Справа № 120/1139/19-а
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2022-02-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 лютого 2022 року

м. Київ

справа № 120/1139/19-а

адміністративне провадження № К/9901/30432/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 120/1139/19-а

за позовом Акціонерного товариства (далі - АТ) «Оператор газорозподільної системи Вінницягаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - Нацкомісія) про визнання протиправною та скасування постанови, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Нацкомісії

на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 01.07.2019, ухвалене у складі головуючого судді Чернюк А.Ю.

та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.10.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Мацького Є.М., суддів Залімського І.Г., Сушка О.О.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 04.04.2019 АТ «Оператор газорозподільної системи Вінницягаз» звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Нацкомісії від 22.03.2019 № 386 «Про накладення штрафу на ПАТ «Вінницягаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що перевірка дотримання АТ «Оператор газорозподільної системи Вінницягаз» вимог Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою Нацкомісії від 16.02.2017 № 201 (далі - Ліцензійні умови), Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Нацкомісії від 30.09.2015 № 2494 (далі - Кодекс газорозподільних систем) та інших нормативно-правових актів була здійснена упереджено та з порушенням вимог статті 19 Закону України від 22.09.2016 № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII), Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою Нацкомісії від 14.06.2018 № 428 та статті 6 Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), а оспорювана постанова прийнята без об`єктивного дослідження всіх фактичних обставин під час проведення позапланової перевірки.

2. Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 01.07.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.10.2019, задовольнив позовні вимоги.

3. 01.11.2019 Нацкомісія звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 01.07.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.10.2019, ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову.

4. Верховний Суд ухвалою від 06.11.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

5. 25.11.2019 до суду касаційної інстанції від позивача надійшов відзив на вказану касаційну скаргу, в якому АТ «Оператор газорозподільної системи «Вінницягаз» просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані Нацкомісією судові рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. У справі, яка розглядається суди встановили, що основним видом економічної діяльності АТ «Оператор газорозподільної системи «Вінницягаз» є КВЕД 35.22 «Розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи».

Листом від 02.01.2019 № ЗА-8910992 громадянка ОСОБА_1 повідомила Нацкомісію про застосування позивачем до неї коефіцієнта приведення об`ємів природного газу до стандартних умов.

Враховуючи вказане звернення відповідач листами від 04.01.2019 № 80/14/7-17, від 09.01.2019 № 217/14/7-19 та від 18.01.2019 № 610/14/7-19 звернувся до Державної регуляторної служби України з метою отримання погодження для проведення позапланового заходу контролю.

Державна регуляторна служба України листом від 25.02.2019 № 1155/0/20-19 надала згоду Нацкомісії на проведення позапланової виїзної перевірки АТ «Оператор газорозподільної системи «Вінницягаз».

Відповідно до статті 19 Закону № 1540-VIII, пункту 4 частини дев`ятої статті 19 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222-VIII), на підставі постанови Нацкомісії від 05.03.2019 № 314 «Про проведення позапланових перевірок ПАТ «Вінницягаз», ПАТ «Волиньгаз», ПАТ «Дніпрогаз», ПАТ «Дніпропетровськгаз», ПАТ «Житомиргаз», ПАТ «Закарпатгаз», ПАТ «Запоріжгаз», ПАТ «Івано-франківськгаз», ПАТ «Київоблгаз», ПАТ «Криворіжгаз», ПАТ «Львівгаз», ПАТ «Миколаївгаз», ПАТ «Рівнегаз», ПАТ «Сумигаз», ПАТ «Харківгаз», ПАТ «Харківміськгаз», ПАТ «Хмельницькгаз», ПАТ «Чернівцігаз», ПАТ «Чернігівгаз» та скарги споживача (ЕІС-код 56XM01D69903834K), з урахуванням листа Державної регуляторної служби України від 25.02.2019 № 1155/0/20-19, Нацкомісією проведена перевірка дотримання ПАТ по газопостачанню та газифікації «Вінницягаз» пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з дотримання вимог Закону України від 09.04.2015 № 329-VIII «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII), чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема дотримання вимог глави 4 розділу ІХ Кодексу газорозподільних систем в частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача, що здійснюється на межі балансової належності між оператором газорозподільчої мережі (далі - ГРМ) і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог Кодексу газорозподільних систем.

