Справа № 640/18201/21
Суддя: Грибан Інна Олександрівна
Дата ухвалення: 2022-02-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 лютого 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий суддя Грибан І.О.

судді: Ключкович В.Ю.

Парінов А.Б.

розглянув у порядку письмового провадження апеляційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 до Рахункової палати України про визнання протиправними та скасування рішень, -

У С Т А Н О В И В:

Позивачі звернулись до суду з позовом до Рахункової палати України, у якому просили: визнати протиправними та скасувати накази відповідача від 23 квітня 2021 року №№ 101-к «Про застосування дисциплінарного стягнення», 103-к «Про застосування дисциплінарного стягнення», 104-к «Про застосування дисциплінарного стягнення», 105-к «Про застосування дисциплінарного стягнення», 106-к «Про застосування дисциплінарного стягнення», 107-к «Про застосування дисциплінарного стягнення», 108-к «Про застосування дисциплінарного стягнення».

Позовні вимоги обґрунтовано відсутністю підстав для прийняття оскаржуваних рішень, так і порушенням порядку їх прийняття.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2021 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду, позивачі подали апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просять його скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2021 року та на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України призначено справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він зазначає, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, тому підстав для його скасування немає. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Переглядаючи справу в межах доводів апеляційних скарг на предмет законності та обґрунтованості оскаржуваного рішення, колегія суддів виходить з наступного.

Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, позивачі є працівниками департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції Рахункової палати.

23 квітня 2021 року відповідачем видано накази про застосування дисциплінарного стягнення:

- № 101-к, яким вирішено застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді зауваження до ОСОБА_1 , державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «В», головного спеціаліста відділу аудиту у сфері антимонопольної діяльності департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, за вчинення ним дисциплінарного проступку, передбаченого п. 2 ч. 2 статті 65 Закону України «Про державну службу»;

- № 103-к, яким вирішено застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді догани до ОСОБА_3 , державного службовця, яка займає посаду державної служби категорії «В», головного спеціаліста відділу аудиту культури, спорту та інформаційної політики департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, за вчинення нею дисциплінарного проступку, передбаченого п. 2 ч. 2 статті 65 Закону України «Про державну службу»;

- № 104-к, яким вирішено застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді догани до ОСОБА_5 , державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «В», головного спеціаліста відділу аудиту у сфері юстиції та запобігання корупції департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, за вчинення ним дисциплінарного проступку, передбаченого п. 2 ч. 2 статті 65 Закону України «Про державну службу»;

- № 105-к, яким вирішено застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді догани до ОСОБА_6 , державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «В», головного спеціаліста відділу аудиту у сфері юстиції та запобігання корупції департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, за вчинення ним дисциплінарного проступку, передбаченого п. 2 ч. 2 статті 65 Закону України «Про державну службу»;

- № 106-к, яким вирішено застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді догани до ОСОБА_2 , державного службовця, яка займає посаду державної служби категорії «В», головного спеціаліста відділу аудиту культури, спорту та інформаційної політики департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, за вчинення нею дисциплінарного проступку, передбаченого п. 2 ч. 2 статті 65 Закону України «Про державну службу»;

- № 107-к, яким вирішено застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді догани до ОСОБА_4 , державного службовця, яка займає посаду державної служби категорії «В», головного спеціаліста відділу аудиту культури, спорту та інформаційної політики департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, за вчинення нею дисциплінарного проступку, передбаченого п. 2 ч. 2 статті 65 Закону України «Про державну службу»;

- 108-к, яким вирішено застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді догани до ОСОБА_7 , державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «В», головно спеціаліста відділу аудиту культури, спорту та інформаційної політики департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, за вчинення ним дисциплінарного проступку, передбаченого п. 2 ч. 2 статті 65 Закону України «Про державну службу».

Підставою для прийняття зазначених наказів стало подання Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ (далі також - Комісія) від 08 квітня 2021 року (далі також - подання), проведеного Комісією згідно з наказами Секретаря Рахункової палати - керівника апарату Ходаковського В.В. про порушення дисциплінарного провадження від 23 лютого 2021 року № 49-к, № 50-к, № 51-к, №52-к, № 53-к, № 54-к та № 55-к.

Відповідачем було встановлено, що позивачами, у порушення правил етики державного службовця було підписано колективне звернення до органів державної влади щодо порушення їх прав у Рахунковий палаті (лист від 08 грудня 2020 року).

