Справа № 400/1568/21
Суддя: Димерлій О.О.
Дата ухвалення: 2022-02-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

__________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

02 лютого 2022 р.м.ОдесаСправа № 400/1568/21
Головуючий в 1 інстанції: Птичкіна В.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

доповідача, судді - Димерлія О.О.

суддів Танасогло Т.М., Шляхтицького О.І.

за участю секретаря Пономарьової Н.С.

розглянув у відкритому судовому засіданні в м. Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою депутата Миколаївської міської ради Миколаївського району Миколаївської області Чайки Владислава Володимировича на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2021 за адміністративним позовом депутата Миколаївської міської ради Миколаївського району Миколаївської області ОСОБА_1 до Миколаївської міської ради, першого заступника Миколаївського міського голови Лукова Віталія Дмитровича, заступника Миколаївського міського голови директора департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради Коренєва Сергія Миколайовича, заступника Миколаївського міського голови Петрова Анатолія Леонідовича, заступника Миколаївського міського голови Андрієнка Юрія Георгійовича, заступника Миколаївського міського голови Лазарєва Дмитра Анатолійовича, керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради Волкова Андрія Сергійовича про визнання протиправним та скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до суду з вказаним вище адміністративним позовом та, посилаючись на те, що при підготовці та прийнятті рішення від 24 грудня 2020 №2/33 «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради» органом місцевої влади були порушені реальні, індивідуально виражені права та охоронювані законом інтереси позивача як депутата міської ради, і він був позбавлений депутатських прав та можливості здійснювати депутатські обов`язки. Також, було порушено його право (як члена місцевої територіальної громади міста Миколаєва і депутата Ради) на отримання інформації гарантоване статтею 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, статтею 15 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» № 2939, статтею 23 Регламенту Миколаївської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Миколаївської міської №2/5 від 28 січня 2016, просив суд визнати оспорюване ним рішення протиправним та скасувати його.

За наслідками розгляду адміністративного позову Миколаївський окружний адміністративний суд 07 вересня 2021 ухвалив рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 .

Приймаючи означене рішення суд першої інстанції виходив з того, що вказані позивачем в позові порушення під час прийняття Миколаївською міською радою рішення мали місце до його прийняття. При цьому, вимог про визнання протиправними дій (бездіяльності) відповідача (конкретних посадових осіб чи органів Ради) позов ОСОБА_1 не містить. До того ж, позивач не навів аргументів щодо невідповідності змісту рішення відповідача від 24 грудня 2020 №2/33 «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради» вимогам Конституції та законів України чи положенням Регламенту, та не зазначив, яким чином Рішення порушило його права, свободи або законні інтереси.

В апеляційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, неповне з`ясування обставин справи, що мають значення для справи, просить скасувати оскаржуване судове рішення та постановити нове про задоволення позову.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги ОСОБА_1 вказав на наявність його інтересів по даній справі, що на його погляд, підтверджується вже фактом набуття повноважень депутата Миколаївської міської ради, оскільки саме з цього моменту він отримав публічний статус, а відтак оспорюване рішення стосується та зачіпає його права та охоронювані законом інтереси як депутата Миколаївської міської ради.

Далі, продовжуючи викладене правове розуміння позивач зазначив про те, що Миколаївською міською радою при прийнятті рішення від 24 грудня 2020 №2/33 «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради» було порушено ч.5 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ч. 2 ст. 19 Регламенту Миколаївської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради №2/5 від 28 січня 2016, ОСОБА_1 , не вказуючи того у чому полягає неправильність чи неповнота дослідження доказів і встановлення обставин у справі та (або) застосування норм права, навів чисельні приклади судової практики як Конституційного Суду України, Верховного Суду так і Європейського суду з прав людини і основоположних свобод щодо важливості дотримання органами місцевого самоврядування встановлених ним процедур.

У відзиві на апеляційну скаргу Миколаївська міська рада спростовує доводи апеляційної скарги, вказуючи на законність ухваленого рішення та просить його залишити без змін.

Суд апеляційної інстанції заслухав суддю-доповідача, розглянув доводи апеляційної скарги, перевірив матеріали справи та зважаючи на з`ясовані обставини, дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Перевіряючи повноту з`ясування судом першої інстанції обставин справи та правильність застосування правових норм, апеляційний суд звертає увагу на таке.