За наслідками вказаної перевірки, Нацкомісією складено акт від 15.03.2019 № 79, у якому зафіксоване порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо дотримання вимог Закону № 329-VIII, чинного Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема щодо дотримання вимог глави 4 розділу ІХ Кодексу газорозподільних систем, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єму побутового споживача, що здійснюється на межі балансової належності між оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу.

За результатами розгляду акта від 15.03.2019 № 79 на засіданні Нацкомісії, яке проведено у формі відкритого слухання, прийнято постанову від 22.03.2019 № 386 «Про накладення штрафу на ПАТ «Вінницягаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання», якою:

1. Відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17, статей 19 та 22 Закону № 1540-VIII накладено штраф у розмірі 850000,00 грн на ПАТ по газопостачанню та газифікації «Вінницягаз»;

2. Відповідно до пункту 1 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону № 1540-VIII, у межах здійснення заходів державного регулювання, ПАТ по газопостачанню та газифікації «Вінницягаз» зобов`язано до 05.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачу за ЕІС-кодом 56XM01D69903834K за період, що перевірявся, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу;

3. У разі здійснення ПАТ по газопостачанню та газифікації «Вінницягаз» неправомірних донарахувань із застосуванням коефіцієнтів приведення об`ємів природного газу до стандартних умов іншим побутовим споживачам ПАТ по газопостачанню та газифікації «Вінницягаз» до 05.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку таким споживачам у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року.

Не погоджуючись із прийняттям вказаної постанови, ПАТ по газопостачанню та газифікації «Вінницягаз» звернулось до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідач, прийнявши оспорювану постанову без попереднього винесення розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, позбавила позивача можливості усунути порушення, виявлені під час здійснення заходу нагляду (контролю), а, отже, уникнути застосування в подальшому до підприємства штрафних санкцій, що є порушенням вимог, встановлених Законом № 877-V та Законом № 222-VІІІ.

При цьому, суди попередніх інстанцій вказали, зокрема на те, що нормами Кодексу газорозподільних систем та Типового договору розподілу природного газу, затвердженого постановою Нацкомісії від 30.09.2015 № 2498 (далі - Типовий договір) встановлено обов`язок оператора ГРМ проводити розрахунки по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, шляхом приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8. Касаційна скарга відповідача мотивована зокрема, тим, що Нацкомісією під час здійснення контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов та прийняття оспорюваної постанови дотримано вимоги частини п`ятнадцятої статті 19 Закону № 222-VIII та частини одинадцятої статі 7 Закону № 877-V

На думку відповідача, судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, а саме внаслідок неправильного застосування норм Кодексу газорозподільних систем, необґрунтовано відхилено його доводи про те, що положеннями цього Кодексу в частині приведення природного газу до стандартних умов застосовується виключно при здійсненні перерахунків об`ємів природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці, в той час як розрахунки за природний газ на сьогодні здійснюються виключно в кубічних метрах, а переведення в енергетичні одиниці має виключно інформаційний характер.

Також відповідач наголошує, що чинними нормативно-правовими актами, у тому числі Кодексом газорозподільних систем, взагалі не визначено величин коефіцієнтів приведення до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків із побутовими споживачами, а отже і такі дії операторів ГРМ є неправомірними.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.

10. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.

12. Верховний Суд зауважує, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

13. Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

14. Перевіряючи відповідність оспорюваної постанови критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України, суд враховує таке.

