Справа № 401/615/17(2-а/401/76/167)
Суддя: Ясенова Т.І.
Дата ухвалення: 2021-10-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

12 жовтня 2021 року м. Дніпросправа № 401/615/17(2-а/401/76/167)

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Ясенової Т.І. (доповідач),

суддів: Головко О.В., Суховарова А.В.,

за участю секретаря судового засідання Цвєткової К.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 18.07.2017 (суддя Волошина Н.Л.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Світловодської міської ради Кіровоградської області, Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича, Виконавчого комітету Світловодської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та відшкодування моральної шкоди,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила:

визнати протиправним та скасувати рішення Світловодської міської ради Кіровоградської області № 690 від 26 січня 2017 року «Про втрату чинності рішення Світловодської міської ради № 90 від 14 січня 2016 року «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_3 »;

визнати протиправним та скасувати розпорядження Світловодського міського голови № 35-к від 01 лютого 2017 року «Про звільнення ОСОБА_3 »;

поновити позивача на посаді заступника Світловодського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва;

стягнути на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу та 10000,00 грн. на відшкодування моральної шкоди.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивач на підставі рішення Світловодської міської ради Кіровоградської області № 90 від 14 січня 2016 року ОСОБА_3 затверджена на посаді заступника Світловодського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва.

Рішенням Світловодської міської ради Кіровоградської області № 598 від 25 листопада 2016 року міська рада вирішила роботу заступника Світловодського міського голови ОСОБА_3 вважати незадовільною, припинити повноваження заступника Світловодського міського голови Нестеренко А.А., звільнення ОСОБА_3 провести у відповідності до КЗпП України, повноваження заступника з питань ЖКГ тимчасово покласти на першого заступника Світловодського міського голови ОСОБА_4 , вивести ОСОБА_3 зі складу виконавчого комітету Світловодської міської ради, контроль за виконанням даного рішення покласти спільно на Світловодського міського голову ОСОБА_5 та профільну постійну комісію Світловодської міської ради з питань ЖКГ.

Вказане рішення оскаржено позивачем до суду.

Проте до вирішення спору по суті Світловодська міська рада прийняла рішення від 26 січня 2017 року № 690 згідно з яким визнала рішення № 90 від 14 січня 2016 року «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_3 » таким, що втратило чинність.

Позивач стверджує, що ухвалюючи рішення № 690 міська рада вийшла за межі наданих їй повноважень, оскільки законодавство не наділяє міську раду повноваженнями визнавати власне рішення (акт нормативного характеру чи індивідуальної дії) таким, що втратило чинність.

01 лютого 2017 року Світловодський міський голова ОСОБА_5 видав розпорядження № 35-к, яким звільнив ОСОБА_3 із займаної посади на підставі абз. 3 ст. 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Оскаржуване розпорядження мотивоване необґрунтованістю пояснень ОСОБА_3 , відсутністю у неї відповідної освіти та професійної підготовки, достатніх для виконання службових обов`язків та містить посилання на ст. ст. 147-149 КЗпП України та ст. 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Стверджуючи про протиправність вказаного розпорядження позивач вказує на те, при затвердженні її на посаду заступника міського голови не було встановлено обставин, які б унеможливлювали її затвердження на посаду в орган місцевого самоврядування. Посилання відповідача на відсутність у неї відповідної освіти та професійної підготовки, як на підставу звільнення не відповідає чинному законодавству з огляду на відсутність чітко визначених кваліфікаційних вимог до особи, що обіймає посаду заступника міського голови. Крім того, посадова інструкція заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, з питань ЖКГ, архітектури і будівництва, або інший документ, який би встановлював кваліфікаційні вимоги (освітньо-кваліфікаційний рівень, спеціальність, фах, досвід тощо) до особи для обіймання посаду заступника міського голови, як на час затвердження позивача на посаду так і на час її звільнення не затверджено. За таких обставин, позивач просить поновити її на посаді з якої її звільнено, стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу та відшкодувати моральну шкоду.

