Справа № 620/4938/21
Суддя: Оксененко Олег Миколайович
Дата ухвалення: 2022-02-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/4938/21 Суддя (судді) першої інстанції: Скалозуб Ю.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 лютого 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Лічевецького І.О.,

Мельничука В.П.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Виконавчого комітету Чернігівської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2021 року у справі за адміністративним позовом Виконавчого комітету Чернігівської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправною та скасування вимоги, -

В С Т А Н О В И В :

Виконавчий комітет Чернігівської міської ради звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, в якому просив: визнати протиправною та скасувати Вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 21.04.2021 №262511-14/1783-2021.

Позов обґрунтовано тим, що оскаржувана вимога є протиправною зважаючи на те, що оскаржувана вимога прийнята не на підставі, не в межах повноважень, наданих законом, є такою, що не відповідає вимогам чинного законодавства України.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2021 року позовні вимоги частково.

Визнано протиправними та скасовано пункти 3, 5 Вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області від 21.04.2021 №262511-14/1783-2021.

В задоволенні решті позовних вимог - відмовлено.

В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що оскаржувана вимога є протиправною зважаючи на те, так як пункт 1 оскаржуваної вимоги не містить посилання на конкретні нормативно-правові акти відповідно до яких останній повинен вчинити дії та не зазначені особи на яких повинні ці дії бути спрямовані, не зазначено до якої саме відповідальності мають бути притягнуті працівники позивача та не вказано які саме працівники.

Крім того, матеріальна шкода про яку зазначено відповідачем у пункті 2 оскаржуваної вимоги заподіяна саме Комунальному підприємству ТРК «Новий Чернігів» працівником цього підприємства, а не працівником Виконавчого комітету Чернігівської міської ради.

Також, на думку апелянта, пункт 3 вимоги не містить конкретного переліку дій які Виконавчий комітет має вчинити для усунення порушення вимог законодавства про яке заявляє Управління.

Щодо протиправності пункту 4 вимоги апелянт зазначає, що розмір «оздоровчих» для посадових осіб органів місцевого самоврядування обмежений мінімальною і максимальною межами.

Стосовно пункту 5 вимоги скаржник звертає увагу на те, що оскільки, завдання (проекти) Національної програми інформатизації на 2018 рік не затверджувалися Верховною Радою України, отримання погодження Генерального державного замовника Національної програми інформатизації при взятті бюджетних зобов`язань при закупівлі послуг, пов`язаних з впровадженням «Системи електронного документообігу та автоматизації бізнес-процесів «Megapolis.DocNet» бюджетним законодавством не вимагалось.

До того, пункт 6 вимоги є також протиправним, так як позивачем дотримано вимоги пунктів 7 та 8 частини п`ятої статті 22 Бюджетного кодексу України.

Крім того, лист Державної аудиторської служби України від 09.12.2020 «Про проведення заходів державного фінансового контролю» отримано лише 14.12.2020, а ревізія розпочалася 21.12.2020, тобто з порушенням строків визначених пунктом 8 Порядку № 550.

На думку апелянта, пункти 2, 4, 6 вимоги повинні були досліджені судом першої інстанції під час вирішення даної справи, так як відповідач у них не встановлює факт завдання збитків будь-якій особі, їх обсяг, а вимагає вчинення від позивача певних дій, які для нього є обов`язковими в силу вимог статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

У відзиві на апеляційну скаргу відповідачем зазначено про те, що у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених в ході перевірки підконтрольних установ, обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збіитків.

Як вказує відповідач, оскільки орган контролю діяв у порядку та у спосіб, визначений Законом України «Про публічні закупівлі» з дотриманням норм та термінів, визначених у пункті 22 Порядку №550, тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

Згідно п.3 частини першої ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) також у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи, 14.12.2020 на адресу Виконавчого комітету надійшов лист Держаудитслужби від 09.12.2020 про проведення заходів державного фінансового контролю, в якому з-поміж іншого повідомлено про те, що з 21.12.2020 по 03.02.2021 з можливим продовженням буде проводитися ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету за період з 01.01.2015-31.10.2020.

У подальшому, листом від 28.12.2020 Держаудитслужба повідомила позивача про те, що ревізію буде зупинено з 30.12.2020 по 11.01.2021 та поновлено 12.01.2021.

