Справа № 380/14956/21
Суддя: Глушко Ігор Володимирович
Дата ухвалення: 2022-02-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 лютого 2022 рокуЛьвівСправа № 380/14956/21 пров. № А/857/21589/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді: Глушка І.В.,

суддів: Довгої О.І., Запотічного І.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2021 року про залишення позовної заяви без розгляду, постановлену суддею Ланкевичем А.З. у м. Львові у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у справі №380/14956/21 за адміністративним позовом Заступника керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Львівської районної державної адміністрації до Управління Державного агентства рибного господарства у Львівській області за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних на предмет спору, на стороні відповідача - ФОП ОСОБА_1 , про визнання незаконним та скасування дозволу,-

ВСТАНОВИВ:

07 вересня 2021 року позивач заступник керівника Львівської обласної прокуратури звернувся до суду в інтересах держави в особі Львівської районної державної адміністрації із позовом до відповідача - Державного агентства рибного господарства у Львівській області за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ФОП ОСОБА_1 , у якому просив визнати незаконним та скасувати виданий відповідачем ФОП ОСОБА_1 дозвіл №017 від 25.04.2019 на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах), з метою здійснення промислового вилову риби згідно з Режимом рибогосподарської експлуатації водосховища «Недільчинське».

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2021 року позов залишено без розгляду.

Ухвала мотивована тим, що прокурор не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, зокрема не довів, що компетентний орган, який прокурор зазначив як позивача, не здійснює своїх повноважень щодо захисту інтересів держави.

Не погоджуючись з вищевказаною ухвалою суду, Львівська обласна прокуратура оскаржила її в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржувана ухвала постановлена з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню з підстав, наведених у апеляційній скарзі. Просить скасувати оскаржуване судове рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Згідно обгрунтувань апеляційної скарги, з інформації Управління державного агенства рибного господарства у Львівській області, обласній прокуратурі стало відомо про відсутність у ФОП ОСОБА_1 правовстановлюючих документів на водний об`єкт, а саме договору на право користування «Недільчинським водосховищем». Зокрема, з`ясовано, що підприємець використовує «Недільчинське водосховище» тільки за наявності Режиму рибогосподарської експлуатації такого водосховища, його Науково-біологічного обґрунтування та Дозволу на спеціальне використання біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах. Зважаючи на те, що підприємець використовує «Недільчинське водосховище» з порушенням вимог ст.49 Водного кодексу України, а саме без правовстановлюючих документів на такий водний об`єкт, обласною прокуратурою в порядку ч.4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» 12.08.2021 на адресу Львівської районної державної адміністрації скеровано запит про надання інформації. У запиті наводились питання щодо звернень ФОП ОСОБА_1 до органу виконавчої влади з приводу: надання погоджень на використання земельної ділянки водного фонду; прийнятих районною державною адміністрацією рішень з цих питань; фактів самостійно виявлених порушень вимог чинного природоохоронного законодавства при експлуатації «Недільчинського водосховища». З отриманої відповіді вбачається, що на адресу Львівської районної державної адміністрації не надходило звернень/клопотань від ФОП ОСОБА_1 стосовно надання погоджень на використання згаданої земельної ділянки водного фонду й, відповідно, заходи щодо укладення договору оренди не вживались. Водночас, цим листом органом виконавчої влади не повідомлено про можливе майбутнє вжиття заходів для самостійного усунення порушень з метою захисту інтересів держави.

Наголошує на залишенні судом поза увагою обставин, що органом прокуратури згідно вимог ст.23 Закону України «Про прокуратуру» до пред`явлення позову фактично надано можливість позивачу відреагувати на порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, подання позову або обґрунтованого повідомлення прокурору про можливе майбутнє вжиття заходів для самостійного усунення порушень з метою захисту інтересів держави.

Відтак, зважаючи на бездіяльність компетентного органу, значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через таку бездіяльність, а також потребу у невідкладності відповідного захисту, покликається на достатність підстав для звернення прокурора до суду з даним позовом.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що в задоволенні апеляційної скарги слід відмовити з наступних підстав.

Основним спірним питанням при розгляді даних правовідносин є наявність або відсутність належних підстав у прокурора на звернення до суду з позовною заявою.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до ч.3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

Отже, реалізація прокурором права на звернення до суду потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» (далі Закон №1697-VII).

Відповідно до частини першої статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта вказаної статті).

Отже, виключними випадками, за наявності яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року у справі №1-1/99, «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Відтак, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації. Тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20 травня 2019 року у справі №826/15338/18, від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17.

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.

У будь-якому випадку підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з апеляційною скаргою та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі №263/2038/16-а.

Заступник керівника Львівської обласної прокуратури вказує, що порушенням інтересів держави у даному випадку є надання приватному суб`єкту господарювання ФОП ОСОБА_1 дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) з метою здійснення промислового вилову риби згідно з Режимом рибогосподарської експлуатації водосховища «Недільчинське» поза волею уповноваженого на розпорядження ними органу державної влади. У правовідносинах, які виникли у цій справі, захист інтересів держави здійснює Львівська районна державна адміністрація.

Так, відповідно до п.«в» ч.1 ст.17 Земельного кодексу України, до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить координація здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель.

Згідно з положеннями ст.17-2 Водного кодексу України, до компетенції обласних, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій, органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища у галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить: видача дозволів на спеціальне водокористування; погодження проектів водоохоронних зон; вирішення інших питань у галузі регулювання водних відносин, визначених законом.

Зазначене дає підстави вважати, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, в розумінні положень ч.5 ст.53 КАС України, у цій справі є місцева державна адміністрація.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 16.05.2019 у справі №806/3184/18 та від 29.09.2020 у справі №806/3182/18.

Суд апеляційної інстанції зауважує, що норми частини 4 статті 53 КАС України покладають на прокурора відповідний обов`язок саме в аспекті спірних правовідносин, що виникли між сторонами, проте не втручаються у межі дискреційних повноважень прокурора щодо формулювання позовних вимог у конкретному випадку, що в свою чергу виключає необхідність співставляти позовні вимоги прокурора у певному спорі з повноваженнями компетентних органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функціїї у спірних правовідносинах в цілому.

При цьому обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.

З матеріалів справи вбачається, що на запит Львівської обласної прокуратури щодо надання інформації Львівською районною державною адміністрацією надано відповідь з поставлених питань листом від 30.08.2021.

31.08.2021 Львівською обласною прокуратурою листом №15/3-371вих-21, адресованим голові Львівської обласної державної адміністрації Замілі Х.П., з вказівкою на встановлення прокуратурою порушення Управлінням Державного агенства рибного господарства у Львівській області вимог ст. ст. 49, 51, 59, 85 Водного кодексу України, ст. ст. 59, 125 Земельного кодексу України, ст. 17 Закону України «Про тваринний світ» та невиявлення за результатами скерованого обласною прокуратурою запиту ініціативи самостійного вжиття Львівською обласною державною адміністрацією заходів щодо захисту інтересів держави, відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» повідомлено про наявність підстав для представництва інтересів держави шляхом скерування до Львівського окружного адміністративного адміністративного суду позовної заяви в інтересах держави в особі Львівської обласної державної адміністрації як позивача до Управління Державного агенства рибного господарства у Львівській області, третьої особи на стороні відповідача без самостійних вимог ФОП ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у водогосподарських водних об`єктах.

Прокуратурою на розгляд суду надано докази надсилання цього листа на адресу отримувача лише 03.09.2021 та не надано доказів його отримання адресатом на час звернення до суду 07.09.2021.

Водночас як на підставу для здійснення представництва прав та інтересів держави в особі Львівської обласної державної адміністрації зазначає про неналежне здійснення своїх повноважень відповідним органом з метою захисту інтересів держави від порушень вимог природоохоронного законодавства щодо неправомірного фактичного використання водного об`єкту (земель водного фонду), яке виразилось у наданні відповідачем дозволу суб`єкту господарювання на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) з метою промислового вилову риби згідно з Режимом рибогосподарської експлуатації водосховича «Недільчинське».

Порушенням інтересів держави у даному випадку є фактичне надання приватному суб`єкту господарювання права користування земельною ділянкою та водним об`єктом, поза волею уповноваженого на розпорядження ним органу державної влади, які є підставами для звернення до суду.

Разом з цим, за відсутності причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави, без надання прокурором на розгляд суду доказів, що всупереч вимог закону такий орган не здійснює захисту або робить це неналежно.

Підсумовуючи наведене, апеляційний суд зазначає, що Прокуратурою Львівської області в порушення Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України "Про прокуратуру" не надано доказів та не обґрунтовано підстав самостійного здійснення представництва інтересів держави в адміністративному суді. Не надано відповідних обґрунтувань й у поданій апеляційній скарзі.

З огляду на наведене, суд апеляційної інстанції поділяє висновки суду першої інстанції, що Львівською обласною покуратурою не доведено факту неналежного виконання Львівською районною державною адміністрацією своїх обов`язків по захисту державних інтересів як підстави для звернення в порядку статті 23 Закону №1697-VII, а тому підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави відсутні.

Статтею 169 КАС України визначено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Зазначені процесуальні дії суд може вчиняти тільки на стадії відкриття провадження. У разі встановлення відповідних обставин на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, процесуальним наслідком є залишення позовної заяви без розгляду за аналогією закону (стаття 7 КАС України).

Згідно висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України.

Апеляційний суд зазначає, що зміст пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України відповідає змісту пункту 2 частини першої статті 240 КАС України.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

Аналогічне правозастосування наведених норм викладено Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у судових рішеннях у справах №0640/4292/18, 240/3384/19, 240/3382/19, якими суд касаційної інстанції залишив без розгляду позовні заяви заступника прокурора.

Відповідно до частини першої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Суд першої інстанції повністю виконав вказані вимоги процесуального закону, оскільки до спірних правовідносин вірно застосував норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення законного рішення, яке скасуванню не підлягає.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційну скаргу розглянуто судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) в строки, встановлені статтею 309 КАС України.

Керуючись статтями 240, 242, 308, 309, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Львівської обласної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2021 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі №380/14956/21 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя І. В. Глушко
судді О. І. Довга
І. І. Запотічний