Постановою Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 18 липня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції дійшов висновку, що звільнення позивача із займаної посади здійснено у відповідності з чинним законодавством, оскільки позивач в порушення вимог закону не подала документи на підтвердження наявності у неї освіти, про яку вона особисто вказала у особовій картці, а також не пройшла спеціальну перевірку. Також судом не прийнято до уваги доводи позивача про незаконність рішення Світловодської міської ради № 690 від 26 січня 2017 року, оскільки це рішення є наслідком ухваленого рішення № 598 від 25 листопада 2016 року, яке є чинним, та прийняте радою в межах своїх повноважень. Решта заявлених позивачем позовних вимог є похідними від розглянутих та, зважаючи на їх необґрунтованість, не підлягають задоволенню.

В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити адміністративний позов.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що рішення Світловодської міської ради № 90 від 14 січня 2016 року «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_3 » є ненормативним актом, який вичерпав свою дію фактом виконання, а відтак у відповідача були відсутні повноваження визнавати це рішення таким, що втратило чинність. Також вказано на те, що судом першої інстанції не надано належної оцінки доводам позивача про безпідставність посилання міського голови на відсутність у позивача відповідної освіти та професійної підготовки, достатніх для виконання службових обов`язків, як підставу для припинення її служби в органі місцевого самоврядування, з огляду на відсутність чітко визначених кваліфікаційних вимог до особи, що обіймає посаду заступника міського голови. Адже вимоги відповідної освіти та професійної підготовки, достатніх для виконання службових обов`язків мають бути конкретизованими та документально підтвердженими, в той час, як посадова інструкція заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, з питань ЖКГ, архітектури і будівництва не затверджена.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково.

Постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 18 липня 2017 року скасовано в частині відмови ОСОБА_1 у задоволенні позову щодо скасування рішення Світловодської міської ради Кіровоградської області № 690 від 26 січня 2017 року «Про втрату чинності рішення Світловодської міської ради № 90 від 14 січня 2016 року «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_3 ».

Визнано протиправним та скасовано рішення Світловодської міської ради Кіровоградської області № 690 від 26 січня 2017 року «Про втрату чинності рішення Світловодської міської ради № 90 від 14 січня 2016 року «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_3 ».

Визнано протиправним та виключено з розпорядження Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича № 35-к від 01 лютого 2017 року «Про звільнення ОСОБА_3 » посилання на рішення Світловодської міської ради № 690 від 26 січня 2017 року «Про втрату чинності рішення Світловодської міської ради № 90 від 14 січня 2016 року «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_3 ». В іншій частині постанову суду залишено без змін.

Постановою Верховного Суду від 24 листопада 2020 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2017 року скасовано, а справу направлено до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.

Скасовуючи рішення суду апеляційної інстанції, суд касаційної інстанції виходив, зокрема з того, що суд апеляційної інстанції, підтримуючи правомірність розпорядження міського голови № 35-к від 01 лютого 2017 року «Про звільнення ОСОБА_3 » з підстав відсутності у позивачки вищої освіти, не дослідив наявність та зміст локальних правових актів Світловодської міської ради, як то посадова інструкція заступника міського голови, приписами якої конкретизуються норми ст. 5 Закону N 2493-III в частині вимог освітнього та професійного рівня до посади заступника міського голови.

Суд касаційної інстанції вказав на те, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, не забезпечено повне та всебічне з`ясування обставин у справі, не вжито усіх, визначених законом заходів щодо з`ясування конкретних вимог освітнього та професійного рівня, які ставляться до посади заступника Світловодського міського голови.