Не погоджуючись з наведеними вище наказами відповідача про застосування дисциплінарного стягнення, позивачі звернулись до суду з даним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що твердження позивачів , що їх притягнуто до відповідальності за висловлені у відкритому листі оціночні судження є безпідставними, а оскаржувані накази видано з дотриманням встановленого законом порядку .

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно вимог статті 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

Згідно з вимогами ч. 1 статті 91 Закону України «Про державну службу» (далі також - Закону № 889) (тут і далі нормативно-правові акти наведені у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, якщо не зазначено іншого), дія цієї статті поширюється на керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України, та їх заступників, керівників апаратів (секретаріатів), допоміжних органів, утворених Президентом України, Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, Антимонопольного комітету України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Фонду державного майна України, Конституційного Суду України, Верховного Суду, вищих спеціалізованих судів, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Національного агентства з питань запобігання корупції, Ради національної безпеки і оборони України, Рахункової палати, а також державних колегіальних органів, посади голів та членів яких не належать до посад державної служби.

Частиною 1 статті 22 Закону України «Про Рахункову палату» (далі також - Закон № 576) передбачено, що Секретар Рахункової палати за посадою є керівником апарату Рахункової палати.

Посадові особи апарату Рахункової палати (крім радників членів Рахункової палати та Секретаря Рахункової палати) призначаються на посади та звільняються з посад Секретарем Рахункової палати у порядку, встановленому Законом № 889.

Відповідно до ч. 2 статті 18 Закону № 576, посадові особи апарату Рахункової палати, включаючи Секретаря Рахункової палати, є державними службовцями. Гарантії діяльності посадових осіб апарату Рахункової палати визначаються Законом № 889.

Згідно із ч. 12 статті 91 Закону № 889, особливості вступу, проходження та припинення державної служби в Апараті Верховної Ради України, державних органах, зазначених у частинах першій, восьмій - одинадцятій цієї статті, інших органах системи правосуддя, дипломатичної служби, правоохоронних, митних та податкових органах регулюються цим Законом з урахуванням особливостей, визначених спеціальним законодавством у відповідній сфері.

При цьому відповідно до п. 7 ч. 2 статті 3 Закону № 889, дія цього Закону поширюється на державних службовців державних органів, особливості проходження державної служби в яких визначені статтею 91 цього Закону.

З матеріалів справи вбачається, що позивачі є державними службовцями. Особливості проходження ними державної служби регулюються, серед іншого, Законом № 889.

Частина 1 статті 68 Закону № 889 встановлює, що суб`єктом призначення порушується дисциплінарне провадження шляхом видання відповідного наказу (розпорядження).

Згідно із ч. 1 статті 71 Закону № 889, порядок здійснення дисциплінарного провадження затверджується Кабінетом Міністрів України. Порядок здійснення дисциплінарного провадження затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року № 1039 (далі також - Порядок № 1039).

Пунктом 3 Порядку № 1039 встановлено, що рішення про порушення дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення - керівник державної служби в державному органі щодо державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В».

Відповідно до ч. 2 статті 22 Закону № 576, Секретар Рахункової палати, серед іншого, призначає на посади та звільняє з посад посадових осіб апарату Рахункової палати відповідно до цього Закону, накладає дисциплінарні стягнення, застосовує заохочення до таких посадових осіб.

Згідно із ч. 1 статті 63 Закону № 889, керівник державної служби несе відповідальність за неналежний рівень службової дисципліни і здійснює повноваження щодо притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності. Відповідно до частини другої статті 63 Закону № 889 з метою забезпечення належного рівня службової дисципліни керівник державної служби зобов`язаний забезпечувати виконання державними службовцями своїх посадових обов`язків, у тому числі шляхом застосування дисциплінарних стягнень.

Керівник державної служби, який в установленому Законом № 889 порядку не вжив заходів для притягнення підпорядкованого йому державного службовця до дисциплінарної відповідальності за вчинений дисциплінарний проступок, а також не подав матеріали про вчинення державним службовцем адміністративного проступку, корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, кримінального правопорушення до органу, уповноваженого розглядати справи про такі правопорушення, несе відповідальність згідно із законом (ч. 4 статті 63 Закону № 889).

Згідно з п. 16.1 Регламенту Рахункової палати, затвердженого рішенням Рахункової палати від 28 серпня 2018 року № 22-7 (далі також - Регламент), Секретар Рахункової палати - керівник апарату здійснює повноваження керівника державної служби Рахункової палати. Пунктом 16.2 Регламенту Рахункової палати передбачено, що Секретар Рахункової палати - керівник апарату здійснює керівництво апаратом Рахункової палати з питань організаційного, кадрового, інформаційного, довідкового, матеріально-технічного забезпечення діяльності Рахункової палати.

