Справа № 360/692/20
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2022-02-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 лютого 2022 року

м. Київ

справа № 360/692/20

адміністративне провадження № К/9901/22223/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Берназюка Я.О., розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Кремінської міської ради, третя особа - Головне управління Держгеокадастру у Луганській області, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Луганського окружного адміністративного суду у складі судді Шембелян В.С. від 07.05.2020 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Компанієць І.Д., Гайдара А.В., Сіваченка І.В. від 04.08.2020,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2020 року ОСОБА_1 (далі у тексті цієї постанови також ОСОБА_1 , позивач) звернувся з позовом до Кремінської міської ради (далі у тексті цієї постанови також Міськрада, відповідач), третя особа - Головне управління Держгеокадастру у Луганській області (далі у тексті цієї постанови також ГУ Держгеокадастру у Луганській області), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Кремінської міської ради від 21.08.2019 № 49/15 про відмову позивачу у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення, яка розташована в межах селища Стара Краснянка, площею 2,00 га (кадастровий номер: :03:022:0016) для ведення особистого селянського господарства та відмові у передачу її в приватну власність (далі також спірне, оскаржуване рішення);

- зобов`язати Кремінську міську раду повторно розглянути заяву позивача від 08.07.2019 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 2,0000 га, кадастровий номер :03:022:0016, із земель комунальної власності Кремінської міської ради, що розташована в межах населеного пункту селища Стара Краснянка Кремінського району Луганської області, для ведення особистого селянського господарства та надання її у власність у відповідності до частини дев`ятої статті 118 Земельного Кодексу України.

2. У позові наводились аргументи про те, що спірне рішення є протиправним і підлягає скасуванню, оскільки суперечить положенням законодавства України та порушує права позивача.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 07.05.2020, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 04.08.2020, у задоволенні позову відмовлено.

4. Ухвалюючи таке судові рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що рішенням Кремінської міської ради від 05.06.2019 № 46/37 відмовлено в наданні дозволу ОСОБА_1 на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення, яка розташована в межах сел. Стара Краснянка, площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства з послідуючою передачею її в приватну власність.

5. Суди попередніх інстанцій встановили, що вищевказане рішення відповідача було чинним станом на момент прийняття Кремінською міською радою оскаржуваного рішення, оскільки позивач не звертався до суду з позовом про його скасування, а тому такі обставини, згідно з позицією судів, створювали перешкоди у позитивному вирішенні питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою.

6. Надаючи оцінку спірному рішенню в частині наведених у ньому підстав для відмови позивачу у затвердженні проекту землеустрою з посиланням на рішення Кремінської міської ради від 26.06.2019 № 47/14, суди зазначали, що вказане рішення органу місцевого самоврядування не є предметом оскарження у цій справі, а отже суди позбавлені повноважень надавати йому оцінку, виходячи за межі предмету доказування.

7. У зв`язку з вищевикладеним, суди попередніх інстанцій відхилили доводи позивача про незаконність та протиправність вищевказаних рішень Кремінської міської ради, покладених у основу підстав для прийняття рішення, яке оскаржується.

8. Оскаржувані судові рішення містять мотиви й про те, що доводи позивача про порушення відповідачем двотижневого строку прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є неприйнятними, оскільки таке формальне порушення Радою реалізації наявних у неї повноважень не свідчить про протиправність оскаржуваного рішення, а тому не може бути самостійною підставою для його скасування.

9. Надаючи оцінку аргументам позивача про те, що єдиними визначені законом підставами для відмови в затвердженні проекту землеустрою є непогодженість його в порядку, визначеному статтею 186-1 Земельного кодексу України, відсутність обов`язкової державної експертизи та відсутність відомостей про державну реєстрацію сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі, суди попередніх інстанцій відзначали, що такі твердження засновані на помилковому розумінні змісту правових норм позивачем, оскільки відповідно до частини шостої вказаної статті Земельного Кодексу України підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

10. Судами першої та апеляційної інстанцій визнані неприйнятними посилання позивача на судову практику Першого апеляційного адміністративного суду, оскільки висновки в судових рішеннях судів апеляційної інстанції не є обов`язковими при виборі і застосуванні норм права, а посилання позивача на рішення Верховного Суду від 06.03.2019 у справі № 1640/2594/18, у справі № 825/602/17 та Великої Палати Верховного Суду від 19.02.2020 року у справі № 591/5935/17 суди не взяли до уваги, зважаючи на відмінність обставин цих справ відносно обставин справи, яка розглядається.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

11. Не погоджуючись з вищевказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 08.04.2019 ОСОБА_1 звернувся до Кремінської міської ради з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2,00 га, із земель комунальної власності Кремінської міської ради, що розташована в межах населеного пункту селища Стара Краснянка Кремінського району Луганської області, для ведення особистого селянського господарства, разом з якою надав копію паспорта та графічний матеріал із зазначенням місця розташування земельної ділянки.

