Справа № 740/5162/21
Суддя: Черпіцька Людмила Тимофіївна
Дата ухвалення: 2022-01-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 740/5162/21 Суддя (судді) першої інстанції: Падій В.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 січня 2022 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого-судді: Черпіцької Л.Т., суддів: Пилипенко О.Є., Собківа Я.М., за участю секретаря: Висоцького А.М., розглянувши в порядку письмового поводження апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Ніжинської міської ради Чернігівської області про визнання незаконним та скасування рішення в частині,

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулися до Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області з адміністративним позовом до Ніжинської міської ради Чернігівської області, в якому просили частково визнати рішення Ніжинської міської ради від 04.10.2017 №12-29/2017 29 сесії VII скликання "Про затвердження містобудівної документації «План зонування території (зонінг) м.Ніжин Чернігівської області», як таке, що не відповідає Конституції та законам України і скасувати в частині затвердження плану зонування території (зонінг) м.Ніжин Чернігівської області в частині де будинок, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , який належить позивачам, перебуває в санітарно-захисній зоні виробничих підприємств (СЗЗ-100 м) в зоні підприємств VI класу шкідливості-В4.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 23.10.2021 позовну заяву залишено без руху та запропоновано позивачам подати заяву про поновлення пропущеного строку звернення до суду з адміністративним позовом та докази на підтвердження поважності причин пропуску такого строку та оригіналу документу про сплату судового збору у встановленому порядку і належному розмірі.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2021 року адміністративний позов повернуто у зв`язку з невиконанням позивачами вимог ухвали суду про залишення позову без руху в частині подання заяви про поновлення строку звернення до суду.

Позивачі не погодились із судовим рішенням, подали апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просять скасувати ухвалу суду та повернути справу для продовження розгляду.

Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, скаржники зазначають, що у цій справі предметом спору є оскарження нормативно-правового акту, який може бути оскаржений до адміністративного суду протягом всього строку його чинності, тому оскільки рішення Ніжинської міської ради від 04.10.2017 №12-29/2017 є чинним, то строк звернення до суду не порушений.

Відповідач відзив на апеляційну скаргу не подав.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції, оцінивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону оскаржуване рішення суду першої інстанції не відповідає, а викладені у апеляційній скарзі мотиви скаржника є прийнятні з огляду на таке.

Частиною другою статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Відповідно до пункту 9 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.

Суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу, виходив з того, що предметом спору у цій справі є оскарження рішення Ніжинської міської ради Чернігівської області від 04.10.2017 №12-29/2017 29 сесії VII скликання "Про затвердження містобудівної документації «План зонування території (зонінг) м.Ніжин Чернігівської області», прийнятого міською радою, яке 31.01.2018 опубліковано на офіційному сайті Ніжинської міської ради Чернігівської області. Отже, про порушення своїх прав позивачі повинні були дізнатися з дня опублікування вище вказаного рішення на офіційному сайті Ніжинської міської ради Чернігівської області в січні 2018 року.

Проте до суду звернулися лише 11.09.2021 (майже через 3 роки 7 місяців), тобто поза межами строку, у зв`язку з чим вищевказані позовні вимоги заявлені позивачами з пропущенням шестимісячного строку звернення до суду з адміністративним позовом, встановленого частиною 2 статті 122 КАС України.

Водночас суд відхилив вказані в заяві про усунення недоліків обставини, що ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є людиною похилого віку, інвалідом 2 групи на пенсії і не користується та не вміє користуватися сучасними «гаджетами», а тому дізналася про порушення свого права лише 07.09.2021, оскільки позивачами не надано суду заяву про поновлення строку звернення до суду з цим позовом, причому суд вказав, що вказані обставини могли б бути визнані поважними.

Колегія суддів вважає висновки суду першої інстанції необґрунтованими з огляду на таке.

Як вбачається із матеріалів справи та встановлено колегією суддів, предметом цього позову є визнання рішення Ніжинської міської ради від 04.10.2017 №12-29/2017 29 сесії VII скликання "Про затвердження містобудівної документації «План зонування території (зонінг) м.Ніжин Чернігівської області», як таке, що не відповідає Конституції та законам України і скасувати в частині затвердження плану зонування території (зонінг) м.Ніжин Чернігівської області в частині де будинок, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , який належить позивачам, перебуває в санітарно-захисній зоні виробничих підприємств (СЗЗ-100 м) в зоні підприємств VI класу шкідливості-В4.

Суд першої інстанції, повертаючи позов, вважав, що у цій справі застосовується строк звернення до суду, передбачений ч. 2 ст. 122 КАС України, згідно з якою для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до п.п. 1-5, ч. 1 ст. 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає прогнозування розвитку територій; забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.

Статтею 8 вказаного Закону передбачено, що планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються, у тому числі, сільськими радами в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Нормативне регулювання планування та забудови територій здійснюється шляхом прийняття нормативно-правових актів, правил, державних та галузевих будівельних норм, національних (державних) стандартів, кодексів усталеної практики (ч. 1 ст. 9 Закону).

Згідно з ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

У розумінні вимог п. 9 ч. 1 ст. 1 вказаного Закону план зонування території (зонінг) - документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.

Згідно з ч. 1 ст. 18 Закону план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов`язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом.