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 обрано депутатом Миколаївської міської ради Миколаївського району Миколаївської області VIII скликання.

Згідно із рішенням Ради від 18 грудня 2020 № 2/4 (т. 1, арк. 91-100), позивач є членом постійної комісії Ради з питань житлово-комунального господарства, комунальної власності, благоустрою міста, промисловості, транспорту, енергозбереження, зв`язку, інформаційних технологій та діджиталізації.

Під час другої чергової сесії Миколаївської міської ради VIII скликання, що відбулася 24 грудня 2020, більшістю депутатів, було підтримано питання включення до порядку денного проект рішення «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради». Цього ж дня (24 грудня 2020), більшістю депутатів, було прийнято рішення №2/33 про затвердження на посади з 12 січня 2021: першого заступника міського голови ОСОБА_2 ; заступника міського голови директора департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради Коренєва Сергія Миколайовича; заступника міського голови Петрова Анатолія Леонідовича; заступника міського голови Лазарєва Дмитра Анатолійовича; керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради Волкова Андрія Сергійовича.

За результатами оцінки доказів суд першої інстанції встановив, що відповідач не дотримався положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про доступ до публічної інформації», «Регламенту Миколаївської міської ради VII скликання» затверджених рішенням Миколаївської міської ради від 28 січня 2016 №2/5, оскільки до постійної комісії, членом якої є позивач, необхідні матеріали і документи від Миколаївського міського голови не надходили. Крім того, Аркуш погодження не містить всіх необхідних підписів, а проект Рішення не був поданий до апарату Ради раніше 24 грудня 2020 та не був оприлюднений в поряду, встановленому Законом. Таким чином, не було забезпечено право постійної комісії, і депутатів, які входять в ці комісії, попередньо розглянути (обговорити) проекти оскаржуваного рішення.

Так, дійсно відповідно до частин п`ятої, шостої, дев`ятої, чотирнадцятої статті 23 Регламенту, пропозиції до порядку денного чергової сесії Ради із зазначенням доповідача, проектом рішення та іншими матеріалами, що планується винести на розгляд Ради, подаються до апарату Ради в друкованій та електронній формі не пізніше як за 30 днів до їх розгляду на пленарному засіданні Ради, крім випадків термінового розгляду питань. Після реєстрації проекту рішення апарат Ради протягом одного дня розміщує проект рішення Ради та додатки до нього на офіційному веб-сайті Ради. До проекту рішення Ради, зокрема, додаються: пояснювальна записка, що готується розробником проекту рішення; документи, що стали підставою для підготовки та винесення проекту рішення; аркуш погодження проекту рішення Ради. Проекти рішень та інші матеріали, що плануються до розгляду на засіданні Ради, надсилаються апаратом Ради не пізніше ніж за сім днів до дня проведення засідання Ради на електронну пошту депутатів, а за письмовою заявою депутата Ради надаються йому в той самий термін у друкованому вигляді на паперовому носії.

Абзацом першим частини третьої статті 15 Закону № 2939 встановлено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Згідно із частиною першою статті 47 Закону № 280, постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.

Частиною дванадцятою статті 23 Регламенту визначено, що постійні комісії Ради розглядають питання порядку денного міської ради з урахуванням їх функціональної спрямованості, визначеної положенням про постійні комісії Миколаївської міської ради. Апарат Ради забезпечує постійні комісії Ради примірниками проектів рішень Ради та інших матеріалів, які надійшли до апарату Ради для розгляду на сесії Ради. Секретар Ради організовує, а голови постійних комісії Ради забезпечують попереднє обговорення постійними комісіями Ради питань порядку денного сесії Ради. Рекомендації та висновки постійних комісій Ради подаються в письмовій формі у вигляді витягів з протоколу засідання до апарату Ради та виконавцеві проекту рішення Ради для узагальнення та подальшого врахування при розгляді відповідного питання порядку денного сесії Ради.

Абзацом другим частини другої статті 19 Регламенту встановлено, що перед внесенням на розгляд Ради кандидатур заступників голови, членів виконавчого комітету, інших кадрових пропозицій, вони попередньо обов`язково обговорюються у постійних комісіях Ради і депутатських фракціях, які готують щодо кандидатур відповідні висновки.