15. Відповідно до пункту 3 глави 2 розділу І Кодексу газорозподільних систем основними функціями Оператора ГРМ, зокрема, є:

- забезпечення розподілу (переміщення) природного газу від місць його надходження в ГРМ з газотранспортної системи (ГТС) та інших джерел до споживачів природного газу з урахуванням його якісних і фізико-хімічних характеристик та потреб цих споживачів;

- забезпечення комерційного обліку природного газу, у тому числі приладового, в ГРМ;

- формування добових, декадних, місячних, квартальних та річних показників фактичного об`єму та обсягу передачі (розподілу, споживання) природного газу по об`єктах суб`єктів ринку природного газу, які знаходяться на ліцензованій території Оператора ГРМ та/або які замовили розподіл природного газу ГРМ у відповідному періоді.

16. Отже, на позивача як оператора ГРМ покладені функції, у тому числі, здійснення комерційного обліку природного газу в газорозподільній системі.

17. Закон № 1540-VIII визначає правовий статус Нацкомісії, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.

18. Відповідно до частини першої - третьої статті 1 Закону № 1540-VIII Нацкомісія є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор (Нацкомісія) є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.

19. Згідно зі статтею 3 Закону № 1540-VIII Нацкомісія здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:

1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;

2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;

3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;

4) державного контролю та застосування заходів впливу;

5) використання інших засобів, передбачених законом.

Основними завданнями Комісії (Регулятора) є у тому числі (…) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

20. Відповідно до статті 19 Закону № 1540-VIII Регулятор (Нацкомісія) здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

21. Постановою від 14.06.2018 № 428 Нацкомісія затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), дія якого поширюється на суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності та регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю яких здійснюється Нацкомісією у сфері енергетики та у сфері комунальних послуг та установлює певні процедури, зокрема, організації та проведення планових та позапланових перевірок; оформлення результатів перевірок; контроль за виконанням рішень Нацкомісії; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.

22. Системний аналіз наведених норм права дає змогу дійти висновку, що Регулятор, здійснюючи державне регулювання шляхом державного контролю за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зобов`язаний дотримуватись законодавства у відповідних сферах. Процедура моніторингу ринків у сферах енергетики та комунальних послуг також відсилає до застосування заходів контролю до суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг у випадку виявлення за результатами моніторингу невідповідності (порушення) провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у сферах енергетики та/або комунальних послуг вимогам чинного законодавства.

23. Закон N 222-VIII регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності.

24. За приписами частини першої статті 19 Закону N 222-VIII державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

25. Згідно із пунктом 7 статті 19 Закону України N 222-VIII контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

26. Отже, перевірка додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється з урахуванням вимог закону.

27. За приписами пунктів 14 -16 статті 19 Закону N 222-VIII акт перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов складається в останній день проведення перевірки.

В акті відображаються питання, що перевірялися, та встановлений стан додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов.

У разі встановлення в ході перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов підстав для складання актів, що є підставами для анулювання ліцензії, такі акти складаються як окремі документи в останній день проведення перевірки.

Розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов видається органом ліцензування не пізніше трьох робочих днів з останнього дня проведення перевірки у разі виявлення за результатами її проведення порушень ліцензіатом вимог ліцензійних умов.

У разі складення за результатом проведення перевірки акта, що є підставою для анулювання ліцензії, розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов не видається.

Ліцензіат, який одержав розпорядження про усунення порушень вимог ліцензійних умов, зобов`язаний в установлений у розпорядженні строк подати до органу ліцензування інформацію про усунення зазначених у такому акті порушень.

28. У статті 14 Закону № 1540-VIII визначено порядок організації роботи Регулятора та прийняття рішень, відповідно до частин першої та другої якої засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.

29. За правилами частини п`ятої статті 14 Закону № 1540-VIII рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.

30. Отже, вказана норма передбачає видання Нацкомісією двох видів розпорядчих документів: постанови та розпорядження.

31. Оспорювана у цій справі постанова від 22.03.2019 № 386 зокрема містить рішення про накладення на позивача штрафу в розмірі 850 000, 00 грн за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов та покладає на позивача обов`язок у термін до 05.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачу ЕІС-кодом 56XM01D69903834K за період, що перевірявся. Розпорядження про усунення виявлених порушень у вигляді окремного документа Нацкомісією не видавалось.

