Справа № 120/6654/21-а
Суддя: Сапальова Т.В.
Дата ухвалення: 2022-02-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/6654/21-а

Головуючий у 1-й інстанції: Дмитришена Р.М.

Суддя-доповідач: Сапальова Т.В.

14 лютого 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сапальової Т.В.

суддів: Ватаманюка Р.В. Капустинського М.М.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Виконувача обов`язків керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року у справі за адміністративним позовом Керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області до Ободівської сільської ради Гайсинського району Вінницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в жовтні 2021 року керівник Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Ободівської сільської ради Гайсинського району Вінницької області про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо звільнення від плати за харчування у дошкільних навчальних закладах освіти дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних та інклюзивних класах (групах) та батьків або осіб, які їх замінюють, у сім`ях яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), який щороку встановлюється законом про Державний бюджет України, які навчаються у закладах дошкільної освіти Ободівської територіальної громади Гайсинського району Вінницької області; зобов`язання відповідача розглянути питання щодо звільнення від плати за харчування у дошкільних навчальних закладах освіти дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних та інклюзивних класах (групах) та батьків або осіб, які їх замінюють, у сім`ях яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї за попередній забезпечення прожиткового мінімуму щороку встановлюється законом, що навчаються у закладах дошкільної освіти Ободівської територіальної громади Гайсинського району Вінницької області.

Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року позов залишено без розгляду.

Не погодившись з вказаною ухвалою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить її скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. В обґрунтування апеляційної скарги позивач зазначає про те, що захисту підлягають «інтереси держави» у сфері охорони дитинства, а саме: дотримання прав дітей при організації харчування у закладах освіти, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування. Крім того, апелянт стверджує, що державою законодавчо встановлено підвищені гарантії соціального захисту окремої категорії сімей з дітьми щодо харчування у державних та комунальних навчальних закладах. Реалізація державної політики щодо організації безкоштовного та пільговою харчування дітей в закладах освіти покладена відповідно на органи місцевого самоврядування, тому контроль за виконанням цієї політики також становить «інтереси держави».

Відзив відповідача на апеляційну скаргу на адресу Сьомого апеляційного адміністративного суду не надходив, що відповідно до ч.4 ст.304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду, виходячи з наступного.

Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що прокурор належним чином не обґрунтував, в чому саме полягає порушення інтересів держави чи загроза такого порушення, а незаконність рішення, на яке посилається прокурор, не створює підстав для такого представництва, адже захист дітей у такому випадку повинні здійснювати їх законні представники, а не органи прокуратури.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з наступного.

П. 2 ч. 1 ст. 240 КАС України передбачено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

Відповідно до ч.1 ст.55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.

Згідно з ч.4 ст.55 КАС України держава, Автономна Республіка Крим, територіальна громада беруть участь у справі через відповідний орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник, інша уповноважена особа відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування), або через представника.

Відповідно до ч.3 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Згідно з ч.4 ст.53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до ч.4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Згідно з ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

У Рішенні від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України зазначив про те, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Отже, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.

У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері охорони дитинства, а саме: дотримання прав дітей при організації харчування у закладах освіти.

Оцінюючи обґрунтування наявності інтересів держави у спірних правовідносинах, колегія суддів враховує наступне.

У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Крім того, відповідно до статті 33 Конвенції про права дитини держави-учасниці вживають всіх необхідних заходів, включаючи законодавчі, адміністративні та соціальні, а також заходи в галузі освіти, з тим щоб захистити дітей від незаконного зловживання наркотичними засобами та психотропними речовинами, як вони визначені у відповідних міжнародних договорах, та не допускати залучення дітей до протизаконного виробництва таких речовин і торгівлі ними.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону дитинства» забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

Таким чином, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження.

Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у даній справі подання заступником прокурора адміністративного позову має на меті захист «інтересів держави».

Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Статтею 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено питання, вирішення яких віднесено до компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування, зокрема, належать повноваження щодо вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов`язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.

Відповідно до ст. 40 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи сільських, селищних, міських рад крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження.

Згідно зі ст.ст. 5, 8 Закону України «Про охорону дитинства» місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують, зокрема: проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1-4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям"; вирішення питань про надання пільг та державної допомоги дітям та сім`ям з дітьми відповідно до законодавства; вжиття інших заходів щодо охорони дитинства, віднесених до їх компетенції законодавством України.

Таким чином, державою законодавчо встановлено підвищені гарантії соціального захисту окремої категорії сімей з дітьми щодо харчування у державних та комунальних навчальних закладах.

При цьому реалізація державної політики щодо організації безкоштовного та пільговою харчування дітей в закладах освіти згідно з чинним законодавством покладена на органи місцевого самоврядування.

З урахуванням наведеного дії чи бездіяльність органу місцевою самоврядування у сфері державної політики щодо організації безкоштовного та пільговою харчування дітей в закладах освіти становлять державний інтерес, оскільки пов`язані з реалізацією гарантованих державою зобов`язань щодо забезпечення пільговим харчуванням соціально незахищених верств дітей.

Відповідно до правової позиції Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 15.10.2019 року у справі № 810/3894/17 та від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу. Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, безпека, охорона дитинства, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Діти, як члени громад, мають свої права як особлива група. Право на життя, на освіту, на охорону здоров`я, на розвиток, на правосуддя, на батьківську турботу, на сім`ю, на захист з боку громади й держави тощо.

Отже, з огляду на вищенаведене, судом першої інстанції під час вирішення питання про залишення позовної заяви без розгляду було неправильно застосовано норми процесуального права, оскільки керівник Гайсинської окружної прокуратури в адміністративному позові обґрунтував підстави звернення до суду та зазначив, у чому полягає порушення інтересів держави, на захист яких він звернувся.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю підтверджуються встановленими у справі обставинами.

Висновки суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для звернення прокурора з позовом не відповідають встановленим у справі обставинам, у зв`язку з чим апеляційну скаргу необхідно задовольнити, ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Відповідно до статті 320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Виконувача обов`язків керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області задовольнити.

Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року у справі за адміністративним позовом Керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області до Ободівської сільської ради Гайсинського району Вінницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії скасувати.

Справу направити до Вінницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття відповідно до ч.1 ст.325 КАС України та не підлягає оскарженню відповідно до ст.328 КАС України.

Головуючий Сапальова Т.В.

Судді Ватаманюк Р.В. Капустинський М.М.