Надалі, листом від 29.01.2021 Держаудитслужба проінформувала позивача про те, що ревізію буде зупинено з 01.02.2021, та про дату поновлення ревізії буде повідомлено додатково.

У свою чергу, листом від 23.02.2021 Держаудитслужба повідомила позивача про поновлення проведення ревізії з 24.02.2021.

Як наслідок, Управлінням Держаудитслужби у період з 21.12.2020 по 09.03.2020 проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Чернігівської міської ради за період з 01.01.2015 по 31.10.2020, за результатами якої 16.03.2021 складено Акт № 11-36/4, за результатами якого були встановлені порушення вимог чинного законодавства.

21 квітня 2021 року Управлінням Держаудислужби було сформовано та скеровано позивачу вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства № 262511-14/1783-2020, в якій зазначено, що під час ревізії встановлено такі порушення законодавства, які не усунуті в ході ревізії, а саме:

1) у порушення вимог статті 98 Кодексу законів про працю України, частини четвертої статті 75 Бюджетного кодексу України, підпунктів 12, 20 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, безпідставно виплачено впродовж 2015-2019 років та січня-жовтня 2020 року надбавок, які не передбачені Галузевою угодою (надбавки за напруженість праці та за ненормований робочий день), водію автотранспортних засобів КП ТРК «Новий Чернігів» Чернігівської міської ради на суму 54900,27 грн та проведено нарахування єдиного соціального внеску на зайво виплачену заробітну плату на суму 12078,05 грн, чим завдано Підприємству та міському бюджету шкоди (збитків) на загальне суму 66978,32 гривень.

2) у порушення вимог статей 22, 43, пункту 3 статті 71 Бюджетного кодексу України Виконавчим комітетом перераховано коштів КП «Муніципальна поліція» Чернігівської міської ради без відкриття єдиного казначейського рахунку на поповнення статутного фонду в сумі 324334,16 грн, які використано комунальним підприємством на здійснення поточних витрат господарської діяльності, що призвело до втрат бюджету на вказану суму.

3) у порушення вимог частини п`ятої статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493-111, відповідно до розпоряджень міського голови та наказів заступників міського голови проводилось нарахування та виплата працівникам Виконавчого комітету матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати, а не в розмірі посадового окладу, що призвело до зайвої виплати матеріальної допомоги на загальну суму 2292012,36 грн та, як наслідок, зайвого перерахування єдиного соціального внеску на суму 498366,27 грн, чим завдано міському бюджету шкоди (збитків) та завищено потребу в бюджетних коштах при розрахунку фонду оплати праці на загальну суму 2790378,63 гривень.

4) у порушення вимог абз. 1 частини першої статті 48 Бюджетного кодексу України, частини п`ятої статті 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР, частини першої статті 19 Закону України «Про Національну програму інформатизації» від 04.02.1998 № 74/98-ВР, пунктів 13, 17 Положення про формування та виконання Національної програми інформатизації, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 31.08.1998 № 1352 та пункту 3.5 розділу 3 Методики визначення належності бюджетних програм до сфери інформатизації, затвердженої наказом Державного комітету зв`язку та інформатизації України від 06.06.2003 № 97 (чинна на момент вчинення порушення), Виконавчим комітетом Чернігівської міської ради взято бюджетних зобов`язань та здійснено платежів на суму 1682000,00 грн щодо завдань (проектів) Національної програми інформатизації без їх погодження з Генеральним державним замовником Національної програми інформатизації, чим нанесено міському бюджету матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму.

5) у порушення вимог підпункту 7, 9 частини п`ятої статті 22 Бюджетного кодексу України, якими передбачено, що розпорядник бюджетних коштів здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень, забезпечуючи цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та здійснює контроль за взяттям бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та витрачанням ними бюджетних коштів, що призвело до втрат міського бюджету на суму 71390,20 гривень. Так, під час організації та проведення місцевих виборів 25 жовтня 2020 року Деснянською та Новозаводською районними у місті Чернігові територіальними виборчими комісіями за кошти міського бюджету, виділених Виконкомом на здійснення протиепідемічних заходів, придбали товари (вологі серветки та респіратори з клапаном), які не належать до Переліку товарів, робіт і послуг, необхідних для здійснення заходів, спрямованих на запобігання з виникненню та поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби CОVID-19 та не передбачені пунктом 3 Порядку здійснення протиепідемічних заходів під час організації та проведення виборів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 № 641.

З огляду на вказане, керуючись пунктом 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 9 пункту 4, підпункту 14 пункту 6 Положення про Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, затвердженого наказом від 20.10.2018 № 18, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою України, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, Управління Держаудитслужби вимагає:

1) розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Виконкому;

2) вжити заходи щодо забезпечення відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок неправильного нарахування та виплати надбавок за напруженість праці та за ненормований робочий день водію автотранспортних засобів КП ТРК «Новий Чернігів» Чернігівської міської ради на загальну суму 66978,32 грн (у тому числі єдиного соціального внеску - 12078,05 гривень);

3) при формуванні показників видаткової частини міського бюджету дотримуватись вимог Бюджетного кодексу України, здійснювати в установленому порядку організацію та управління виконанням міського бюджету, координувати в межах своєї компетенції діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання міського бюджету;

4) вжити заходи щодо забезпечення відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок неправильного нарахування матеріальної допомоги на оздоровлення працівникам Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, на загальну суму 2790378,63 грн (у тому числі єдиного соціального внеску 498366,27 гривень);

5) при формуванні показників видаткової частини міського бюджету дотримуватись вимог Бюджетного кодексу України, здійснювати в установленому порядку організацію та управління виконанням міського бюджету, координувати в межах своєї компетенції діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання міського бюджету;

6) забезпечити відшкодування коштів в сумі 71390,20 грн, які витрачені не у відповідності до кошторисних призначень. У випадку неможливості забезпечення відшкодування, розглянути питання щодо відшкодування шкоди (збитків) з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України.

Також у вимозі зазначено, що вичерпну інформацію про вжиті заходи щодо усунення порушень та недопущення їх в подальшому, разом із належним чином завіреними копіями підтверджуючих документів, копії розпорядчих документів, прийнятих за результатами ревізії Виконавчому комітету необхідно надати до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області до 19 травня 2021 року.

Не погоджуючись з вимогою та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки пункти 3, 5 оскаржуваної вимоги дублюють один одного і їх зміст полягає у такому: при формуванні показників видаткової частини міського бюджету дотримуватись вимог Бюджетного кодексу України, здійснювати в установленому порядку організацію та управління виконанням міського бюджету, координувати в межах своєї компетенції діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання міського бюджету, у той же час вимога органу фінансового контролю, виноситься лише у випадку виявлення під час ревізії порушень вимог фінансового законодавства та повинна містити вимоги щодо усунення цих порушень, тому у цій частині позовні вимоги підлягають задоволенню.

Разом з тим, оскільки пункт 1 вимоги є наслідком та нерозривно пов`язаний зі встановленими в ході ревізії фінансовими порушеннями (в тому числі матеріальними збитками установи), сам по собі, в розриві від понесених позивачем збитків, не створює для нього жодних правових наслідків, отже в цій частині оскаржувана вимога не підлягає скасуванню.

Крім того, скасування оскаржуваної вимоги в частині пунктів 2, 4, 6, які за своїм змістом спрямовані на відшкодування матеріальної шкоди (збитків), та є неналежним способом захисту порушеного права, а тому заявлені вимоги у вказаній частині є передчасними.

Згідно з частиною першою статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відтак, суд апеляційної інстанції переглядає рішення суду першої інстанції лише в частині відмови у задоволенні позовних вимог.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог з огляду на таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII) та Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення №499).

Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

У силу вимог статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Так, у відповідності до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (далі по тексту - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

За приписами підпункту 3 пункту 3 Положення №43 серед основних завдань Держаудитслужби України визначають здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.

Пунктом 6 зазначеного Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; призупиняти в межах повноважень, передбачених законом, бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу в разі виявлення порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пунктів 7, 10 та 13 статті 10 Закону №2939-XII, згідно із якими органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Частиною другою статті 15 Закону №2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

З системного аналізу наведених правових норм слідує, що органу державного фінансового контролю надано право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень.

При цьому, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність з вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 02.02.2020 № 804/2282/16, від 20.03.2020 № 814/380/17, від 02.04.2020 № 820/3534/16, від 09.04.2020 №0940/1822/18.

У свою чергу, процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи) визначає Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок № 550).

Відповідно до пункту 2 вказаного Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

У пункті 8 Порядку № 550 закріплено, що орган державного фінансового контролю, що проводить планову виїзну ревізію, повідомляє об`єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, про дати її початку та закінчення. Планова виїзна ревізія розпочинається не раніше ніж через 10 календарних днів після надіслання об`єкту контролю повідомлення.