При новому апеляційному розгляді справи представником відповідачів Світловодської міської ради Кіровоградської області та Виконавчого комітету Світловодської міської ради надано письмові пояснення, в яких заперечуючи проти задоволення апеляційної скарги, вказується на безпідставність її доводів. Зазначено, що посада заступника міського голови та керуючого справами знаходиться в межах однієї, третьої, категорії посад відповідно до абз. 4, 5 ст.14 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Відповідно до законодавства вища освіта для заступника міського голови не нижче ступеня магістра, спеціаліста є обов`язковою. Для посади керуючого справами встановлено вимоги до освіти (вища освіта не нижче ступеня магістра, спеціаліста). Відповідно до абз.3 ст.5 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» стосовно осіб, які обрані (затверджені) відповідною радою на посади, зазначені в абзаці третьому статті 3 Закону, а також стосовно осіб, які претендують на зайняття зазначених в абзаці четвертому статті 3 Закону посад в органах місцевого самоврядування, за їх письмовою згодою проводить спеціальна перевірка в порядку, встановленому Законом України «Про запобігання корупції». Так, відносно позивача було розпочато спеціальну перевірку, але враховуючи встановлення неправдивих відомостей під час проведення спеціальної перевірки, відповідно до абз.3 ст.20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», позивача було звільнено (припинено службу), у зв`язку з порушенням умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування. Стверджує, що звільнення позивача було правомірним. Також вказує на відсутність підстав для стягнення моральної шкоди.

В письмових поясненнях наданих до суду апеляційної інстанції Світловодський міський голова, посилаючись на безпідставність доводів апеляційної скарги просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Позиція міського голови ґрунтується на тому, що посада заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва, передбачає наявність досвіду, освіти та певних знань у сфері діяльності питань ЖКГ, архітектури і будівництва, про що свідчать відповідні функціональні обов`язки. Так, додатком 5 до розпорядження від 18.12.2008 № 627-к «Про розподіл функціональних повноважень керівництва виконавчого комітету Світловодської міської ради» встановлено спеціальні функціональні обов`язки повноваження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів з питань житлово-комунального господарства, архітектури і будівництва. Організація роботи з виконання власних повноважень, а також делегованих повноважень, що встановлена спеціальними функціональними обов`язками, їх складність та відповідальність, передбачає наявність у позивача вищої освіти та певний досвід роботи.

Посада заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань житлово- комунального господарства, архітектури і будівництва та керуючого справами знаходиться в межах однієї четвертої категорії посад відповідно до абз. 6 ст.14 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Відповідно до наказу Головного управління державної служби України від 29 грудня № 406 «Про затвердження Типових професійно-кваліфікаційних характеристик посадових осіб місцевого самоврядування» (чинною на час прийняття рішення) в кваліфікаційних вимогах керуючого справами встановлено, що особа перебуваючи на посаді повинна мати вищу освіту не нижче ступеня магістра, спеціаліста, а тому і до посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань житлово-комунального господарства, архітектури і будівництва застосовуються аналогічні вимоги. Зазначає, що вказана посада передбачає зайняття відповідального або особливо відповідального становища і відноситься до посад з підвищеним корупційним ризиком, перелік яких затверджено Національним агентством з питань запобігання корупції. Отже відносно позивача відповідно до вимог законодавства було розпочато спецперевірку, але враховуючи незадовільну роботу позивача, відсутність відповідної освіти та професійної підготовки, достатніх для виконання службових обов`язків, позивача було правомірно звільнено, у зв`язку з порушенням умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування.

Позивач в судове засідання не прибула, про дату, час та місце розгляду справи повідомлена належим чином, що підтверджується рекомендованим поштовим повідомленням про вручення судової повістки, а також телефонограмою. В матеріалах справи наявна заява позивача про розгляд справи за її відсутності, а також зазначено, що позивач підтримує апеляційну скаргу і просить її задовольнити.

Представник відповідачів в судовому засіданні підтримала наведені вище позиції.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, в межах доводів апеляційної скарги та заявлених вимог, заслухавши пояснення представника відповідачів, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла таких висновків.

14 січня 2016 року Світловодська міська рада ухвалила рішення №90, яким затвердила позивача заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва.

