Справа № 120/17276/21-а
Суддя: Гонтарук В. М.
Дата ухвалення: 2022-03-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/17276/21-а

Головуючий у 1-й інстанції: Свентух В.М.

Суддя-доповідач: Гонтарук В. М.

10 березня 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Гонтарука В. М.

суддів: Білої Л.М. Матохнюка Д.Б.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року (ухвалене в м. Вінниця) у справі за адміністративним позовом керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області до Виконавчого комітету Дашівської селищної ради Гайсинського району Вінницької області про визнання бездіяльності неправомірною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в грудні 2021 року позивач звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду із позовом до Виконавчого комітету Дашівської селищної ради Гайсинського району Вінницької області про визнання бездіяльності неправомірною та зобов`язання вчинити дії.

Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року адміністративний позов повернуто позивачу.

Не погоджуючись із вказаною ухвалою позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу суду першої інстанції скасувати, та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Відповідач своїм правом, передбаченим ст.ст. 300, 304 КАС України не скористався та не подав відзив на апеляційну скаргу.

Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 03 лютого 2022 року, з урахуванням ч. 3 ст. 312 КАС України, вирішив розглядати дану справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

За таких умов згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України при розгляді справи в порядку письмового провадження фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши апеляційну скаргу в межах її доводів, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити,а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

З матеріалів справи встановлено, що в грудні 2021 року керівник Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив суд:

- визнання протиправною бездіяльність відповідача щодо невиконання вимог чинного законодавства України по поданню пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - управлінню містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації - про занесення об`єкта культурної спадщини - Михайлівську церкву (дата спорудження 1764 рік), розташовану за адресою Вінницька область, Гайсинський район, смт. Дашів, вул. Соборна, 1, охоронний номер 64, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

- зобов`язання відповідача виконати вимоги чинного законодавства України по поданню пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - управлінню містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації - про занесення об`єкта культурної спадщини - Михайлівську церкву (дата спорудження 1764 рік), розташовану за адресою Вінницька область, Гайсинський район, смт. Дашів, вул. Соборна, 1, охоронний номер 64, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Повертаючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини є Міністерство культури та інформаційної політики України.

Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації наділено повноваженнями контролю, організації та вирішення питань щодо охорони культурної спадщини на території області.

Отже, суд першої інстанції дійшов висновку, що Міністерство культури та інформаційної політики України та Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації є компетентними та уповноваженими органами, що мають передбачене чинним законодавством право звернення до суду із даним позовом.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Положеннями пункту 3 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.

Відповідно до частини 7 статті 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Як передбачено частинами 3, 4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Згідно з ч.3 ст.3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до положень ст.131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до рішення Конституційного суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99 державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин.

В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

«Інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Крім того, відповідно до рішення Конституційного суду України від 08.04.1999 у справі №1-1/99 під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» потрібно розуміти як «орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади».

Прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави, і ця заява, є підставою для порушення справи в суді.

Згідно з нормами ч.4, 5 ст.53 КАС України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Як вбачається зі змісту апеляційної скарги прокурор в її обґрунтування зазначає, що орган, уповноважений державною, звертатися до суду у даній категорії справ відсутній.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-III).

Згідно з статтею 1 Закону № 1805-III, охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Відповідно до частини 1 статті 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать, зокрема центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Згідно з підпунктами 1, 2 частини 1 статті 6 Закону № 1805-III до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить: здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; подання пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього.

Відповідно до Положення про Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації, Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації є структурним підрозділом обласної державної адміністрації, підпорядковується Голові обласної державної адміністрації, підзвітне і підконтрольне Міністерству розвитку громад і територій України, Міністерству культури та інформаційної політики України з питань, що належать до їх компетенції.

Згідно з ч. 1 ст. 3 Закону до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належить, зокрема, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад - органи, які створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах ( у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Стаття 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що до системи місцевого самоврядування входять виконавчі органи рад. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч.1 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Одночасно, п.п.10 п. «б» ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту та забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

При цьому, частиною 2 статті 6 Закону передбачено, що до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно- правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.