Частиною десятою статті 23 Регламенту визначено, що аркуш погодження обов`язково мають підписати 8 осіб. У разі наявності в осіб, що підписують аркуш погодження проекту рішення Ради, зауважень та пропозицій щодо проекту рішення Ради, робиться запис в графі Примітки аркуша погодження та додається викладена у письмовому вигляді окрема думка, пропозиція чи зауваження, які долучаються до матеріалів проекту рішення Ради. У такому випадку керівник виконавчого органу Ради, який є відповідальним за його підготовку, повинен забезпечити його обговорення із зацікавленими органами та посадовими особами з метою пошуку взаємоприйнятного рішення, Узагальнення зауважень і пропозицій до проекту рішення, визначення остаточного його варіанту покладається на розробника проекту рішення. Про пропозиції, зауваження до проекту рішення та їх урахування доповідач інформує депутатів Ради на засіданнях постійних комісій Ради або на сесії Ради.

Разом з тим, суд попередньої інстанції дійшов висновку, і суд апеляційної інстанції погоджується з цим, що позивач пов`язує зазначені ним в позові порушення своїх суб`єктивних прав з посадовими обов`язками і правами як депутата органу місцевого самоврядування, а не з захистом інтересу, який існує поза конкретним суб`єктивним правом.

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004, розглянувши питання щодо офіційного тлумачення поняття "охоронюваний законом інтерес виходив з такого:

« 3.1. Етимологічний зміст слова "інтерес" включає: а) увагу до кого -, чого-небудь, зацікавлення кимось, чимось; цікавість, захоплення; б) вагу; значення; в) те, що найбільше цікавить кого-небудь, що становить зміст чиїхось думок і турбот; г) прагнення, потреби; д) те, що йде на користь кому -, чому-небудь, відповідає чиїмось прагненням, потребам; вигоду, користь, зиск. У загально соціологічному значенні категорія "інтерес" розуміється як об`єктивно існуюча і суб`єктивно усвідомлена соціальна потреба, як мотив, стимул, збудник, спонукання до дії; у психології - як ставлення особистості до предмета, як до чогось для неї цінного, такого, що притягує. В юридичних актах термін "інтерес", враховуючи його як етимологічне, так і загально соціологічне, психологічне значення, вживається у широкому чи вузькому значенні як самостійний об`єкт правовідносин, реалізація якого задовольняється чи блокується нормативними засобами.

3.2. Прикладом застосування поняття "інтерес" у широкому сенсі є Конституція України ( 254к/96-ВР ), статті 18, 32, 34, 35, 36, 39, 41, 44, 79, 89, 104, 121, 127, 140 якої наголошують на національних інтересах, інтересах національної безпеки, економічного добробуту, територіальної цілісності, громадського порядку, здоров`я і моральності населення, політичних, економічних, соціальних, культурних інтересах, інтересах суспільства, інтересах усіх співвітчизників, інтересах громадянина, інтересах держави, спільних інтересах територіальних громад сіл, селищ та міст тощо. Вказуючи на наявність таких інтересів, Конституція України (254к/96-ВР) підкреслює необхідність їх забезпечення (стаття 18), задоволення (стаття 36) чи захисту (статті 44, 127)».

У своєму Рішенні №18-рп/2004 від 01 грудня 2004 Конституційний Суд України визначив основні ознаки охоронюваного законом інтересу, як правового феномену, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Також Конституційний Суд України дав його дефініцію. Охоронюваний законом інтерес це прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам. При поєднанні інтересу та суб`єктивного права, останнє виступає правовим інструментарієм реалізації цього інтересу.

Отже, Конституційний Суд у своєму рішенні розмежував способи захисту суб`єктивного права від способів захисту інтересу, який існує поза конкретним суб`єктивним правом. Захисту, на думку Конституційного Суду України, підлягає лише законний інтерес.