Рішенням Світловодської міської ради від 25.11.2016 №598 «Про припинення повноважень заступника Світловодського міського голови ОСОБА_3 » визнано роботу позивача на посаді незадовільною та припинено повноваження позивача на посаді, виведено позивача зі складу виконавчого комітету Світловодської міської ради, вирішено провести звільнення позивача у відповідності до КЗпП. Вказане рішення обґрунтовано незадовільним звітом про проведену роботу заступника Світловодського міського голови ОСОБА_3 , незадовільною підготовкою міста до опалювального періоду, неналежну організацію роботи житлово-комунального господарства міста.

Розпорядженням Світловодського міського голови № 194-р від 29 листопада 2016 року дію рішення ради №598 від 25 листопада 2016 року зупинено та доручено Світловодській міській раді в двотижневий строк повторно його розглянути із зауваженнями, що додані до розпорядження.

09 грудня 2016 року на двадцять восьмій позачерговій сесії Світловодська міська рада відхилила зауваження міського голови, підтвердила рішення № 598 від 25 листопада 2016 року двома третинами голосів від загального складу ради, після чого воно набрало чинності.

26 січня 2017 року Світловодська міська рада, керуючись зазначеним рішенням Світловодської міської ради №598 від 25 листопада 2016 року «Про припинення повноважень заступника Світловодського міського голови ОСОБА_3 », ст. ст. 25, 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. ст. 5, 10, 12, 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», враховуючи відсутність у ОСОБА_3 відповідної освіти та професійної підготовки, достатніх для виконання службових обов`язків, ухвалила рішення №690, яким вирішила вважати рішення Світловодської міської ради № 90 від 14 січня 2016 року «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_3 » таким, що втратило чинність.

З особової картки форми №П-2ДС, оформленої відносно ОСОБА_3 , вбачається, що остання в розділі 5 «Освіта» зазначила про наявність у неї незакінченої вищої освіти. В графі назва навчального закладу та його місцезнаходження вказала Кіровоградській інститут розвитку людини «Україна» та рік вступу 2015. Копія вказаної особової картки долучена до матеріалів справи.

31 січня 2017 року ОСОБА_3 надала міському голові письмові пояснення, відповідно до змісту яких, щодо відсутності відповідної освіти повідомила, що при затвердженні її кандидатури на посаду заступника міського голови була надана повна інформація щодо незакінченої вищої освіти, однак рішення було прийнято і це питання врегульоване на початку трудових правовідносин. З метою набуття професійної підготовки вона відвідувала різноманітні курси, тренінги, семінари, конференції та практикуми.

01 лютого 2017 року Світловодський міський голова видав розпорядження № 35-к «Про звільнення ОСОБА_3 », яким, керуючись пп. 20 п. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.ст. 147-149 КЗпП України, ст. 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», на виконання рішення сесії від 26 січня 2017 року №690, враховуючи необґрунтованість пояснення ОСОБА_3 , відсутність у неї відповідної освіти та професійної підготовки, достатніх для виконання службових обов`язків, звільнив ОСОБА_3 з посади заступника міського голови.

01 лютого 2017 року до трудової книжки позивача внесено запис про звільнення на підставі абз.3 ст. 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Згідно довідки, виданої 07 квітня 2017 року за підписом міського голови та начальника відділу кадрів виконавчого комітету Світловодської міської ради, в особовій справі ОСОБА_3 документи, підтверджуючі отримання нею незакінченої вищої освіти (диплом молодшого спеціаліста або бакалавра), відсутні.

Спеціальну перевірку стосовно ОСОБА_3 не завершено, довідка про проходження спеціальної перевірки у матеріалах особової справи відсутня.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам колегія суддів виходить з такого.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб визначений Конституцією та законами України.

Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування врегульовано Законом України №2493 «Про службу в органах місцевого самоврядування» (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин), котрий визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування та статтею 7 якого передбачено, що правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування врегульовано Конституцією України, Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», цим та іншими законами України.