Згідно з п. 17.2 Регламенту, члени Рахункової палати забезпечують координацію роботи департаментів відповідно до затвердженого функціонального розподілу департаментів та закріплених за членами Рахункової палати напрямів. Також, цим же пунктом встановлено, що департамент підзвітний та підконтрольний члену Рахункової палати в частині виконання доручень, наданих ним у межах повноважень.

При цьому цей же пункт Регламенту містить положення, що департаменти з питань організаційного, інформаційного, довідкового, матеріально-технічного забезпечення підпорядковуються Секретарю Рахункової палати - керівнику апарату.

Відповідно до п. 1.3 зазначеного Положення, Департамент підпорядковується Секретарю Рахункової палати - керівнику апарату з питань організаційного, інформаційного, довідкового, матеріально-технічного забезпечення.

Відповідно, Департамент є підзвітним та підконтрольним члену Рахункової палати, однак винятково в частині виконання доручень, наданих ним у межах повноважень, тобто доручень щодо здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).

Згідно п. 5.2.13 Положення про департамент контролю у сфері юстиції та запобігання корупції, з урахуванням позиції члена Рахункової палати директор Департаменту вносить пропозиції Секретарю Рахункової палати - керівнику апарату щодо удосконалення організації діяльності Департаменту, змін до його структури, чисельності та штатного розпису, матеріального заохочення працівників Департаменту, застосування заходів за порушення трудової, виконавської дисципліни, правил внутрішнього службового (трудового) розпорядку, загальних правил етичної поведінки державних службовців.

Отже, враховуючи наведені вище правові положення вбачається, що зазначена норма не обмежує і не може обмежувати передбачене Законом № 889 та Регламентом повноваження Секретаря Рахункової палати - керівника апарату порушувати дисциплінарні провадження, а також не зобов`язує директора Департаменту з`ясовувати позицію члена Рахункової палати при внесенні пропозицій щодо застосування заходів за порушення трудової, виконавської дисципліни, правил внутрішнього службового (трудового) розпорядку, загальних правил етичної поведінки державних службовців.

Відповідно до п. 3 ч. 1 статті 61 Закону № 889, службова дисципліна забезпечується шляхом, серед іншого, поєднання керівниками усіх рівнів методів переконання, виховання і заохочення із заходами дисциплінарної відповідальності щодо підпорядкованих державних службовців.

Матеріалами справи встановлено, що 01 грудня 2020 року до Рахункової палати надійшов відкритий лист за підписами позивачів.

Відкритий лист було адресовано Голові Рахункової палати, а також Президентові України, Голові Верховної Ради України, члену Рахункової палати Дідику А.М., Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини, Голові Національного агентства України з питань державної служби, Голові Національного агентства з питань запобігання корупції.

Крім того, відкритий лист містить такі вислови: «ганебна ситуація, що склалася в Рахунковій палаті», «здійснення мобінгу та іншого утиску з боку керівництва Рахункової палати», «свавілля сьогоднішнього керівництва».

За даним фактом, Секретарем Рахункової палати -керівником апарату прийнято накази про порушення дисциплінарних проваджень від 23.02.2021 №49-к, 50-к,51-к, 52-к,53-К,54-к,55-к, згідно з якими відповідними дисциплінарними комісіями здійснено дисциплінарні провадження щодо кожного з підписантів відкритого листа.

Згідно ч. 3 статті 63 Закону № 889 передбачено, що безпосередній керівник державного службовця має право вносити клопотання керівнику державної служби про притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку.

Згідно з п. 4 Порядку № 1039, дисциплінарне провадження розпочинається з моменту прийняття рішення про порушення дисциплінарного провадження та завершується прийняттям рішення про накладення на державного службовця, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження.

Відповідно п. 1.16 Завдання 1 «Керівництво апаратом Рахункової палати» Переліку функцій апарату Рахункової палати передбачено можливість надання пропозицій членами Рахункової палати щодо застосування заходів за порушення трудової, виконавської дисципліни, правил внутрішнього службового (трудового) розпорядку, загальних правил етичної поведінки державних службовців, однак не означає, що така пропозиція є обов`язковою умовою для порушення дисциплінарного провадження.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що наявність клопотання з боку безпосереднього керівника, так і пропозиції члена Рахункової палати не є обов`язковими підставами порушення дисциплінарного провадження Секретарем Рахункової палати - керівником апарату. Разом з тим, ні Закон № 889, ні Порядок № 1039 не обмежують повноваження керівника державної служби порушувати дисциплінарне провадження щодо державного службовця необхідністю отримання відповідного клопотання від безпосереднього керівника. Більше того, Закон № 889 покладає на керівника державної служби відповідальність за невжиття заходів для притягнення підпорядкованого йому державного службовця до дисциплінарної відповідальності за вчинений дисциплінарний проступок (стаття 63 Закону № 889).

