Справа № 640/12465/20
Суддя: Безименна Наталія Вікторівна
Дата ухвалення: 2022-01-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 січня 2022 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Бєлової Л.В. та Кучми А.Ю.

за участю секретаря судового засідання Головченко В.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року у справі за адміністративним позовом Олексіївської сільської ради до Кабінету Міністрів України, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Кіровоградська обласна державна адміністрація, Піщанобрідська сільська рада про визнання протиправним та скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И Л А:

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просив визнати протиправним і скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №594-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області» в частині створення Піщанобрідської об`єднаної територіальної громади Добровеличківського району Кіровоградської області, до складу якої входить Олексіївська сільська рада Добровеличківського району Кіровоградської області.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року позов задоволено частково, визнано протиправним і скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №593-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад кіровоградської області» в частині віднесення до Піщанобрідської спроможної територіальної громади Олексіївської, Глинянської, Миколаївської та Перчунівської територіальних громад, які у свою чергу входять до складу Олексіївської сільської об`єднаної територіальної громади. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що відповідач наділений повноваженнями визнання об`єднаної територіальної громади спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному р.ІІ Закону №157-VІІІ, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад, при цьому, таке визнання не приводить до ініціалізації створення зазначених територіальних громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області, що свідчить про відсутність порушення прав позивача оскаржуваним рішенням.

Інші учасники справи відзиви на апеляційну скаргу не подавали. В суді першої інстанції позиція позивача обґрунтовувалась тим, що віднесення оскаржуваним розпорядженням Кабінету Міністрів України до складу Піщанобрідської об`єднаної територіальної громади Олексіївської, Глинянської, Любомирівської, Миколаївської та Перчуновської територіальних громад фактично змінює формат добровільного територіального об`єднання, формування якого на даний час завершене повною мірою, а саме розпорядження видане без врахування інтересів Олексіївської об`єднаної територіальної громади, без проведення консультацій з громадою.

Піщанобрідська сільська рада подавала в суді першої інстанції заяву, в якій заперечувала проти задоволення позовних вимог, з огляду на їх безпідставність.

Позивач та треті особи в судове засідання не з`явились, хоча про день, час та місце судового розгляду повідомлені належним чином.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 03.02.2020 №213-р «Про визнання спроможними об`єднаних територіальних громад» визнано спроможними об`єднані територіальні громади згідно з додатком до даного розпорядження, в тому числі по Кіровоградській області Олексіївську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром спроможної територіальної громади в с.Олексіївка Добровеличківського району Кіровоградської області (а.с.38-43 т.1).

Відповідно до рішення Олексіївської сільської ради від 24.06.2019 №527 "Про добровільне об`єднання територіальних громад" територіальні громади сіл Олексіївка, Кирилівка Олексіївської сільської ради Добровеличківського району, сіл Глиняне, Новоглиняне та Міжколодяжне Глинської сільської ради Добровеличківського району, сіл Миколаївка та Новопетрівка Миколаївської сільської ради Добровеличківського району, сіл Перчунове та Сміливе Перчуновської сільської ради Добровеличківського району вирішили об`єднатися в Олексіївську сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у с.Олексіївка (а.с.28-31 т.1).

Рішенням першої сесії сьомого скликання Олексіївської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області від 17.01.2019 №1 визнано повноваження депутатів Олексіївської сільської ради (об`єднаної територіальної громади). Також рішенням цієї ж сесії від 17.01.2019 №2 розпочато повноваження Олексіївського сільського голови Скорохода А.В., обраного 2.12.2019 (а.с.32-33 т.1).

13.05.2020 Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження №593-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області», яким затверджено перспективний план формування територій громад Кіровоградської області та до переліку спроможних територіальних громад Кіровоградської області включено Піщанобрідську територіальну громаду, до складу якої віднесено Піщанобрідську, Глинянську, Любомирську, Миколаївську, Олексіївську, Перчунівську, Червонополянську територіальні громади з центром в селі Піщаний Брід (а.с.44-57 т.1).

Вважаючи вказане розпорядження, в частині створення Піщанобрідської об`єднаної територіальної громади Добровеличківського району Кіровоградської області, до складу якої входить Олексіївська сільська рада Добровеличківського району Кіровоградської області, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що затвердження оскаржуваним розпорядженням Кабінету Міністрів України перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області в частині, яка стосується віднесення до спроможної Піщанобрідської об`єднаної територіальної громади Олексіївської територіальної та Глинянської, Миколаївської, Перчунівської територіальних громад, які в свою чергу входять до Олексіївської сільської об`єднаної територіальної громади, яке відбулося без добровільної їх на це згоди, є порушенням принципів місцевого самоврядування, зокрема, щодо добровільності об`єднання територіальних громад, та впливає на обсяг прав та обов`язків цих територіальних громад, створюючи для них відповідні правові наслідки, зокрема, перешкоди для добровільного їх об`єднання з іншими територіальними громадами чи приєднання до іншої спроможної об`єднаної територіальної громади.

За наслідками перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, в межах вимог та обґрунтувань апеляційної скарги, колегія суддів доходить наступних висновків.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У справах щодо оскарження рішень суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, зокрема, чи прийняті вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (ч.2 ст.2 КАС України).

Відповідно до ст.140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до ст.2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (частина перша статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр (стаття 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (частина перша статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Згідно з ч.2 ст.6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Відповідно до ч.1 ст.3 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Згідно з ч.1, 2 ст.8 наведеного Закону об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, що об`єдналися, завершуються в день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об`єднаною територіальною громадою.

Статтею 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачено, що перспективний план формування територій громад, зокрема, області розробляється відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад області схвалюється відповідно обласною радою за поданням відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі по тексту - Методика), яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад області.

Пунктом 2 Методики визначено, що проектна спроможна територіальна громада - це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Відповідно до п.4 Методики облдержадміністрація розробляє відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проєкт перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

З метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проєкту перспективного плану уповноважені облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів (пункт 13 Методики).

Пунктом 14 Методики передбачено, що якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

Суд зазначає що в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження залучення представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць, проведення консультацій під час розроблення перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області, у тому числі, в частині формування Піщанобрідської територіальної громади, а також відсутні докази проведення згідно з Методикою відповідних консультацій та отримання згоди територіальних громад.

Таким чином, розроблення проєкту перспективного плану відбувалось з порушенням порядку, визначеного Методикою.

Разом із тим, під час розгляду справи, суд дійшов висновку про відсутність у позивача порушеного права, як необхідного елемента для судового захисту в адміністративному судочинстві та необхідної умови для задоволення позову, виходячи з такого.

Так, згідно з ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У контексті завдання адміністративного судочинства звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести, а суд - встановити, що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому.

За своїм смисловим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

З огляду на вимоги ст.2, 5 КАС України об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Отже адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, а розгляду та задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

Тобто, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним і таким, що виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень.

При цьому слід зазначити, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити попереднє становище та захистити порушене, на його думку право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення.

Так, позивач зазначає про відсутність повноважень відповідача приймати рішення щодо розформування раніше створених і діючих територіальних громад, приєднання вже існуючих об`єднаних територіальних громад до інших.

Верховний Суд у постанові від 28 квітня 2020 року у справі №240/4761/18 дійшов висновків, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області. Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Таким чином, територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що передбачена перспективним планом, оскільки Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не передбачено обов`язку територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, у свою чергу, не має статусу остаточного рішення, не містить обов`язкових приписів та вказівок, а тому носить рекомендаційний характер та є складовою процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Отже об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права викладена Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі №813/38/16, від 27 лютого 2020 року у справі №440/569/19, від 15 квітня 2020 року у справі №818/294/18, яка підлягає застосуванню до спірних правовідносин.

Крім того, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року №716-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Кіровоградської області» відповідно до абзацу першого пункту 71 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Кіровоградської області, у тому числі, Піщанобрідської територіальної громади Добровеличківського району.

Піщанобрідська сільська рада є представницьким органом семи територіальних громад сіл Піщаний Брід, Олексіївка, Глиняне, Миколаївка, Перчунове, Червона поляна, Любомирка.

У свою чергу, в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань міститься інформація про припинення Олексіївської сільської ради, про що 17.08.2021 внесено відповідний запис до ЄДРПОУ.

Таким чином, станом на час розгляду справи в суді першої інстанції 18.08.2021, процес формування Піщанобрідської територіальної громади Добровеличківського району завершено, а тому скасування оскаржуваного розпорядження (в частині) не відновить ймовірно порушене право позивача та не призведе до будь-яких юридичних наслідків.

Враховуючи, що перспективний план формування територій громад не є безумовною підставою для об`єднання громад, а також прийняття Кабінетом Міністрів України розпорядження від 12 червня 2020 року №716-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Кіровоградської області», і фактичного припинення юридичної особи позивача 17.08.2021, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

На підставі вищенаведеного, колегія суддів вважає, що невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи та неправильне застосування норм матеріального права, неправильне тлумачення закону, призвели до неправильного вирішення справи, у зв`язку з чим рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню повністю з ухваленням нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст.243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову Олексіївської сільської ради - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови складено 24 січня 2022 року.

Суддя-доповідач Н.В.Безименна

Судді Л.В.Бєлова

А.Ю.Кучма