Згідно з пунктом 6 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право одержувати від службових і матеріально відповідальних осіб об`єктів, що контролюються, письмові пояснення з питань, які виникають у ході здійснення державного фінансового контролю.

У відповідності до абзацу 1 пункту 9 Порядку № 550 склад, кількість посадових осіб органу державного фінансового контролю та строки проведення ревізії визначаються органом державного фінансового контролю з урахуванням обсягу передбачених програмою ревізії питань та в межах визначеної її тривалості (30 робочих днів для планової та 15 - для позапланової).

Подібна правова норма закріплена і в частині десятій Закону № 2939-XII та передбачає, що тривалість планової виїзної ревізії не повинна перевищувати 30 робочих днів.

Пунктом 22 Порядку № 550 передбачено, що планова виїзна ревізія може бути зупинена у разі необхідності проведення зустрічних звірок, без завершення яких неможливе якісне проведення ревізії, термінового виконання інших завдань відповідно до повноважень, передбачених Законом, а також у разі обґрунтованого звернення об`єкта контролю за погодженням з керівником органу державного фінансового контролю. При цьому ревізія повинна бути закінчена протягом 60 робочих днів.

Рішення про зупинення та поновлення планової виїзної ревізії приймає керівник органу державного фінансового контролю за письмовим поданням посадової особи органу державного фінансового контролю, що проводить ревізію.

У разі зупинення ревізії на строк понад 3 робочих дні орган державного фінансового контролю надсилає об`єкту контролю та органу, який ініціював проведення ревізії, письмове повідомлення про дату зупинення ревізії.

Поновлення проведення ревізії можливе одразу після повідомлення про це об`єкта контролю. Повідомлення здійснюється одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку. Строк, на який зупинено ревізію, не включається до тривалості її проведення.

Результати ревізії оформляються актом (абз. 1 пункту 35 Порядку № 550).

Відповідно до пункту 39 Порядку № 550 після складення акта ревізії посадова особа органу державного фінансового контролю підписує всі його примірники та забезпечує реєстрацію в журналі реєстрації актів ревізій, форма якого визначається Держаудитслужбою.

З аналізу вищевикладених норм вбачається чітка процедура проведення ревізії, за наслідками якої складається Акт, що підписується посадовою особою органу державного фінансового контролю реєструється в журналі реєстрації актів ревізій, форма якого визначається Держаудитслужбою, а перший і третій примірники акта ревізії надаються для ознайомлення і підписання об`єкту контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після закінчення ревізії.

Як свідчать матеріали справи, 14.12.2020 на адресу Виконавчого комітету надійшов лист Держаудитслужби від 09.12.2020 про проведення заходів державного фінансового контролю, в якому, з-поміж іншого, повідомлено про те, що з 21.12.2020 по 03.02.2021 з можливим продовженням буде проводитися ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету за період з 01.01.2015-31.10.2020.

Надалі, листом від 28.12.2020 Держаудитслужба повідомила позивача про те, що ревізію буде зупинено з 30.12.2020 по 11.01.2021 та поновлено 12.01.2021.

У подальшому, листом від 29.01.2021 Держаудитслужба повідомила позивача про те, що ревізію буде зупинено з 01.02.2021 та про дату поновлення ревізії буде повідомлено додатково.

Як наслідок, листом від 23.02.2021 Держаудитслужба повідомила позивача про поновлення проведення ревізії з 24.02.2021.

Разом з тим, як вірно відмічено судом першої інстанції, листи Держаудитслужби від 09.12.2020 про проведення ревізії та від 23.02.2021 про поновлення ревізії були надіслані поштовим відправленням, однак, доказів, які б підтверджували дату відправлення вказаних листів на адресу позивача відповідачем до суду не надано, що виключає можливість суду констатувати, що про проведення ревізії та про поновлення строку її проведення позивач був повідомлений у строки, передбачені положеннями Порядку № 550.

У той же час, суд апеляційної інстанції зауважує, що порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.

У даному випадку, позивачем не було доведено наявності порушень суб`єктом владних повноважень процедури проведення ревізії, які б могли вплинути на її кінцевий результат, відтак оскаржувана вимога не може бути скасована з підстав недодержання процедури проведення ревізії.