Щодо посилань позивачів на п. 26.4 Регламенту, колегія суддів зауважує, що зазначене положення не надає членам Рахункової палати право впливати будь-яким чином на ініціювання дисциплінарних проваджень, а винятково стосується звернення до Секретаря Рахункової палати - керівника апарату із запитами про надання інформації щодо накладення дисциплінарних стягнень.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Секретарем Рахункової палати - керівником апарату не було допущено порушень процедури відкриття дисциплінарних проваджень щодо позивачів, про які ними зазначається у позовні заяві.

Відповідно до ч. 1 статті 69 Закону № 889, для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ.

Абзацом 3 ч. 2 статті 69 Закону № 889 передбачено, що дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», утворює керівник державної служби у кожному державному органі.

Відповідно до ч. 1 статті 18 Порядку № 1039, порушення вимог Правил етики посадовою особою Рахункової палати розглядається на засіданні Комісії з питань дотримання Правил етики.

Згідно із статтею 19 Правил професійної етики посадових осіб Рахункової палати, затверджених рішенням Рахункової палати від 10 листопада 2015 року № 8-6 (далі також - Правила етики), Комісія з етики може застосовувати такі заходи впливу, серед іншого, як рекомендація керівництву про застосування заходів дисциплінарного впливу.

Комісія з етики не підміняє дисциплінарні комісії та не здійснює дисциплінарні провадження, а її повноваження відповідно до Правил етики обмежуються питаннями порушення безпосередньо Правил етики.

Пунктом 7 Порядку № 1039 встановлено, що для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія.

Згідно з п. 10 Порядку № 1039, дисциплінарна комісія діє у складі не менше трьох членів. Склад дисциплінарної комісії затверджується наказом (розпорядженням) суб`єкта призначення або керівника державної служби.

Склад кожної із дисциплінарних комісій, якими здійснювалися дисциплінарні провадження щодо позивачів, затверджувався Секретарем Рахункової палати - керівником апарату, підтвердженням чого є наявні у матеріалах кожної із дисциплінарних справ накази про порушення відповідних дисциплінарних проваджень.

Пунктом 19 Порядку № 1039 перебачено, що формою роботи дисциплінарної комісії є засідання.

Відповідно до пункту 22 Порядку № 1039, рішення дисциплінарної комісії оформляється протоколом.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з копій протоколів засідань дисциплінарних комісій, створених для здійснення дисциплінарних проваджень стосовно позивачів, - кожною із дисциплінарних комісій на відповідних засіданнях (відбулися 02 березня 2021 року) обрано голову та секретаря.

Відтак, доводи апелянтів про те, що начебто заступник секретаря Карнаух Л.А. є незмінним головуючим дисциплінарних комісій відповідача з 2019 року, що є порушенням п. 15 Порядку 1039, є безпідставним, оскільки п. 15 Порядку № 1039 стосується Комісії з питань вищого корпусу державної служби, а не дисциплінарних комісій у державних органах.

Наразі, п. 16 Порядку № 1039 регулює обрання голови та секретаря дисциплінарної комісії в державному органі: з числа членів дисциплінарної комісії обираються її голова та секретар. Будь-яка заборона чи обмеження одній і тій же особі виконувати функції голови чи секретаря у кількох дисциплінарних комісіях відсутні.

Апелянти вказують, що дисциплінарні комісії самостійно не звернулися до члена Рахункової палати Дідика А. М. для отримання пояснень, документів, службових записок з приводу порушених дисциплінарних проваджень. При цьому позивачі посилаються на п.28 Порядку № 1039 відповідно до якого з метою формування дисциплінарної справи дисциплінарна комісія може звертатися до відповідних посадових осіб державного органу (його територіальних органів), у якому здійснюється дисциплінарне провадження, інших державних органів, підприємств, установ, організацій щодо надання відповідних пояснень, документів, матеріалів (належним чином завірених копій).

Разом з тим, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що зазначене положення Порядку № 1039 надає дисциплінарним комісіям право здійснювати відповідні звернення, а не зобов`язує їх. При цьому як Регламентом, так і Законом № 576 не передбачено, що дисциплінарні комісії в Рахунковій палаті зобов`язані враховувати позицію члена Рахункової палати при здійсненні подання у дисциплінарних провадженнях.

Відповідно до статті 24 Конституції України, громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.

Згідно із п. 2 ч. 1 статті 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», дискримінація - ситуація, за якої особа та/або група осіб за їх ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками, які були, є та можуть бути дійсними або припущеними, зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами в будь-якій формі, встановленій цим Законом, крім випадків, коли таке обмеження має правомірну, об`єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.

Водночас факт дискримінації може бути встановлено лише у випадку, коли розрізнення у ставленні до особи вмотивоване притаманною їй певною персональною ознакою (стаття 24 Конституції України, статті 1 та 14 Протоколу № 12 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, далі - Конвенція, стаття 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні»).

Відповідно до статті 19 Конвенції, для забезпечення дотримання Високими Договірними Сторонами їхніх зобов`язань за Конвенцією та протоколами до неї створюється Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ).

Законом України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права (ч. 1 статті 17 цього Закону).

Варто зауважити, що ЄСПЛ у своїх рішеннях визначає, що лише розрізнення, яке базується на персональній ознаці, за якою особа чи групи осіб відрізняються один від одного, можна характеризувати як дискримінацію: рішення у справах «Карсон та інші проти Сполученого Королівства» (Carson and others v. the United Kingdom), «Кьєльдсен, Буск Мадсен і Педерсен проти Данії» (Kjeldsen, Busk Madsen and Pedersen v. Denmark).

Разом з тим, у рішенні у справі «Петерка проти Чеської Республіки» (Peterka v. the Czech Republic) ЄСПЛ деталізує вимоги до природи ознак, за якими забороняється дискримінація, та встановлює, що категорія «інші ознаки» поширюється винятково на такі ознаки, які за своєю природою є достатньо подібними до ознак, які вже перелічені в Конвенції, тобто відносяться до визначального для ідентичності особи вибору або є невід`ємними, вродженими та незмінними характеристиками.

Наразі, апелянтами не було наведено фактичних даних та не надано суду першої інстанції жодних доказів, які б дозволяли обґрунтовано припустити, що існувала різниця у ставленні до будь-кого з позивачів як до державних службовців у порівнянні з іншими особами, що проходять державну службу в апараті Рахункової палати.

Відповідно до п. 5 Порядку № 1039, строк здійснення дисциплінарного провадження визначається міністром або суб`єктом призначення з урахуванням встановленого законодавством строку притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності.

Тривалість здійснення дисциплінарного провадження не може перевищувати 45 календарних днів. За потреби зазначений строк може бути продовжений міністром або суб`єктом призначення, але не більш як до 60 календарних днів.

Відповідно до п. 35 Порядку № 1039, дисциплінарна комісія вносить керівникові державної служби подання разом з матеріалами дисциплінарної справи не пізніше ніж протягом трьох робочих днів з дня її (його) підписання.

Як свідчать матеріали справи, в оскаржуваних наказах строк кожного дисциплінарного провадження встановлювався до 26 березня 2021 року. При цьому у дисциплінарних справах кожного із позивачів наявні документи, що підтверджують продовження строку здійснення дисциплінарних проваджень до 08 квітня 2021 року:

- у дисциплінарній справі № 25 ( ОСОБА_1 ) - службова записка Голови відповідної дисциплінарної комісії (№ 15-28/93ДК від 26 березня 2021 року) із проханням продовжити строк здійснення дисциплінарного провадження до 08 квітня 2021 року, накладено резолюцію «Погоджено. 26 березня 2021 року» Секретарем Рахункової палати - керівником апарату;

- у дисциплінарній справі № 26 (Гурін К. А.) - службова записка Голови відповідної дисциплінарної комісії (№ 15-28/87ДК від 26 березня 2021 року) із проханням продовжити строк здійснення дисциплінарного провадження до 08 квітня 2021 року, накладено резолюцію «Погоджено. 26.03.2021» Секретарем Рахункової палати - керівником апарату;

- у дисциплінарній справі № 27 (Герасимук І. В.) - службова записка Голови відповідної дисциплінарної комісії (№ 15-28/86ДК від 26 березня 2021 року) із проханням продовжити строк здійснення дисциплінарного провадження до 08 квітня 2021 року, накладено резолюцію «Погоджено. 26 березня 2021 року» Секретарем Рахункової палати - керівником апарату;

- у дисциплінарній справі № 28 (Іванчова Н.Ю.) - службова записка Голови відповідної дисциплінарної комісії (№ 15-28/89ДК від 26 березня 2021 року) із проханням продовжити строк здійснення дисциплінарного провадження до 08 квітня 2021 року, накладено резолюцію «Погоджено. 26 березня 2021 року» Секретарем Рахункової палати - керівником апарату;

