Справа № 300/4881/21
Суддя: Большакова Олена Олегівна
Дата ухвалення: 2022-01-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2022 рокуЛьвівСправа № 300/4881/21 пров. № А/857/21281/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді Большакової О.О.,

суддів Качмара В.Я., Кушнерика М.П.,

з участю секретаря судового засідання Рибачука А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Івано-Франківської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та нечинним пункту другого розпорядження Івано-Франківської обласної державної адміністрації від 18.12.2012 за №908 "Про втрату чинності розпоряджень обласної державної адміністрації, за апеляційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року про повернення позовної заяви (суддя першої інстанції Чуприна О.В., м. Івано-Франківськ),

В С Т А Н О В И В :

Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 06.09.2021 звернувся до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Івано-Франківської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та нечинним пункту другого розпорядження Івано-Франківської обласної державної адміністрації від 18.12.2012 за №908 "Про втрату чинності розпоряджень обласної державної адміністрації".

Ухвалою суду від 10.09.2021 позовну заяву було залишено без руху і надано десятиденний строк з дня вручення цієї ухвали для усунення недоліків, серед яких, подання заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду із зазначенням поважних підстав для поновлення такого строку та докази причин його пропуску.

Позивачем на виконання ухвали від 10.09.2021 направлено суду заяву від 27.09.2021 про поновлення строків звернення до адміністративного суду, в якій позивач вказав, що оспорюваний пункт другий розпорядження є чинним та тривалий час неправомірно створює регулювання правовідносин (є триваючим порушенням), у зв`язку з чим визначити конкретний момент для відліку строку для звернення до адміністративного суду неможливо. Посилаючись на позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 23.05.2018 у справі №490/8624/15-а, позивач вказує на припинення триваючого правопорушення лише у випадку усунення стану, за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону. Позивач вважає оскаржуване рішення таким, що всупереч розпорядчому характеру загалом має ознаки норми права і встановлює необмежені часом правила поведінки для невизначеного кола осіб. Звуження такого кола осіб за певним критерієм не означає персоніфікацію останніх.

Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 6 жовтня 2021 року позовну заяву було повернуто.

Не погодившись із таким рішенням, його оскаржив позивач. Посилаючись на невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, порушення норм матеріального і процесуального права, просить скасувати ухвалу та направити справу для розгляду по суті до суду першої інстанції. В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначив, що суд не врахував, що оскаржуване розпорядження відповідача є чинним на даний час і встановлює вимоги для підприємців області, хоч і опосередковано. Тому це розпорядження є нормативно правовим актом і може бути оскаржено протягом строку його дії.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому вказав про законність й обґрунтованість оскаржуваного судового рішення.

Представник позивача у судовому засіданні підтримав апеляційну скаргу з підстав, що в ній викладені.

Представник відповідача у судове засідання не з`явився, хоча був належним чином повідомлений про час та місце слухання справи.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши письмові докази, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Згідно частини 1 статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Частиною 2 вказаної вище статті Кодексу визначено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

При цьому "повинна" слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте, або які дії вчинені.

З аналізу частини 2 статті 122 КАС України слідує, що процесуальний закон обмежує право звернення особи до адміністративного суду певними часовими рамками, що сприяє юридичній визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.

Згідно позовної заяви позивач просить визнати протиправним та нечинним пункт другий розпорядження Івано-Франківської обласної державної адміністрації від 18.12.2012 №908 "Про втрату чинності розпоряджень обласної державної адміністрації".

Цим розпорядженням зобов`язано голів райдержадміністрацій, міських голів міст обласного значення забезпечити обов`язкове подання проектних пропозицій (проектів) з будівництва малих гідроелектростанцій та протипаводкових заходів, розроблених суб`єктами господарювання, на Координаційну раду з питань будівництва об`єктів малої гідро електроенергетики та протипаводкового захисту відповідно до розпорядження облдержадміністрації від 21 травня 2021 року №333 «Про утворення Координаційної ради».

Апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень не є нормативно-правовим актом.

Так, видавцем оскаржуваного рішення є посадова особа обласної державної адміністрації, яке оформлено у формі розпорядження.

Розпорядження - це розпорядчий документ, який видає керівник установи одноосібно в межах своїх повноважень задля вирішення оперативних завдань. Вимоги, викладені в документі, обов`язкові для виконання. Розпорядження, як правило, вичерпуються однократним виконанням і чинні впродовж терміну, зазначеного в них, або ж до досягнення результату, посилатися на них можна лише в окремих випадках.

