Справа № 120/12325/21-а
Суддя: Шидловський В.Б.
Дата ухвалення: 2022-03-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/12325/21-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції-Крапівницька Н.Л. Суддя-доповідач - Шидловський В.Б.

16 березня 2022 року м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Шидловського В.Б.

суддів: Курка О. П. Боровицького О. А. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Жмеринської міської ради Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Жмеринської міської ради Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень,

В С Т А Н О В И В :

У вересні 2021 року ОСОБА_1 звернувся в суд з адміністративним позовом до Жмеринської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень.

Позов обґрунтований тим, що спірне рішення є незаконним, невмотивованим, таким що суперечить рішенню №737 від 21.02.2019, (яким затверджено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі та надано позивачу дозвіл на укладення договору особистого сервітуту земельної ділянки у межах допустимого функціонального використання), також порушує право позивача на безперешкодне користування майном та здійснення підприємницької діяльності. Крім цього зазначає, проект оскаржуваного рішення, всупереч вимогам статей 3, 5, 14, 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" не був оприлюднений відповідачем у встановленому законом порядку, чим створено перешкоди у можливості висловлювати свої доводи як зацікавленої особи відносно правомірності даного проекту, що є окремою підставою для скасування ухваленого рішення.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року позовні вимоги задоволено повністю.

Визнано протиправним і скасовано пункт 4 рішення № 342 від 27.07.2021 12 сесії 8 скликання Жмеринської міської ради "Про внесення змін до плану зонування території площі по АДРЕСА_1 ", яким заборонено встановлення тимчасових та капітальних споруд для ведення підприємницької діяльності на території площі по АДРЕСА_1 (перед будівлею Будинку науки і техніки).

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове, яким в задоволені позовних вимог відмовити в повному обсязі.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги апелянт посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті рішення, норм матеріального та процесуального права, також неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що Рішенням 45 сесії 7 скликання Жмеринської міської ради №737 від 21.02.2019, затверджено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі та надано дозвіл на укладення договору особистого сервітуту земельної ділянки у межах допустимого функціонального використання.

На підставі цього рішення між Позивачем та Жмеринською міською радою 01.03.2019 укладено два договори про встановлення особистого сервітуту, за умовами яких ОСОБА_1 терміном на 5 років передано в користування дві земельні ділянки розмірами відповідно 0,0018 га та 0,0035 га для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (03.07) за адресою: АДРЕСА_1 (на площі перед фасадом Будинку науки і техніки).

Позивачем дотримувались умови договору та у встановлені терміни вносив нараховану плату за землю до бюджету міста. Натомість через тимчасові фінансові труднощі Позивач не встиг спорудити передбачені договором будівлі торгівлі.

Пунктом 4 рішення №342 від 27.07.2021 12 сесії 8 скликання Жмеринської міської ради "Про внесення змін до плану зонування території площі по АДРЕСА_1 " заборонено встановлення тимчасових та капітальних споруд для ведення підприємницької діяльності на території площі по АДРЕСА_1 (перед будівлею Будинку науки і техніки).

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, позивач звернулась з цим позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку, що прийняте відповідачем рішення №342 від 27.07.2021 на 12 сесії 8 скликання Жмеринської міської ради "Про внесення змін до плану зонування території площі по АДРЕСА_1 ", яким заборонено встановлення тимчасових та капітальних споруд для ведення підприємницької діяльності на території площі по АДРЕСА_1 (перед будівлею Будинку науки і техніки) порушує права та інтереси позивача, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Судом встановлено, що відповідачем, відповідно до Протоколу №12 від 27.07.2021 року 12 сесії 8 скликання Жмеринської міської ради Вінницької області (а.с. 150, 152) перший заступник міського голови вніс пропозицію доповнити порядок денний "Про внесення змін до плану зонування території площі по АДРЕСА_1 " і "за" проголосувало 30 депутатів.

Однак, відповідно до ч.1 статті 13 Регламенту Жмеринської міської ради пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (а.с. 117)

Статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначено принципи державної регуляторної політики, якими є: прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Згідно до ст.25 Закону регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом.