- у дисциплінарній справі № 29 (Каплін В. В.) - службова записка Голови відповідної дисциплінарної комісії (№ 15-28/85ДК від 26 березня 2021 року) із проханням продовжити строк здійснення дисциплінарного провадження до 08 квітня 2021 року, накладено резолюцію «Погоджено. 26 березня 2021 року» Секретарем Рахункової палати - керівником апарату;

- у дисциплінарній справі № 30 (Майстренко Н. І.) - службова записка Голови відповідної дисциплінарної комісії (№ 15-28/94ДК від 26 березня 2021 року) із проханням продовжити строк здійснення дисциплінарного провадження до 08 квітня 2021 року, накладено резолюцію «Погоджено. 26 березня 2021 року» Секретарем Рахункової палати - керівником апарату;

- у дисциплінарній справі № 31 (Максименко Т. І.) - службова записка Голови відповідної дисциплінарної комісії (№ 15-28/91ДК від 26 березня 2021 року) із проханням продовжити строк здійснення дисциплінарного провадження до 08 квітня 2021 року, накладено резолюцію «Погоджено. 26 березня 2021 року» Секретарем Рахункової палати - керівником апарату.

Засідання дисциплінарних комісій, на яких приймалися рішення про ухвалення проектів подань, у кожній дисциплінарній справі відбулися 08 квітня 2021 року, і відповідні подання датовані цим же днем.

Протягом трьох робочих днів з моменту підписання подань, а саме 13.04.2021, подання кожної із дисциплінарних комісій надано Секретарю Рахункової палати - керівнику апарату, що підтверджується відповідними службовими записками за підписом голови дисциплінарної комісії у кожній дисциплінарній справі.

Відтак, колегія суддів не вбачає обставин порушення строків дисциплінарних проваджень.

Згідно ч. 1 статті 65 Закону № 889, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

До основних обов`язків державного службовця належить дотримання принципів державної служби та правил етичної поведінки (п. 2 ч. 1 статті 8 Закону № 889).

Пункт 2 ч. 2 статті 65 Закону № 889 передбачає, що дисциплінарним проступком є порушення правил етичної поведінки державних службовців.

Наразі, зі змісту подань вбачається, що дисциплінарні комісії дійшли висновків про наявність у діях кожного із позивачів дисциплінарного проступку, передбаченого п. 2 ч. 2 статті 65 Закону № 889, що є підставою для притягнення кожного із позивачів до дисциплінарної відповідальності. При цьому дисциплінарні комісії наголошували на тому, що позивачами порушено обов`язок державних службовців дбати про авторитет державної служби, а також про позитивну репутацію державних органів.

Відтак, у поданнях вказані передбачені законом підстави притягнення кожного із Позивачів до дисциплінарної відповідальності - порушення правил етичної поведінки державних службовців.

Загальні правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, затверджені наказом Національного агентства України з питань державної служби від 05 серпня 2016 року № 158 (далі також - Загальні правила), є узагальненням стандартів етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, якими вони зобов`язані керуватися під час виконання своїх посадових обов`язків.

Згідно з п. 1 розділу II Загальних правил, державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування при виконанні посадових обов`язків повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Пунктом 5 розділу II Загальних правил встановлено, що державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування повинні запобігати виникненню конфліктів у стосунках з громадянами, керівниками, колегами та підлеглими.

Згідно з п. 8 розділу II Загальних правил, державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування мають дбати про авторитет державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, а також про позитивну репутацію державних органів та органів місцевого самоврядування, що включає дотримання правил етикету, належного зовнішнього вигляду, забезпечення високої якості роботи, встановленого внутрішнього службового розпорядку.

Відтак, колегія суддів зауважує, що державні службовці, у тому числі позивачі, зобов`язані зміцнювати авторитет державної служби та підтримувати позитивну репутацію державних органів, у тому числі тих, в яких вони проходять державну службу.

З матеріалів справи вбачається, що позивачі не надали дисциплінарним комісіям чіткого пояснення з приводу змісту Відкритого листа та мети його написання.

Так, ОСОБА_2 , ОСОБА_6 , ОСОБА_4 під час участі у засіданнях відповідних дисциплінарних комісій пояснювали, що керівництво Рахункової палати, згадане у відкритому листі - це Голова Рахункової палати та Секретар Рахункової палати - керівник апарату. Метою написання відкритого листа окремі позивачі визначили надання публічності інформації щодо порушень, які, на їх думку, мали місце під час проведення щорічного оцінювання щодо інших працівників департаменту, а також у зв`язку з позбавленням працівників департаменту премій та надбавок.

