Справа № 260/2863/20
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2022-03-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 березня 2022 рокуЛьвівСправа № 260/2863/20 пров. № А/857/21940/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Кухтея Р.В.,

Онишкевича Т.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Калинич Я.М.), ухвалене у відкритому судовому засіданні в м.Ужгород о 13 год. 30 хв. 11 жовтня 2021 року, повне судове рішення складено 21 жовтня 2021 року, у справі №260/2863/20 за позовом Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області до Державної аудиторської служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Антимонопольний комітет України про визнання протиправним та скасування наказу,

В С Т А Н О В И В:

02.09.2020 Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області звернулося в суд з позовом до Державної аудиторської служби України, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Антимонопольний комітет України, в якому просить суд визнати протиправним та скасувати наказ Державної аудиторської служби України про початок моніторингу процедури закупівель від 22.06.2020 №162.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що в матеріалах справи є Довідка №04-05/03/4 від 04.05.2020 ТОВ «Центр проектів», яка містить інформацію про наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід для виконання договору про закупівлю, така надана позивачем відповідачу разом з повідомленням про незгоду із результатами Висновку про результати моніторингу закупівлі від 08.07.2020. Суд першої інстанції вказав, що при встановленні вимоги у тендерній документації, щодо надання інформацію про наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід для виконання договору про закупівлю, а також надання копій кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів (або Витягів з Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників, та або Витягів з Державного реєстру сертифікованих інженерів-геодезистів), Замовник керувався Законом України «Про землеустрій», Законом України «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність» та Порядком проведення інвентаризації земель, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 05 червня 2019 року № 476. Суд першої інстанції вказав, що тендерна документація по предмету закупівлі за ДК 021:2015 - 71350000-6 «Науково-технічні послуги в галузі інженерії (проведення державної інвентаризації земель у Закарпатській області)» не містила окремих вимог щодо наявності кваліфікаційних сертифікатів в усіх інженерів - землевпорядників та інженерів - геодезистів, які перебувають в трудових відносинах з Учасником. Суд першої інстанції дійшов висновку, що вимога відповідача про відхилення тендерної пропозиції через невідповідність пропозиції ТОВ «Центр проектів» через невідповідність кваліфікаційного критерію «Наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід», зокрема відсутні кваліфікаційні сертифікати інженерів землевпорядників та інженера-геодезиста на інженерів землевпорядників ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та інженера-геодезиста ОСОБА_3 , чим не дотримано вимоги підпункту 2.3 пункту 5 розділу «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» тендерної документації та прийняття спірного наказу про початок моніторингу суперечить вимогами Закону України «Про землеустрій» та Закону України «Про топографо-геодезичну та картографічну діяльність».

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Державна аудиторська служба України подала апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що підставою прийняття рішення про початок моніторингу закупівлі є виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель. Скаржник вказує, що суд першої інстанції повинен був дослідити та надати оцінку кожному письмовому доказу, що став передумовою та підставою для прийняття рішення про початок моніторингу закупівель, та які є передумовою для прийняття рішення про початок моніторингу закупівель. Скаржник зазначає, що дослідження по суті виявлених за результатами моніторингу закупівель порушень законодавства у сфері публічних закупівель здійснюється судом під час оскарження висновку про результати моніторингу закупівлі, однак такий не є предметом спору у цій справі. Скаржник вказує, що підставою для прийняття оскаржуваного рішення про початок моніторингу є виявлені органом державного фінансового контролю ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель. Скаржник вважає, що наказ від 22.06.2020 №162 про початок моніторингу закупівлі прийнято правомірно, так як моніторинг зазначеної процедури закупівлі проведено з питань, що не були предметом розгляду органом оскарження та відповідає частині 12 статті 8 Закону №922.

Враховуючи положення статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо можливості розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, на підставі наявних у ній доказів.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України не відповідає.

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, 10.04.2020 Головним управлінням Держгеокадастру у Закарпатській області на офіційному сайті державних закупівель (Офіційний портал оприлюднення інформації про публічні закупівлі України «Prozorro») оприлюднено інформацію про відкриті торги (тендер), предмет закупівлі - послуги з проведення державної інвентаризації земель у Закарпатській області, 5644750 UAH, 71350000-6, ДК021, 33500 гектарів.