13. Заява отримана відповідачем 12.04.2019, що підтверджено відбитком штампу вхідної кореспонденції.

14. За довідкою відділу у Кремінському районі Головного управління Держгеокадастру у Луганській області від 31.05.2019 № 1013/163-19 зазначена у заяві земельна ділянка, орієнтовною площею 2,00 га, для ведення особистого селянського господарства, яка розташована в межах населеного пункту селища Стара Краснянка Кремінського району Луганської області, враховується у розділі ІІ форми 6 зем, а саме: шифр рядка 96 (землі, не надані у власність або постійне користування в межах населеного пункту); гр. 05 (рілля); категорія земель землі сільськогосподарського призначення; земельна ділянка не відноситься до особливо цінних земель.

15. Листом міського голови від 15.05.2019 № Ж-138/3-14 повідомлено ОСОБА_1 , що його заява буде розглянута постійною комісією міської ради з питань землекористування, архітектури, благоустрою, будівництва та екології за участю представників мешканців сел. Стара Краснянка з виїздом на місцевість та у його присутності.

16. Згідно з протоколом зборів Старокраснянської громади від 26.05.2019 присутні на зборах жителі села Стара Краснянка вирішили в оренду, чи будь-яку власність землі сінокосу не надавати, просити міську раду про закріплення цього сінокосу за громадою.

17. Позивач 27.05.2019 звернувся за розробкою проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, яка розташована в межах населеного пункту селища Стара Краснянка Кремінського району Луганської області, за рахунок земель сільськогосподарського призначення комунальної власності Кремінської міської ради, що підтверджено копіями договору від 27.05.2019 № 37, укладеним позивачем з ПП Землевпорядна фірма Континент-ЛВК, та завданням на виконання робіт.

18. Про замовлення розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без отримання дозволу Кремінської міської ради позивач 27.05.2019 письмово повідомив відповідача, що підтверджено копією повідомлення із відміткою про його отримання відповідачем.

19. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджений з територіальним органом Держгеокадастру, що підтверджено копією висновку від 02.07.2019 № 9557/82-19, та відділом містобудування та архітектури Кремінської районної державної адміністрації, що підтверджено копією висновку від 26.06.2019 № 49/13-19.

20. Сформовану земельну зелінку, кадастровий номер :03:022:0016, 08.07.2019 зареєстровано у Державному земельному кадастрі, що підтверджено витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку.

21. Жителі селища Стара Краснянка 30.05.2019 звернулися до Кремінської міської ради за закріпленням громадського сінокосу, розташованого в районі вулиць Шахтарська та Ольхова, за громадою села та у подальшому не приймати рішень щодо виділення громадського сінокосу у приватну власність будь-яким громадянам.

22. Згідно з протоколом засідання постійної депутатської комісії з питань землекористування, архітектури, будівництва та екології від 30.05.2019 № 47 (питання за номером 2) комісія вирішила погодитися з проектом рішення без змін та доповнень і винести на розгляд сесії проект рішення Про відмову в наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства гр. ОСОБА_1 (сел. Стара Краснянка).

23. Рішенням Кремінської міської ради від 05.06.2019 № 46/37 відмовлено у наданні дозволу позивачу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення, яка розташована в межах сел. Стара Краснянка, площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства з наступною передачею її у приватну власність.

24. Дослідженням змісту цього рішення встановлено, що відповідачем його прийнято з урахуванням протоколу зборів мешканців селища Стара Краснянка від 26.05.2019 та звернення мешканців селища щодо оформлення даної земельної ділянки як громадські сіножатні, керуючись статтями 12, 34, 83 Земельного кодексу України, статтею 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні.

25. Зазначене рішення вручено позивачу 10.06.2019, що підтверджено його підписом про отримання у журналі реєстрації і видачі рішень відповідача.

26. Згідно з протоколом засідання постійної депутатської комісії з питань землекористування, архітектури, будівництва та екології від 20.06.2019 № 48 (питання за номером 7) комісія вирішила погодитися з проектом рішення без змін та доповнень і винести на розгляд сесії проект рішення Про створення громадських сіножатей в межах селища Стара Краснянка.

27. Рішенням Кремінської міської ради від 26.06.2019 № 47/14 затверджено Положення про громадські сіножатні, які створюються в межах селища Стара Краснянка Кремінської міської ради Кремінського району Луганської області; надано дозвіл Кремінській міській раді на проведення інвентаризації земельної ділянки із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення приблизною площею 7,0 га з визначенням виду угідь сіножатні, для створення громадських сіножатей, розташованих в межах селища Стара Краснянка; Кремінській міській раді оформити через землевпорядну організацію, яка має право на виконання цих робіт, технічну документацію із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки, погодити у встановленому законом порядку та надати міській раді на розгляд та затвердження.

28. Позивач звернувся до відповідача із заявою від 08.07.2019 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 2,00 га, яка розташована в межах населеного пункту селища Стара Краснянка Кремінського району Луганської області, за рахунок земель сільськогосподарського призначення комунальної власності Кремінської міської ради, разом з якою надав проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та копію довіреності.

29. Заява отримана відповідачем 08.07.2019, що підтверджено відбитком штампу вхідної кореспонденції та підписом уповноваженої особи відповідача.

30. Листом міського голови від 10.07.2019 № Ж 299/3-14, Ж 301/3-14 повідомлено позивача, що заява буде розглянута постійною комісією міської ради з питань землекористування, архітектури, благоустрою, будівництва та екології та буде винесений відповідний проект рішення на розгляд депутатам на чергову сесію міської ради відповідно до Закону України Про доступ до публічної інформації та Регламенту Кремінської міської ради 7 скликання.

31. Згідно з протоколом засідання постійної депутатської комісії з питань землекористування, архітектури, будівництва та екології від 16.08.2019 № 50 (питання за номером 2) комісія вирішила погодитися з проектом рішення без змін та доповнень і винести на розгляд сесії проект рішення «Про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та передачу її в приватну власність земельної ділянки гр. ОСОБА_1 .

32. Рішенням Кремінської міської ради від 21.08.2019 № 49/15 відмовлено позивачу у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення, яка розташована в межах селища Стара Краснянка, площею 2,00 га, кадастровий номер :03:022:0016, для ведення особистого селянського господарства та відмовлено в передачі її в приватну власність.

33. Підставами для прийняття спірного рішення визначено наявність рішення 46 сесії міської ради 7 скликання від 05.06.2019 № 46/37 «Про відмову в наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства гр. ОСОБА_1 (сел. Стара Краснянка) та рішення 47 сесії міської ради 7 скликання від 26.06.2019 № 47/14 «Про створення громадських сіножатей в межах сел. Стара Краснянка», відповідно до статей 12, 34, 83 Земельного кодексу України, статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

34. В обґрунтуванні вимог касаційної скарги позивач зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій, якими відмовлено у задоволенні позовних вимог, прийняті з порушенням судами норм матеріального та процесуального права, а також з неврахуванням висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 06.03.2019 у справі № 1640/2594/18 та Великої Палати Верховного Суду у постанові від 19.02.2020 у справі №591/5935/17 щодо застосування норми частини шостої статті 186-1 Земельного Кодексу України.

35. Крім того, скаржник вказує на те, що судами попередніх інстанцій при розгляді справи не враховано порушення відповідачем двотижневого строку на прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, встановленого частиною дев`ятою статті 118 Земельного Кодексу України.

36. Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, у якому останній просить у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін, оскільки такі, на думку Кремінської міської ради, є законними і обґрунтованими.

37. Такі вимоги відповідач аргументує тим, що аналіз доводів касаційної скарги у сукупності з відображеними у оскаржуваних судових рішеннях обставинами цієї справи не свідчить про наявність у даному конкретному випадку підстав касаційного оскарження, наведених у підпункті «а» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

38. Відповідач висловлює доводи й про те, що наведені у спірному рішенні підстави для його прийняття повністю узгоджуються з нормами статей 186-1, 118 Земельного кодексу України і відповідають повноваженням міської ради, які визначені законодавством.

