Справа № 360/4969/21
Суддя: Компанієць Ірина Дмитрівна
Дата ухвалення: 2022-02-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 лютого 2022 року справа №360/4969/21

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Компанієць І.Д. (суддя-доповідач),

суддів Гайдара А.В., Казначеєва Е.Г.,

розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Сєвєродонецької окружної прокуратури на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2021 року у справі №360/4969/21 (головуючий І інстанції Тихонов І.В.) за позовом керівника Сєвєродонецької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області до комунального підприємства «Шляхово-експлуатаційне підприємство» Рубіжанської міської ради Луганської області про застосування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю), -

ВСТАНОВИВ:

У вересні 2021 року до суду надійшла позовна заява керівника Сєвєродонецької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області, в якій він просив:

-визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невиконання вимог приписів Державної екологічної інспекції в Луганській області за № 135 від 23.04.2019 та № 127 від 28.04.2020, в частині: невжиття заходів по забезпеченню надійної експлуатації полігону ТВП відповідно до Правил експлуатації полігону ТВП; обладнання джерела викиду відповідно до вимог чинних нормативних документів, що регламентують відбір проб забруднюючих речовин в атмосферне повітря; забезпечення професійної підготовки, підвищення кваліфікації та проведення атестації фахівців у сфері поводження з відходами; надання копії Звіту про інвентаризацію викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря; надання копії дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами; надання копії державної статистичної звітності за встановленою формою № 2-ТП (повітря) - (річна), затвердженої наказом Держстату України від 06.07.2018 № 124;

-зобов`язати відповідача виконати вимоги приписів Державної екологічної інспекції в Луганській області за № 135 від 23.04.2019 та № 127 від 28.04.2020, в частині:

1) забезпечення надійної експлуатації полігону ТВП відповідно до Правил експлуатації полігону ТВП, а саме: 26 - встановити автомобільні ваги для обліку кількості всіх видів відходів, що надходять на полігон; - оснастити спеціальними приладами для радіометричного контролю; - заходи (контроль) за станом впливу полігону на навколишнє природне середовище (повітря, ґрунт та підземні води) на полігоні не організований; - забезпечити нагірною канавою для запобігання витіканню за межі полігона забруднених поверхневих вод; - встановити вишку для візуального контролю виду відходів, що завозяться бортовими і самоскидними транспортними засобами; - встановити суцільну огорожу по периметру полігону; - організувати відведення зливових стоків (периметр території полігону облаштувати дренажними канавами, зробити обваловку), обладнати дизбар`єром для мийки спеціалізованого автотранспорту; - організувати майданчик для обеззаражування контейнерів для збору відходів; оснастити системи захисту ґрунтових вод; - вилучення та знешкодження біогазу та фільтрату; - здійснити цілодобову охорону; в темний час доби полігон зробити освітлення;

2) обладнати джерело викиду відповідно до вимог чинних нормативних документів, що регламентують відбір проб забруднюючих речовин в атмосферне повітря;3) забезпечити професійну підготовку, підвищення кваліфікації та проведення атестації фахівців у сфері поводження з відходами;

4) надати копії Звіту про інвентаризацію викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря;

5) надати копії дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами;

6) надати копії державної статистичної звітності за встановленою формою № 2-ТП (повітря) - (річна), затвердженої наказом Держстату України від 06.07.2018 № 124.

В обґрунтування позову зазначив, що Держекоінспекціей за наслідками планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання КП "ШЕП" Рубіжанської міської ради вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів були складені акти перевірки та приписи про усунення виявлених порушень природоохоронного законодавства.

Однак, відповідачем приписи, які є обов`язковими до виконання відповідачем не виконуються.

Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2021 року позов залишено без розгляду з підстав, визначених п.1 ч.1 ст.240 КАС України в зв`язку з відсутністю обставин, що свідчать про наявність у прокурора підстав для захисту інтересів держави, а отже і правових підстав для звернення до суду.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просив скасувати ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Обґрунтування апеляційної скарги.

Прокурор зобов`язаний звернутися на захист інтересів держави у разі бездіяльності відповідного органу, допущеною з будь-яких причин, як суб`єктивних так і об`єктивних.

Оскільки «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних чи інших інтересів держави.

Факт не звернення до суду органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження через відсутність коштів на сплату судового збору вказує на те, що такий орган неналежно виконує свої повноваження, в зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для звернення до суду.

Сторони в судове засідання не прибули, про час, дату та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, тому за ч.1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції розглядає справу у порядку письмового провадження.

Суд, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, розглядаючи апеляційну скаргу в межах викладених доводів, встановив наступне.