Як свідчать матеріали справи, під час проведення ревізії контролюючим органом було встановлено такі порушення законодавства, які не усунуті в ході ревізії, а саме:

1) у порушення вимог статті 98 Кодексу законів про працю України, частини четвертої статті 75 Бюджетного кодексу України, підпунктів 12, 20 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, безпідставно виплачено впродовж 2015-2019 років та січня-жовтня 2020 року надбавок, які не передбачені Галузевою угодою (надбавки за напруженість праці та за ненормований робочий день), водію автотранспортних засобів КП ТРК «Новий Чернігів» Чернігівської міської ради на суму 54900,27 грн та проведено нарахування єдиного соціального внеску на зайво виплачену заробітну плату на суму 12078,05 грн, чим завдано Підприємству та міському бюджету шкоди (збитків) на загальне суму 66978,32 гривень.

2) у порушення вимог статей 22, 43, пункту 3 статті 71 Бюджетного кодексу України Виконавчим комітетом перераховано коштів КП «Муніципальна поліція» Чернігівської міської ради без відкриття єдиного казначейського рахунку на поповнення статутного фонду в сумі 324334,16 грн, які використано комунальним підприємством на здійснення поточних витрат господарської діяльності, що призвело до втрат бюджету на вказану суму.

3) у порушення вимог частини п`ятої статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493-111, відповідно до розпоряджень міського голови та наказів заступників міського голови проводилось нарахування та виплата працівникам Виконавчого комітету матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати, а не в розмірі посадового окладу, що призвело до зайвої виплати матеріальної допомоги на загальну суму 2292012,36 грн та, як наслідок, зайвого перерахування єдиного соціального внеску на суму 498366,27 грн, чим завдано міському бюджету шкоди (збитків) та завищено потребу в бюджетних коштах при розрахунку фонду оплати праці на загальну суму 2790378,63 гривень.

4) у порушення вимог абз. 1 частини першої статті 48 Бюджетного кодексу України, частини п`ятої статті 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР, частини першої статті 19 Закону України «Про Національну програму інформатизації» від 04.02.1998 № 74/98-ВР, пунктів 13, 17 Положення про формування та виконання Національної програми інформатизації, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 31.08.1998 № 1352 та пункту 3.5 розділу 3 Методики визначення належності бюджетних програм до сфери інформатизації, затвердженої наказом Державного комітету зв`язку та інформатизації України від 06.06.2003 № 97 (чинна на момент вчинення порушення), Виконавчим комітетом Чернігівської міської ради взято бюджетних зобов`язань та здійснено платежів на суму 1682000,00 грн щодо завдань (проектів) Національної програми інформатизації без їх погодження з Генеральним державним замовником Національної програми інформатизації, чим нанесено міському бюджету матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму.

5) у порушення вимог підпункту 7, 9 частини п`ятої статті 22 Бюджетного кодексу України, якими передбачено, що розпорядник бюджетних коштів здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень, забезпечуючи цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та здійснює контроль за взяттям бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та витрачанням ними бюджетних коштів, що призвело до втрат міського бюджету на суму 71390,20 гривень. Так, під час організації та проведення місцевих виборів 25 жовтня 2020 року Деснянською та Новозаводською районними у місті Чернігові територіальними виборчими комісіями за кошти міського бюджету, виділених Виконкомом на здійснення протиепідемічних заходів, придбали товари (вологі серветки та респіратори з клапаном), які не належать до Переліку товарів, робіт і послуг, необхідних для здійснення заходів, спрямованих на запобігання з виникненню та поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби CОVID-19 та не передбачені пунктом 3 Порядку здійснення протиепідемічних заходів під час організації та проведення виборів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 № 641.

Встановлюючи факт виявлених відповідачем недоліків під час проведення ревізії, колегія суддів звертає увагу на таке.

Пунктами 45, 46 Порядку № 550 передбачено, що у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пунктів 49, 50 Порядку № 550 у разі коли діями чи бездіяльністю працівників об`єкта контролю державі або підконтрольній установі заподіяна матеріальна шкода, орган державного фінансового контролю ставить вимоги перед керівником об`єкта контролю та органом його управління щодо пред`явлення цивільних позовів до винних осіб.

За результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Згідно з пунктом 52 Порядку № 550 органи державного фінансового контролю здійснюють контроль за усуненням об`єктами контролю порушень законодавства за результатами аналізу їх зворотного інформування про вжиті заходи, а також під час наступних ревізій цих об`єктів контролю, систематично вивчають матеріали ревізій і на підставі їх узагальнення вносять відповідним органам державної влади та органам місцевого самоврядування пропозиції щодо перегляду нормативно-правових актів, усунення причин і умов, що сприяли порушенням законодавства.

З аналізу вищевикладених норм вбачається, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Суд зауважує, що про відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі №1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 у справі №815/4341/14, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі №825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі №2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 у справі №П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі № 817/650/18, від 02.04.2020 у справі №820/3534/16, від 16.11.2021 у справі № 160/9553/18.

Зважаючи на вказані норми, за результатами проведення ревізії, посадовими особами відповідача 21.04.2021 сформовано та скеровано позивачу вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства №262511-14/1783-2020.

У відповідності до вказаної вимоги, контролюючим органом було зобов`язано:

1) розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Виконкому;

2) вжити заходи щодо забезпечення відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок неправильного нарахування та виплати надбавок за напруженість праці та за ненормований робочий день водію автотранспортних засобів КП ТРК «Новий Чернігів» Чернігівської міської ради на загальну суму 66978,32 грн (у тому числі єдиного соціального внеску - 12078,05 гривень);

3) при формуванні показників видаткової частини міського бюджету дотримуватись вимог Бюджетного кодексу України, здійснювати в установленому порядку організацію та управління виконанням міського бюджету, координувати в межах своєї компетенції діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання міського бюджету;

4) вжити заходи щодо забезпечення відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок неправильного нарахування матеріальної допомоги на оздоровлення працівникам Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, на загальну суму 2790378,63 грн (у тому числі єдиного соціального внеску 498366,27 гривень);

5) при формуванні показників видаткової частини міського бюджету дотримуватись вимог Бюджетного кодексу України, здійснювати в установленому порядку організацію та управління виконанням міського бюджету, координувати в межах своєї компетенції діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання міського бюджету;

6) забезпечити відшкодування коштів в сумі 71390,20 грн, які витрачені не у відповідності до кошторисних призначень. У випадку неможливості забезпечення відшкодування, розглянути питання щодо відшкодування шкоди (збитків) з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України.

Зі змісту вказаної вимоги вбачається, що метою зазначеного документа є спонукання позивача до добровільного відшкодування виявлених збитків у визначений строк.

У той же час, судом першої інстанції вірно відзначено, що скасування пунктів 2, 4, 6 вимоги, які спрямовані на відшкодування матеріальної шкоди (збитків), є неналежним способом захисту порушеного права, враховуючи, що пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Щодо позовних вимог в частині оскарження пункту 1 вимоги щодо розгляду результатів проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників виконкому, слід зазначити наступне.

Як вказує апелянт, відсутність у вказаному пункті конкретного способу його виконання з огляду на відсутність посилання на конкретні нормативно-правові акти відповідно до яких позивач повинен вчинити дії та не зазначені особи на яких повинні ці дії бути спрямовані, не зазначено до якої саме відповідальності мають бути притягнуті працівники Виконавчого комітету та не вказано які саме працівники) свідчить про її протиправність.

Однак, колегія суддів звертає увагу на те, що якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів законодавства наділений саме керівник установи.

Разом з тим, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.

Аналогічна позиція викладена у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16, від 28.04.2020 у справі №826/8741/16.

З матеріалів справи вбачається, що виконавчий комітет Чернігівської міської ради відповідно з цих питань до Управління Держаудитслужби не звертався.

У даному випадку, виявлення винних осіб у порушеннях, зазначених у спірній вимозі, та притягнення їх до встановленої законом відповідальності є правом керівника підконтрольної установи вибору способу усунення виявлених порушень та обов`язком до виконання та інформування органу контролю про усунення виявлених порушень.

Крім того, зважаючи на той факт, що пункт 1 вимоги є наслідком та нерозривно пов`язаний зі встановленими в ході ревізії фінансовими порушеннями (в тому числі матеріальними збитками установи), сам по собі, в розриві від понесених позивачем збитків, не створює для нього жодних правових наслідків, отже в частині пункту 1 оскаржувана вимога не підлягає скасуванню.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог.

Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.

Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Чернігівської міської ради - залишити без задоволення.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2021 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді І.О. Лічевецький

В.П. Мельничук