Справа № 560/20397/21
Суддя: Курко О. П.
Дата ухвалення: 2022-03-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/20397/21

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Козачок І.С.

Суддя-доповідач - Курко О. П.

16 березня 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Курка О. П.

суддів: Боровицького О. А. Шидловського В.Б. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Депутата Старокостянтинівської міської ради, члена політичної партії "Наш край" ОСОБА_1 на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року у справі за адміністративним позовом Депутата Старокостянтинівської міської ради, члена політичної партії "Наш край" ОСОБА_1 до Хмельницької обласної організації політичної партії "Наш край" про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

Депутат Старокостянтинівської міської ради та член політичної партії "Наш Край" ОСОБА_1 звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Хмельницької обласної організації політичної партії "Наш край", у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Зборів Хмельницької обласної організації політичної партії "Наш край" від 17.12.2021. Зазначеним рішенням вирішено внести пропозицію щодо відкликання депутата Старокостянтинівської міської ради від політичної партії "Наш край" ОСОБА_1 за народною ініціативою.

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом депутата Старокостянтинівської міської ради ОСОБА_1 до Хмельницької обласної організації політичної партії "Наш край" про визнання протиправним та скасування рішення - відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору. Позивач вважає, що спірні правовідносини виникли під час виборчого процесу, а тому оскаржувана ухвала підлягає скасуванню.

Сторони в судове засідання не з`явилися, хоча про дату, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, що підтверджується матеріалами справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 205 КАС України, неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження на підставі п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що ОСОБА_1 є депутатом Старокостянтинівської міської ради від політичної партії "Наш Край".

17 грудня 2021 року Хмельницька обласна організація політичної партії "Наш Край" прийняла рішення стосовно внесення пропозиції щодо відкликання депутата Старокостянтинівської міської ради обраної від політичної партії "Наш Край" - ОСОБА_1 за народною ініціативою.

Вважаючи прийняте відповідачем рішення протиправним, позивач звернулась з позовом до суду.

Ухвалюючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що при прийнятті рішення про внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради Хмельницька обласна організація політичної партії "Наш край" не здійснює будь-яких публічно-владних управлінських функцій в розумінні положень КАС України, а тому в даному випадку не є суб`єктом владних повноважень. У зв`язку з наведеним суд не може розглядати рішення Хмельницької обласної організації політичної партії "Наш край" індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень в розумінні пункту 19 частини 1 статті 4 КАС України.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції по суті спору, виходячи з наступного.

Відповідно до вимог пункту 4 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи, належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.

Відповідно до ч. 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Як вбачається зі змісту КАС України, публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і підстава виникнення (з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, причому такі функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір)

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 757/15346/18-ц дається тлумачення терміну публічно-владні управлінські функції. У розумінні пункту 2 частини 1 статті 4 КАС України термін публічно означає, що такі функції суб`єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу, тоді як зміст поняття владні полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори та визначена частиною 1 статті 19 КАС України. У той же час, юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи:

1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;

2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства;

3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом;

4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Норми КАС України передбачають виключні випадки, коли відповідачем в адміністративній справі може бути місцева організація політичної партії, зокрема: у разі оскарження дій або бездіяльності такої позивачем (кандидатом, політичною партією (блок), місцевою організацією політичної партії), який є суб`єктом відповідного виборчого процесу, ініціативної групи референдуму, політичної партії, громадської організації - суб`єкта процесу референдуму.

Для вирішення питання про те, чи поширюється юрисдикція адміністративних судів на зазначені в позові вимоги, необхідно з`ясувати юридичну природу спірних правовідносин, а саме, чи пов`язані оспорювані позивачем дії місцевої організації політичної партії зі здійсненням публічно-владних управлінських функцій.

Порядок відкликання депутата місцевої ради регламентується нормами Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" №93-IV від 11.07.2002 (далі Закон).

Так, згідно з положеннями ч. 1 ст. 38 Закону право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) надано місцевій організації політичної партії, від якої його обрано депутатом, а також громадянам України, які є виборцями відповідного виборчого округу.

Відповідно до ч. 9 ст. 38 Закону, рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою місцевою організацією політичної партії, від якої його обрано депутатом, приймається на зборах (конференції) цієї організації, які проводяться у порядку, передбаченому статутом політичної партії. Таке рішення приймається не менше ніж двома третинами голосів присутніх учасників (делегатів) зборів (конференції).