Відповідно до ст.33 цього Закону, у разі внесення на розгляд сесії ради проекту регуляторного акта без аналізу регуляторного впливу відповідальна постійна комісія приймає рішення про направлення проекту регуляторного акта на доопрацювання органу чи особі, яка внесла цей проект. За мотивованим поданням депутата ради, постійної комісії ради, голови районної або обласної ради відповідальна постійна комісія може прийняти рішення про забезпечення підготовки в порядку, встановленому ч.ч. 2, 3 ст.34 цього Закону, експертного висновку щодо регуляторного впливу проекту регуляторного акта, внесеного цим депутатом ради, постійною комісією ради, головою районної або обласної ради.

У разі внесення на розгляд засідання виконавчого органу ради чи внесення на затвердження сільським, селищним, міським головою проекту регуляторного акта без аналізу регуляторного впливу цей проект повертається його розробникові на доопрацювання.

Стаття 34 Закону (Особливості розгляду сільською, селищною, міською, районною у місті, районною, обласною радою проектів регуляторних актів) кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, подається до відповідальної постійної комісії для вивчення та надання висновків про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону.

Але, як встановлено судом, перший заступник міського голови вніс на власний розсуд пропозицію доповнити порядок денний "Про внесення змін до плану зонування території площі по вул.Б.Хмельницького в місті Жмеринка".

З урахуванням зазначеного, колегія суддів вважає, що цю пропозицію внесено без дотримання вимог Закону "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" де, статтею 25 Закону передбачено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом, таким чином, п.4 рішення №342 від 27.07.2021 12 сесії 8 скликання Жмеринської міської ради "Про внесення змін до плану зонування території площі по вул. Б.Хмельницького в місті Жмеринка Вінницької області" яким заборонено встановлення тимчасових та капітальних споруд для ведення підприємницької діяльності на території площі по вул. Б. Хмельницького (перед будівлею Будинку науки і техніки) прийнято з грубим порушенням і перевищенням своїх повноважень як таких.

Колегія суддів зазначає, що позивача було позбавлено можливості вносити пропозиції з питань які обговорюються, давати пояснення. Позивач не був повідомлений про засідання 12 сесії 8 скликання Жмеринської міської ради, і в зв`язку з цим, не міг бути присутнім при прийнятті оскаржуваного рішення, і яке стосувалось саме його інтересів та захисту права власності, користування.

Проект пропозиції, що внесено до оскаржуваного рішення не був оприлюднений відповідачем у встановленому законом порядку, чим створено перешкоди позивачу у можливості висловлювати свої доводи як зацікавленої особи відносно правомірності даного проекту, що є окремою підставою для скасування ухваленого рішення.

Посадові особи відповідача діяли всупереч Регламенту Жмеринської міської ради де п.9 ст.13 передбачено, що пропозиції і зауваження до них, в обов`язковому порядку попередньо розглядаються відповідними постійними комісіями.

Колегія суддів не приймає до уваги твердження апелянта, що внесена пропозиція першого заступника міського голови про доповнення порядку денного "Про внесення змін до плану зонування території площі по вул.Б.Хмельницького в місті Жмеринка" потребувала негайного вирішення і розгляду на цій сесії. Так, ні в протоколі сесії, ні відповідачем не було доведено обґрунтування терміновості розгляду питання, що передбачено п.14 ст.13 Регламенту ради.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначаються Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" №3038-VI від 17.02.2002 (далі Закон України №3038 у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Пунктом 9 частини 1 статті 1 зазначеного Закону визначено, що план зонування території (зонінг) - документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.

За приписами пунктів 6 та 7 частини 1 Закону № 3038 планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка, з-поміж іншого, передбачає встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності, розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів.

Планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них (частина 1 статті 16 Закону України №3038).

Відповідно до абзацу 4 частини 2 статті 17 Закону України №3038 обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту.