ОСОБА_4 не змогла дати пояснення дисциплінарній комісії, які саме «утиски» з боку Голови Рахункової палати маються на увазі. Під час засідання дисциплінарної комісії ОСОБА_4 також зазначила, що розраховувала, що Президент України або Голова Верховної Ради України організують перевірку порушених питань.

ОСОБА_8 на питання щодо мотивації підписання відкритого листа не відповів, зауваживши, що виклав свою позицію у письмових поясненнях.

ОСОБА_6 під час засідання відповідної дисциплінарної комісії зазначив, що усвідомлює, що низка адресатів відкритого листа не мають повноважень для вирішення порушених у ньому питань по суті, а також що метою написання зазначеного відкритого листа є «розголос інформації» щодо порушень, які, на його думку, мали місце під час проведення процедури щорічного оцінювання щодо інших працівників департаменту.

У своїх письмових поясненнях ОСОБА_3 зазначила, що відкритий лист, на її думку, є зверненням громадян, при цьому не надала будь-якої додаткової інформації на підтвердження чи спростування висловів у відкритому листі.

Також, аналогічні пояснення було надано ОСОБА_5 та ОСОБА_1 .

Відтак, дисциплінарні комісії при здійсненні дисциплінарних проваджень щодо кожного із позивачів дійшли до висновку, що останні усвідомлювали, що вирішення порушених у відкритому листі питань не входить до компетенції вказаних у ньому адресатів. В оскаржуваних наказах наголошено щодо кожного із позивачів, що відкритий лист «містить суб`єктивні оціночні судження та тенденційні твердження про роботу Рахункової палати та її керівництва», його «надіслано посадовим особам, до повноважень яких не належить вирішення порушених у ньому питань по суті».

Колегія суддів зауважує, що зі змісту відкритого листа вбачається, що при його підписанні позивачі діяли як державні службовці Рахункової палати, а тому повинні були діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені, Законом № 889 та іншими нормативними актами, які визначають правовий статус державного службовця.

За своєю суттю Відкритий лист стосується захисту права на проходження державної служби, що за класифікацією згідно з Міжнародним пактом про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 року та Міжнародним пактом про економічні, соціальні і культурні права від 16 грудня 1966 року не є соціально-економічним, політичним або особистим правом, отже не підпадає під визначення, наведене в статті 1 Закону України «Про звернення громадян».

Так, ч. 1 статті 1 Закону України «Про звернення громадян» передбачає, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади та посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Колегія суддів звертає увагу, що Відкритого листа надіслано особам, до повноважень яких не віднесено вирішення порушених у ньому питань.

Відтак, відкритий лист не може вважатися зверненням громадян у розумінні Закону України «Про звернення громадян».

Доводи позивачів, що Секретарем Рахункової палати - керівником апарату відкритий лист розглянуто як звернення не спростовує зазначеного вище.

Щодо доводів апелянтів про порушене право на свободу вираження поглядів, відповідно до ч. 1 статті 10 Конвенції, включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів.

У прецедентній практиці ЄСПЛ допускаються певні обмеження прав, гарантованих статтею 10 Конвенції, пов`язані з особливостями виконання посадових обов`язків, зокрема, з певними особливостями державної служби, служби в лавах збройних сил, якщо це здійснюється на законних підставах і є виправданим в демократичному суспільстві.

ЄСПЛ, зокрема, зазначив, що держава вправі, враховуючи спеціальний статус державних службовців, зобов`язувати їх до стриманості. Більше того, ЄСПЛ виходить з того, що демократична держава може вимагати від своїх державних службовців лояльності у відношенні конституційних принципів, на яких воно ґрунтується.

Так, ЄСПЛ у рішенні у справі «Карапетян та інші проти Вірменії» (Karapetyan and Others v. Armenia) (заява № 59001/08) від 17 листопада 2016 року встановив відсутність порушення статті 10 Конвенції щодо заявників - колишніх високопосадовців Міністерства закордонних справ Вірменії, які були звільнені з дипломатичних посад після оприлюднення спільної заяви стосовно результатів президентських виборів 2008 року.

У своєму рішенні ЄСПЛ відзначив важливість «особливого зв`язку довіри та благонадійності між державним службовцем та державою», а також визнав, що ця благонадійність є набагато важливішою в суспільстві, яке перебуває в процесі розвитку інститутів плюралістичної демократії. Тож з метою консолідації та підтримки демократії держави дійсно можуть встановлювати конституційні механізми захисту демократії через забезпечення політичної нейтральності державної служби.