Так, як слідує зі змісту вимог ст.ст.1,2 вказаного Закону №2493, служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. Посадовою особою в органах місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Відповідно до ст.3 цього ж Закону №2493, посадами в органах місцевого самоврядування є:

виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою;

виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою;

посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Згідно із абз.4 ст.10 Закону №2493, прийняття на службу в органи місцевого самоврядування на посади заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради здійснюється шляхом затвердження відповідною радою.

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території.

На посаду можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, володіють державною мовою та регіональними мовами в обсягах, достатніх для виконання службових обов`язків відповідно до вимог статті 11 Закону України «Про засади державної мовної політики».

Стосовно осіб, які обрані (затверджені) відповідною радою на посади, зазначені в абзаці третьому статті 3 цього Закону, а також стосовно осіб, які претендують на зайняття зазначених в абзаці четвертому статті 3 цього Закону посад в органах місцевого самоврядування, за їх письмовою згодою проводиться спеціальна перевірка в порядку, встановленому Законом України «Про запобігання корупції».

Згідно ч.1 ст.56 Закону України «Про запобігання корупції» №1700-VII від 14.10.2014 стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, а також посад з підвищеним корупційним ризиком, перелік яких затверджується Національним агентством, проводиться спеціальна перевірка, у тому числі щодо відомостей, поданих особисто.

У разі, якщо призначення, обрання чи затвердження на посаді здійснюється місцевою радою, спеціальна перевірка проводиться у встановленому цим законом порядку стосовно призначених, обраних чи затверджених на відповідні посади осіб.

Згідно ч.2 ст.56 Закону №1700-VII організація проведення спеціальної перевірки покладається на керівника (заступника керівника) державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування або їх апарату, на зайняття посади в якому претендує особа, крім випадків, встановлених законом.

Відповідно до статті 57 Закону №1700-VII спеціальна перевірка проводиться за письмовою згодою особи, яка претендує на зайняття посади, у строк, що не перевищує двадцяти п`яти календарних днів з дня надання згоди на проведення спеціальної перевірки.

Згідно з абз. 8 ч. 1 ст. 56 Закону України «Про запобігання корупції» у разі якщо призначення, обрання чи затвердження на посади здійснюється місцевою радою, спеціальна перевірка проводиться у встановленому цим Законом порядку стосовно призначених, обраних чи затверджених на відповідні посади осіб.

Процедуру проведення спеціальної перевірки встановлено Порядком проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 року №171, згідно з п.3 якого, організація проведення спеціальної перевірки покладається на керівника (заступника керівника) державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування або їх апарату, на зайняття посади в якому претендує особа, крім випадків, передбачених цим Порядком.

Пунктом 21 вказаного Порядку №171 передбачено, що спеціальна перевірка стосовно претендентів на посади в органах місцевого самоврядування, призначення (обрання) чи затвердження на які здійснюється місцевою радою, проводиться відповідно до цього Порядку після їх призначення (обрання) чи затвердження на відповідні посади.

Як слідує зі ст.58 Закону №1700, повноваження особи, зазначеної в абз.8 ч.1 ст.56 цього Закону, достроково припиняються без припинення повноважень депутата ради, а відповідна особа звільняється з відповідної посади без прийняття рішення відповідної ради у випадку, якщо вона не пройшла спеціальну перевірку або не надала у встановлений цим Законом строк згоди на проведення спеціальної перевірки.

Особи, щодо яких проведена спеціальна перевірка, мають право на ознайомлення з довідкою про результати спеціальної перевірки та в разі незгоди з результатами перевірки можуть подати відповідному органу державної влади, органу місцевого самоврядування свої зауваження у письмовій формі. Ці зауваження підлягають розгляду у семиденний строк з дня їх надходження.

Відповідно ж до п.21 Порядку №171, спеціальна перевірка стосовно претендентів на посади в органах місцевого самоврядування, призначення (обрання) чи затвердження на які здійснюється місцевою радою, проводиться відповідно до цього Порядку після їх призначення (обрання) чи затвердження на відповідні посади. Для проведення спеціальної перевірки такі особи протягом трьох робочих днів з дня призначення (обрання) чи затвердження подають до органу місцевого самоврядування документи, зазначені у п.8 цього Порядку.