39. Кремінська міська рада також наполягає, що висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, на які позивач посилається у своїй касаційній скарзі, не підтверджують наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, оскільки не є релевантними до правовідносин, які виникли у справі, що розглядаються, та викладені у постановах, прийнятих за інших фактичних обставин.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

40. Згідно з положеннями статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

41. Пунктом «б» частини першої статті 81 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

42. Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

43. Згідно з частиною другою, пункту в) частини третьої, частини четвертої цієї ж статті Земельного кодексу України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

44. Пунктом б) частини першої статті 121 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

45. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначено статтею 118 Земельного кодексу України, частинами шостою - десятою якої встановлено таке.

Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

46. Повноваження органів виконавчої влади в частині погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок визначені статтею 186-1 Земельного кодексу України, за правилами частини першої, частин четвертої - шостої якої проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.

Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.

Крім цього, відповідно до пункту 107 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1051 від 17.10.2012, державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пунктів 49-54 цього Порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

47. Відповідно до частин першої - п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

48. За правилами частини першої, пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

49. Відкриваючи касаційне провадження у цій справі з вищенаведеної підстави, Верховний Суд, проаналізувавши наведені скаржником доводи, в ухвалі від 17.09.2020 дійшов висновку про необхідність здійснити касаційний перегляд оскаржуваних судових рішень судів попередніх інстанцій в частині застосування судами першої та апеляційної інстанції у спірних правовідносинах норм статей 186-1, 118 Земельного Кодексу України.

50. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

51. З урахуванням вищевикладеного, розглядаючи цю справу у касаційному порядку колегії суддів належить встановити, чи правильно застосовані судами попередніх інстанцій норми статей 186-1, 118 Земельного Кодексу України з урахуванням висновків Верховного Суду, викладених, зокрема, у постанові Верховного Суду від 06.03.2019 у справі № 1640/2594/18 та постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.02.2020 у справі № 591/5935/17, а також перевірити, чи узгоджуються вказані відповідачем підстави для відмови у затвердженні позивачу проекту землеустрою з вищенаведеними нормами права.

52. Так, у постанові Верховного Суду від 06.03.2019 у справі № 1640/2594/18, на яку посилається позивач у своїй касаційній скарзі, зазначено, що системний аналіз наведених норм права (мається на увазі норми статей 22, 116, 118 Земельного кодексу України) дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 Земельного кодексу України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.

При цьому, з вищенаведених норм Земельного кодексу України вбачається, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України, норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження такого проекту.

53. Аналогічний висновок щодо застосування норм права неодноразово викладений також і у постановах Верховного Суду, зокрема, від 24.01.2020 у справі №316/979/18, від 27.01.2021 у справі № 560/1334/19, від 01.02.2021 у справі №560/1282/19, від 16.09.2021 у справі № 260/18/19, від 10.06.2021 у справі № 240/4964/18, від 07.04.2021 у справі №540/2813/19, від 10.03.2021 у справі № 240/82/19, від 04.03.2021 у справі № П/811/968/18, від 15.06.2021 у справі № 818/1905/17 та від 29.11.2021 у справі № 480/1910/19.

54. Разом з тим, колегія суддів підкреслює, що виникнення підстав для касаційного оскарження відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, на який у касаційній скарзі посилається позивач, обумовлюється наявністю саме подібних правовідносин, які виникли у справі, у якій ухвалені судові рішення, щодо оскарження яких порушується питання, та у справах, розглянутих Верховним Судом, на які здійснюється посилання на підтвердження застосування норми права без урахування висновку цього Суду.

55. Подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм. Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.

56. Водночас, згідно фактичних обставин, установлених судовим розглядом справи № 1640/2594/18, за наслідком касаційного розгляду якої Верховним Судом прийнято постанову від 06.03.2019, на яку здійснюється посилання у касаційній скарзі на підтвердження наявності підстав для касаційного оскарження судових рішень, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, оскаржуваному рішенню про відмову у затвердженні проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність передувало прийняття рішення уповноваженим на розпорядження земельними ділянками органом про надання дозволу на розроблення такого проєкту.

57. Висновки судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову у справі № 1640/2594/18 ґрунтувались на тому, що позивачем було дотримано порядок звернення за отриманням земельної ділянки у власність, передбачений Земельним кодексом України, зокрема, отримано згоду уповноваженого органу на розроблення проєкту землеустрою, на підставі такої згоди розроблено відповідний проєкт та здійснено його погодження.

