Справа № 280/7510/21
Суддя: Максименко Лілія Яковлівна
Дата ухвалення: 2021-12-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 грудня 2021 року Справа № 280/7510/21 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі

головуючого судді Максименко Л.Я.

за участю секретаря судового засідання П`яниди Б.В.

представника позивача - Фуклєвої А.В.

представника відповідача - Федорчука О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу

за позовною заявою Акціонерного товариства Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат (69032, м. Запоріжжя, Південне шосе, 15, )

до Фонду державного майна України (01133, м. Київ, вул. Генерала Алмазова, 18/9, )

про визнання дій незаконними, визнання протиправним та скасування наказу, встановлення відсутності повноважень, -

ВСТАНОВИВ:

Акціонерне товариство «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат» (далі позивач) звернулось із позовною заявою до Фонду державного майна України (далі відповідач), в якому позивач просить суд:

визнати незаконними дії Фонду державного майна України щодо проведення планового внутрішнього аудиту діяльності Акціонерного товариства «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат»;

визнати протиправним та скасувати наказ Фонду державного майна України «Про проведення планового внутрішнього аудиту діяльності Акціонерного товариства «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат» № 1219 від 14.07.2021 року;

встановити відсутність повноважень Фонду державного майна України на проведення планового внутрішнього аудиту діяльності Акціонерного товариства «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат».

В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що ані ЗУ «Про управління об`єктами державної власності», ані ЗУ «Про Фонд державного майна України» не містять положень, які б відносили Фонд державного майна України до переліку контролюючих органів, уповноважених здійснювати аудиторські перевірки суб`єктів господарювання. Не містять у собі вказані Закони і приписів, які надавали б права чи то повноваження Фонду на проведення таких видів перевірок. Порядок проведення аудиту та перелік органів та осіб, уповноважених на здійснення таких видів перевірок визначено у Законах України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», «Про аудит фінансової звітності та аудиторської діяльності» та Положенням про Державну аудиторську службу України. Вказує, що відповідно до п.1 Положення про Державну аудиторську службу України - саме Державна аудиторська служба Україні! (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, але аж ніяк не Фонд державного майна України. З огляду на те, що контрольний пакет акцій підприємства у розмірі 68.01 % акцій належить державі : ФДМУ є акціонером комбінату, який згідно положень ЗУ «Про акціонерні товариства» (норми якого і визначають права та обов`язки акціонерів) - також не наділений повноваженнями відносно проведення аудиту підприємства. Також, з огляду на той факт, що 28.12.2016 року Постановою Кабінету Міністрів України ПАТ «ЗАлК» було включено до переліку підприємств, які підлягають приватизації - наразі Фонд державного майна України в розумінні ст.ст. 6-7 Закону України «Про приватизацію державного та комунального майна» - є органом приватизації, права та обов`язки якого визначені зазначеним Законом. Органи приватизації не мають права втручатися в господарську діяльність підприємств, за винятком випадків, передбачених законодавством України та установчнмн документами таких підприємств. Таким чином - Наказ №1219 «Про проведення планового внутрішнього аудиту діяльності акціонерного товариства «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат» від 14.07.2021 року та Запит від 20.07.2021 року за вих.№10-13-16445 щодо надання інформації та переліку документів щодо здійснення зазначеної у Наказі перевірки - є доказом порушення Фондом державного майна України як органом приватизації АТ «ЗАлК» ст.7 ЗУ «Про приватизацію державного та комунального майна», а саме - відносно порушення заборони щодо втручання в господарську діяльність комбінату. На підставі викладеного, просить задовольнити позовні вимоги повністю.