Фактичні обставини справи.

Державна екологічна інспекція у Луганській області, в особі якої звертається керівника Сєвєродонецької окружної прокуратури, є самостійним органом державної влади, до компетенції якої серед іншого входить звернення до суду, в тому числі у разі невиконання зобов`язаним суб`єктом припису за результатом проведеного заходу контролю, що підтверджується Положенням про Державну екологічну інспекцію у Луганській області.

В листі Державної екологічної інспекції у Луганській області від 13.08.2021 №2/2-15-293 вих зазначено про відсутність коштів (належного фінансування) на сплату судового збору

Тому прокурор звернувся з цим позовом в інтересах держави до суду.

Суд першої інстанції, залишаючи позов без розгляду, виходив з того, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, з позовною заявою від імені Державної екологічної інспекції у Луганській області, до компетенції якої віднесені відповідні повноваження на захист законних інтересів держави, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Оцінка суду.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

На підставі частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Пунктом 3 частини другої статті 129 Конституції України визначено, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя.

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» від 31.03.2005).

Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Тому необхідно з`ясувати, що мається на увазі під «виключним випадком» і чи є таким випадком ситуація у конкретній справі.

Насамперед, випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

«Інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

За приписами частини першої статті 2 Закону України Про прокуратуру від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Статтею 23 Закону № 1697-VII врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до частини першої якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до частини шостої статті 23 Закону № 1697-VII під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

Частиною першою статті 24 Закону № 1697-VII визначено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

На підставі статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Згідно з частинами третьої та четвертої статті 5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII, свідчить, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII свідчить, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Верховний Суд у постанові від 21 серпня 2019 року у справі №263/2038/16-а прийшов до висновку про те, що прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Як правильно визначено судом першої інстанції, Державна екологічна інспекція у Луганській області, в особі якої звертається керівника Сєвєродонецької окружної прокуратури, є самостійним органом державної влади, до компетенції якої серед іншого входить звернення до суду, в тому числі у разі невиконання зобов`язаним суб`єктом припису за результатом проведеного заходу контролю, що підтверджується Положенням про Державну екологічну інспекцію у Луганській області.

Отже, наявний державний орган, який самостійно може здійснювати захист інтересів держави і таким органом є Державна екологічна інспекція у Луганській області.

Разом з тим, до позовної заяви не надано будь-яких доказів, які б свідчили про неможливість виконання саме Державною екологічною інспекцією у Луганській області своїх повноважень у спірних правовідносинах.

Той факт, що у Державної екологічної інспекції у Луганській області відсутні бюджетні асигнування на сплату судового збору, не може бути розцінено як безумовна підстава для представництва прокурором інтересів держави в суді, оскільки доказів, що підтверджували б відсутність бюджетних асигнувань у Державної екологічної інспекції у Луганській області на сплату судового збору суду першої інстанції не було надано.

Лист Державної екологічної інспекції у Луганській області від 13.08.2021 №2/2-15-293 вих про відсутність коштів (належного фінансування) на сплату судового збору не є належним доказом відсутності бюджетних асигнувань.

Підсумовуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що в позові прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, з позовною заявою від імені Державної екологічної інспекції у Луганській області, до компетенції якої віднесені відповідні повноваження на захист законних інтересів держави, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 10.10.2019 у справі № 0440/6738/18, від 09.04.2020 у справі № 280/61/19 .

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01.04.2010; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15.01.2009).

Таким чином, керівник Сєвєродонецької окружної прокуратури подав позов в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області без достатніх правових підстав, за відсутності належного обґрунтування необхідності такого представництва, а також належних та допустимих доказів. При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може захищати інтереси держави.

Державна екологічна інспекція у Луганській області є суб`єктом владних повноважень та має статус юридичної особи і наділений адміністративною процесуальною правосуб`єктністю, а відтак - може самостійно звернутися до адміністративного суду за захистом порушеного права.

На підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

З огляду на викладене суд першої інстанції обґрунтовано залишив позов без розгляду відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України.

Відповідно до частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судом першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги правильно встановлені обставини справи, судове рішення є обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування ухвали суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись статтями 139, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 327, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу керівника Сєвєродонецької окружної прокуратури на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2021 року у справі №360/4969/21 залишити без задоволення.

Ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2021 року у справі №360/4969/21 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття 21 лютого 2022 року.

Касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів до Верховного Суду з дня складання повного судового рішення в порядку, визначеному ст. 328 КАС України.

Повне судове рішення складено 21 лютого 2022 року.

Головуючий суддя І.Д. Компанієць

Судді А.В. Гайдар

Е.Г. Казначеєв