Справа № 600/5785/21-а
Суддя: Лелюк Олександр Петрович
Дата ухвалення: 2022-02-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 лютого 2022 р. м. Чернівці Справа № 600/5785/21-а

Чернівецький окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Лелюка О.П., за участю: секретаря судового засідання Миронець Н.Я., представників позивача - Гевка А.В. та Андрусяк Т.С., представників третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору: Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» - Бутка Є.Є. та Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» - Ілащука І.М., представників відповідача - Котельбан Н.Д. та Журавльової Г.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження справу за позовом Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації, треті особи, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» та Товариство з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест», до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги,

У С Т А Н О В И В:,

Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації звернулось до суду з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги.

Позивач просить суд:

- визнати протиправними дії Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області під час проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області за період з 01 березня 2020 року до 31 травня 2021 року;

- визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства».

Ухвалою суду від 29 жовтня 2021 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у даній справі за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче судове засідання, встановлено строк для подання відзиву на позовну заяву.

В ході підготовчого провадження судом замінено неналежного відповідача - Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області, яке є відокремленим підрозділом юридичної особи Західного офісу Держаудитслужби, на належного відповідача юридичну особу Західний офіс Держаудитслужби.

Крім цього, під час підготовки справи до розгляду по суті судом прийнято до розгляду адміністративні позови Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» як третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору у цій справі.

Так, у поданому позові третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору, - Товариство з обмеженою відповідальністю Будівельна компанія МД-Груп просить суд визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства» в частині виявлених порушень відносно Товариства з обмеженою відповідальністю Будівельна компанія МД-Груп.

У поданому позові третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору, - Товариство з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» просить суд визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства» в частині виявлених порушень відносно Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест».

Також в підготовчих судових засіданнях судом з`ясовано позицію відповідача, отримано від учасників справи заяви по суті справи та докази, якими вони обґрунтовують свої вимоги та заперечення, вирішено заявлені клопотання.

Ухвалою суду від 25 січня 2022 року закрито підготовче провадження у цій справі та призначено її до розгляду по суті.

З поданих Управлінням інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації заяв по суті справи вбачається, що в обґрунтування заявлених вимог вказано про порушення відповідачем процедури проведення ревізії, про застосування відповідачем під час проведення ревізії нечинних норм ДСТУ, проведення перевірки якості робіт поза межами передбачених законодавством строків, та загалом про неповноту, необ`єктивність та необґрунтованість висновків ревізії (в тому числі і висновків відповідача про неякісне виконання підрядниками робіт, завищення обсягів та вартості виконаних робіт, безпідставну і зайву оплату таких робіт підконтрольною організацією). Вказане слугувало винесенню невмотивованої оскаржуваної вимоги, яка, до того ж, є неконкретизованою та не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених порушень.

В обґрунтування заявлених вимог треті особи, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору, вказували про безпідставність та необґрунтованість висновків відповідача, зроблених за результатом проведення ревізії позивача, що стосуються діяльності останнього з Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» та Товариством з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» відповідно. Вказували про недопущення ними порушень при виконанні умов договорів підряду та належне виконання обумовлених робіт.

Згідно позиції відповідача, викладеної у поданих заявах по суті справи, при проведенні ревізії та винесенні оскаржуваної вимоги він діяв на підставі, у спосіб та в межах повноважень, визначених законодавством, а висновки ревізії є обґрунтованими та законними. Поряд з цим відповідач зазначав, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання лише в частині, яка не передбачає можливості примусового виконання сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або в добровільному порядку. Збитки, в тому числі кошти, які підлягають поверненню в дохід бюджету, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Крім цього, відповідачем вказано, що оскаржувана вимога безпосередньо не порушує і прав третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору, та не породжує для Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» і Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» обов`язків.

В судовому засіданні позивач підтримав заявлені вимоги з підстав, викладених у поданих заявах по суті справи. Просив суд позов задовольнити повністю.

Треті особи, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору, також підтримали свої вимоги з підстав, наведених ними у відповідних позовних заявах.

Натомість відповідач щодо заявлених позовних вимог заперечував та просив суд у їх задоволенні відмовити повністю з мотивів, викладених у письмових заявах по суті справи.

Заслухавши пояснення осіб, які з`явились у судове засідання, дослідивши наявні матеріали, всебічно та повно з`ясувавши всі обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення для вирішення спору по суті, суд дійшов висновку, що заявлені позовні вимоги не підлягають задоволенню, виходячи з наступного.

Судом встановлено, що з 24 травня 2021 року по 17 серпня 2021 року Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області була проведена ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації за період з 01 березня 2020 року по 31 травня 2021 року.

За результатами проведеної ревізії Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області складено акт №06-33/13 від 26 серпня 2021 року, в якому зафіксовані порушення, виявлені в результаті ревізії.

06 вересня 2021 року позивач надав Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області свої заперечення (зауваження) на вказаний акт ревізії, який останнім було розглянуто та надано висновки на заперечення від 27 вересня 2021 року.

З урахуванням виявлених порушень, на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», пункту 7 Положення про Управління Західного офісу Держаудитслужби від 20 жовтня 2016 року №12 та пунктів 6, 49, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, Управлінням Західного офісу Держаудитслужби листом від 30 вересня 2021 року №132406-14/3284-2021 «Щодо усунення порушень законодавства» пред`явлено до позивача вимоги наступного змісту:

1) забезпечити усунення виявлених порушень в частині неякісно виконаних ТОВ «Будторгінвест» та ТОВ «БК «МД-ГРУП» аварійно-відновлювальних робіт на загальну суму 22314460,00 грн (в т.ч. ТОВ «Будторгінвест» на суму 11793964,00 грн та ТОВ «БК «МД-ГРУП» на суму 10520496,00 грн) шляхом відшкодування коштів до державного бюджету у вказаній сумі, або приведення якості покриття до державних стандартів, керуючись пунктами 2.8 та 2.9 договорів від 03 листопада 2020 року №124-ДГ, №125-ДГ, №128-ДГ;

2) забезпечити відшкодування до державного бюджету оплачених Управлінням інфраструктури завищених ТОВ «Будторгінвест» та ТОВ «БК «МД-ГРУП» обсягів аварійно-відновлювальних робіт на загальну суму 3259702,00 грн внаслідок невідповідності їх проектним рішенням щодо товщини верхнього шару на 400724,00 грн та відсутності нижнього шару асфальтобетонного покриття - на 2858978,00 грн. (в т.ч. ТОВ «Будторгінвест» 2858978,00 грн. та ТОВ «БК «МД-ГРУП» 400724,00 грн.) відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625, 1212 Цивільного кодексу України;

3) забезпечити відшкодування до державного бюджету оплачених Управлінням завищених обсягів та вартості виконаних робіт на загальну суму 5041928,80 грн (в т.ч. ПП «ВО Габіони захід Україна» в сумі - 3550038,91 грн, ТОВ «БК «МД-ГРУП» в сумі - 1341485,00 грн, ТОВ «УкрБудЕліт» в сумі 111461,99 грн, ТОВ «Арх-Буд Технологія» в сумі 26291,60 грн, ТОВ «Будівельний стандарт» в сумі 12650,70 грн, ТОВ «ПМК- 113» в сумі 0,60 грн) та зайвих витрат бюджетних коштів на технагляд та утримання служби замовника на загальну суму 848749,27 грн. (в т.ч. Управлінням інфраструктури в сумі 312560,85 грн, ФОП ОСОБА_1 в сумі 352247,85 грн та ТОВ «Євро Тех Експерт Буд» в сумі 183940,57 грн), відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625, 1212 Цивільного кодексу України.

У вказаному листі також зазначено, що вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів необхідно надати Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області до 01.11.2021 року.

Крім цього, зазначено, що умовами договорів від 03.11.2020 №124-ДГ, №125-ДГ, №128-ДГ передбачено відповідальність підрядників ТОВ «Будівельна компанія «МД-Груп» та ТОВ «Будторгінвест» за порушення з їх вини зобов`язань за договором, в тому числі стягнення штрафу за неякісне виконання робіт. У зв`язку із зазначеним запропоновано застосувати штрафні санкції визначені договором та стягнути штраф у розмірі 20 відсотків вартості неякісних робіт.

Поряд з цим у листі звернуто увагу, що у разі не усунення порушень законодавства у встановлений строк органи державного фінансового контролю відповідно до пункту 15 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» мають право звернення до суду в інтересах держави. Також на підставі цього ж пункту Закону, а також пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 29 листопада 2006 року №1673 «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів» надано право органу державного фінансового контролю ініціювати розгляд питання про відповідність керівника об`єкту контролю займаній посаді.

За таких обставин Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації звернулось до суду з цим позовом, а під час підготовки справи до розгляду по суті позовні заяви були подані і Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» та Товариством з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» як третіми особами, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства».

До встановлених обставин суд застосовує наступні норми права та приходить відповідних висновків.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ (далі - Закон № 2939-ХІІ).

Згідно статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірки закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до статті 4 Закону №2939-ХІІ інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

Частиною першою статті 1 Закону №2939-ХІІ встановлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України від 03 лютого 2016 № 43 (далі - Положення №43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 7 Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).

Пунктом 6 Положення передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).

Вказані норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).

Згідно частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

За таких обставин у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Вказані правові висновки щодо застосування наведених норм матеріального права викладено у постанові Верховного Суду від 16.11.2021 року у справі №160/9553/18 з подібних правовідносин, а також узгоджуються із висновками у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі №1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 у справі №815/4341/14, від 07.02.2020 у справі №803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 у справі №П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі № 817/650/18, від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Крім цього, суд звертає увагу на те, що зазначених висновків та позиції у подібних відносинах притримується і Сьомий апеляційний адміністративний суд, що вбачається, зокрема, з постанов від 22.09.2021 року у справі №600/2040/20-а, від 28.01.2021 року у справі №600/750/20-а.

Дослідженням змісту акту ревізії, заперечень на нього та висновків на заперечення встановлено, що Держаудитслужбою в фінансово-господарській діяльності Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації виявлені порушення вимог законодавства України щодо неякісного виконання аварійно-відновлювальних робіт, завищення обсягів робіт внаслідок невідповідності їх проектним рішенням, завищення підрядними організаціями обсягів та вартості робіт й оплату таких робіт підконтрольною організацією, що призвело до здійснення зайвих витрат бюджетних коштів. У зв`язку з цим Держаудитслужбою пред`явлено підконтрольній організації вимогу від 30 вересня 2021 року №132406-14/3284-2021 «Щодо усунення порушень законодавства».

З оглядну на викладені висновки, суд зазначає, що вимога від 30 вересня 2021 року №132406-14/3284-2021 за своєю правовою природою є актом індивідуальної дії, який спрямований на корегування роботи підконтрольної організації (в даному випадку Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації) та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і є обов`язковою до виконання тільки для підконтрольної організації в частині зобов`язання усунути порушення вимог чинного законодавства України, які виявлені під час ревізії, тобто лише в частині, яка не передбачає можливості примусового виконання сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється в добровільному або ж судовому порядку.

Отже, вимоги, у яких зазначено суми збитків, не мають зобов`язального характеру як для об`єкта контролю, так і для підрядників, оскільки вказані кошти (збитки) у разі не сплати добровільно не можуть бути стягнуті інакше, ніж за рішенням суду.

Водночас така вимога про усунення порушення вимог законодавства і не є виконавчим документом, а тому її несвоєчасне виконання підконтрольною установою (як вважає позивач до 01.11.2021 року) не обумовлює її примусове виконання.

Внаслідок цього, Держаудитслубжа наділена повноваженнями порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 8 частини першої статті 10 Закону №2939); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10 Закону №2939); тощо.

Так, з оскаржуваної вимоги вбачається зобов`язання Держаудитслужби забезпечити відшкодування коштів (збитків) до державного бюджету, внаслідок неякісного виконання підрядниками аварійно-відновлювальних робіт, оплачених підконтрольною організацією завищених підрядниками обсягів аварійно-відновлювальних робіт та зайвих витрат бюджетних коштів на технагляд та утримання служби замовника.

Відповідно до пункту 13 частини першої статті 10 Закону №2939-ХІІ відповідач наділений правом при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку. при цьому зобов`язання забезпечити відшкодування коштів (збитків) на користь державного бюджету не може виконуватись примусово виключно на підставі вимоги Держаудитслужби в силу правової природи такої вимоги, про що указано вище. А у разі відсутності добровільності при виконанні такої вимоги, відповідач відповідно до своїх повноважень може звернутись з відповідним позовом до суду.

Крім цього, підконтрольна установа з метою виконання вимоги Держаудитслужби у разі відмови суб`єктами господарювання у поверненні коштів (відшкодування шкоди), вимушена буде звернутись до суду щодо стягнення таких коштів.

При цьому питання як щодо наявності підстав для відшкодування шкоди, так і щодо визначення її розміру в судовому порядку має вирішуватись судом, який розглядатиме та вирішуватиму спір щодо стягнення такої шкоди.

Вирішення питання щодо виявлених за результатом проведення ревізії порушень та, відповідно, підстав для відшкодування і розміру шкоди під час розгляду та вирішення спору про протиправність вимоги є не правильним та не породить обов`язкової преюдиції, оскільки визнання тієї чи іншої суми збитками (шкодою) є ніщо іншим, як правова оцінка надана судом певному факту при розгляді іншої справи, що в силу положень частини сьомої статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України, частини сьомої статті 75 Господарського процесуального кодексу України, частини сьомої статті 82 Цивільного процесуального кодексу України не є обов`язковою для суду.

Існування двох судових рішень, якими визначено як підстави, так і розмір збитків (шкоди), що заподіяні за одних і тих самих умов, тими самими суб`єктами та в той самий проміжок часу, порушуватиме принцип правової визначеності.

З даного приводу Верховний Суд у своїй постанові від 13.02.2020 року по справі №2040/5815/18 сформував таку позицію: 43. Виходячи з системного аналізу норм чинного законодавства, які регулюють спірні правовідносини, Верховний Суд зауважує, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку, або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. В такому випадку вимога органу державного фінансового контролю стає підставою для вчинення подальших дій, які безпосередньо впливають на права та законні інтереси підконтрольної установи. В такому разі, законність вимоги поряд із іншими діями стає предметом іншої судової справи. 44. Відтак, вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.

Таким чином, оскільки в даній ситуації Держаудитслужба в оскаржуваній вимозі вказала на необхідність усунення виявлених ревізією недоліків та порушень у роботі позивача, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір, що призвело до безпідставних витрат бюджетних коштів, то, враховуючи вищенаведене та правові висновки Верховного Суду в аналогічних справах, суд приходить до висновку про те, що як наявність підстав для відшкодування коштів (збитків), так і правильність їх обчислення підлягає судовій оцінці у справі за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи та/чи підрядників про визнання вимоги протиправною.

До того ж, оскаржувана вимога, яка адресована позивачу, безпосередньо не порушує прав третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору, та не породжує для них обов`язків. Така, згідно норм, що регулюють спірні відносини, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання позивачем.

Тому, відсутні підстави для задоволення заявлених позовних вимог як Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації, так і Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» як третіх осіб, які вступили у справу із самостійними вимогами щодо предмету спору вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства».

Доводи позивача та третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору, відносно суті порушень, виявлених відповідачем, та надані на їх підтвердження письмові докази не можуть бути перевірені в межах предмета доказування у цій справі, що узгоджується із позицією Верховного Суду у постанові від 16.11.2021 року у справі №160/9553/18.

Щодо доводів позову Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації про порушення відповідачем процедури проведення ревізії, то такі є безпідставними та не свідчать про наявність підстав для його задоволення, в тому числі і щодо вимог про визнання протиправними дій Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області під час проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області за період з 01 березня 2020 року до 31 травня 2021 року, виходячи з наступного.

Так, позивачем вказувалось про неправильне визначення відповідачем строку проведення ревізії.

У зв`язку з цим суд звертає увагу, що згідно пункту 9 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550 (далі Порядок №550) склад, кількість посадових осіб органу державного фінансового контролю та строки проведення ревізії визначаються органом державного фінансового контролю з урахуванням обсягу передбачених програмою ревізії питань та в межах визначеної її тривалості (30 робочих днів для планової та 15 - для позапланової).

Строк проведення ревізії в межах визначено Законом тривалості продовжується за рішенням керівника органу державного фінансового контролю, а понад визначену Законом тривалість - за рішенням суду на строк, що не перевищує 15 робочих днів для планової виїзної ревізії та 5 - для позапланової виїзної ревізії.

Відповідно до пункту 11 Порядку №550 на проведення ревізії органу державного фінансового контролю на кожну посадову особу органу державного фінансового контролю та залученого спеціаліста оформляється в двох примірниках направлення встановленого Мінфіном зразка.

Пунктом 22 Порядку №550 передбачено, що планова виїзна ревізія може бути зупинена у разі необхідності проведення зустрічних звірок, без завершення яких неможливе кісне проведення ревізії, термінового виконання інших завдань відповідно до повноважень, передбачених Законом, а також у разі обґрунтованого звернення об`єкта контролю за погодженням з керівником органу державного фінансового контролю. При цьому ревізія повинна бути закінчена протягом 60 робочих днів.

Рішення про зупинення та поновлення планової виїзної ревізії приймає керівник органу державного фінансового контролю за письмовим поданням посадової особи органу державного фінансового контролю, що проводить ревізію.

У разі зупинення ревізії на строк понад 3 робочих дні орган державного фінансового контролю надсилає об`єкту контролю та органу, який ініціював проведення ревізії, письмове повідомлення про дату зупинення ревізії.

Поновлення проведення ревізії можливе одразу після повідомлення про це об`єкта контролю. Повідомлення здійснюється одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку.

Строк, на який зупинено ревізію, не включається до тривалості її проведення.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідачем проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача з 24 травня 2021 року по 17 серпня 2021 року, при цьому органом державного фінансового контролю проводились зустрічні звірки у суб`єктів господарювання, які мали відносини з позивачем, під час проведення яких ревізія фактично зупинялась з 28 травня 2021 року по 22 червня 2021 року та з 29 червня 2021 року по 15 липня 2021 року (30 робочих днів).

За таких обставин суд погоджується із доводами відповідача про проведення ревізії позивача у межах встановлених строків 30 робочих днів. Відповідно, доводи позову про порушення відповідачем процедури проведення ревізії є безпідставними.

Зазначення у направленнях на проведення ревізії максимального терміну, визначеного законодавством для її проведення, та не прийняття письмового рішення про зупинення ревізії, на що також звертав увагу позивач, на переконання суду не свідчить про допущення відповідачем грубих порушень процедури проведення ревізії, проведеної в межах установленого строку, та не може слугувати самостійною підставою для визнання оскаржуваних дій та вимоги протиправними.

При цьому цілком слушними є доводи відповідача про те, що у зв`язку із проведенням аналізу обсягів фінансування, які підлягали перевірці під час ревізії позивача, та враховуючи досвід проведення аналогічних контрольних заходів, органом державного фінансового контролю були виписані направлення працівникам на проведення ревізії уже із зазначенням максимального терміну її проведення, що загалом не суперечить нормам Порядку №550 та не призвело до порушень прав об`єкта контролю - Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації.

Відносно доводів про не надання позивачу додатків до акту ревізії, що, на його думку, свідчить про незаконність дій відповідача під час проведення ревізії, то такі суд оцінює критично, оскільки, як зазначено у відзиві та не спростовано позивачем, акт ревізії з додатками вручались начальнику Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації. До того ж, зміст заперечення (зауваження) на акт ревізії свідчить про обізнаність позивача з висновками відповідача за результатом проведення ревізії та підставами таких висновків. Водночас, обов`язкове надання об`єкту контролю саме додатків до акту ревізії Порядком №550 не передбачено.

Доводи позову про неконкретизованість та нечіткість оскаржуваної вимоги суд також оцінює критично, адже відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути достатньою та самостійною підставою для скасування. Крім того, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу наділений саме керівник підприємства. Разом з тим, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень, чого в даній справі позивачем не здійснено.

Зазначене узгоджується із позицією Верховного Суду в подібних відносинах, викладеною у постановах від 02.04.2020 року у справі №820/3534/16, від 28.04.2020 року у справі №826/8741/16.

Поряд з цим, на переконання суду, оскаржувана вимога є досить зрозумілою. У ній наведені шляхи відшкодування коштів, при цьому з посиланням на норми права.

Стосовно доводів позивача та третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору, про застосування відповідачем під час проведення ревізії нечинних норм ДСТУ, проведення перевірки якості робіт поза межами передбачених законодавством строків, та загалом про неповноту, необ`єктивність та необґрунтованість висновків ревізії (в тому числі і висновків відповідача про неякісне виконання підрядниками робіт, завищення обсягів та вартості виконаних робіт, безпідставну і зайву оплату таких робіт підконтрольною організацією), то такі фактично є доводами щодо суті виявлених відповідачем порушень, а тому оцінці не підлягають, про що також вказано вище.

Згідно частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Статтею 72 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Відповідно до статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.

Згідно статей 74 -76 Кодексу адміністративного судочинства України суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом. Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування. Достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.

Відповідно до частини першої та другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Згідно частин першої третьої статі 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Оцінивши належність, допустимість, достовірність вказаних доказів окремо, а також достатність і взаємний зв`язок цих доказів у їх сукупності, суд вважає подані позивачем та третіми особами, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору, позовні заяви безпідставними, про що цілком обґрунтовано вказувалось відповідачем, а тому вони не підлягають задоволенню.

Керуючись статтями 241 - 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації, позову третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору - Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп», та позову третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору - Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест», до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги відмовити повністю.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Оскільки в судовому засіданні оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, то зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Повне судове рішення складено 18 лютого 2022 року.

Повне найменування учасників справи: позивач Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації (58000, м. Чернівці, вул. М. Грушевського, 1, ), третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору - Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» (02140, м. Київ, вул. Руденко Лариси, 6А, кв.721, ), третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору - Товариство з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» (58023, м. Чернівці, вул. Винниченка Володимира, 119А, ), відповідач - Західний офіс Держаудитслужби (79007, м. Львів, вул. Костюшка, 8, ).

Суддя О.П. Лелюк