Відповідач позов не визнав. У письмововму відзиві від 28.09.2021 №54146 посилається на те, що держава є власником пакету акцій у розмірі 68,009 % статутного капіталу АТ «ЗАлК». З огляду на вказане, Фонд є органом управління вказаним підприємством. Уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань забезпечують проведення щорічних незалежних аудиторських перевірок фінансової звітності державних унітарних підприємств та господарських товариств, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі. У разі зміни керівника суб`єкта господарювання забезпечують проведення позапланової перевірки фінансово-господарської діяльності такого суб`єкта у порядку, передбаченому законом (п. 8 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про управління об`єктами державної власності». Згідно з п. 2 постанови Кабінету міністрів України від 28.09.2011 № 1001, якою затверджено порядок здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, об`єктом внутрішнього аудиту є діяльність державного органу, його територіальних органів, підприємств (у тому числі суб`єктів господарювання, державна частка у статутному капіталі яких перевищує 50 відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність таких суб`єктів господарювання), установ та організацій, що належать до сфери його управління, в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах), та заходи, що здійснюються керівниками таких органів, підприємств, установ та організацій для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів та інших активів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів І вимог щодо їх діяльності). Вказує, що відповідно до абз. 2 п. 4 розділу II порядку здійснення внутрішнього аудиту в державних органах приватизації, який затверджений Наказом Фонду від 31.12.2020 № 2103 (далі - Порядок) порядок здійснення внутрішнього аудиту в державних органах приватизації визначає аспекти здійснення внутрішнього аудиту Фондом та його регіональними відділеннями, а саме стратегичне та операційне планування діяльності з внутрішнього аудиту, в тому числі підходи до складання та ведення бази данних , організації, проведення та документування ідентифікації ц оцінки ризиків для планування діяльності з внутрішнього аудиту, визначення факторів відбору для здійснення планових внутрішніх аудитів та частоти їх здійснення у Фонді, регіональних відділеннях, а також на підприємствах (у тому числі суб`єктах господарювання, державна частка у статутному капіталі яких перевищує 50 відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність таких суб`єктів господарювання), установах та організаціях, що належать до сфери управління Фонду та регіональних відділень. Вважає, що у вищезазначених нормах чітко відстежується повноваження Фонду на проведення планового внутрішнього аудиту діяльності AT «ЗАлК», враховуючи той факт, що держава в особі Фонду є власником пакету акцій у розмірі 68,009 % статутного капіталу AT «ЗАлК». Відтак, проведення Фондом планового внутрішнього аудиту діяльності AT «ЗАлК» відповідає принципу «доброго врядування» і «належної адміністрації» в світлі практики Європейського Суду з прав людини. З урахуванням викладеного, просить у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Ухвалою суду від 25.08.2021 відкрито загальне позовне провадження у справі, призначено підготовче судове засідання на 22.09.2021.

Ухвалою суду від 20.09.2021 забезпечено участь представника відповідача в розгляді справив режимі відеоконференції поза межами приміщення суду за допомогою програмного забезпечення «EasyCon».

Протокольною ухвалою суду від 22.09.2021 відкладено підготовче засідання до 18.10.2021.

Протокольною ухвалою суду від 18.10.2021 продовжено строк підготовчого провадження терміном на 30 днів, оголошено перерву у підготовчому засіданні до 08.11.2021.

Ухвалою суду від 08.11.2021 у задоволені заяви представника Фонду державного майна України про залишення позовної заяви без розгляду відмовлено, відкладено підготовче засідання до 17.11.2021.

Протокольною ухвалою суду від 17.11.2021 оголошено перерву у розгляді справи до 25.11.2021.

Ухвалою суду від 25.11.2021 у задоволені заяви представника Фонду державного майна України про закриття провадження у справ відмовлено, оголошена перерва до 30.11.2021.

Протокольною ухвалою суду від 30.11.2021 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду на 23.12.2021.

У судовому засіданні 23.12.2021 представником позивача підтримано позовні вимоги, просить суд позовну заяву задовольнити.

Представник відповідача проти позову заперечив з підстав, викладених у відзиві.

У судовому засіданні 23.12.2021 оголошено вступну та резолютивну частини рішення.

Розглянувши матеріали та з`ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, судом встановлено наступне.

Акціонерне товариство «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат» є підприємством державного сектору економіки. Контрольний пакет акцій підприємства у розмірі 68,01% акцій належить Державі.

21.07.2021 року на електронну пошту Акціонерного товариства «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат» від Фонду державного майна України надійшов Наказ №1219 «Про проведення планового внутрішнього аудиту діяльності акціонерного товариства «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат» від 14.07.2021 року та Запит від 20.07.2021 року за вих.№10-13-16445 щодо надання інформації та переліку документів щодо здійснення зазначеної у Наказі перевірки.

Вказаним Наказом №1219 від 14.07.2021 року затверджено склад аудиторської групи, визначено обов`язок аудиторської групи провести аудиторське дослідження за темою «Оцінка ефективності управлінської діяльності акціонерного товариства «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат», затверджено програму внутрішнього аудиту, який буде проводитись з 21.07.2021 року по 20.08.2021 року та зобов`язано керівника комбінату забезпечити роботу аудиторської групи, надати необхідну інформацію, матеріали та пояснення.