У разі ненадання такою особою у встановлений строк згоди на проведення спеціальної перевірки або встановлення за результатами її проведення обставин, які є підставою для відмови у призначенні (обранні) чи затвердженні на посаду, її повноваження за відповідною посадою достроково припиняються без припинення повноважень депутата ради. Така особа звільняється з посади без прийняття рішення відповідною радою.

Таким чином, з аналізу наведених законодавчих норм слідує, що посадова особа місцевого самоврядування, яка призначається, обирається чи затверджується на посаду місцевою радою, зокрема, на посаду заступника міського голови, може бути звільнена з посади у зв`язку з проведенням спеціальної перевірки лише за наявності двох підстав, зокрема, у зв`язку з ненаданням у встановлений законом строк згоди на проведення спеціальної перевірки, та встановлення за результатами спеціальної перевірки обставин, які є підставою для відмови у призначенні (обранні) чи затвердженні на посаду.

Судом встановлено, що спірним розпорядженням Світловодського міського голови № 35-к від 01 лютого 2017 року позивача звільнено з посади заступника міського голови на підставі абзацу третього статті 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Як слідує зі змісту вказаного розпорядження підставою його прийняття вказано: пп. 20 п. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.ст. 147-149 КЗпП України, ст.20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», на виконання рішення сесії від 26 січня 2017 року №690 «Про втрату чинності рішення Світловодської міської ради №90 від 14 січня 2016 року «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_3 », необґрунтованість пояснення ОСОБА_3 , відсутність у неї відповідної освіти та професійної підготовки, достатніх для виконання службових обов`язків.

Надаючи оцінку правомірності вказаного розпорядження та підстав звільнення позивача, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до абзацу 3 статті 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», цим та іншими законами України, а також у разі порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (стаття 5 цього Закону).

Оскаржуване розпорядження Світловодського міського голови № 35-к від 01 лютого 2017 року про звільнення позивача, прийнято, зокрема, на виконання рішення сесії від 26 січня 2017 року №690 «Про втрату чинності рішення Світловодської міської ради №90 від 14 січня 2016 року «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_3 ».

Так, 26 січня 2017 року Світловодська міська рада, керуючись рішенням Світловодської міської ради № 598 від 25 листопада 2016 року «Про припинення повноважень заступника Світловодського міського голови ОСОБА_3 », ст. ст. 25, 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. ст. 5, 10, 12, 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», враховуючи відсутність у ОСОБА_3 відповідної освіти та професійної підготовки, достатніх для виконання службових обов`язків, ухвалила рішення №690, яким вирішила вважати рішення Світловодської міської ради № 90 від 14 січня 2016 року «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_3 » таким, що втратило чинність.

Висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування вказаного рішення Світловодської міської ради від 26 січня 2017 року №690, ґрунтуються на тому, що це рішення є наслідком ухваленого рішення Світловодської міської ради № 598 від 25 листопада 2016 року «Про припинення повноважень заступника Світловодського міського голови ОСОБА_3 », яке є чинним та прийнято радою в межах своїх повноважень.

Суд апеляційної інстанції не може погодитися з висновками суду першої інстанції з таких підстав.

Індивідуальним актом, у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, є акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

На тому, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію, наголошено й у абзаці четвертому пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 №2-зп у справі №3/35-313.

Правові питання щодо можливості скасування актів ненормативного характеру (актів індивідуальної дії разового застосування) суб`єктами їх прийняття визначені у Рішеннях Конституційного Суду України, зокрема, від 16.04.2009 №7-рп/2009 та від 13.05.1997 №1-зп, у яких визначено: «…органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення…»; «ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання».

Рішення Світловодської міської ради № 90 від 14 січня 2016 року «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_3 » є актом індивідуальної дії, не має нормативного характеру, вичерпало свою дію фактом його виконання, і на його підставі виникли правовідносини щодо проходження позивачем публічної служби в органі місцевого самоврядування.

Ураховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що спірне рішення міської ради від 26 січня 2017 року №690, яким визнано таким, втратило чинність раніше прийняте рішення Світловодської міської ради № 90 від 14 січня 2016 року «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_3 » прийнято відповідачем поза межами повноважень, визначених законодавством, є протиправним, що є підставою для його скасування.

Також відповідно до позиції відповідачів та як слідує з оскаржуваного розпорядження від 01 лютого 2017 року № 35-к, підставою звільнення позивача є відсутність у неї відповідної освіти та професійної підготовки, достатніх для виконання службових обов`язків.

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території.

На посаду можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, володіють державною мовою та регіональними мовами в обсягах, достатніх для виконання службових обов`язків відповідно до вимог статті 11 Закону України «Про засади державної мовної політики».

Системний аналіз положень статей 3 та 10 Закону №2493 дає підстави для висновку, що посада заступника міського голови віднесена до виборних посад, на які особи затверджуються відповідною радою.

Судом апеляційної інстанції було витребувано у відповідачів посадову інструкцію заступника міського голови, чинної на час обрання ОСОБА_1 на посаду заступника міського голови та на час прийняття розпорядження Світловодського міського голови №35-к від 01 лютого 2017 року «Про звільнення ОСОБА_3 », а також наявні інші локальні правові акти Світловодської міської ради Кіровоградської області, приписами яких визначено вимоги щодо освітнього та професійного рівня до посади заступника міського голови.

На виконання вимог суду відповідачами надано до суду копію розпорядження Світловодської міської ради №627-к від 18 грудня 2008 року «Про розподіл функціональних повноважень керівництва комітету Світловодської міської ради», розпорядження Світловодського міського голови № 82-к від 07 квітня 2015 року «Про внесення змін та доповнень до розпорядження від 18 грудня 2008 року № 627-к, розпорядження Світловодського міського голови №444-к від 04 листопада 2019 року «Про внесення змін до розпорядження від 18.12.2008 № 627-к, Загальні функціональні повноваження першого заступника, заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, секретаря Світловодського міського голови (Додаток №1 до розпорядження міського голови від 18 грудня 2008 року № 627-к), Спеціальні функціональні обов`язки-повноваження заступника Світловодського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань житлово-комунального господарства, архітектури і будівництва (Додаток №5 до розпорядження міського голови від 18 грудня 2008 року № 627-к).

Дослідженням змісту вказаних правових актів встановлено, що ними визначено загальні та спеціальні функціональні повноваження та обов`язки, зокрема, заступника Світловодського міського голови з питань діяльності виконавчих органів з питань житлово-комунального господарства, архітектури і будівництва. Проте цими правовими актами не визначено конкретних вимог щодо освітнього та професійного рівня, які ставляться до посади заступника міського голови.

Водночас відповідачами не надано до суду апеляційної інстанції посадової інструкції заступника міського голови, приписами якої було б конкретизовано норми ст. 5 Закону N 2493-III в частині вимог щодо освітнього та професійного рівня до посади заступника міського голови.

Не містять таких норм щодо посади заступника міського голови і Типові професійно-кваліфікаційні характеристики посадових осіб місцевого самоврядування, затверджені наказом Головного управління державної служби України від 29 грудня 2009 року № 406 (що були чинні на час виникнення спірних правовідносин) на які посилаються відповідачі.

З цього питання колегія суддів також зазначає, що відповідно до пункту 2 Наказу Головного Управління Державної служби України від 29 грудня 2009 року № 406, яким затверджено Типові професійно-кваліфікаційні характеристики посадових осіб місцевого самоврядування, рекомендовано обласним, міським, районним (районним у містах), сільським, селищним радам при розробці конкретних професійно-кваліфікаційних характеристик і відповідних посадових інструкцій посадових осіб місцевого самоврядування керуватися вказаними Типовими професійно-кваліфікаційними характеристиками. Вказівки на обов`язковість застосування вищезазначених Типових професійно-кваліфікаційних характеристик, зазначений наказ не містить, а відтак він носить рекомендаційний характер.