Крім того, згідно зі ст. 25 Закону режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

У свою чергу, згідно з ч.ч. 1, 3 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки є однією із основних складових вихідних даних для проектування будівництва, надаються на підставі містобудівної документації на місцевому рівні.

У розумінні норм п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Отже, план зонування територій як складова комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту є нормативним документом, який визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон, тобто стосується прав або інтересів невизначеного кола осіб та розрахований на довгострокове, неодноразове використання.

За наведеного колегія суддів зазначає, що приймаючи рішення про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, орган місцевого самоврядування реалізує свої повноваження як суб`єкт владних повноважень у сфері публічно-правових відносин, пов`язаних із підготовкою та виданням нормативно-правового акта, яким є план зонування територій.

У зв`язку з вказаним, колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції не звернув увагу на те, що оскаржуване рішення Ніжинської міської ради від 04.10.2017 №12-29/2017 29 сесії VII скликання "Про затвердження містобудівної документації «План зонування території (зонінг) м.Ніжин Чернігівської області» за своїми ознаками нормативно-правовим актом.

Як наслідок, повертаючи позовну заяву з підстав п. 9 ч. 4 ст. 169 КАС України, суд першої інстанції помилково виходив з того, що позивачі, звернувшись у вересні 2021 року до суду з позовом про визнання рішення Ніжинської міської ради від 04.10.2017 №12-29/2017, як таке, що не відповідає Конституції та законам України у відповідній частині, пропустили, визначений абз. 2 ч. 2 ст. 122 КАС України, строк звернення до суду.

Водночас, поряд із встановленими ст. 122 КАС України загальними правилами щодо строків звернення до адміністративного суду, нормами ст. 264 КАС України визначено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, згідно з ч. 3 якої нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Тобто, спеціальна норма ч. 3 ст. 264 КАС України пов`язує строк звернення до суду щодо оскарження нормативно-правового акта (яким у даному випадку є оскаржуване рішення Ніжинської міської ради) не з моментом, коли особа дізналась або повинна була дізнатись про порушене таким актом право, а зі строком (періодом) чинності такого нормативно-правового акта.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 норму ч. 2 ст. 58 Конституції України щодо дії нормативно - правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності.

Як роз`яснено в рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі №1-9/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) положення ч. 2 ст. 19, ст. 144 Конституції України, ст. 25, ч.ч. 1, 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У матеріалах справи відсутні докази втрати чинності (припинення дії) оскаржуваного рішення, однак оскільки позивачі оскаржують таке рішення у судовому порядку і як учасники судового процесу повинні добросовісно користуватися процесуальними правами, то суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення на момент звернення позивачів до суду було чинним.

Верховний Суд у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 13.03.2019 року у справі № 712/8985/17 висловив позицію про те, що оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.

Аналогічною є позиція Верховного Суду у постанові від 24.01.2019 р. у справі № 826/22472/15, у якій судом зазначено, що висновок про початок перебігу шестимісячного строку на оскарження нормативно-правового акту з моменту його офіційного опублікування є передчасним з огляду на положення ст. 171 КАС України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). На підтвердження цього свідчить ст. 264 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017 року), в якій зазначається, що нормативно- правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності, чим усунуто раніше існуючу прогалину в законодавстві.

З огляду на викладене, у суду першої інстанції не було правових підстав для повернення позовної заяви відповідно до п. 9 ч. 4 ст. 169 КАС України з підстав, визначених ч. 2 ст. 123 КАС України, оскільки строк звернення до суду з вказаним позовом не пропущено.

Також слід зазначити, що суд першої інстанції безпідставно вказав, що позивачами не надано суду заяву про поновлення строку звернення до суду, оскільки у заяві про усунення недоліків позивачі зазначити причини, які вплинули на невчасне звернення до суду з цим позовом. Факт неподання до суду відповідної заяви із зазначенням у прохальній частині заяви клопотання про поновлення строку звернення до суду призводить до надмірного формалізму з боку суду.

Колегія суддів зазначає, що при застосуванні процесуальних норм належить уникати як надмірного формалізму, так і надмірної гнучкості, які можуть призвести до нівелювання процесуальних вимог, встановлених законом. Надмірний формалізм у трактуванні процесуального законодавства визнається неправомірним обмеженням права на доступ до суду як елемента права на справедливий суд згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

У рішенні від 27 червня 2000 року у справі «Ілхан проти Туреччини» ЄСПЛ зазначив, що правило встановлення обмежень звернення до суду у зв`язку з пропуском строку повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично, не має абсолютного характеру і перевіряючи його виконання слід звернути увагу на обставини справи.

У рішенні по справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» від 13 січня 2000 року та в рішенні по справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» від 28 жовтня 1998 року ЄСПЛ вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступ до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

За змістом ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване судове рішення з порушенням норм процесуального права, що призвело до створення перешкоди у реалізації заявником права на доступ до правосуддя, а тому наявні підстави для його скасування та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Питання щодо розподілу судових витрат буде вирішено судом за наслідками вирішення справи по суті спору.

Керуючись ст. ст. 243, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 задовольнити.

Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2021 року скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови виготовлено 24 січня 2022 року.

Головуючий суддя Судді:Л.Т. Черпіцька О.Є. Пилипенко Я.М. Собків