ОСОБА_1 як у суді першої так і апеляційної інстанції вказав на те, що; - він був позбавлений можливості брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування; - можливості скористатися всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів - не зміг виконати обов`язок щодо додержання, зокрема, Конституції та законів України, регламенту Ради, обов`язок щодо участі у роботі ради, постійних комісій; - відповідач обмежив права депутата місцевої ради, що є порушенням частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»; - в порушення частини другої статті 30, названого Закону, не забезпечив необхідних умов для ефективного здійснення позивачем його повноважень; - всупереч частині третій статті 30, цього ж Закону, не сприяв позивачу в його діяльності (сприяння полягає у створенні відповідних умов, забезпеченні депутатів документами, довідково-інформаційними матеріалами тощо).

Між тим, як встановив Миколаївський окружний адміністративний суд, ці порушення мали місце до прийняття Рішення, а вимог про визнання протиправними дій (бездіяльності) відповідача (конкретних посадових осіб чи органів Ради) позов ОСОБА_1 не містить.

Зважаючи на викладені обставини суд апеляційної інстанції визнає, що у випадку, який розглядається судом, для депутата міської ради Чайки В.В., охоронюваний законом інтерес, визначається не юридичною можливістю змісту суб`єктивного права, а ст. 19 Конституції України та наведеними вище положеннями Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які регламентують діяльність, і визначають повноваження депутатів місцевих рад.

Крім того, суд апеляційної інстанції бере до уваги і частину першу статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, де визначено - кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Зазначене дає підстави для висновку - задоволення адміністративного позову залежить не тільки від встановлення факту невідповідності рішення Конституції або законам України, а й від доведеності факту порушення цим рішенням прав, свобод інтересів позивача.

Як вже зазначалося вище, позовні вимоги ОСОБА_1 зводяться до констатації допущених відповідачем процедурних порушень, що призвели до порушення його прав як депутата органу місцевого самоврядування, а також тверджень про неможливість, у зв`язку з цим, виконувати свої депутатських обов`язки, визначені Законом України «Про статус депутатів місцевих рад».

Однак, як у суді першої так і апеляційної інстанції, позивач не навів переконливих доводів, що вказують на виникнення, зміну та припинення жодних прав та/або його обов`язків.

Суд апеляційної інстанції враховує правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 23 квітня 2020 у справі №813/1790/18 та від 22 травня 2020 у справі № 825/2328/16: … порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків і, на противагу йому, принцип формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення.

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття».

Ураховуючи, що ОСОБА_1 не навів доказів впливу протиправності дій органу місцевого самоврядування, що потягнули за собою наслідки такі, як невідповідність змісту Рішення Миколаївської міської ради Миколаївського району Миколаївської області від 24 грудня 2020 №2/33 «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради» вимогам Конституції та законів України чи положенням Регламенту. А також не зазначив, яким чином Рішення порушило його права, свободи або законні інтереси, суд апеляційної інстанції визнає правильним висновок суду першої інстанції згідно з яким - порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.

Зважаючи на все вище викладене суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що під час розгляду справи Миколаївським окружним адміністративним судом правильно застосовані норми матеріального і процесуального права, вірно встановлено фактичні обставини справи та надана їм правова оцінка.

Рішення суду першої інстанції викладено достатньо повно, висновки обґрунтовані з посиланням на конкретні норми законів України та відповідають чинному законодавству.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, оскільки базуються на невірному трактуванні ОСОБА_1 фактичних обставин норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин підстав для скасування рішення суду та задоволення апеляційної скарги не убачається.

Керуючись: ст. ст. 293, 308, 310, 315, 316, 321, 322 КАС України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу депутата Миколаївської міської ради Миколаївського району Миколаївської області Чайки Владислава Володимировича залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2021 за адміністративним позовом депутата Миколаївської міської ради Миколаївського району Миколаївської області ОСОБА_1 до Миколаївської міської ради, першого заступника Миколаївського міського голови Лукова Віталія Дмитровича, заступника Миколаївського міського голови директора департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради Коренєва Сергія Миколайовича, заступника Миколаївського міського голови Петрова Анатолія Леонідовича, заступника Миколаївського міського голови Андрієнка Юрія Георгійовича, заступника Миколаївського міського голови Лазарєва Дмитра Анатолійовича, керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради Волкова Андрія Сергійовича про визнання протиправним та скасування рішення залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили негайно після її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду на протязі тридцяти днів з дня отримання повного судового рішення.

Повне судове рішення виготовлено 04 лютого 2022.

Суддя-доповідач:

Судді: