Справа № 640/624/20
Суддя: Шулежко В.П.
Дата ухвалення: 2022-02-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17 лютого 2022 року м. Київ № 640/624/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Шулежка В.П., суддів Літвінової А.В., Погрібніченка І.М., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Федорівської сільської ради Карлівського району Полтавської області до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Федорівська сільська рада Карлівського району Полтавської області (далі позивач) з позовом до Кабінету Міністрів України (далі відповідач), в якому просить визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України при внесенні змін до перспективного плану формування територій громад Полтавської області, затвердженого розпорядженням № 1324-р від 18.12.2019 та зобов`язати Кабінет Міністрів України внести зміни до перспективного плану формування територій громад Полтавської області та включити Федорівську сільську раду Карлівського району Полтавської області до складу територіальної громади Карлівської міської ради Карлівського району Полтавської області.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідно до останньої редакції перспективного плану територіальна громада села Федорівка Карлівського району Полтавської області включена до Ланнівської територіальної громади Карлівського району Полтавської області. На думку позивача, таке об`єднання суперечить інтересам Федорівської територіальної громади та здійснене без врахування інтересів жителів даної громади та з порушенням норм Законів України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», «Про місцеве самоврядування в Україні».

Водночас, при внесенні змін до перспективного плану формування територій громад Полтавської області пропозиції щодо приєднання Федорівської територіальної громади Карлівського району Полтавської області не були враховані, чим порушено інтереси жителів Федорівської територіальної громади.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.01.2020 відкрито провадження у справі.

Представник відповідача заперечував проти задоволення позовних вимог, зазначивши, що перспективний план формування територій громад є лише планом, а не обов`язковим до виконання рішення, оскільки об`єднання є добровільним та здійснюється на підставі рішення відповідної ради, а відтак такий план не може порушувати права позивача. Крім того, відповідач зазначив, що одним із принципів об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст є принцип добровільності, який передбачає утворення добровільного об`єднання територіальних громад в будь-якій конфігурації та з дотриманням умов добровільного об`єднання територіальних громад, встановлених статтею 4 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», та перспективний план об`єднання територіальних громад Полтавської області затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.09.2015 №994-р в редакції від 18.12.2019 не є перешкодою для добровільного об`єднання Федорівської сільської ради Карлівського району у іншому форматі. Також представник відповідача посилається на помилковість обраного позивачем способу захисту свого порушеного права.

Розглянувши документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Відповідно до частини третьої статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 23.09.2015 №994-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Полтавської області», яким затверджено перспективний план формування територій громад Полтавської області.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19.06.2019 №476-р внесені зміни до Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, відповідно до яких до спроможних територіальних громад Полтавської області включені Карлівська та Ланнівська територіальні громади Карлівського району Полтавської області.

Відповідно до останньої редакції Перспективного плану, територіальна громада села Федорівка Карлівського району Полтавської області включена до Ланнівської територіальної громади Карлівського району Полтавської області.

В подальшому, Полтавською обласною радою прийнято рішення від 17.09.2019 №1155 «Про внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Полтавської області», відповідно до п.1.19 якого вирішила внести зміни та викласти паспорт територіальної громади Карлівської міської ради Карлівського району та відомості про територіальні громади, що увійдуть до складу спроможної територіальної громади Карлівської міської ради Карлівського району, в новій редакції - в складі Карлівської міської, Білухівської, Варварівської, Голобородьківської, Лип`янської, Максимівської, Мартинівської, Попівської, Климівської, Федорівської сільських рад Карлівського району.

Однак, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18.12.2019 №1324-р внесені зміни до Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, відповідно до якого територіальна громада села Федорівка Карлівського району Полтавської області включена до Ланнівської територіальної громади Карлівського району Полтавської області.

Вважаючи бездіяльність відповідача щодо неврахування пропозиції про приєднання Федорівської територіальної громади до Карлівської територіальної громади Карлівського району Полтавської області такою, що такою суперечать нормам чинного законодавства України та інтересам жителів Федорівської територіальної громади, остання звернулась з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Приписи частини другої статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР з наступними змінами та доповненнями у редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон №280/97-ВР) визначають, що територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05.02.2015 №157-VIII (далі - Закон №157-VIII).

Відповідно до частини першої статті 3 Закону №157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Згідно з частиною першою статті 8 Закону №157-VIII об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Статтею 11 Закону №157-VIII передбачено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі Методика, в редакції, чинній на момент проведення консультацій), яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план).

У розумінні пункту 2 Методики спроможна територіальна громада - це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Пунктом 4 Методики передбачено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», суміжної сільської, селищної територіальної громади, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.

Пунктом 16 Методики передбачено, що проект акта Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану (внесення змін до перспективного плану) вноситься Кабінетові Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку разом з паспортами спроможних територіальних громад.

Як вбачається з матеріалів справи, за результатом проведеного опитування, на пленарному засіданні двадцять п`ятої позачергової сесії сьомого скликання Федорівської сільської ради Полтавської області 13.08.2019 прийняте рішення про звернення до Полтавської обласної ради та до Полтавської обласної державної адміністрації з проханням ініціювати перегляд Перспективного плану та включення Федорівської територіальної громади до складу територіальної громади Карлівської міської ради Карлівського району Полтавської області.

Супровідним листом від 14.08.2019 №02-21/486 Федорівська сільська рада надіслала рішення двадцять п`ятої позачергової сесії сьомого скликання Федорівської сільської ради Полтавської області від 13.08.2019 та копію протоколу лічильної комісії до Полтавської обласної ради для перегляду перспективного плану формування територій громад Полтавської області.

Полтавською обласною радою прийнято рішення від 17.09.2019 №1155 «Про внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Полтавської області», відповідно до п.1.19 якого вирішила внести зміни та викласти паспорт територіальної громади Карлівської міської ради Карлівського району та відомості про територіальні громади, що увійдуть до складу спроможної територіальної громади Карлівської міської ради Карлівського району, в новій редакції - в складі Карлівської міської, Білухівської, Варварівської, Голобородьківської, Лип`янської, Максимівської, Мартинівської, Попівської, Климівської, Федорівської сільських рад Карлівського району.

Разом з тим, в матеріалах справи відсутні докази щодо внесення Кабінетові Міністрів України Полтавською обласною радою в установленому порядку прийнятого ним рішення від 17.09.2019 №1155 разом з паспортами спроможних територіальних громад для внесення змін до перспективного плану.

Також відсутні докази щодо відмови у прийнятті такого рішення при затвердженні змін розпорядженням від 18.12.2019 №1324-р.

Крім того, суд вважає за необхідне також зазначити, що виходячи із системного аналізу викладених вище норм, затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.

Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Водночас, аналіз змісту положень Закону №157-VIII дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.

При цьому, об`єднання громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

Вказана правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 15.04.2020 року у справі №818/294/18, від 28.04.2020 у справі №240/4761/18.

Окрім того, у постанові від 16 жовтня 2020 року у справі №813/2441/18 Верховний Суд, визначаючи правову природу перспективного плану територій, підкреслив, що Законом України №157-VIII не передбачено обов`язку територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, в свою чергу, не має статусу остаточного, не містить обов`язкових приписів та вказівок, а відтак носить рекомендаційний характер.

Крім того, судом встановлено, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.09.2015 №994-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Полтавської області» втратило чинність згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №571-р.

Згідно частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Суд звертає увагу, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення. Таким чином, судовому захисту в адміністративних судах України підлягає лише порушене право, а отже предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов`язків, а також встановлені законом умови їх реалізації.

За правилами статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно зі статтею 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Суд вважає, що позивачем не доведено достатніми та належними доказами допущення відповідачем бездіяльності при прийнятті розпорядження про внесення змін до перспективного плану формування територій і не підтверджено достатніми та належними доказами факту порушення його прав та охоронюваних інтересів в межах спірних правовідносин з урахуванням вимог, частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з вище викладеного, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для задоволення адміністративного позову.

Відповідно, враховуючи те, що у задоволенні позову слід відмовити, судові витрати відшкодуванню позивачу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 9, 72-77, 90, 139, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України суд,

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Федорівської сільської ради Карлівського району Полтавської області відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст.ст.293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя В.П. Шулежко

Судді А.В. Літвінова

І.М. Погрібніченко