32. Частиною п`ятнадцятою статті 19 Закону № 222-VIII визначено, що розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов видається органом ліцензування не пізніше трьох робочих днів з останнього дня проведення перевірки у разі виявлення за результатами її проведення порушень ліцензіатом вимог ліцензійних умов. У разі складення за результатом проведення перевірки акта, що є підставою для анулювання ліцензії, розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов не видається.

33. Пунктом 1 частини першої статті 8 Закону № 877-V (який поширював свою дію на спірні правовідносини на момент проведення перевірки та прийняття постанови про накладення штрафу) орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства.

34. Частиною восьмою статті 7 Закону № 877-V визначено, що припис - це обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

35. Згідно з положеннями частини першої статті 12 Закону № 877-V невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

36. Водночас частиною одинадцятою статті 7 Закону № 877-V встановлено, що у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

37. Тобто, положеннями чинного законодавства визначено, що у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису про усунення порушень, фінансові та адміністративні санкції до суб`єкта господарювання не застосовуються.

38. Проте Нацкомісією не було надано можливості позивачу добровільно виконати виявлені порушення та уникнути санкцій, оскільки в порушення наведених вище норм законодавства відповідачем не видавалося розпорядження про усунення АТ «Оператор газорозподільної системи «Вінницягаз» порушень вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

39. Водночас зазначення про необхідність усунути порушення Ліцензійних умов безпосередньо у постанові про накладення штрафу не давало можливості позивачу добровільно усунути порушення до застосування такого виду відповідальності як накладення штрафу.

40. За такого правого регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про порушення відповідачем приписів чинного законодавства, що виразилося в тому, що відповідачем без видачі розпорядження про усунення порушень Ліцензійних умов та перевірки виконання цього розпорядження, було прийнято оскаржувану постанову.

41. Верховний Суд наголошує, що у нормах наведених законів щодо видачі припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю) немає змістовної колізії, проаналізовані вище норми не суперечать одна одній, а відсутність у Законі 1540-VIII чітко визначеної норми про те, що Регулятор зобов`язаний приймати розпорядження про усунення Ліцензійних умов не суперечить та не виключає обов`язку Нацкомісії виконувати приписи Закону № 222-VIII та Закону № 877-V щодо оформлення окремим документом у 3-денний строк з моменту перевірки розпорядження про усунення порушень Ліцензійних умов.

42. Вказані висновки також підтверджуються розпорядженням Державної регуляторної служби України від 07.06.2019 № 52, згідно з яким Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України за результатом розгляду апеляції (скарги) ПАТ «Вінницягаз» щодо прийняття Нацкомісією постанови від 22.03.2019 № 386 «Про накладення штрафу на ПАТ «Вінницягаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання», було прийнято рішення від 04.06.2019 № 5.1 (протокол № 07-19) про її задоволення та зобов`язано Нацкомісію, зокрема, усунути порушення вимог частин сьомої та п`ятнадцятої статті 19 Закону № 222-VІІІ, абзаців сьомого і п`ятнадцятого статті 3 та частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V.

43. Водночас посилання представника відповідача на попереднє погодження, надане Державною регуляторною службою України, є безпідставним, так як остання погодила лише здійснення позапланових заходів, а не оформлення їх результатів з порушенням вимог закону.

44. До того ж, Закон N 329-VIII визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу.

45. За приписами частини другої статті 59 Закону N 329-VIII правопорушеннями на ринку природного газу у тому числі (…) є порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності.

46. Згідно із частиною третьою статті 59 Закону N 329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді:

1) попередження про необхідність усунення порушень;

2) штрафу;

3) зупинення дії ліцензії;

4) анулювання ліцензії.

47. За приписами частини шостої статті 59 Закону N 329-VIII рішення Регулятора про накладення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, може бути прийняте протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення Регулятором.

48. Вказаний строк є преклюзивним (присічний, присікальний або обмежений) (від лат. praeclusio - закривання або перешкода) і чинним на момент спірних правовідносин законодавством не було передбачено можливості його поновлення.