Згідно з Протоколом №12 засідання тендерного комітету Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області з організації закупівлі послуги з проведення інвентаризації земель від 21.05.2020 до порядку денного включено питання про розгляд тендерних пропозицій, поданих учасниками відкритих торгів по предмету закупівлі код ДК 021:2015-71350000-6 «Науково-технічні послуги в галузі інженерії» (послуги з проведення державної інвентаризації земель у Закарпатській області) згідно оголошення від 10.04.2020.

Тендерним комітетом прийнято рішення визнати тендерну пропозицію ПП «Ужгеостар» такою, що відповідає технічним критеріям, установленим статтею 16 Закону. Тендерні пропозиції інших учасників визнані такими, що не відповідають вимогам тендерної документації і такі пропозиції відхилені на підставі частини 4 статті 30 Закону України «Про публічні торги».

22.05.2020 ТОВ «Київзем» (один з учасників торгів) надіслало до АМКУ скаргу щодо рішення ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області про відхилення тендерної пропозиції ТОВ «Київзем» та недопущення до аукціону, рішення про відхилення тендерної пропозиції ДП «Центр державного земельного кадастру» та недопущення його до аукціону, рішення щодо неправомірного допущення до аукціону тендерної пропозиції ПП «Ужгеостар» та тендерної пропозиції ТОВ «Центр проектів» (протокол розгляду тендерних пропозицій від 22.05.2020).

Рішенням №10536-р/пк-пз від 28.05.2020 Постійно діюча адміністративна колегія Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель залишено без розгляду в частині скарги ТОВ «Київзем» від 25.05.2020 (щодо скасування рішення про відхилення тендерної пропозиції ДП «Центр ДЗК» у зв`язку з відсутністю обґрунтувань наявності порушених прав та інтересів, внаслідок яких порушено право чи інтереси скаржника), а в іншій частині скаргу прийнято до розгляду (щодо відхилення тендерної пропозиції скаржника та рішення про допущення до аукціону тендерних пропозицій ПП «Ужгеостар» та ТОВ «Центр проектів»).

22.06.2020 Державна аудиторська служба України видала наказ №162 про початок моніторингу процедур закупівель відповідно до частини 2 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», пункту 9 Положення про ДАСУ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43, у зв`язку з виявленими органом державного фінансового контролю ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.

Вважаючи вказаний наказ протиправним, таким, що підлягає скасуванню, Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області звернулось із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад визначено Законом України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі Закон № 922-VIII) відповідно до пункту 14 частини 1 статті 1 Закону № 922-VIII моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Порядок здійснення моніторингу процедур публічних закупівель встановлено статтею 8 вказаного Закону згідно з якою моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону. Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев`ятій статті 3 цього Закону.

Рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.

Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі. Повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом.

Строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.

Протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.

Замовник у межах строку здійснення моніторингу процедури закупівлі має право з власної ініціативи надавати пояснення щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі.

За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Якщо органом оскарження прийнято до розгляду скаргу від суб`єкта оскарження у порядку, встановленому цим Законом, орган державного фінансового контролю не приймає рішення про початок моніторингу процедури закупівлі щодо тих порушень, обставин, підстав, що були або є предметом розгляду органом оскарження незалежно від прийнятого органом оскарження рішення щодо таких порушень, обставин, підстав.

Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

З матеріалів справи вбачається, що відповідно до інформації та документів, оприлюднених в електронній системі закупівель, ТОВ «Київзем» подало скаргу від 25.05.2020 №UA-2020-04-10-003917-b.al до Органу оскарження щодо порушення Замовником порядку проведення процедури закупівлі. Предметом розгляду комісії АМКУ були питання правомірності аукціону учасників, тендерні пропозиції яких не відповідали вимогам тендерної документації, а саме ПП «Ужгеостар», ТОВ «Центр проектів».

