Справа № 120/13549/21-а
Суддя: Гонтарук В. М.
Дата ухвалення: 2022-03-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/13549/21-а

Головуючий у 1-й інстанції: Поліщук І.М.

Суддя-доповідач: Гонтарук В. М.

12 березня 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Гонтарука В. М.

суддів: Білої Л.М. Матохнюка Д.Б.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Липовецької міської ради Вінницького району Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 грудня 2021 року (ухвалене в м. Вінниця) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 до Липовецької міської ради Вінницького району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Позивачі звернулись до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Липовецької міської ради Вінницького району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 03 грудня 2021 року адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні адміністративного позову.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що спірна земельна ділянка, за рахунок якої позивачі бажають відвести земельні ділянки, відноситься до земель історико-культурного призначення (поселення черняхівської культури 3-4 ст.н.е.). Крім того, вказав, що спірна земельна ділянка перебуває у державній власності, а тому Липовецька міська рада не є її розпорядником.

07 лютого 2022 року до суду від представника позивачів надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено про безпідставність її доводів.

Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 24 січня 2022 року, з урахуванням ст. 311 КАС України, вирішив розглядати дану справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

За таких умов згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України при розгляді справи в порядку письмового провадження фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційної скарги та відзиву, колегія суддів вважає, що остання підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 20.07.2021 позивачі звернулись до відповідача із колективним клопотанням про надання їм дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею по 2,00 га для ведення особистого селянського господарства на території Іванівської сільської ради Липовецького району Вінницької області (за рахунок земельної ділянки з кадастровим номером :04:000:5602).

Рішенням №449 від 06.08.2021 відповідач відмовив позивачам у наданні відповідних дозволів. Свою відмову відповідач мотивував тим, що бажана земельна ділянка відноситься до земель історико-культурного призначення.

Вважаючи вказане рішення протиправним позивачі звернулись до суду для його скасування.

Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що рішення Липовецької міської ради Вінницького району Вінницької області №449 від 06.08.2021, в частині відмови у наданні позивачам дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, не ґрунтується на нормах закону, є протиправним.

Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що за наявності достатніх та належним чином поданих позивачами документів та недоведеність відповідачем існування, передбачених чинним законодавством, інших обставин, що можуть слугувати підставою для відмови у наданні дозволу, належним способом захисту порушених прав позивачів буде зобов`язання відповідача надати позивачам дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2 га для кожного окремо.

Колегія суддів частково погоджується з висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Згідно зі ст. 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно до ст. 18 ЗК України до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами врегульований положеннями ст. 118 ЗК України.

Відповідно до ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз наведених приписів свідчить про те, що законодавцем передбачено вичерпні підстави для відмови у надані дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

В той же час, відповідно до положень статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. Разом з тим, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування.

Вказане узгоджується з висновками Верховного Суду викладеними в постановах від 21.08.2019 року у справі № 826/18591/15, від 12.09.2018 року у справі №826/3163/16, від 10.10.2019 року у справі № 820/2632/17 та від 15.11.2019 року у справі № 812/1646/17 та 12.06.2020 року у справі №808/3187/17.

Відповідно до частин 10, 11 ст. 118 ЗК України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

Аналізуючи доводи апелянта стосовно правомірності дій відповідача при прийнятті спірного рішенні, колегія суддів зазначає наступне.

Варто зазначити, що положеннями ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено вичерпний перелік підстав, за наявності яких громадянину може бути відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Водночас, досліджуючи зміст спірного рішення, судом апеляційної інстанції встановлено, що підстави для відмови у задоволенні заяв позивачів про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, на які посилається відповідач у вказаному рішенні, ч. 7 ст. 118 ЗК України не передбачені.

Колегія суддів звертає увагу, що положеннями ст. 54 ЗК України регламентовано, що землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель. Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

Згідно з ч. 1 ст. 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 р. №1805-ІІІ (далі - Закон №1805) культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини.

Об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

Історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

В даному ж випадку, зі змісту оскаржуваного рішення судом встановлено, що підставою для відмови в наданні позивачам дозволів на виготовлення документації із землеустрою стало те, що бажана ними земельна ділянка відноситься до категорії земель історико-культурного призначення.

На підтвердження даних обставин, в матеріалах справи міститься копія висновку Управління культури Вінницької ОДА №887/08-06 від 08.07.2004 про те, що на землях Іваньківської сільської ради станом на 01.07.2004 року відомо сім пам`яток археології - земель історико-культурного призначення.

Проте, із вказаного висновку жодним чином не можливо ідентифікувати місце розташування відповідних пам`яток чи/або встановити те, що відповідні пам`ятки розташовані саме на території земельної ділянки з кадастровим номером :04:000:5602.

В той же час, на спростування вказаного висновку представником позивача до матеріалів справи додано лист Управління культури і мистецтв Вінницької ОДА №5141/02-20 від 28.10.2020, із якого слідує, що на земельній ділянці площею 10,0155 га (площа відповідає земельній ділянці з кадастровим номером :04:000:5602), яка розташована на території Іваньківської сільської ради Лиопвецького району Вінницької області, об`єктів культурної спадщини не виявлено.