58. За таких обставин, касаційний суд дійшов висновку про неправильне застосування норм статей 118, 186-1 Земельного кодексу України.

59. За схожих фактичних обставин, Великою Палатою Верховного Суду прийнято постанову від 19.02.2020 у справі № 591/5935/17, на яку також наявне посилання у касаційній скарзі.

60. Зокрема, судовим розглядом вищевказаної справи встановлено, що позивач отримав дозвіл на розроблення проекту землеустрою на відведення земельної ділянки, замовив проектну документацію, яка була розроблена та погоджена в установленому порядку.

61. Обставини ж у справі, яка розглядаються, не є тотожними у порівнянні з вищенаведеними справами, розглянутими Верховним Судом та Великою Палатою Верховного Суду у касаційному порядку, тобто судові рішення у справах № 1640/2594/18 та № 591/5935/17 ухвалені за інших умов застосування правових норм, підстав позову і встановлених судом фактичних обставин.

62. Вищевикладене не дає підстав вважати, що у справі, яка розглядається, суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував статті 118, 186-1 Земельного кодексу України без урахування висновку щодо застосування цих норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 06.03.2019 у справі № 1640/2594/18 та постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.02.2020 у справі № 591/5935/17.

63. Перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, колегія суддів звертає увагу на висновки, викладені у постанові Верховного Суду, прийнятої у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а.

64. Так, у зазначеній вище постанові Верховного Суду акцентується увага на тому, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до статті 118 земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.

65. За висновками Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.

66. Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

67. За такого правового регулювання Верховний Суд констатував, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.

68. Крім того, колегія суддів відзначила, що за правового підходу, який висловлено Верховним Судом у складі колегії суддів у постанові від 14.03.2018 у справі №804/3703/16 (провадження №К/9901/1529/17), втрачається сенс у першій стадії земельно-правової процедури щодо звернення особи за отриманням дозволу та безпосередньо його отримання, тобто позбавляє цю дію її юридичного (правового) значення.

69. Колегія суддів враховує й висновок Верховного Суду щодо застосування норм абзацу третього частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України, викладений у постанові від 23.01.2020 (справа № 440/1922/19), відповідно до якого цією нормою закріплено виключно право, а не обов`язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку.

70. Окрім цього, відповідно до правової позиції, викладеної Верховним Судом у постанові від 13.05.2020 у справі № 450/555/14-а, для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в статті 118 Земельного кодексу України органи приймають одне з відповідних рішень.

71. Таким чином, передумовою для прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність є звернення особи з заявою до відповідного органу, у даному випадку до Кремінської міської ради.

72. Відповідно ж до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

73. За своїм конституційно - правовим статусом сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законом України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами, про що вказано й у статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

74. Повноваження відповідних органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування передбачені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України, статтями 26, 33, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

75. Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

76. За наслідками вирішення питань регулювання земельних відносин, до яких віднесено й питання безоплатної передачі земельної ділянки у власність громадян, відповідна рада на сесії приймає рішення відповідно до вимог статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

77. Отже, рішення Кремінської міської ради від 05.06.2019 № 46/37, яким відмовлено у наданні дозволу позивачу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення, яка розташована в межах селища Стара Краснянка, площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства з наступною передачею її у приватну власність, вважається прийнятим у передбаченій законом формі (належним чином оформленим) та органом, до повноважень якого законом віднесено вирішення цього питання.

78. Колегія суддів враховує, що частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України встановлено місячний строк розгляду клопотання особи щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, однак звертає увагу, що строк розгляду клопотання є строком виконання органом місцевого самоврядування своїх повноважень (компетенції). Цей строк разом з іншими елементами (складовими) утворюють структуру повноважень суб`єкта владних повноважень. Недотримання строку виконання обов`язку є свідченням формального порушення реалізації повноважень, проте, повинно оцінюватися в межах причин і умов, які призвели до цього. Недотримання строку виконання обов`язку не означає припинення повноважень органу місцевого самоврядування і втрату ним правоможності на ухвалення будь-яких рішень.

79. Абзацом третім частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України закріплено виключно право, а не обов`язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10.07.2018 у справі № 806/3095/17).

80. Використання особою права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу не позбавляє обов`язку розглянути заяву згідно із чинним законодавством та прийняти відповідне рішення.