Не погоджуючись із діями щодо проведення планового внутрішнього аудиту діяльності акціонерного товариства «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат», з вимогою визпати протиправним та скасувати наказ Фонду державного майна України «Про проведення планового внутрішнього аудиту діяльності акціонерного товариства «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат» № 1219 від 14.07.2021 року та встановити відсутність повноважень Фонду державного майна України на проведення планового внутрішнього аудиту діяльності акціонерного товариства «Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат», позивач звернувся із вказаним позовом до суду.

Вирішуючи спір по суті суд виходить з наступного.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про Фонд державного майна України» діяльність Фонду державного майна України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, безперервності, відкритості, прозорості та відповідальності.

Згідно зі ст.1 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» управління об`єктами державної власності - здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб`єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.

Об`єктами управління державної власності є, зокрема, корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій (далі - корпоративні права держави).

Згідно ч. 1 ст. 4 вказаного Закону суб`єктами управління об`єктами державної власності є, зокрема, Фонд державного майна України.

Уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань забезпечують проведення щорічних незалежних аудиторських перевірок фінансової звітності державних унітарних підприємств та господарських товариств, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі. У разі зміни керівника суб`єкта господарювання забезпечують проведення позапланової перевірки фінансово-господарської діяльності такого суб`єкта у порядку, передбаченому законом (п. 8 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про управління об`єктами державної власності».

Згідно з п. 2 постанови Кабінету міністрів України від 28.09.2011 № 1001 "Деякі питання здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту", якою затверджено Порядок здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту б`єктом внутрішнього аудиту є діяльність державного органу, його територіальних органів, підприємств (у тому числі суб`єктів господарювання, державна частка у статутному капіталі яких перевищує 50 відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність таких суб`єктів господарювання), установ та організацій, що належать до сфери його управління, в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах), та заходи, що здійснюються керівниками таких органів, підприємств, установ та організацій для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів та інших активів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів І вимог щодо їх діяльності).

Відповідно до абз. 2 п. 4 розділу II Порядку здійснення внутрішнього аудиту в державних органах приватизації, який затверджений Наказом Фонду від 31.12.2020 № 2103 (далі - Порядок) порядок здійснення внутрішнього аудиту в державних органах приватизації визначає аспекти здійснення внутрішнього аудиту Фондом та його регіональними відділеннями, а саме стратегичне та операційне планування діяльності з внутрішнього аудиту, в тому числі підходи до складання та ведення бази данних , організації, проведення та документування ідентифікації ц оцінки ризиків для планування діяльності з внутрішнього аудиту, визначення факторів відбору для здійснення планових внутрішніх аудитів та частоти їх здійснення у Фонді, регіональних відділеннях, а також на підприємствах (у тому числі суб`єктах господарювання, державна частка у статутному капіталі яких перевищує 50 відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність таких суб`єктів господарювання), установах та організаціях, що належать до сфери управління Фонду та регіональних відділень.

21.12.2020 Головою Фонду був затвердженний операційний план діяльності внутрішнього аудиту на 2021 (далі План) (публічна інформація http://www.spfu.gov.ua/userfiles/pdf/plan-audyt21_7994.pdf).

Зведений операційний план діяльності з внутрішнього аудиту Фонду на 2021 рік складено з урахуванням завдань та результатів виконання Зведеного стратегічного плану діяльності з внутрішнього аудиту Фонду на 2019-2021, затвердженого в. о. Голови Фонду 31.01.2019.

У розділі «назва установи/підприємства/організації, в якій проводиться внутрішній аудит» вищезазначеного плану було включено АТ «ЗАлК.

Метою аудиту АТ «ЗАлК» була оцінка ефективності управлінської діяльності суб`єкта господарювання: стан внутрішнього контролю на суб`єктів, забезпечення досягнення мети та виконання завдань, визначених статутом, здійснення основної діяльності, ефективність заходів, виконання фінансових планів та інше.

Відповідно до Порядку здійснення внутрішнього аудиту в державних органах приватизації, затвердженого наказом Фонду від 31.12.2020 № 2103, Розділу 1 Плану Фонд наказом 14.07.2021 № 1219 затвердив склад аудиторської групи з метою проведення аудиторського дослідження АТ «ЗАлК» за період 2019-2020.

Відтак, право відповідача на проведення внутрішнього аудиту передбачено Законом України «Про управління об`єктами державної власності», Порядком здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, а також Порядком здійснення внутрішнього аудиту в державних органах приватизації.

Таким чином, вимоги позивача щодо визнання протиправним та скасування наказу Фонду від 14.07.2021 № 1219 «Про проведення планового внутрішнього аудиту діяльності AT «ЗАлК» є безпідставними та необгрунтованими.

Листом від 20.07.2021 № 10-13-16445 (копія листа додається) Фонд повідомив АТ «ЗАлК» про необхідність надати аудиторській групі детальну інформацію та документи за період 2019-2020 щодо здійснення діяльності підприємства.

Засобами електронного зв`язку представник Фонду повідомив АТ «ЗАлК» про проведення аудиторського дослідження товариства строком на 4 дні з 26.07.2021 по 29.07.2021. З метою всебічного та ґрунтовного дослідження питань, включених до програми внутрішнього аудиту з урахуванням результатів попередньої оцінки ризиків, та на виконання наказів Фонду від 23.07.2021 № № 105 вр, 106 вр (копії наказів додаються) двох фахівців, що увійшли до складу вищезазначеної аудиторської групи, а саме: голову аудиторської групи - Ніконова Я. О. та члена аудиторської групи - Ялового В. В., було направлено у відрядження до міста Запоріжжя терміном на 4 дні: з 26.07.2021 по 29.07.2021.

Після прибуття 26.07.2021 близько 15 год. 45 хв. на місце призначення зазначених фахівців з`ясувалося, що на центральній прохідній на території комбінату розміщено оголошення щодо встановлення тривалості робочого дня на комбінаті, у зв`язку з проведенням ремонтних робіт у мережі водопостачання АТ «ЗАлК» відповідно до наказу від 26.07.2021 № ЗАлК-21- Н267/02а, до 14 години 00 хвилин 26.07.2021, внаслідок чого вхідні двері прохідної були зачинено із середини.

Фахівці Фонду, помітивши рух на прохідній АТ, вжили відповідних заходів з метою здійснення проходу на територію комбінату, для чого через шибку пред`явили охоронцю посвідчення працівників Фонду та вищезгаданий наказ про проведення внутрішнього аудиту АТ, і попросили відчинити двері та провести їх до керівництва комбінату, на що через зачинені двері отримали відмову у зв`язку із закінченням робочого дня внаслідок проведення вищезгаданих ремонтних робіт та відсутністю на території АТ керівництва та працівників, окрім охоронців.

Прибувши до прохідної АТ «ЗАлК» на наступний день 27.07.2021 фахівцями Фонду було встановлено, що прохідна комбінату знову зачинена, а біля неї будь-які автомобілі відсутні.

Після звернення до охоронця було з`ясовано, що керівництво та працівники будуть відсутні до кінця тижня, а саме: до 30.07.2021 і на території знаходяться лише працівники охоронної фірми.

У зв`язку з обставинами, які склалися 26.07.2021 та 27.07.2021, представниками Фонду (членами аудиторської групи) були складені два акта:

1. Акт від 26.07.2021 № 1 про недопуск до проведення планового аудиторського дослідження АТ «ЗалК» (копія додається).

2. Акт від 27.07.2021 № 2 про недопуск до проведення планового аудиторського дослідження АТ «ЗалК» (копія додається).

Також, про факт недопуску представників Фонду (членів аудиторської групи) до проведення планового аудиторського дослідження АТ «ЗалК» профільним департаментом було повідомлено Голову Фонду доповідною запискою від 30.07.2021 № 13-198 (копія додається).

Відтак, на думку суду, будь-яких протиправних дій з боку відповідача при намаганні провести внутрішній аудит, допущено не було.

Щодо встановлення відсутності у відповідача компетенції на проведення внутрішнього аудиту суд заначає таке.

До адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Отже, у даному випадку позивач, який не є суб`єктом владних повноважень, фактично звернувся до суду з компетенційними вимогами до відповідача, в якому просить встановити відсутність повноважень у відповідача щодо проведення внутрішнього аудиту.

Враховуючи зазначене, спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір щодо розмежування компетенції між сторонами у справі.

Частиною першою статті 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Згідно з частинами 1 та 4 статті 73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.

Суд, відповідно до статті 90 КАС України, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази суб`єкта владних повноважень на підтвердження правомірності своїх дій та докази, надані позивачем, суд доходить висновку, що позовні вимоги є не обґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Відповідно до ст. 139 КАС України, з огляду на ухвалення судом рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 2, 77, 139, 241, 243-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовної заяви Акціонерного товариства Запорізький виробничий алюмінієвий комбінат (69032, м. Запоріжжя, Південне шосе, 15, ) до Фонду державного майна України (01133, м. Київ, вул. Генерала Алмазова, 18/9, ) про визнання дій незаконними, визнання протиправним та скасування наказу, встановлення відсутності повноважень, - відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його (її) проголошення,а якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення у повному обсязі складено та підписано 14.02.2022.

Суддя Л.Я. Максименко