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України "Про будівельні норми" будівельні норми - затверджений суб`єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Таким чином, акти органів місцевого самоврядування, які стосуються плану зонування території мають відповідати затвердженим у встановленому порядку будівельним нормам.

Із 01.08.2018 набрав чинності ДБН Б. 1.1-22:2017 "Склад та зміст плану зонування території", який затверджено наказом Мінрегіонбуду №344 від 27.12.2017 (далі - ДБН №344). У вказаних ДБН міститься розділ 8 "Внесення змін та уточнень до плану зонування території", пунктом 8.1 якого передбачено допустимість внесення змін та уточнень до плану зонування території.

Так, згідно з наведеним пунктом ДБН №344 внесення змін або уточнень до зонінгу відбувається у разі зміни меж (контурів) зони.

При цьому суд звертає увагу на те, що у відповідності до абзацу 2 частини 5 статті 18 Закону №3038 зміни до плану зонування територій розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному зазначеним Законом для розроблення, узгодження та затвердження комплексного плану, генерального плану населеного пункту. Аналіз наведеного припису дозволяє стверджувати про відсильний характер диспозиції цитованої статті, що свідчить про необхідність дослідження алгоритму внесення змін до генерального плану населеного пункту.

У свою чергу, вказане питання врегульовано статтею 17 Закону №3038. За змістом частини 6 вказаної норми зазначеного Закону рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Пунктами 5-7 частини 7 статті 17 Закону №3038 передбачено, що виконавчі органи відповідних організовують проведення громадського обговорення проекту генерального плану; забезпечують попередній розгляд проекту генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівною радою відповідного рівня; узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад.

Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами протягом трьох місяців з дня їх подання (частина 14 статті17 Закону №3038).

Враховуючи викладене суд зазначає, що в межах процедури внесення змін до планування території повноваження виконавчих органів обмежуються забезпеченням узгодження проекту запланованих із заінтересованих суб`єктами для його подальшого затвердження. Натомість прийняття рішення про необхідність внесення змін, як і їх затвердження, є прерогативою відповідної ради.

Правильність вказаного висновку визначено змістом пункту 42 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", яким затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації віднесено до виключних повноважень, зокрема, міської ради.

Разом з тим, відповідачем не долучено жодного документального підтвердження правомірності дій щодо внесення змін до планування територій та не вказано жодну із підстав, згаданих у пункті 8.2 ДБН №344.

Окрім цього, ч.1 ст.98 Земельного кодексу України від 25.10.2001 за №2768-111 (далі - ЗКУ), право земельного сервітуту - це право власника або землекористувача земельної ділянки чи іншої заінтересованої особи на обмежене платне або безоплатне користування чужою земельною ділянкою (ділянками).

У ст.99 ЗКУ визначені види права земельного сервітуту, серед них: право проходу та проїзду па велосипеді; право проїзду на транспортному засобі по наявному шляху; право на розміщення тимчасових споруд (малих архітектурних форм); право прокладати на свою земельну ділянку водопровід із чужої природної водойми або через чужу земельну ділянку; право забору води з природної водойми, розташованої на сусідній земельній ділянці, та право проходу до природної водойми; право прогону худоби по наявному шляху; інше.

Мета користування ділянкою на умовах сервітуту має бути чітко визначена і особа, яка вимагає його - встановлення має обов`язково зазначити конкретний його вид.

Земельний сервітут не підлягає відчуженню, не може бути предметом купівлі-продажу, застави та не може передаватися будь-яким способом особою, в інтересах якої цей сервітут встановлено, іншим фізичним та юридичним особам (ч.4 ст.403 ЦКУ, ч.2 ст.101 ЗКУ).

Земельні сервітути можуть бути постійними і строковими (ч.2 ст.90 ЗКУ).

Відповідно до ч.2 ст.401 ЦКУ, сервітут може належати власникові (володільцеві) сусідньої земельної ділянки, а також іншій, конкретно визначеній особі (особистий сервітут).

Залежно від підстави виникнення сервітути можна класифікувати на чотири види; встановлені договором, законом, заповітом, рішенням суду.