У рішенні в справі «Каталан проти Румунії» (Catalan v. Romania) (заява № 13003/04) від 09 січня 2018 року ЄСПЛ також не встановив порушення статті 10 Конвенції при звільненні державного службовця за розкриття інформації засобам масової інформації без дозволу роботодавця. ЄСПЛ вкотре наголосив на тому, що державна служба вимагає від службовців благонадійності та обачності, а відповідна реалізація права на свободу вираження поглядів, що може бути легітимною в певних ситуаціях, не є легітимною на робочому місці.

Відтак, право на свободу вираження поглядів державним службовцем не є тотожним за змістом праву на свободу вираження поглядів інших осіб та може обмежуватися з урахуванням благонадійності та обачності, які вимагаються від державних службовців.

Крім того, колегією суддів встановлено, що підписаний позивачами відкритий лист, серед іншого, адресований Президенту України та Голові Верховної Ради України. У зв`язку з цим слід зазначити, що:

- відповідно до функціональних обов`язків та конституційно-правового статусу, Президент України та Голова Верховної Ради України не є суб`єктами захисту права на проходження державної служби;

- порядок захисту права на державну службу, визначений статтею 11 Закону №889, передбачає подання скарги керівнику державної служби, а в разі незгоди з відповіддю керівника державної служби - звернення з відповідною скаргою до суду;

- позивачі, як підписанти відкритого листа, повинні були знати відповідні положення Конституції України та Закону № 889, оскільки знання положень вказаних нормативно-правових актів є вимогою для зайняття посад державної служби;

- відкритий лист є видом кореспонденції (повідомлення), яка за рішенням адресантів є доступною необмеженому колу осіб. Тобто обрання підписантами форми саме відкритого листа мало за мету саме публічне оприлюднення викладених в ньому відомостей;

- відкритий лист містить оціночні судження та твердження, які ставлять під сумнів авторитет Рахункової палати та її позитивну репутацію як державного органу.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що твердження позивачів про те, що їх неправомірно притягнуто до відповідальності за висловлення оціночних суджень, є безпідставними, оскільки відкритий лист містить не лише оціночні судження, а й низку неетичних висловлювань («Колектив Департаменту контролю у сфері юстиції та запобігання корупції звертається з приводу ганебної ситуації, що склалася в Рахунковій палаті щодо порушення основоположних конституційних прав і свобод на проходження державної служби, здійснення мобінгу та іншого утиску з боку керівництва Рахункової палати», «При цьому думка члена Рахункової палати не береться до уваги Секретарем Рахункової палати - керівником апарату Ходаковським В.В. і ми вимушені замість проведення державних аудитів у спокійному стані, де керівництво мало б з пошаною відноситися до чесних, кваліфікованих та неупереджених працівників, знаходимося у стресі, деструктивній напрузі внаслідок постійного утиску з боку керівництва Рахункової палати», «Присяга надана нами Українському народові є основоположною і тому свавілля сьогоднішнього керівництва палати має бути зупинено»).

Отже, такі висловлювання є порушенням правил етичної поведінки державного службовця, зокрема, Загальних правил.

Згідно ч. 1 статті 77 Закону № 889, рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення.

Частиною 2 статті 77 Закону № 889 передбачено, що у рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.

Оскаржувані Накази датовані 23 квітня 2021 року, при цьому подання дисциплінарних комісій у всіх відповідних дисциплінарних справах надано Секретарю Рахункової палати - керівнику апарату службовими записками, датованими 13 квітня 2021 року.

Відтак, усі рішення про накладення на кожного із позивачів дисциплінарного стягнення прийнято із дотриманням десятиденного строку, передбаченого Законом № 889.

Відтак, аналіз наведених правових положень та вищезазначених обставин справи дає підстави колегії суддів апеляційної інстанції для висновку, що оскаржувані накази винесено Секретарем Рахункової палати - керівником апарату у межах його повноважень та з дотриманням встановленого законом порядку, а тому відсутні правові підстави для їх скасування у судовому порядку.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовні вимоги не підлягають задоволенню.

Доводи апеляційної скарги не спростовують зазначених вище висновків суду першої інстанції та не можуть бути підставою для скасування ухваленого ним рішення.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції винесене з дотриманням норм процесуального та матеріального права, судом першої інстанції встановлено всі обставини, що мають значення для справи, а доводи апеляційної скарги не спростовують правильність висновків суду першої інстанції, у зв`язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись ст.ст. 242-245, 308, 311, 315-316, 321-322, 325, 328 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Головуючий суддя І.О. Грибан

Судді В.Ю. Ключкович

А.Б. Парінов

(повний текст постанови складено 11.02.2022р.)