Справа № 240/33696/21
Суддя: Смілянець Е. С.
Дата ухвалення: 2022-02-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/33696/21

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Горовенко А.В.

Суддя-доповідач - Смілянець Е. С.

16 лютого 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Смілянця Е. С.

суддів: Полотнянка Ю.П. Драчук Т. О. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Черняхівської селищної ради на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2021 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Черняхівської селищної ради до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправним та скасування наказу,

В С Т А Н О В И В :

в листопаді 2021 року позивач, заступник керівника Житомирської окружної прокуратури звернувся до суду із позовом в інтересах держави в особі Черняхівської селищної ради, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області №1309-УБД від 13.05.2021 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення";

- визнати протиправними та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області №1311-УБД від 14.05.2021 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення".

Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 25.11.2021 позовну заяву залишив без розгляду. Судове рішення мотивоване тим, що оскільки недоліки позовної заяви, залишеної без руху не усунено заступником керівника Житомирської окружної прокуратури в повному обсязі у строк, встановлений судом, то суд дійшов до висновку про повернення позовної заяви заступника керівника Житомирської окружної прокуратури без розгляду, що не позбавляє його права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить ухвалу скасувати та справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Заслухавши суддю - доповідача, переглянувши судове рішення в межах доводів і вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Відповідно до ухвали Житомирського окружного адміністративного суду від 10.11.2021 позовну заяву заступника керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Черняхівської селищної ради залишено без руху із встановленням позивачу строку для усунення її недоліків - 10 днів, з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху, шляхом подання до суду: позовної заяви (її копій відповідно до кількості учасників справи) з обґрунтуванням підстав для звернення до суду із даним позовом та доказів на підтвердження вказаних підстав.

17 листопада 2021 року на адресу суду від заступника керівника Житомирської окружної прокурори на виконання вимог ухвали суду від 10.11.2021 надійшла заява за вх.№71894/21, в якій в обґрунтування підстав для звернення до суду, прокурор вказує, що даний позов поданий із метою запобігання порушень інтересів держави та територіальної громади, з підстав неналежного виконання органом місцевого самоврядування, в даному випадку Черняхівською селищною радою, свої повноважень.

Саме тому, нездійснення органом уповноваженим державою на виконання відповідних функцій у спірних правовідносинах, за переконанням заступника керівника Житомирської окружної прокуратури, є не лише обов`язком і правом захисту інтересів держави у суді.

Також позивач посилається на правову позицію Великої Палати Верховного Суду відповідно до висновків якої, факт не звернення до суду уповноваженого державою органу з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства свідчить про те, що вказаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Згідно частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Відповідно до ч.1 ст.55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.

Згідно з ч.4 ст.55 КАС України держава, Автономна Республіка Крим, територіальна громада беруть участь у справі через відповідний орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник, інша уповноважена особа відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування), або через представника.

Відповідно до ч.3 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Згідно з ч.4 ст.53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до ч.4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Отже, у разі подання апеляційної скарги прокурором в інтересах держави суд в першу чергу з`ясовує наявність підстав для такого представництва.

Згідно з ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Зокрема, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила наступне:

"Прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача".

При цьому, як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Як встановлено судом першої інстанції, в обґрунтування необхідності втручання органів прокуратури позивач зазначає про протиправність прийнятих Головним управління Держгеокадастру у Житомирській області наказів №1309-УБД від 13.05.2021 та №1311-УБД від 14.05.2021 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Прокурор зазначає, що відповідно до змісту оскаржуваних наказів Громадській організації «Фонд інвалідів АТО» неправомірно, без надання належної оцінки заявам та наданим матеріалам, надано дозволи на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у постійне користування. Прийняття відповідачем оскаржуваних рішень в подальшому сприятиме отриманню Громадській організації «Фонд інвалідів АТО» у постійне користування земельної ділянки без наміру виконання соціальних функцій.

При цьому, прокурор посилається на правові висновки, викладені Великою Палатою в постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 та стверджує, що сам факт незвернення до суду органу, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження свідчить про неналежне виконання органом своїх повноважень і є підставою для звернення до суду прокурором.

Під час оцінки підстав для представництва інтересів держави прокурором, окрім неналежного виконання органом своїх повноважень, Верховний Суд у вказаних прокурором справах зазначає про необхідність з`ясування інтересів держави, які підлягають судовому захисту.

Зокрема, у справі №912/2385/18 Верховний Суд врахував обґрунтування порушення інтересів держави, які полягали в тому, що порушення процедури державних закупівель та укладення відповідних додаткових угод унеможливило раціональне та ефективне використання бюджетних коштів. Суд дійшов висновку про те, що самий лише факт не звернення до суду органу місцевого самоврядування з позовом про скасування вказаних наказів або відсутність коштів на сплату судового збору не є достатньою підставою для звернення прокурора з позовом замість компетентного органу.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції та оцінюючи доводи прокурора щодо порушення інтересів держави, захист яких належить до компетенції органу місцевого самоврядування, у даному випадку Черняхівської селищної ради, колегія суддів зазначає наступне.

Як встановлено судом першої інстанції, предметом позову у даній справі є оскарження наказів Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Відповідно до статті 118 ЗК України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин та ухвалення рішення суду першої інстанції) порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Тобто, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.

Крім того колегія суддів зазначає, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи у користування.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17 та від 19 червня 2018 року в справі № 806/2982/17.

Зважаючи на вищенаведене, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що доводи прокурора стосуються ймовірної загрози порушення інтересів держави у майбутньому, яке матиме місце після розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у разі його погодження та затвердження.

Водночас встановлено, що прокурор не обґрунтовує порушення або загрозу порушення відповідного інтересу на етапі вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Тобто, позивач не виконав вимог ухвали суду від 10.11.2021 про залишення позовної заяви без руху, у строк встановлений судом.

З огляду на викладене, оскільки недоліки позовної заяви, залишеної без руху не усунено заступником керівника Житомирської окружної прокуратури в повному обсязі у строк, встановлений судом, тому суд першої інстанції дійшов обгрунтованого висновку про повернення позовної заяви заступника керівника Житомирської окружної прокуратури без розгляду.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу заступника керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Черняхівської селищної ради залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2021 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Смілянець Е. С.

Судді Полотнянко Ю.П. Драчук Т. О.