Справа № 640/3268/21
Суддя: Горяйнов Андрій Миколайович
Дата ухвалення: 2022-02-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/3268/21 Суддя першої інстанції: Аверкова В.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 лютого 2022 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Горяйнова А.М.,

суддів - Костюк Л.О. та Черпіцької Л.Т.,

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2021 року, яке ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Офісу Генерального прокурора про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИЛА:

У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Держави Україна в особі Офісу Генерального прокурора щодо неналежного розрахунку, а саме ненарахування та невиплати частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» у період з 08 грудня 2016 року до 18 жовтня 2019 року;

- стягнути з Держави Україна в особі Офісу Генерального прокурора матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, які визнані неконституційними, у період з 08 грудня 2016 року до 18 жовтня 2019 року у сумі 860276 грн 52 коп.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2021 року у задоволенні вказаного адміністративного позову було відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову про задоволення позову. Свої вимоги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції надав неналежну оцінку дослідженим доказам та неправильно застосував норми матеріального і процесуального права. Скаржник вказує на те, що у період з 08 грудня 2016 року до 18 жовтня 2019 року отримував заробітну плату в меншому розмірі, ніж був встановлений ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру». Позивач наголошує на тому, що положеннями п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, які були визнані неконституційними, йому завдано матеріальну шкоду в розмірі 860276 грн 52 коп., яка підлягає відшкодуванню відповідно до ч. 3 ст. 152 Конституції України.

Відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 не надходив, що не перешкоджає апеляційному розгляду справи.

Позивач звернувся до суду з клопотанням про зупинення провадження у справі до набрання законної сили судовим рішенням у справі № 160/6949/20, у задоволенні якого було відмовлено ухвалою суду від 10 січня 2022 року.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження за наявними в ній матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2021 року - без змін, виходячи з такого.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Судом першої інстанції встановлено та сторонами справи не заперечується, що ОСОБА_1 працював в Генеральній прокуратурі України у період з 08 грудня 2016 року по 18 жовтня 2019 року.

Наказом Генеральної прокуратури України від 17 жовтня 2019 року № 1116ц позивача звільнено з Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» з 18 жовтня 2019 року.

Протягом вказаного періоду ОСОБА_1 отримував заробітну плату, обчислену із посадового окладу, визначеного постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

З 15 липня 2015 року набрав чинності Закон України «Про прокуратуру», який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.

Відповідно до ч.ч. 1-4 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» у редакції, чинній станом на 08 грудня 2016 року, заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.

Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: прокурора регіональної прокуратури - 1,2; прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3.

З 01 січня 2017 року набули чинності зміни до ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», згідно з якими посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.

Із 25 вересня 2019 року набув чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», яким внесено ряд змін до Закону України «Про прокуратуру».

Вказаним Законом було, зокрема, слова «Генеральна прокуратура України» замінено словами «Офіс Генерального прокурора».

Також положення ч.ч. 3, 4 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» було викладено в новій редакції, згідно з якою посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: прокурора обласної прокуратури - 1,2, прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3.

Одночасно із зазначеними нормами також діяв Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», який набув чинності 01 січня 2015 року. Вказаним Законом розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України було доповнено п. 26, яким встановлено, що норми і положення, зокрема, ст. 81, ч.ч. 16, 17, 18 ст. 86, п.п. 13, 14 розділу XIII «Перехідні положення» Закону України від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

З огляду на вказану норму, у період з 08 грудня 2016 року по 18 жовтня 2019 року ОСОБА_1 отримував заробітну плату, обчислену із посадового окладу, визначеного постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

ОСОБА_1 вважає, що з прийняттям вказаного рішення у нього виникло право на відшкодування різниці між сумою заробітної плати, визначеної ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» та сумою заробітної плати, що була виплачена на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», у зв`язку з чим звернувся до суду з адміністративним позовом.

Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 , суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури». Крім того, недоотриманий позивачем розмір заробітної плати не може вважатись збитками у розумінні положень ст. 22 Цивільного кодексу України.

Також суд першої інстанції зазначив, що рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 поширюється на правовідносини, які виникли після його ухвалення, а також на правовідносини, які виникли до його ухвалення, але продовжують існувати (тривають) після цього.