81. Не розгляд поданого особою клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах строку, встановленого статтею 118 Земельного кодексу України, може свідчити про протиправну бездіяльність уповноваженого на вирішення такого питання органу й, водночас, надає заявникові клопотання право на виготовлення відповідного проекту без отримання вказаного дозволу.

82. Проте, у випадку, якщо така протиправна бездіяльність має місце, це насамперед призводить до порушення гарантованого Конституцією України права на землю особи, яка звернулась з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або в користування, оскільки створює перешкоди у реалізації зазначеного права для цієї особи.

83. Навіть надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а так само й розробка такого проекту на підставі абзацу третього статті 118 Земельного кодексу України, не покладає на орган місцевого самоврядування обов`язку (не є підставою для виникнення зобов`язання перед особою, яка розробила проект землеустрою) щодо надання цієї земельної ділянки у власність чи користування. Така правова позиція викладена й у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справі № 569/14686/16-а, відступу від якої не вбачається.

84. У справі, яка розглядається, судами попередніх інстанцій встановлено, що Кремінською міською радою у строк, встановлений законом, не було прийнято рішення з питання надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення йому у власність земельної ділянки й це надало йому право замовити виготовлення такого проєкту землеустрою за принципом мовчазної згоди на підставі абзацу третього частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України.

85. Поряд із цим, Кремінська міська рада не втратила повноважень на розгляд поданої позивачем заяви щодо надання дозволу на розробку проєкту землеустрою і як представницький орган місцевого самоврядування була зобов`язана її розглянути з прийняттям відповідного рішення, як результату реалізації своєї виключної компетенції на одному з етапів вирішення питання про безоплатну передачу земельної ділянки комунальної власності у власність приватну.

86. Колегія суддів підкреслює, що особа, зацікавлена у отриманні земельної ділянки у власність, не позбавлена можливості оскаржити до суду бездіяльність уповноваженого органу щодо нерозгляду у встановлений строк її заяви стосовно надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність або оскаржити прийняте цим органом рішення з вказаного питання.

87. Суди установили, що 05.06.2019 Кремінська міська рада на своєму засіданні прийняла рішення № 46/37, яким розглянула подану позивачем заяву і відмовила у наданні йому дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності сільськогосподарського призначення, яка розташована в межах сел. Стара Краснянка, площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства з наступною передачею її у приватну власність.

88. Таке рішення є прийнятим у передбаченій законом формі (належним чином оформленим) та органом, до повноважень якого законом віднесено вирішення вищевказаного питання.

89. Як вбачається з встановлених судами попередніх інстанцій обставин цієї справи й не спростовується доводами касаційної скарги, ОСОБА_1 не оскаржував бездіяльності Кремінської міської ради щодо несвоєчасного розгляду питання про надання йому дозволу на розроблення проєкту землеустрою, як і не оскаржував рішення цієї ради, прийнятого за наслідками розгляду вказаного питання. Це рішення не є предметом оскарження й у справі, яка розглядається, у зв`язку з чим суди попередніх інстанцій обґрунтовано не входили в обговорення питання його законності. Не наведено відповідних аргументів про це і в касаційній скарзі позивача.

90. Рішення 46 сесії міської ради 7 скликання від 05.06.2019 № 46/37 «Про відмову в наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства гр. ОСОБА_1 (сел. Стара Краснянка)» було прийнято до 08.07.2019, тобто до моменту подання позивачем заяви про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, і було чинним станом на 21.08.2019 - день прийняття оскаржуваного у цій справі рішення Міськради, яким відмовлено у затвердженні проєкту землеустрою.

91. Таким чином, наявність станом на момент вирішення Міськрадою питання про затвердження проєкту землеустрою чинного рішення цієї ж ради, яким у наданні дозволу на його розроблення було відмовлено, унеможливлювало прийняття іншого рішення, ніж те, яке було прийнято і оскаржується позивачем.

92. У контексті вищенаведених обставин, встановлених судовим розглядом справи, яка розглядається, а також з урахуванням встановленої нормами законодавства регламентації спірних відносин та висновків Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів вважає обґрунтованим і таким, що відповідає правильному застосуванню норм матеріального права, висновок судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

93. За правилами пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

94. Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України).

95. Оскільки за наслідками касаційного розгляду справи, проведеного Верховним Судом у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявлено неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, то відсутні й підстави для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.

96. Керуючись статтями 139, 143, 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Луганського окружного адміністративного суду від 07.05.2020 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 04.08.2020 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Т.Г. Стрелець

Я.О. Берназюк