З матеріалів справи встановлено, що Гайсинською окружною прокуратурою 09.09.2021 та 04.10.2021 на адресу Дашівської селищної ради скеровано запити про надання інформації про те, чи виготовлялася виконавчим комітетом Дашівської селищної ради облікова документація на об`єкт культурної спадщини Михайлівську церкву (дата спорудження 1764 рік), розташовану за адресою Вінницька область, Гайсинський район, смт. Дашів, вул. Соборна, 1, охоронний номер 64 та чи подавалася органу охорони культурної спадщини вищого рівня, а саме управлінню містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації пропозиція про занесення такої до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Зі змісту листів Дашівської селищної ради Гайсинського району Вінницької області від 10.09.2021 за вих. № 02.17/1136 та від 07.10.2021 за вих.№ 02.12/1269 вбачається, що облікова документація на зазначений об`єкт культурної спадщини не виготовлена та на розгляд до уповноваженого органу вищого рівня не скеровувалась.

Таким чином, орган місцевого самоврядування, маючи відповідні повноваження для захисту інтересів держави у вказаній сфері, захист цих інтересів не здійснив. При цьому, досліджуючи чинне законодавство України, судом апеляційної інстанції встановлено, що в даній категорії справи Законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом до виконавчого комітету Дашівської селищної ради про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання до вчинення дій.

Суд апеляційної інстанції не заперечує той факт, що дійсно існують відповідні органи такі, як Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації та Міністерство культури та інформаційної політики України, які наділені відповідними повноваженнями.

Однак, у відповідності до норм чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, а також Положень, вказані органи не наділені повноваженнями звернення до суду із адміністративними позовами щодо спонукання, в даному випадку виконавчого комітету Дашівської селищної ради, Гайсинського району Вінницької області, виконати вимоги чинного законодавства України по поданню пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Управлінню містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації - про занесення об`єкта культурної спадщини - Михайлівську церкву (дата спорудження 1764 рік), розташовану за адресою Вінницька область, Гайсинський район, смт. Дашів, вул. Соборна, 1, охоронний номер 64, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Разом з цим, колегія суддів наголошує, що в даному випадку судом апеляційної інстанції не надається оцінка тому чи відноситься до культурної спадщини Михайлівська церква, яка знаходиться за адресою (дата спорудження 1764 рік), розташовану за адресою Вінницька область, Гайсинський район, смт. Дашів, вул. Соборна, 1, охоронний номер 64, а також наявності підстав для її реєстрації Державному реєстрі нерухомих пам`яток України.

Згідно ч.4 ст.5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звертатись до дку адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Таким чином, у даних правовідносинах відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції, а бездіяльність відповідача порушує норми діючого законодавства, що регулює відносини у сфері охорони культурної спадщини.

Однак, поза межами дослідження суду першої інстанції залишилось те, що підставою для представництва інтересів держави шляхом подання позову є бездіяльність відповідача, з приводу невиконання вимог чинного законодавства України щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Управлінню містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації про занесення об`єкта культурної спадщини національного значення - Михайліської церкви - до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, щодо наявності, в даному випадку, у Гайсинської окружної прокуратури повноваження щодо захисту державних інтересів шляхом звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є селищна рада, до якої пред`явлено позовні вимоги, тому прокурор набуває статусу позивача та правомірно звертається до суду на захист інтересів держави, відповідно до вимог ст.23 Закону України " Про прокуратури".

За таких обставин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції не в повній мірі дослідив питання поважності (безпідставності) у прокурора звернення до суду в інтересах держави, а тому передчасно застосував ст.240 КАС України.

За правилами частини першої статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

З огляду на викладене та враховуючи передчасність прийняття судом першої інстанції рішення в порушення вимог Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів вважає, що ухвалу суду першої інстанції як таку, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, необхідно скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що допущені судом першої інстанції порушення норм процесуального права є такими, що призвели до неправильного вирішення питання, та є підставою для скасування ухвали суду та направлення справи для продовження розгляду справи.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області задовольнити.

Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року у справі за адміністративним позовом керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області до Виконавчого комітету Дашівської селищної ради Гайсинського району Вінницької області про визнання бездіяльності неправомірною та зобов`язання вчинити дії скасувати.

Справу направити до Вінницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Гонтарук В. М.

Судді Біла Л.М. Матохнюк Д.Б.