Окрім того, представником відповідача також додано до відзиву на позовну заяву інформацію з Державного земельного кадастру з приводу земельної ділянки з кадастровим номером :04:000:5602, із якої слідує, що спірна земельна ділянка має цільове призначення 01.01 - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Поряд із цим, відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548, остання передбачає Секцію G "Землі історико-культурного призначення", у відповідності до якої за кодом "08" рахуються землі історико-культурного призначення (землі, на яких розташовані: пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби).

Зокрема, у Секції G визначено такі види цільового призначення: 08.01 - для забезпечення охорони об`єктів культурної спадщини; 08.02 - для розміщення та обслуговування музейних закладів; 08.03 - для іншого історико-культурного призначення; 08.04 - для цілей підрозділів 08.01-08.03 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду.

В даному ж випадку, як уже було зазначено вище, у відповідності до наданих представником відповідача матеріалів, бажана позивачами земельна ділянка має цільове призначення 01.01 - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Будь-яких інших належних та допустимих доказів, які б підтверджували факт віднесення земельної ділянки з кадастровим номером :04:000:5602, саме до категорії земель історико-культурного призначення, представником відповідача ні до суду першої інстанції, ні до суду апеляційної інстанції не надано.

Колегія суддів вважає безпідставними твердження апелянта про те, що земельна ділянка з кадастровим номером :04:000:5602 перебуває у державній власності, як на доказ правомірності прийнятого рішення, оскільки вказані обставини не були покладені в основу оскаржуваного рішення №449 від 06.08.2021.

В той же час, положеннями ч. 2 ст. 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, останній не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення.

Окрім того, 27.05.2021 набув чинності Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин" від 28.04.2021 №1423-IX.

Вказаним законом доповнено розділ X "Перехідні положення" ЗК України новим пунктом 24. Згідно абзацу першого вказаного пункту встановлено, що з дня набрання чинності цим пунктом землями комунальної власності територіальних громад вважаються усі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад.

Таким чином, враховуючи вищенаведені обставини, колегія суддів вважає, що відповідач з формальних та непередбачених законом підстав відмовив позивачам у наданні дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, сільськогосподарського призначення, площею по 2,00 га кожному.

У зв`язку з чим колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що рішення Липовецької міської ради Вінницького району Вінницької області №449 від 06.08.2021, в частині відмови у наданні позивачам дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, не ґрунтується на нормах закону, є протиправним та підлягає скасуванню.

Водночас, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції в частині способу захисту порушених прав позивача, а саме зобов`язання відповідача надати позивачам дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2 га для кожного окремо, з огляду на наступне.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.

Іншими словами, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Виходячи із обставин цієї справи суд враховує, що оскаржуване позивачем рішення не містить повного аналізу обставин, з`ясування яких є необхідним і важливим при розгляді питання про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою.

Такі недоліки у діяльності відповідача, окрім того, що вказують на протиправність рішення, перешкоджають суду надати оцінку дотриманню усіх передбачених нормами статті 118 Земельного кодексу України умов для прийняття рішення про надання дозволу.

При цьому, суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх визначених Законом підстав у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмету судової перевірки. А прийняття судом рішення про зобов`язання відповідача видати дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх умов необхідних для видачі дозволу, призведе до втручання в дискреційні повноваження.

Як вже було зазначено вище судом, в матеріалах справи містяться копія висновку Управління культури Вінницької ОДА №887/08-06 від 08.07.2004 про те, що на землях Іваньківської сільської ради станом на 01.07.2004 року відомо сім пам`яток археології - земель історико-культурного призначення; лист Управління культури і мистецтв Вінницької ОДА №5141/02-20 від 28.10.2020, із якого слідує, що на земельній ділянці площею 10,0155 га (площа відповідає земельній ділянці з кадастровим номером :04:000:5602), яка розташована на території Іваньківської сільської ради Лиопвецького району Вінницької області, об`єктів культурної спадщини не виявлено; інформація з Державного земельного кадастру з приводу земельної ділянки з кадастровим номером :04:000:5602, із якої слідує, що спірна земельна ділянка має цільове призначення 01.01 - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Тобто, вказані документи суперечать один одного, оцінка зазначеним документам при прийнятті спірного рішення відповідачем не надавалась.

Крім того, з досліджених матеріалів справи неможливо ідентифікувати чи знаходяться бажані земельні ділянки, на які претендують позивачі, саме на місці розташування пам`яток археології - земель історико - культурного призначення.

З урахуванням викладеного, належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивачів, є саме зобов`язання відповідача повторно розглянути заяви позивачів про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, сільськогосподарського призначення, площею по 2,00 га кожному та за результатами розгляду прийняти рішення, передбачене статтею 118 Земельного кодексу України, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:

1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Липовецької міської ради Вінницького району Вінницької області задовольнити частково.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 грудня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 до Липовецької міської ради Вінницького району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії в частині зобов`язати Липовецьку міську раду Вінницького району Вінницької області розглянути клопотання ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 від 20.07.2021 та надати їм дозвіл на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність орієнтовною площею по 2,00 га кожному для ведення особистого селянського господарства скасувати.

Прийняти в цій частині нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити частково.

Зобов`язати Липовецьку міську раду Вінницького району Вінницької області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 від 20.07.2021 щодо надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність орієнтовною площею по 2,00 га кожному для ведення особистого селянського господарств.

В решті постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 03 грудня 2021 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Головуючий Гонтарук В. М.

Судді Біла Л.М. Матохнюк Д.Б.