У розпорядчих документах втілюється розпорядча діяльність органів управління і посадових осіб. Вона не спрямована на встановлення, зміну або скасування норм права, не вносить нових нормативів у правове регулювання. У таких документах не зазначається строк їхньої дії, за змістом вони є актами, що втрачають силу після виконання приписів, що в них містяться. Їхня ефективність та виконуваність мають значення в найближчий період після їхнього видання, тому що саме вони представляють оперативність реакції органів на зміни в управлінській ситуації. Зміна ситуації може викликати видання нових розпорядчих документів з новими приписами щодо тих самих питань. Цим вони відрізняються від правових норм і являють собою директиви про те, як найбільш ефективно ці норми виконувати. Основна функція розпорядчих документів - регулювати діяльність органу управління задля виконання поставлених перед ним завдань, одержання максимального ефекту від своєї діяльності та діяльності організації загалом. Розпорядчі документи виконують регулятивну функцію, спрямовану від суб`єкта управління (керівного органу) до об`єкта управління (підлеглих), тобто від керівника організації до керівників структурних підрозділів та їх працівників, забезпечуючи безперебійність і безперервність процесу управління, злагоджену роботу всіх органів і ланок управління.

Під правовим (юридичним) актом зазвичай розуміють офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, створює юридичний стан і спрямований на врегулювання суспільних відносин. Нормативно-правовий акт - це офіційний письмовий документ, який приймається уповноваженим органом держави та встановлює, змінює, припиняє чи конкретизує певну норму права.

До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).

Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Пунктом 19 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Оскаржуване розпорядження видане головою Івано-Франківської обласної державної адміністрації на виконання владних управлінських функцій та стосується конкретно визначеного кола осіб, а саме голів райдержадміністрацій і міських голів міст обласного значення (не всіх), яким встановлено обов`язок подання проектних пропозицій (проектів) з будівництва малих гідроелектростанцій та протипаводкових заходів, розроблених суб`єктами господарювання, на Координаційну раду з питань будівництва об`єктів малої гідроелектроенергетики та протипаводкового захисту, відповідно до розпорядження облдержадміністрації від 21.05.2012 за №333 "Про утворення Координаційної ради".

Оскаржуваний пункт розпорядження не містить вимог зобов`язального характеру до суб`єктів господарювання з питань будівництва гідроелектростанцій, та встановлення відповідного обов`язку таких суб`єктів.

Тобто, розпорядження голови облдержадміністрації адресоване визначеним у ньому суб`єктам владних повноважень і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів.

Розпорядження вичерпує свою дію фактами його застосування у вигляді виконанням відповідними посадовими особами районних державних адміністрації і місцевого самоврядування вказівки про передачу проектних пропозицій (проектів) з будівництва малих гідроелектростанцій та протипаводкових заходів, розроблених суб`єктами господарювання, на Координаційну раду з питань будівництва об`єктів малої гідроелектроенергетики та протипаводкового захисту.

Таким чином, оскаржуване розпорядження є актом індивідуальним дії, що виключає можливість віднесення його до нормативно-правового акта, а його виконання чи не виконання головами райдержадміністрацій і міських голів міст обласного значення повинно оцінюватися в змісті (через призму) конкретного випадку (спірного випадку) окремо.

Таким чином, суд дійшов правильного висновку про обмеження оскарження даного акту шестимісячним строком.

Отже для правильного вирішення питання щодо дотримання строку подання позову, необхідно встановити строк, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення його прав.

Як встановлено судом першої інстанції та виходячи із змісту адміністративного позову, позивач у 2012 році був обізнаний про розпорядження Івано-Франківської обласної державної адміністрації від 18.12.2012 за №908 "Про втрату чинності розпоряджень обласної державної адміністрації" та про його зміст.

Цей факт в апеляційній скарзі ОСОБА_1 не спростовує і не оспорює.

У судовому засіданні представник апелянта також визнав цей факт.

Разом з тим, звернувся до суду з позовом лише у 2021 році після пошкодження належного йому майна, коли дізнався, що оскаржуване розпорядження залишилось чинним і є незаконним.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про пропуск позивачем встановленого законом шестимісячного строку звернення до суду.

Поважними причинами пропуску строку звернення до суду відповідно до вимог Кодексу адміністративного судочинства України визнаються обставини, які є об`єктивно непереборними та не залежать від волевиявлення сторони і пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення сторонами у справі процесуальних дій, які мають підтверджуватися належними доказами.

Таких поважних причин, які б об`єктивно перешкоджали звернутися до суду з позовом у встановлений законом термін, позивач не навів.

Доводи позивача про його обізнаність щодо неправомірності пункту другого розпорядження з моменту отримання листа Івано-Франківської обласної державної адміністрації від 26.07.2021 за №3043/1/1-21/01-102, суд першої інстанції правильно відхилив, оскільки власне суб`єктивне сприйняття оскаржуваного рішення не може вважатися достатньою підставою для поновлення строку звернення до суду з позовом.

Отже, враховуючи тривалий термін з часу видання оскаржуваного розпорядження та обізнаності позивача про нього по момент оскарження, який становить більше 8-ми років, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що відсутні підстави для поновлення пропущеного строку.

Згідно пункту 9 частини 4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.

Відповідно до частини 2 статті 123 КАС України якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Враховуючи викладене, ухвала суду першої інстанції про повернення позовної заяви є законною та обґрунтованою і скасуванню не підлягає .

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Враховуючи, що апеляційний суд залишає в силі рішення суду першої інстанції, то в силу вимог частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року про повернення позовної заяви без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя О. О. Большакова
судді В. Я. Качмар
М. П. Кушнерик
Повне судове рішення складено 27.01.2022