Зауважу, що донедавна можливість встановлення земельного сервітут) за законом залишалася суто теоретичною, оскільки чинне законодавство України не передбачало випадків, коли земельний сервітут виникав би безпосередньо на підставі закону.

Із набуттям чинності з 01.07.2021 оновленої ч.6 ст.371 ЗКУ власники та користувачі земельних ділянок усіх форм власності, розташованих у масиві земель сільськогосподарського призначення, зобов`язані надавати право сервітуту для забезпечення проходу (проїзду) іншим власникам та користувачам земельних ділянок до належної їм на відповідному праві земельної ділянки.

Як встановлено судом, між позивачем та Жмеринською міською радою 01.03.2019 укладено два договори про встановлення особистого сервітуту, за умовами яких позивачу терміном на 5 років передано в користування дві земельні ділянки розмірами відповідно 0,0018 га та 0,0035 га для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (03.07) за адресою: АДРЕСА_1 (на площі перед фасадом Будинку науки і техніки).

Однак, пунктом 4 рішення №342 від 27.07.2021 12 сесії 8 скликання Жмеринської міської ради "Про внесення змін до плану зонування території площі по АДРЕСА_1 " заборонено встановлення тимчасових та капітальних споруд для ведення підприємницької діяльності на території площі по АДРЕСА_1 (перед будівлею Будинку науки і техніки).

Таким чином, орган владних повноважень - відповідач, який надав ОСОБА_1 право користування земельними ділянками терміном на 5 років для задоволення конкретної підприємницької мети, але оскаржуваним рішенням, винесеним на третьому році користування земельними ділянками, порушив умови договору та встановив пряму заборону, яка перешкоджає реалізації прав позивача.

Враховуючи викладене суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення не враховує інтересів позивача як землекористувача ділянки, щодо якої встановленні обмеження, оскільки, приймаючи спірне рішення, відповідач залишив поза увагою мету укладення позивачем зазначених договорів сервітуту на земельної ділянки та фактично оскарженим рішенням змінює вид її використання.

У зв`язку із цим, суд не бере до уваги твердження відповідача про не доведення позивачем безпосереднього впливу спірного рішення на його права та інтереси.

У межах судового розгляду встановлено наявність у позивача законного інтересу для будівництва та обслуговування будівель торгівлі за адресою: АДРЕСА_1 (на площі перед фасадом Будинку науки і техніки), у зв`язку з чим, позивачем отримано всі необхідні дозвільні документи у порядку визначеному чинним законодавством, а, отже, набуто зазначене право.

У розумінні Європейського Суду право правомірного очікування та законного сподівання виникає у разі якщо особа, яка набула майнове право, не встигла його реалізувати в зв`язку із ухваленням державою нормативного акту чи акту індивідуальної дії, котрим таке право скасовується із наданням цьому актові ретроспективної дії щодо фактів, які відбулися до його прийняття. При цьому підстави, з яких особа позбавляється раніше набутого права, не пов`язані з її поведінкою. У таких випадках, під час розгляду справи Європейським Судом, право заявника не може вважатися "наявним" відповідно до національного законодавства, тому Суд визнає порушеним не право, а встановивши факт законного сподівання визнає порушеним правомірні очікування заявника.

Суд погоджується із доводами позивача про те, що прийняте відповідачем рішення №342 від 27.07.2021 на 12 сесії 8 скликання Жмеринської міської ради "Про внесення змін до плану зонування території площі по АДРЕСА_1 ", яким заборонено встановлення тимчасових та капітальних споруд для ведення підприємницької діяльності на території площі по АДРЕСА_1 (перед будівлею Будинку науки і техніки) порушує права та інтереси позивача, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.

Доводи викладені в апеляційній скарзі висновків суду першої інстанції не спростовують.

За змістом частини першої статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Жмеринської міської ради Вінницької області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з моменту прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених пп. "а"-"г" п.2 ч.5 ст. 328 КАС України.

Головуючий Шидловський В.Б.

Судді Курко О. П. Боровицький О. А.