Отже конкретні кваліфікаційні вимоги повинні бути визначені у відповідній посадовій інструкції заступника міського голови, проте такого правового акта відповідачами до суду не надано.

З огляду на викладене звільнення позивача з підстав відсутності відповідної освіти та професійної підготовки, достатніх для виконання службових обов`язків, не може бути визнано правомірним.

Також колегія суддів не може погодитися з висновками суду першої інстанції щодо правомірності звільнення позивача, з тих підстав, що позивач не пройшла спеціальну перевірку, оскільки звільнення позивача відбулося з інших підстав. При цьому, як слідує з матеріалів справи, спеціальну перевірку стосовно ОСОБА_3 не завершено, довідка про проходження спеціальної перевірки у матеріалах особової справи відсутня.

Враховуючи встановлені обставини справи в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване розпорядження Світловодського міського голови № 35-к від 01 лютого 2017 року «Про звільнення ОСОБА_3 » не відповідає вимогам законодавства, а отже є протиправним та підлягає скасуванню.

З матеріалів слідує, що рішенням Світловодської міської ради від 25.11.2016 №598 «Про припинення повноважень заступника Світловодського міського голови ОСОБА_3 » визнано роботу позивача на посаді незадовільною та припинено повноваження позивача на посаді, виведено позивача зі складу виконавчого комітету Світловодської міської ради, вирішено провести звільнення позивача у відповідності до КЗпП. Вказане рішення обґрунтовано незадовільним звітом про проведену роботу заступника Світловодського міського голови ОСОБА_3 , незадовільною підготовкою міста до опалювального періоду, неналежну організацію роботи житлово-комунального господарства міста.

Розпорядженням Світловодського міського голови № 194-р від 29 листопада 2016 року дію рішення ради №598 від 25 листопада 2016 року зупинено та доручено Світловодській міській раді в двотижневий строк повторно його розглянути із зауваженнями, що додані до розпорядження.

09 грудня 2016 року на двадцять восьмій позачерговій сесії Світловодська міська рада відхилила зауваження міського голови, підтвердила рішення № 598 від 25 листопада 2016 року двома третинами голосів від загального складу ради, після чого воно набрало чинності.

Вказане рішення було оскаржено позивачем в судовому порядку.

Постановою Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 16 серпня 2017 року у справі № 401/91/17, яка залишена без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування рішення Світловодської міської ради від 25.11.2016 року №598.

Ухвалою Верховного Суду від 21 лютого 2018 року відмовлено у відкритті касаційного провадження.

За встановлених обставин, оскільки рішення Світловодської міської ради від 25.11.2016 №598 «Про припинення повноважень заступника Світловодського міського голови ОСОБА_3 » є чинним, колегія суддів дійшла висновку, що позовні вимоги про поновлення позивача на посаді не підлягають задоволенню. Відповідно позовні вимоги про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди також не підлягають задоволенню у зв`язку з необґрунтованістю.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції неповно встановлено обставини, що мають значення для справи, надано неправильну оцінку встановленим по справі обставинам та помилково застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, що призвело до неправильного вирішення спору, що у відповідності до вимог статті 317 КАС України є підставою для скасування оскаржуваного рішення та прийняття нового судового рішення про часткове задоволення позову.

Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 317, 321, 322, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 18 липня 2017 року скасувати з ухваленням нової постанови.

Позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення Світловодської міської ради Кіровоградської області № 690 від 26 січня 2017 року «Про втрату чинності рішення Світловодської міської ради № 90 від 14 січня 2016 року «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з питань ЖКГ, архітектури і будівництва ОСОБА_3 »

Визнати протиправним та скасувати розпорядження Світловодського міського голови № 35-к від 01 лютого 2017 року «Про звільнення ОСОБА_3 ».

В решті позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий - суддя Т.І. Ясенова

суддя О.В. Головко

суддя А.В. Суховаров