Справа № 120/5981/21-а
Суддя: Боровицький О. А.
Дата ухвалення: 2022-02-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/5981/21-а

Головуючий у 1-й інстанції: Дончик Віталій Володимирович

Суддя-доповідач: Боровицький О. А.

22 лютого 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Боровицького О. А.

суддів: Курка О. П. Шидловського В.Б.

за участю:

секретаря судового засідання: Яремчук Л.С,

представників позивача: Левицької-Корчун В.І., Люлькіс І.М.

представників відповідача: Кучабської В.В., Остачинської І.А.

свідка: ОСОБА_1

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державного підприємства Ялтушківська дослідно-селекційна станція Інституту біоенергетичних культур і цукрових буряків Національної академії аграрних наук України на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року у справі за адміністративним позовом Державного підприємства Ялтушківська дослідно-селекційна станція Інституту біоенергетичних культур і цукрових буряків Національної академії аграрних наук України до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області про визнання дій протиправними та скасування вимоги,

В С Т А Н О В И В :

Позивач звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області в якому просило:

- визнати дії заступника начальника Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області - начальника відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування ОСОБА_1 щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Ялтушівської дослідно-селекційної станції Інституту біоенергетичних культур та цукрових буряків протиправними.

- визнати вимогу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області "Про усунення виявлених ревізією порушень" від 05.05.2021 року №260207-14/2031-2021 протиправною та скасувати її.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року у задоволені адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що вимога Управління північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області №260207-14/2031-2021 є протиправною та підлягає скасуванню, оскільки остання є неконкретизованою, не містить вказівок та рекомендацій щодо способу усунення виявлених порушень. Крім того, ревізія проведена з грубим порушенням положень ст. 11 Закону України "Про основні засади здійснення фінансового контролю в України" № 2939-XII від 26.01.1993 року та п.п.11 - 13 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами №550 від 20.04.2006 року, оскільки начальник відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування ОСОБА_1, який склав та підписав акт ревізії №07-030/6 від 26.03.2021 року, на Ялтушківську дослідно-селекційну станцію не з`являвся та направлення на проведення ревізії не пред`являв.

Разом з тим, Закон України "Про основні засади здійснення фінансового контролю в Україні", як і Порядок №550 не містять норм, які передбачають можливість проведення перевірки в дистанційному режимі. Також, інформація, яка зазначена в акті ревізії №07-030/6 від 26.03.2021 року, є недостовірною, оскільки документи, що перевірялись контролюючим органом, в порушення вимог п. 16 Порядку №550, завірені належним чином не були.

Вищевикладені обставини, на переконання позивача, вказують на протиправність дій начальника відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування ОСОБА_1 при проведенні ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Підприємства, та як наслідок, свідчать про протиправність вимоги Управління північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області "Про усунення виявлених ревізією порушень" №260207-14/2031-21 від 05.05.2021 року складеної за результатом ревізії.

В судовому засіданні представники позивача підтримали доводи апеляційної скарги та просив суд задовольнити її.

Представники відповідача заперечували проти задоволення апеляційної скарги позивача та просили суд залишити її без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року - без змін.

Заслухавши доповідь судді, пояснення представників сторін, які прибули в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що на виконання вимог ст. 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 року №2939-ХІІ (далі - Закон України №2939-ХІІ), п.8 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою інспекцією, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550 (далі - Порядок №550), Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області листом від 23.12.2020 №260207-14/5359-2020 повідомило Ялтушківську дослідно-селекційну станцію Інституту біоенергетичних культур і цукрових буряків Національної академії аграрних наук України про дату початку та закінчення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності, яка передбачена п. 2.2.5.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на І квартал 2021 року (том №2 а/с 115).

Ревізію розпочато головним державним аудитором відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування Управління Янчевським І.В. з 05.01.2021 року на підставі направлення на проведення ревізії від 04.01.2021 №2 (том №2 а/с 117-119).

Листом Управління північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області №260207-14/95-2021 від 06.01.2021 року позивача повідомлено про зупинення ревізії з 06.01.2021 року (том №1 а/с 234).

Листом Управління північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області №260207-14/485-2021 від 29.01.2021 року позивача повідомлено про поновлення ревізії з 01.02.2021 року (том №1 а/с 235).

12.02.2021 року Янчевським І.В. складено довідку ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Ялтушківської долідно-селекційної станції Інститут біоенергетичних культур і цукрових буряків Національної академії аграрних наук України за період з 01.01.2019 року по 31.12.2020 року (том №2 а/с 215-250, том №3 а/с 1 -17) .