Колегія суддів звертає увагу, що норми Закону не передбачають можливість оскарження таких рішень в порядку адміністративного судочинства.

Згідно з ч. 2 ст. 39 Закону у триденний строк після дня проведення зборів (конференції) місцевої організації партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, така організація партії повідомляє територіальну виборчу комісію, яка встановила результати відповідних місцевих виборів, про факт проведення зборів (конференції). До повідомлення додається витяг з протоколу зборів (конференції), в якому зазначаються дата, місце проведення зборів (конференції), кількість їх учасників (делегатів), хід обговорення питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, результати голосування, зміст прийнятого рішення. Голова, а в разі його відсутності - заступник голови, а в разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії на наступний день з дня одержання повідомлення про проведення зборів виборців чи зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, інформує депутата та місцеву раду. Протокол зборів (конференції), на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, місцевою організацією політичної партії надсилається політичній партії для розгляду питання про відкликання депутата місцевої ради її вищим керівним органом.

Відповідно до ч. 7 ст. 41 Закону вищий керівний орган політичної партії розглядає звернення територіальної виборчої комісії щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою чи протокол зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийнято рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, та приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції.

Рішення вищого керівного органу партії, прийняте відповідно до її статуту, передається до відповідної територіальної виборчої комісії, яка інформує про зміст рішення ініціативну групу (ч. 8 ст. 41 Закону).

Нормами ч. 9 ст. 41 Закону передбачено, що на підставі рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, а у разі якщо депутат був обраний шляхом самовисування, - на підставі свого рішення, передбаченого частиною п`ятою цієї статті, відповідна територіальна виборча комісія зобов`язана у порядку, передбаченому Виборчим кодексом України, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному багатомандатному виборчому окрузі.

На підставі проведеного правового аналізу законодавчих норм, що регулюють спірні правовідносини, судова колегія дійшла висновку, що при прийнятті рішення про внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради збори місцевої організації політичної партії не здійснюють будь-які публічно-владні управлінські функції в розумінні положень КАС України, а тому в даному випадку не є суб`єктом владних повноважень.

У зв`язку з цим, також не можна розглядати рішення зборів в якості індивідуального акта суб`єкта владних повноважень в розумінні п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України.

Більше того, таке рішення саме по собі не спричиняє відкликання позивача з посади депутата, оскільки воно у подальшому розглядається вищим керівним органом політичної партії, за наслідками чого вирішується питання про відкликання депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції.

До того ж, положеннями ст. 48 Закону гарантований захист прав депутатів при розгляді питання стосовно їх відкликання шляхом можливості бути присутнім під час розгляду вищим керівним органом політичної партії протоколу зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийняте рішення про внесення пропозиції щодо його відкликання, та при прийнятті відповідного рішення.

Згідно зі статтею 2 Закону України "Про політичні партії в Україні" (далі - Закон № 2365-ІІІ) політична партія - це зареєстроване згідно з законом добровільне об`єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.

Політичні партії провадять свою діяльність відповідно до Конституції України, цього Закону, а також інших законів України та згідно із партійним статутом, прийнятим у визначеному цим Законом порядку (частина перша статті 3 Закону № 2365-ІІІ).

Частиною третьою статті 4 Закону № 2365-III передбачено, що втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх структурних утворень забороняється, за винятком випадків, передбачених цим Законом.

Суд зазначає, що політична партія є добровільним об`єднанням громадян, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах і не здійснює владних управлінських функцій. При цьому до органів, які відповідно до закону можуть здійснювати контроль за діяльністю політичних партій, в тому числі і щодо дотриманням політичною партією вимог її статуту, суди не належать.

Відтак, політичні партії не наділені владними управлінськими функціями, а тому не є суб`єктами владних повноважень в розумінні КАС України

З огляду на це, суд вважає, що спори щодо дій та рішень місцевої організації політичної партії стосовно вирішення питання внесення пропозиції про відкликання депутата не є публічно-правовими, відтак юрисдикція адміністративних судів на них не поширюється.

Колегія суддів не приймає до уваги посилання апелянта на те, що спірні правовідносини виникли під час виборчого процесу, з огляду на наступне.

Під виборчим процесом необхідно розуміти здійснення суб`єктами виборчого процесу виборчих процедур щодо підготовки та проведення відповідних виборів у строки, передбачені законодавством, які починаються у законодавчо визначений термін та закінчуються офіційним оприлюдненням результатів виборів (вибори Президента України) або через законодавчо встановлений строк після цього оприлюднення. Пов`язаність правовідносин з виборчим процесом полягає в тому, щоб ці правовідносини виникли в межах виборчого процесу й стосувалися підготовки та проведення виборів.

Спори, які виникли поза межами виборчого процесу або не стосуються виборчого процесу (проведення та підготовки виборів), не належать до виборчих спорів у розумінні КАС України.

Судова колегія звертає увагу, що позовні вимоги у цій справі не передбачають оскарження дії чи бездіяльності партії в частині порушення виборчих прав або інтересів громадян щодо участі у виборчому процесі чи процесі референдуму.

Необхідно наголосити, що питання щодо створення політичної партії, затвердження її найменування, символіки, програми та статуту, членства в партії, скликання і проведення з`їздів, програми з`їздів відносяться до внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії.

Предмет позову не пов`язаний з діями, рішеннями чи бездіяльністю політичної партії та її регіональної парторганізації, вчиненими (прийнятими) під час виборчого процесу. Позивачем не оскаржуються такі дії та рішення через призму порушення законодавства про вибори чи референдум.

А тому, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що цей спір пов`язаний із відносинами, які відповідно до Закону № 2365-ІІІ, Статуту політичної партії "Наш Край" віднесені до її внутрішньої діяльності та виключної компетенції партії.

У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року № 6-рп/2001 у справі № 1-17/2001 за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень абзаців третього, четвертого, п`ятого статті 248-3 ЦПК України та за конституційними зверненнями громадян ОСОБА_2 і ОСОБА_3 щодо офіційного тлумачення положення абзацу четвертого статті 248-3 ЦПК України (справа щодо конституційності статті 248-3 ЦПК України) вказано, що частиною другою статті 8 Закону № 4572-VI визначено, що втручання державних органів та службових осіб у діяльність об`єднань громадян не допускається, крім випадків, передбачених цим Законом. Заборона втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх місцевих осередків, крім випадків, передбачених зазначеним Законом, міститься також в нормативних приписах частини третьої статті 4 Закону № 2365-III. Об`єднання громадян діє на основі закону, статуту, положення (стаття 13 Закону № 4572-VI).

Конституційний Суд України роз`яснив, що внутрішня організація, взаємовідносини членів об`єднань громадян, їх підрозділів, статутна відповідальність членів цих об`єднань регулюються корпоративними нормами, встановленими самими об`єднаннями громадян, які базуються на законі; визначаються питання, які належать до їх внутрішньої діяльності або виключної компетенції і підлягають самостійному вирішенню. Отже, втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб у здійснювану в рамках закону діяльність об`єднань громадян не допускається.

У разі виникнення спору щодо порушення об`єднаннями громадян, їх посадовими і службовими особами прав і свобод громадянина останній має право на підставі статті 55 Конституції України звернутись за їх захистом до суду. Визначення належності питань до внутрішньоорганізаційної діяльності або виключної компетенції об`єднання громадян у кожному конкретному випадку вирішує суд в разі оскарження громадянином актів і дій таких об`єднань.

Таким чином, вирішення питань, які є предметом цього спору, належить до внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії та є виключною компетенцією відповідного статутного органу, а тому такі питання в силу пункту 4 частини другої статті 19 КАС України не можуть бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Колегія суддів зазначає, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому контексті, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Вказаний висновок узгоджується з правовими висновками, викладеними в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18, від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18, від 12 червня 2019 року у справі № 9901/70/19, від 13 травня 2020 року у справі № 9901/527/19, від 27 травня 2020 року у справі № 9901/485/19, від 23 березня 2021 року у справі № 761/3540/20.

Оскільки оскаржувані дії та рішення належать до внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії і є її виключною компетенцією, а втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх структурних утворень забороняється законом, за винятком передбачених Законом № 2365-III випадків, і суди не належать до органів, які відповідно до цього Закону можуть здійснювати контроль за діяльністю політичних партій, у тому числі й стосовно дотримання ними вимог їх статуту, то заявлені позовні вимоги не можуть бути предметом судового розгляду.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для відмови у відкритті провадження.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Згідно з ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Депутата Старокостянтинівської міської ради, члена політичної партії "Наш край" ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 16 березня 2022 року.

Головуючий Курко О. П.

Судді Боровицький О. А. Шидловський В.Б.