Згідно з рішенням Колегії АМКУ від 16.06.2020 №11925-р/пк-пз, яке оприлюднене на сайті електронної системи закупівель 19.06.2020, скаржнику у задоволенні скарги відмовлено через те, що немає факту порушення учасниками вимог тендерної документації в частинах, що були предметом оскарження.

Суд апеляційної інстанції зауважує, що відповідно до Закону України «Про Антимонопольний комітет України» антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері публічних закупівель.

Основним завданням Антимонопольного комітету України є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині: 1) здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб`єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції; 2) контролю за концентрацією, узгодженими діями суб`єктів господарювання та дотриманням вимог законодавства про захист економічної конкуренції під час регулювання цін (тарифів) на товари, що виробляються (реалізуються) суб`єктами природних монополій; 3) сприяння розвитку добросовісної конкуренції; 4) методичного забезпечення застосування законодавства про захист економічної конкуренції; 5) здійснення контролю щодо створення конкурентного середовища та захисту конкуренції у сфері публічних закупівель; 6) проведення моніторингу державної допомоги суб`єктам господарювання та здійснення контролю за допустимістю такої допомоги для конкуренції.

Оскаржуваний наказ про початок процедури моніторингу прийнято після оприлюднення вказаного рішення Колегії АМКУ, підставою прийняття такого стали виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.

Таким чином, наказ Державної аудиторської служби України про початок моніторингу процедури закупівель від 22.06.2020 №162 прийнято з підстав та порядку, встановлених положеннями Закону № 922-VIII.

Такий прийнято на підставі доповідної записки заступника начальника відділу моніторингу закупівель суб`єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки держави, Управління моніторингу закупівель Департаменту фінансового контролю у сфері закупівель щодо можливих ознак порушення вимог законодавства у сфері публічних закупівель, погоджену директором Департаменту фінансового контролю у сфері закупівель.

При цьому, суд апеляційної інстанції зауважує, що вказаний наказ є актом індивідуальної дії, тобто актом одноразового застосування, станом на час вирішення справи такий вичерпав свою дію внаслідок проведення перевірки та прийняття за її результатами висновку від 02.07.2020 №553, який позивач в межах цієї справи не оскаржує, тоді як права позивача не можуть бути поновлені шляхом визнання протиправним та скасування зазначеного наказу.

Разом з тим, відповідно до частини 2 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Право особи, яка звертається до суду з позовом, самостійно та на свій розсуд розпоряджатися своїми правами, зокрема і щодо визначення предмета і підстав позову є складовою диспозитивності як одного із принципів адміністративного судочинства (пункт 4 частини 3 статті 2 КАС України).

Отже, обсяг позовних вимог та їх формулювання належить виключно позивачу. Розгляд спору за межами підстав заявленого позову, за відсутності перешкод в ефективному захисті порушених прав позивача, вказує на порушення положень принципу змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі.

Гарантуючи кожній особі право в порядку, встановленому КАС, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, стаття 5 КАС України одночасно визначає, у який спосіб особа може просити суд їх захистити.

Оскільки в позовній заяві позивач просив визнати протиправним та скасувати наказ Державної аудиторської служби України про початок моніторингу процедури закупівель від 22.06.2020 №162, саме в такому обсязі суд першої інстанції мав розглянути позовні вимоги позивача, тоді як визнання протиправним та скасування висновку від 02.07.2020 №553 не було предметом позовних вимог та не могло бути предметом правової оцінки судом першої інстанції.

Згідно з статтею 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

За встановлених обставин, надаючи правову оцінку аргументам сторін, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що відповідачем оскаржуваний наказ винесено в межах законодавчо наданих повноважень, такий відповідає встановленим статтею 2 КАС України критеріям законності та обґрунтованості, а тому суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо наявності правових підстав для скасування такого.

Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення стаття 317 КАС України прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, що має наслідком скасування рішення суду першої інстанції та відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 311, 317, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України задовольнити.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 року у справі №260/2863/20 скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким в задоволенні позову Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області до Державної аудиторської служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Антимонопольний комітет України про визнання протиправним та скасування наказу відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді Р. В. Кухтей
Т. В. Онишкевич