12.02.2021 року головним державним аудитор відділу контролю в аграрній галузі та природокористування Янчевським І.В. складено акт про відмову головного бухгалтера Войтюка М.В. від підпису в довідці від 12.02.2021 року (том №3 а/с 18).

Листом Управління північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області №260207-14/763-2021 від 15.02.2021 року позивача повідомлено про зупинення ревізії з 15.02.2021 року (том №1 а/с 236).

Листом Управління північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області №260207-14/1023-2021 від 09.03.2021 року позивача повідомлено про поновлення ревізії з 10.03.2021 по 30.03.2021 року ( том №1 а/с 237).

09.03.2021 року Управлінням північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області видано направлення заступнику начальника управління - начальнику відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування ОСОБА_1 № 143 на проведення ревізії Станції у період з 10.03.2021 року по 30.03.2021 року (том №2 а/с 119).

За результатом проведеної ревізії, 26.03.2021 року ОСОБА_1 складено акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Ялтушківської долідно-селекційної станції Інститут біоенергетичних культур і цукрових буряків Національної академії аграрних наук України за період з 01.01.2019 року по 31.12.2020 року №07-030/6, в якому зафіксовано порушення фінансово-господарської діяльності (том №1 а/с 28-100).

Не погоджуючись з висновками, зазначеними в акті ревізії №07-030/6, 06.04.2021 року позивачем подано заперечення до акту ревізії (том № 1 а/с 101-140)

Листом Управління північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області від 28.04.2021 року позивачу надіслано висновок про часткове задоволення поданих заперечень (том №1 а/с 141-225).

05.05.2021 року Управлінням північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області направлено на адресу позивача вимогу "Про усунення виявлених ревізією порушень" №260207-14/2031-2021 (том №1 а/с 226-233).

Вважаючи, що начальник відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування ОСОБА_1 при проведенні ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Підприємства порушив положення вимог ст. 11 Закону України "Про основні засади здійснення фінансового контролю в України" № 2939-XII від 26.01.1993 року та п.11 - 13 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами №550 від 20.04.2006 року та протиправно надіслав їм вимогу "Про усунення виявлених ревізією порушень" №260207-14/2031-21 від 05.05.2021 року, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Відмовляючи у задоволені позову суд першої інстанції виходив з того, що позивачем обрано неналежний спосіб захисту своїх прав, які він вважає порушеними, а тому позовні вимоги про визнання протиправною та скасування вимоги № 260207-14/2031-2021 від 05.05.2021 року "Про усунення виявлених ревізією порушень" задоволенню не підлягають.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції виходячи з наступного.

Згідно з частиною першою статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон України № 2939-XII), головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до пунктів 7 та 10 частини першої статті 10 цього Закону України № 2939-XII, органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У підпункті 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року № 43, встановлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства.

Згідно з підпунктом 4 пункту 4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 550 інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктом 46 Порядку № 550 якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених вище правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При цьому, проведення ревізії є необхідною передумовою для формування вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, дотримання якого контролюється Державною аудиторською службою. Тому за відсутності проведеної ревізії як юридичного факту у контролюючого органу відсутня компетенція на формування вимоги щодо усуненнях порушень.

Нормами Закон України № 2939-XII та Порядку № 550 встановлені умови та порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами та лише їх дотримання може бути належною підставою для формування вимоги щодо усуненнях порушень.

В свою чергу, порушення умов та порядок проведення інспектування призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.

Тобто, порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення інспектування призводить до відсутності правових наслідків такого, а у випадку незаконності інспектування, прийнятий за його результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Як встановлено судом апеляційної інстанції, що 05.01.2021р. головним державним аудитором Управління Північного офісу у Вінницькій області Янчевським І.В., на підставі направлення №2 від 04.01.2021р. та програми ревізії, було розпочато ревізію Державного підприємства Ялтушківська дослідно-селекційна станція Інституту біоенергетичних культур і цукрових буряків Національної академії аграрних наук України. Як зазначено в направлені №2, період дії цього направлення з 05.01.2021р. по 16.02.2021р. Зазначені вище направлення та програма були надані директору станції Старосуду В.І. під розписку 05.01.2021року.

На виконання вимог п.14 Порядку №550, ревізор Янчевський І. В. розписався в журналі реєстрації перевірок Державного підприємства Ялтушківська дослідно-селекційна станція Інституту біоенергетичних культур і цукрових буряків Національної академії аграрних наук України.

Однак, як встановлено судом апеляційної інстанції, акт ревізії від 26.03.2021 складено та підписано посадовою особою Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області - заступником начальника Управління начальником відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування ОСОБА_1

Однак, суд звертає увагу на те, що за твердженнями позивача, які не заперечує і відповідач, на Державному підприємству Ялтушківська дослідно-селекційна станція Інституту біоенергетичних культур і цукрових буряків Національної академії аграрних наук України вказана посадова особа не з`являлась, направлення на проведення ревізії посадовим особам Підприємства не вручалось.