Під час розгляду і вирішення цього спору суд першої інстанції врахував правову позицію Верхового Суду, викладену в постанові від 28 січня 2021 року у справі № 560/703/20.

Колегія суддів погоджується із зазначеними висновками суду першої інстанції, оскільки вони знайшли своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

Спір, що виник між сторонами справи, підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, адже пов`язаний зі стягненням шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати за період проходження публічної служби, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в постанові Верховного Суду від 04 листопада 2021 року у справі № 320/12827/20.

У постанові від 14 травня 2021 року у справі № 560/47/20, під час вирішення подібного спору про відшкодування шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним, Верховний Суд наголосив на тому, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди та обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди з наведенням відповідного нормативного регулювання, не змінює суті спірних правовідносин, що виникли між сторонами в цій справі, і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.

Також колегія суддів враховує позицію Верховного Суду, викладену в постанові 28 жовтня 2021 року в аналогічній справі № 580/1489/21, згідно з якою позовні вимоги стосуються стягнення заробітної плати, які відповідно до ст. 233 КЗпП України не обмежуються будь-яким строком звернення до суду.

Вирішуючи питання щодо наявності підстав для визнання протиправною бездіяльність Держави Україна в особі Офісу Генерального прокурора щодо ненарахування та невиплати частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» у період з 08 грудня 2016 року по 18 жовтня 2019 року, колегія суддів враховує, що порядок визначення посадового окладу працівникам Генеральної прокуратури України протягом вказаного періоду змінювався.

Так, у період з 08 грудня 2016 року по 24 вересня 2019 року спірні правовідносини були регульовані положеннями ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» та п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України.

У період з 25 вересня по 18 жовтня 2019 року положення ч.ч. 3, 4 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» визначали розмір посадового окладу для прокурорів окружної, обласної прокуратур та Офісу Генерального прокурора, в той час як позивач працював у Генеральній прокуратурі України.

Натомість питання оплати праці прокурорів і керівників структурних підрозділів Генеральної прокуратури України протягом вказаного періоду регулював абз. 3 п. 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», згідно з яким за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Таким чином ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» у редакції, що діяла в період з 25 вересня по 18 жовтня 2019 року не містила в собі положень, які б визначали розмір посадового окладу для працівників Генеральної прокуратури України. Відповідно з відновленням дії ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» правове становище ОСОБА_1 як прокурора Генеральної прокуратури України, у тому числі в питанні оплати праці, залишилося незмінним.

Досліджуючи вплив рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 на права позивача та обов`язки відповідача щодо виплати заробітної плати за період з 08 грудня 2016 року по 24 вересня 2019 року, колегія суддів враховує, що відповідно до ч. 2 ст. 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Згідно зі ст. 97 Закону України «Про Конституційний Суд України» Конституційний Суд України у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання.

Положеннями п. 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 передбачено, що положення п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

З огляду на викладене колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що зазначене рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію в часі і застосовується щодо тих правовідносин, які тривають або виникли після його ухвалення.

Також суд першої інстанції правильно врахував правовий висновок Верхового Суду, викладений у постанові Верхового Суду від 28 січня 2021 року у справі № 560/703/20, згідно з яким встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, має значення, перш за все, як рішення загального характеру, яким визначається правова позиція для вирішення наступних справ, а не як підстава для перегляду справи із ретроспективним застосуванням нової правової позиції і зміни таким чином стану правової визначеності, вже встановленої остаточним судовим рішенням.

Правовідносини щодо нарахування і виплати позивачу заробітної плати за період з 08 грудня 2016 року по 24 вересня 2019 року виникли та закінчилися ще до ухвалення Конституційним Судом України рішення від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, у зв`язку з чим визнання неконституційним п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України не створює правових підстав для перерахунку раніше виплачених ОСОБА_1 коштів у якості винагороди за працю в зазначений період.

За таких обставин позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльність Держави Україна в особі Офісу Генерального прокурора щодо ненарахування та невиплати частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» у період з 08 грудня 2016 року по 18 жовтня 2019 року є необґрунтованими і не підлягають задоволенню.

Адміністративний позов ОСОБА_1 також містить позовну вимогу про стягнення з Держави Україна в особі Офісу Генерального прокурора матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, завданої положеннями п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, які визнані неконституційними, у період з 08 грудня 2016 року по 18 жовтня 2019 року у сумі 860276 грн 52 коп.

Такі вимоги позивача ґрунтуються на положеннях ч. 3 ст. 152 Конституції України, яка передбачає, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Спеціального закону з метою визначення порядку відшкодування державною матеріальної чи моральної шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відповідно до ч. 3 ст. 152 Конституції України на час розгляду і вирішення цього спору не прийнято.

Підстави відповідальності за завдану майнову шкоду визначає Цивільний кодекс України.

Положеннями ч. 1, п. 2 ч. 1 ст. 22 Цивільного кодексу України передбачено, що особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є, зокрема, доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).

Разом з тим зазначена норма встановлює порядок та підстави для відшкодування шкоди, завданої саме внаслідок порушення цивільних прав. Натомість спір, який виник між сторонами у цій справі, стосується проходження позивачем публічної служби, що включає також нарахування і виплату заробітної плати. Таким чином позовні вимоги ОСОБА_1 спрямовані на поновлення прав саме у сфері публічно-правових відносин, у зв`язку з чим положення ст. 22 Цивільного кодексу України не можуть бути застосовані під час розгляду і вирішення цього спору.

Цивільним кодексом України також визначено порядок відшкодування шкоди, завданої органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування у сфері нормотворчої діяльності.

Водночас ст. 1175 Цивільного кодексу України визначає, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.

За змістом вказаної норми, вона підлягає застосуванню тільки у випадках, коли нормативно-правовий акт органу державної влади визнається незаконним і скасовується.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені ст. 264 КАС України.

Відповідно до ч. 9 ст. 264 КАС України суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Натомість позивач просить відшкодувати шкоду, завдану внаслідок застосування до нього нормативно-правового акту, що визнаний неконституційним.

За таких обставин ст. 1175 Цивільного кодексу України також не є нормативно-правовим актом, який регулює відносини, що виникли між позивачем та відповідачем.

Вирішуючи цей спір за відсутності спеціального закону, який би визначав порядок відшкодування матеріальної шкоди, завданої п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнана неконституційною рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, колегія суддів враховує, що відповідно до ч. 3 ст. 8 Основного Закону норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Згідно зі ст. 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Таким чином відсутність закону про порядок відшкодування шкоди, посилання на який міститься в ч. 3 ст. 152 Конституції України, не може бути підставою для відмови в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .

У рішенні від 21 липня 2021 року № 4-р(II)/2021 Конституційним Суд України також підтвердив юридичну позицію щодо наявності гарантованого Основним Законом України права на відшкодування матеріальної та моральної шкоди, якої особа зазнала внаслідок застосування до неї нормативно-правового акту, який порушує приписи Конституції України. Конституційний Суд України наголосив на тому, що ухилення держави від здійснення такого відшкодування знижує довіру до держави та органів державної влади й суперечить Основному Закону України.

Відповідно до ч. 6 ст. 7 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

Враховуючи відсутність закону, що регулює подібні правовідносини, суд під час розгляду і вирішення позовних вимог ОСОБА_1 виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права).

У ч. 3 ст. 152 Конституції України закріплено правило, відповідно до якого матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується саме державою.

За правилами ч. 4 ст. 55 КАС України держава бере участь у справі через відповідний орган державної влади відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник, інша уповноважена особа відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування), або через представника.

Вирішуючи питання про державний орган, через який держава Україна може приймати участь у цій справі, колегія суддів враховує, що позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності щодо ненарахування та невиплати частини заробітної плати у період з 08 грудня 2016 року по 18 жовтня 2019 року, правильно заявлені до Офісу Генерального прокурора. Під час розгляду і вирішення такої позовної вимоги судом надана правова оцінка діям саме Генеральної прокуратури України (після зміни найменування - Офіс Генерального прокурора) на їх відповідність тим нормам права, що були чинними на час нарахування і виплати ОСОБА_1 заробітної плати за вказаний період.

Натомість за вимогами про відшкодування шкоди, завданої актом, що визнаний неконституційним, не може відповідати орган державної влади, який діяв на підставі чинного на той час закону та в межах своїх повноважень і не порушував приписів ч. 2 ст. 19 Конституції України.

Водночас, за відсутності закону про встановлення порядку відшкодування матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами, що визнані неконституційними, який би визначав орган, через який держава Україна може приймати участь у такій справі, колегія суддів погоджується з доводами позивача, що відповідачем за його вимогами може бути саме держава Україна в особі Офісу Генерального прокурора.

Так, підставою для звернення до суду з цим позовом став висновок позивача про те, що йому було завдано майнову шкоду, яка полягає у виплаті заробітної плати у меншому розмірі ніж визначений ст. 81 Закону України «Про прокуратуру». У свою чергу виплата заробітної плати у меншому розмірі, за висновком позивача, була обумовлена застосуванням норми права, яка визнана неконституційною.

У зв`язку з цим для вирішення питання про наявність підстав для відшкодування ОСОБА_1 майнової шкоди в порядку ст. 152 Конституції України першочергово належить з`ясувати чи дійсно на позивача поширюється ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» та з яких причин йому виплачено заробітну плату в меншому розмірі - з підстав застосування п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (який визнано неконституційним) чи з інших причин; якщо під час нарахування заробітної плати відповідач керувався п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, то чи правильно було застосовано цю норму до спірних правовідносин.

З`ясування таких обставин є можливим у разі залучення до участі у справі держави України в особі саме того державного органу, який здійснював нарахування і виплату заробітної плати ОСОБА_1 у період з 08 грудня 2016 року до 18 жовтня 2019 року.

Як раніше зазначалося, під час розгляду цієї справи судом апеляційної інстанції встановлено, що у період з 08 грудня 2016 року до 24 вересня 2019 року питання оплати праці ОСОБА_1 дійсно були врегульовані положеннями ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» та п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, а у період з 25 вересня по 18 жовтня 2019 року - лише положеннями абз. 3 п. 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

Відповідно, у період з 08 грудня 2016 року до 24 вересня 2019 року до позивача була застосована норма права, яка визнана неконституційною, проте у період з 25 вересня до 18 жовтня 2019 року положення п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України не застосовувалися.

Вирішуючи питання щодо наявності підстав для відшкодування ОСОБА_1 майнової шкоди, колегія суддів враховує, що за змістом п.п. 3-5 ч. 5 ст. 160 КАС України саме на позивача покладається обов`язок визначити зміст позовних вимог, викласти обставин, якими обґрунтовані такі вимоги, навести обґрунтований розрахунок суми, що стягується.

Позивач зазначає, що внаслідок визнання неконституційним п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, у нього виникло право на відшкодування матеріальної шкоди, розмір якої дорівнює різниці між заробітною платою, обчисленою відповідно до ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» та заробітною платою, що була йому фактично виплачена за період з 08 грудня 2016 року до 24 вересня 2019 року.

Разом з тим безумовне стягнення на користь позивача коштів у визначеному ним розмірі фактично буде свідчити про надання рішенням суду в цій справі ретроактивної дії (зворотної сили) рішенню Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, що не узгоджується з положеннями ч. 2 ст. 152 Конституції України.

На думку колегії суддів, для правильного вирішення справи належить з`ясувати підстави, з яких відповідну норму було визнано такою, що не відповідає Конституції України, а також встановити вплив мотивів, якими керувався Конституційний Суд України, на характер можливої шкоди і на її розмір.

Згідно з мотивувальною частиною рішення від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 ключові висновки Конституційного Суду України полягають у такому:

- заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні ст. 1311 Основного Закону України, має визначатися виключно законом, а тому положення п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, є таким, що суперечить ч. 2 ст. 1311 Основного Закону України;

- предмет регулювання Бюджетного кодексу України, так само як і предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік, є спеціальним, обумовленим положеннями п. 1 ч. 2 ст. 92 Основного Закону України. Бюджетним кодексом України не можна вносити зміни до інших законів України, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, а також встановлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України. Наділивши Кабінет Міністрів України повноваженнями встановлювати порядок та розміри заробітної плати прокурора, законодавець запровадив відмінне від передбаченого положеннями ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» нормативне регулювання заробітної плати прокурора. У зв`язку з цим окреме положення п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України спричиняє юридичну невизначеність при застосуванні норм Кодексу та Закону, а отже, є таким, що суперечить принципу верховенства права, передбаченого ч. 1 ст. 8 Конституції України.

Таким чином підставою для визнання неконституційним п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України стало визнання таким, що не узгоджується з вимогами Конституції України не самого факту зменшення розміру заробітної плати працівникам органів прокуратури у порівнянні з тим, що передбачений ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», а виключно способу, в який були реалізовані відповідні зміни у питанні оплати праці прокурорів.

За таких обставин визнання неконституційним п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України не дає підстав для висновку про завдання ОСОБА_1 матеріальної шкоди на суму, що дорівнює розміру ненарахованої та невиплаченої згідно зі ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» заробітної плати.

Звертаючись до суду із адміністративним позовом, ОСОБА_1 вказував на те, що завдана йому матеріальна шкода дорівнює розміру фактичних збитків - сумі доходів, які б він отримав на підставі ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» у разі відсутності п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України.

Колегія суддів наголошує на тому, що у рішенні Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 відсутні висновки щодо неможливості зміни правового регулювання відносин, пов`язаних з оплатою праці прокурорів. Конституційний Суд України у вказаному рішенні наголосив саме на тому, що зміни в організації та діяльності прокуратури мають запроваджуватися шляхом прийняття рішення у формі закону про внесення змін до спеціального нормативно-правового акту - Закону України «Про прокуратуру».

Також колегія суддів враховує, що обмеження у застосуванні норм і положень ст. 81 були введені ще до набрання чинності самим Законом України «Про прокуратуру».

Так, Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», яким розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України було доповнено п. 26, набув чинності 01 січня 2015 року, в той час як Закон України «Про прокуратуру» набув чинності 15 липня 2015 року.

Колегія суддів враховує, що станом на 01 січня 2015 року був чинним Закон України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року, а новий Закону України «Про прокуратуру», хоч і був прийнятий 14 жовтня 2014 року, набув чинності тільки 15 липня 2015 року.

Між тим в п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України чітко зазначено, що у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, застосовуються норми і положення ст. 81, ч.ч. 16, 17, 18 ст. 86, п.п. 13, 14 розділу XIII «Перехідні положення» саме Закону України від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру».

Таким чином, з моменту набрання чинності Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року та до прийняття рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 прокурорам не нараховувалася заробітна плата виходячи з того розміру посадового окладу, який визначений у такому Законі.

Відповідно, працівники органів прокуратури станом на 01 січня 2015 року не набули права на отримання заробітної плати у розмірі, передбаченому ст. 81 Закону України «Про прокуратуру».

Отже, законодавець, маючи намір у січні 2015 року змінити розмір заробітної плати прокурорів, визначений у раніше прийнятій, проте ще не реалізованій нормі, не був позбавлений можливості, зокрема, зменшити посадовий оклад працівників органів прокуратури і такі дії законодавця не свідчили б про звуження змісту та обсягу набутих прав. Водночас законодавець повинен був, за висновками Конституційного Суду України, реалізувати таке повноваження шляхом внесення відповідних змін до Закону України «Про прокуратуру».

З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку про те, що за вказаних обставин майнова шкода не може полягати саме у виплаті заробітної плати в меншому розмірі ніж передбачений ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», а її розмір не може дорівнювати сумі коштів, що не були виплачені позивачу внаслідок застосування розміру посадового окладу, визначеного Кабінетом Міністрів України.

Водночас про завдання майнової шкоди іншого характеру внаслідок дії п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (що визнаний неконституційним) позивач в адміністративному позові та в апеляційній скарзі - не повідомляв.

За таких обставин колегія суддів не вбачає підстав для задоволення адміністративного позову ОСОБА_1 .

Зазначені обставини у своїй сукупності вказують на те, що суд першої інстанції ухвалив в цілому законне і обґрунтоване рішення про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .

Доводи апеляційної скарги позивача не спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в оскаржуваному рішенні та не можуть бути підставою для його скасування.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та надав належну оцінку дослідженим доказам. У зв`язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2021 року - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 238, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 серпня 2021 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у випадках, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач А.М. Горяйнов

Судді Л.О. Костюк

Л.Т. Черпіцька