Справа № 640/24333/21
Суддя: Аліменко Володимир Олександрович
Дата ухвалення: 2022-02-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 лютого 2022 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Аліменка В.О.,

суддів Бєлової Л.В, Кучми А.Ю.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі Державної податкової служби України в особі відокремленого підрозділу - Центрального міжрегіонального управління ДПС по роботі з ВПП на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.09.2021 року у справі за адміністративним позовом заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі Державної податкової служби в особі відокремленого підрозділу Центрального міжрегіонального управління ДПС по роботі з ВПП до Державного підприємства «НАЕК Енергоатом» про стягнення заборгованості,-

В С Т А Н О В И Л А:

Заступник Генерального прокурора в інтересах держави в особі Державної податкової служби України в особі відокремленого підрозділу - Центрального міжрегіонального управління ДПС по роботі з ВПП звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державного підприємства «НАЕК Енергоатом», в якому просив: стягнути з відповідача до Державного бюджету України заборгованість зі сплати збору на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження у сумі 353 679 448, 70 грн;

Ухвалою Окружного адміністративного суду від 02 вересня 2021 року вказаний адміністративний позов було повернуто позивачу.

Не погоджуючись із вказаною ухвалою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Свої вимоги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції неправильно застосував норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Апелянт вказує на те, що звертаючись до суду із адміністративним позовом, належним чином обґрунтував підстави захисту інтересів держави.

У своїх письмових поясненнях Центральне міжрегіональне управління ДПС по роботі з великими платниками податків, просить апеляційну скаргу задовольнити, та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Державне підприємство "НАЕК "Енергоатом" у відзиві на апеляційну скаргу, просить апеляційну скаргу заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі Державної податкової служби України в особі відокремленого підрозділу - Центрального міжрегіонального управління ДПС по роботі з ВПП залишите без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду від 02 вересня 2021 року без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, згідно з п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, яким передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, управління ДПС звернулося до Офісу Генерального прокурора з листом від 23.06.2021 року № 4748/6/31-00-13-23, у якому повідомило про існування заборгованості у Державного підприємства «НАЕК Енергоатом» зі сплати Збору та зазначило про необхідність вжиття заходів представницького характеру у порядку передбаченого ст.23 Закону України «Про прокуратуру.

Листом від 14.07.2021 року № 15/2/1-70859 вих-21 Офіс Генерального прокурора проінформував ДПС України та підрозділ позивача про існування очевидного порушення інтересів держави внаслідок невиконання підприємством своїх зобов`язань зі сплати збору та з метою встановлення наявності підстав для представництва порушених інтересів держави витребував необхідні документи, зокрема щодо вжитих та запланованих заходів, спрямованих на усунення такого порушення.

Управління ДПС листом від 26.07.2021 року № 957/5/31-00-13 надало копії запитуваних документів та висловило прохання про пред`явлення позову до суду з приводу захисту інтересів держави, зокрема щодо стягнення з Державного підприємства «НАЕК «Енергоатом» указаної вище заборгованості зі сплати збору.

Заступник Генерального прокурора в інтересах держави в особі Державної податкової служби України в особі відокремленого підрозділу - Центрального міжрегіонального управління ДПС по роботі з ВПП звертаючись до суду в обґрунтування права звернення до суду, вказав на те, що ДПС України в особі відокремленого підрозділу Центрального міжрегіонального управління ДПС по роботі з ВПП, як контролюючий орган, що уповноважений державою на захист їх інтересів у спірних правовідносинах неналежно виконує свої повноваження, зокрема щодо стягнення з Державного підприємства НАЕК «Енергоатом» заборгованості зі сплати збору на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження. Унаслідок такого нездійснення захисту, інтереси держави у бюджетній сфері залишилися незахищеними, а тому вважає, що у нього виникло не тільки право, а й обов`язок відреагувати на порушення шляхом пред`явлення даного позову.

Суд першої інстанції повертаючи позовну заяву виходив з того що, прокурор не обґрунтував та не довів з посиланням на належні і допустимі докази неможливості ДПС самостійно звернутись до суду з даним позовом, що і стало підставою для повернення позовної заяви відповідно до п.7 ч.4 ст.169 КАС України.

Колегія суддів погоджується з ухвалою суду першої інстанції, та вважає доводи апелянта безпідставними виходячи з наступного.

Відповідно до вимог ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Особливості участі у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб визначені у ст. 53 КАС України.

Згідно з ч. 3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу

Відповідно до п. 3 ч. 1ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру», від 14.10.2014 року № 1697-VII (далі Закон № 1697-VII).

Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», від 14.10.2014 року № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Положеннями ч. 4 ст. 23 Закону № 1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99 (далі - Рішення Конституційного Суду України) державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

В резолютивній частині Рішення Конституційного Суду України зазначено, що прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Під поняттям "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах" потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Зазначені норми Закону України «Про прокуратуру» відповідають також ч.ч. 4, 5 ст. 53 КАС України, які передбачають, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Колегія суддів звертає увагу, що представництво прокурором інтересів держави у суді носить допоміжний характер, оскільки основну роль у цьому процесі мають відігравати органи державної влади чи органи місцевого самоврядування.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Як вбачається з матеріалів справи, орган ДПС в особі відокремленого підрозділу, був обізнаний про заборгованість у Державного підприємства «НАЕК «Енергоатом», однак протягом розумного строку не звернувся до суду із позовом, мотивуючи це тим що у останнього відсутні повноваження звертатися до суду із указаним позовом.

Однак, частиною 1 ст.12-1 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» передбачено, що фінансування заходів щодо соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, здійснюється із спеціального фонду Державного бюджету України за рахунок збору на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження.

Частиною 10 ст.12-1 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» визначено, що контроль за правильністю обчислення збору, повнотою і своєчасністю його сплати, за своєчасністю подання розрахунків здійснюється податковими органами відповідно до закону.

Органи, що контролюють справляння надходжень бюджету, забезпечують своєчасне та в повному обсязі надходження до державного бюджету податків і зборів та інших доходів відповідно до законодавства (ч. 3 ст. 45 БК України).

На підставі ст.28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Пунктом 1 Положення про Державну податкову службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.03.2019 № 227 (далі - Положення), установлено, що ДПС України є центральним органом виконавчої влади.

При цьому ДПС України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює стягнення своєчасно ненарахованих та/або несплачених сум інших платежів, звертається до суду у випадках, передбачених законом, та здійснює інші повноваження, визначені законом (пп.пп.18, 26, 85 п.4 Положення).

Отже, ДПС України, будучи центральним органом виконавчої влади та здійснюючи контроль за правильністю обчислення збору, повнотою і своєчасністю його сплати, має право стягувати відповідну заборгованість на підставі ч. 3 ст. 45 БК України, ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», ст.12-1 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» та указаних норм Положення.

Ураховуючи вище викладене оскільки ДП «НАЕК «Енергоатом» перебуває на обліку у відокремленому підрозділі ДПС, органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є ДПС України в особі ВП.

З огляду на вище викладене, колегія суддів не вбачає перешкод в органу ДПС самостійно реалізувати своє право шляхом звернення до суду із адміністративним позовом стосовно стягнення заборгованості зі сплати збору на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереженню, а така поведінка органу центральної виконавчої влади свідчить про пасивну поведінку уповноваженого суб`єкта владних повноважень - оскільки він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Однак, прокурор при зверненні з даним позовом не обґрунтував та не довів бездіяльність органу ДПС в особі відокремленого підрозділу - Центрального міжрегіонального управління ДПС по роботі з ВПП, оскільки органу ДПС був проінформований про існування заборгованості зі сплати збору, і у нього були всі повноваження звернення до суду. Прокурором самостійно не було встановлено обставин порушення інтересів держави, та прокурор самостійно не звертався до органу ДПС в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», а саме контролюючий орган першим довів до відома прокурора обставини наявності заборгованості у Державного підприємства « НАЕК «Енергоатом». У зв`язку з вище сказаним у органу ДПС відсутні будь які перешкоди на самостійне звернення до суду з даним позовом, а поданням прокурором даного позову це перебирання на себе повноважень ДПС, що не узгоджується з ч.2 ст.19 Конституції України. Оскільки прокурор не довів того факту, у зв`язку із чим орган ДПС самостійно не звернувся до суду з позовом про стягнення ненарахованих та/або несплачених сум інших платежів.

За таких обставин посилання позивача на те, що спеціально уповноважений орган неналежним чином здійснює захист інтересів держави щодо стягнення заборгованості зі сплати збору на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження колегія суддів вважає необґрунтованими.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції керувався п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України, який передбачає, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

В свою чергу слід зазначити, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція міститься в ухвалі Верховного Суду від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17.

Крім того слід зазначити, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорюванні права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом в постанові від 18.10.2019 року по справі №320/1724/19.

Таким чином, ознайомившись зі змістом апеляційної скарги, а також наданими до неї документами, дійшла висновку, що заступником Генерального прокурора в інтересах держави в особі Державної податкової служби України в особі відокремленого підрозділу - Центрального міжрегіонального управління ДПС по роботі з ВПП не доведено підстав звернення до суду з відповідним позовом в інтересах держави, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а, отже, суд першої інстанції обґрунтовано повернув позивачу адміністративний позов на підставі п.7 ч.4 ст.169 КАС України.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 вересня 2021 року .

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального права. У зв`язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі Державної податкової служби України в особі ВП - Центрального міжрегіонального управління ДПС по роботі з ВПП залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 вересня 2021 року - без змін.

Керуючись ст..ст. 53,169,245,246,250,311,315,316,321,322,325 КАС України - колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі Державної податкової служби України в особі ВП - Центрального міжрегіонального управління ДПС по роботі з ВПП - залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 вересня 2021 року про повернення позовної заяви - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст.328-331 КАС України.

Суддя-доповідач В.О. Аліменко

Судді Л.В. Бєлова

А.Ю. Кучма