Крім того, суд звертає увагу на те, що в судовому засіданні було допитано в якості свідка заступника начальника Управління начальником відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування ОСОБА_1 , яки повідомив, що він не з`являвся на Державне підприємство Ялтушківська дослідно-селекційна станція Інституту біоенергетичних культур і цукрових буряків Національної академії аграрних наук України для здійснення перевірки. Вказано перевірку було здійснено на підставі документів, які йому направлялися підприємством в електронному вигляді. Після опрацювання вказаних документів було складено акт ревізії від 26.03.2021 року та ним підписано.

Суд звертає увагу на те, що за правилами п.12 та п.13 Порядку №550 «...Перед початком ревізії посадові особи органу державного фінансового контролю та залучені спеціалісти повинні під розписку на примірнику органу державного фінансового контролю видати керівнику об`єкта і контролю чи його заступнику направлення ...()... У разі продовження строку планової або позапланової виїзної ревізії, в межах визначеної Законом тривалості, посадові особи органу державного фінансового контролю та залучені спеціалісти зобов`язані пред`явити керівнику об`єкта контролю чи його заступнику направлення з продовженим строком проведення ревізії...»

Всупереч вищевказаним вимогам закону, ревізор ОСОБА_1 на Державне підприємство Ялтушківська дослідно-селекційна станція Інституту біоенергетичних культур і цукрових буряків Національної академії аграрних наук України не з`явився, направлення на проведення ревізії не надав. Вказане не заперечується відповідачем в судовому засіданні.

Крім того, підтвердженням даних обставин є відсутність запису в книзі реєстрації ревізій та перевірок запису відносно ревізора ОСОБА_1 , обов`язковість вчинення якого обумовлена п.14 Порядку №550 (посадові особи органу державного фінансового контролю зобов`язані розписатися в журналі реєстрації перевірок об`єкта контролю).

Враховуючи вищезазначене колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що за умови ненадання ревізором ОСОБА_1 підприємству позивача направлення на проведення перевірки, виданого Управлінням на його ім`я, відсутність перевіряючого на підприємстві під час проведення самої перевірки, а тому вказана ревізія проведена не уповноваженою посадовою особою та Акт, який складений за результатами даної перевірки ним є неправомірним та необґрунтованим.

Також, судом апеляційної інстанції під час розгляду справи було встановлено, що ревізія позивача була здійснена ОСОБА_1 в дистанційному режимі без особистої участі та прибуття ревізора на підконтрольний об`єкт. Вказане також підтвердили представники відповідача в судовому засіданні.

Більше того, в матеріалах справи відсутні накази на проведення даної ревізії в дистанційному режимі, на переведення ревізора ОСОБА_1 на роботу в дистанційному режимі, та ін.

А тому, під час проведення перевірки було порушено норми ст.11 Закону України «Про основні засади здійснення фінансового контролю в Україні» та п.п.12,13,14 Порядку №550та вимоги п.16 Порядку №550, згідно якого, оформлення документів, що перевіряються, надаються на паперовому носії, завірені належним чином.

А тому враховуючи вищезазначене, колегія суддів апеляційної інстанції приходить до висновку, що дії щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Ялтушівської дослідно-селекційної станції Інституту біоенергетичних культур та цукрових буряків являються протиправними.

Оскільки судом апеляційної інстанції встановлено неправомірність проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Ялтушівської дослідно-селекційної станції Інституту біоенергетичних культур та цукрових буряків, а тому вимоги №260207- 14/2031-2021 «Про усунення виявлених ревізією порушень» від 05.05.2021р., яка була винесена відповідачем за результатами ревізії являються незаконними та підлягають скасуванню.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:

1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Державного підприємства Ялтушківська дослідно-селекційна станція Інституту біоенергетичних культур і цукрових буряків Національної академії аграрних наук України задовольнити повністю.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року у справі за адміністративним позовом Державного підприємства Ялтушківська дослідно-селекційна станція Інституту біоенергетичних культур і цукрових буряків Національної академії аграрних наук України до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області про визнання дій протиправними та скасування вимоги скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.

Визнати дії заступника начальника Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області - начальника відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування ОСОБА_1 щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Ялтушівської дослідно-селекційної станції Інституту біоенергетичних культур та цукрових буряків протиправними.

Визнати вимогу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області "Про усунення виявлених ревізією порушень" від 05.05.2021 року №260207-14/2031-2021 протиправною та скасувати її.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Боровицький О. А.

Судді Курко О. П. Шидловський В.Б.