49. Слід зазначити, що встановлення законодавцем обмеженого строку притягнення до відповідальності є однією з умов дисциплінування суб`єкта владних повноважень для належного виконання законодавчо визначених обов`язків.

50. У цій справі позивача притягнуто до відповідальності 22.03.2019, тоді як акт перевірки складено 15.03.2019, тобто з порушенням 5-денного строку, визначеного законом.

51. Згідно із підпунктом «б» пункту 5 частини 4 статті 59 Закону N 329-VIII регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів) за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню у розмірі від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

52. Частиною п`ятою статті 59 Закону N 329-VIII передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

Поведінка правопорушника, спрямована на зменшення негативних наслідків правопорушення, негайне припинення правопорушення після його виявлення, сприяння виявленню правопорушення Регулятором під час перевірки вважаються пом`якшуючими обставинами.

Поведінка правопорушника, спрямована на приховування правопорушення та його негативних наслідків, на продовження вчинення правопорушення, а також повторне вчинення правопорушення на ринку природного газу вважаються обтяжуючими обставинами.

53. Верховний Суд наголошує, що при застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

54. Натомість Нацкомісія застосувала до позивача найвищий розмір санкції, передбачений підпунктом «б» пункту 5 частини 4 статті 59 Закону N 329-VIII. Проте матеріалами справи не підтверджено, що відповідачем враховувалася поведінка суб`єкта господарювання, що свідчить про недотримання відповідачем принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій при притягненні позивача до відповідальності.

55. Верховний Суд вважає обмеженням позивача у правах те, що Нацкомісія не дала можливості позивачу добровільно виконати виявлені порушення, так як не видавалося розпорядження про усунення порушень.

56. Також Верховний Суд бере до уваги, що постанова про накладення штрафу прийнята з порушенням строку на притягнення до відповідальності.

57. Суд наголошує, що зважаючи на суттєвість для суб`єкта господарювання наслідків державного контролю, орган державної влади має забезпечувати неухильне дотримання вимог закону.

58. Оскільки відповідачем не досліджено всіх обставин, не надано можливості позивачу самостійно у добровільному порядку усунути виявлені порушення і передчасно прийнято постанову про накладення штрафу, висновок судів попередніх інстанцій про часткове задоволення позовних вимог є обґрунтованим. Водночас виявлені порушення процедури притягнення до відповідальності є достатніми для визнання протиправною та скасування оскаржуваної постанови без врахування суті порушення.

59. Такі правові висновки, відповідають правовій позиції, викладеній у постановах Верховного Суду від 30.09.2020 у справах № 300/775/19, № 160/3512/19, від 13.08.2021 у справі № 280/62/20.

60. При цьому, щодо суті виявлених, на думку відповідача порушень, колегія суддів також враховує правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 28.09.2021 у справі № 640/20081/18, згідно із яким Регулятор сам своїми відомчими актами передбачив можливість операторів ГРМ застосовувати коригувальні коефіцієнти при приведенні обсягів спожитого палива побутовими споживачами, визначивши умови та порядок такого коригування.

61. Інші доводи касаційної скарги відхиляються Верховним Судом, оскільки не спростовують наведених вище аргументів Суду.

62. Так, в рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) суд визнав незаконне та непропорційне втручання у права заявника, гарантовані статтею 1 Першого протоколу Конвенції. Суд у цьому рішенні підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість.

63. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Дискреційність повноважень органу влади повинна бути зведена до мінімуму, а логіка рішень органу влади повинна бути чіткою і зрозумілою, як і можливі наслідки таких дій. Особа не повинна відповідати за помилки, вчинені органом держави.

64. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

65. Верховний Суд, в межах касаційного перегляду, встановлених статтею 341 КАС України, не встановив порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, тому касаційна скарга не підлягає задоволенню, а судові рішення слід залишити без змін.

66. Оскільки Верховний Суд залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 01.07.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.10.2019 у справі №120/1139/19-а - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик