

Формальне посилання на витяги з постанов Верховного Суду (без аналізу та врахування обставин справи, за яких судом касаційної інстанції було зроблено відповідні висновки) щодо оцінки того чи іншого аргументу контролюючого органу, які до того ж зроблені на підставі встановлених фактичних обставин конкретної справи і наявних в матеріалах справи доказів, не є свідченням застосування судами попередніх інстанцій у цій справі норм матеріального права без урахування висновків Верховного Суду щодо їх застосування.

За таких обставин, враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку про відмову у задоволенні клопотання про закриття провадження у справі.

Керуючись статтями 238, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

У задоволенні клопотання про закриття провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної інспекції архітектури та містобудування України, Головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Павліва Олега Тарасовича, Головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Папело Марини Юріївни, в якому просить визнати протиправними дії Головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Павліва Олега Тарасовича, Головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Папело Марини Юріївни під час проведення позапланової перевірки в порядку державного архітектурно-будівельного нагляду, яка оформлена актом від 25.11.2021 №СН01:4673-0018-0616-9749.05.2021 та визнати протиправним та скасувати подання Державної інспекції архітектури та містобудування України в особі Головного інспектора будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державно-будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України №2/03/17-21 від 29.11.2021 про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу містобудування та архітектури Ірпінської міської ради адресованого Ірпінському міському Голові - відмовити.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення.

Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного тексту ухвали.

Повний текст ухвали виготовлений 28.02.2022.

Суддя Лисенко В.І.