Справа № 640/7411/20
Суддя: Мороз Л.Л.
Дата ухвалення: 2022-01-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 січня 2022 року

м. Київ

справа № 640/7411/20

адміністративне провадження № К/9901/35742/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,

секретар судового засідання: Шосенко К.М.

за участю:

прокурора - Біньковська А.В.

представника позивача - Скок В.С.

представника третьої особи - Дзюба І.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №640/7411/20

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ЖИТЛОВИСОТБУД" до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа - Міністерство культури та інформаційної політики України, за участю Прокуратури міста Києва, про визнання протиправним та скасування рішення в частині, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Першого заступника керівника Київської міської прокуратури на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.05.2020, ухвалене у складі головуючого судді Вєкуа Н.Г., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2020, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Мельничука В.П., суддів: Шурка О.І., Оксененка О.М.

в с т а н о в и в:

Товариство з обмеженою відповідальністю «ЖИТЛОВИСОТБУД» звернулось до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, в якому просило суд (з урахуванням уточнених позовних вимог):

- визнати протиправним та скасувати абзац 1 пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020 для проектування об`єкта будівництва «Будівництво житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31.01.2020 № 105, де зазначено: «об`єкт проектування знаходиться в межах історичного центру міста, центральної планувальної зони, історичного ареалу, в зоні регулювання забудови другої категорії (згідно з рішеннями виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10.10.1988 № 976, 16.07.1979 № 920, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979, рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804)»;

- визнати протиправним та скасувати абзац 2 пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020 для проектування об`єкта будівництва «Будівництво житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31.01.2020 № 105, де зазначено: «отримати висновок щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законодавством порядку (Закон України «Про охорону культурної спадщини»)»;

- визнати протиправним та скасувати абзац 3 пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020 для проектування об`єкта будівництва «Будівництво житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31.01.2020 № 105, де зазначено: «дозвіл на виконання робіт отримати згідно Закону України «Про охорону культурної спадщини» та розпорядження КМДА № 979 від 17.05.2002»;

- визнати протиправним та скасувати абзац 4 пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020 для проектування об`єкта будівництва «Будівництво житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31.01.2020 № 105, де зазначено: «проектну документацію рекомендовано надати на розгляд науково-методичної ради Міністерства культури України»;

- визнати протиправним та скасувати абзац 5 пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020 для проектування об`єкта будівництва «Будівництво житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31.01.2020 № 105, де зазначено: «забезпечити збереження історичного розпланування традиційного характеру середовища, збереження меж історичних зелених насаджень загального користування»;

- визнати протиправним та скасувати абзац 13 пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020 для проектування об`єкта будівництва «Будівництво житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31.01.2020 № 105, в частині, де зазначено: «Про охорону культурної спадщини».

Позовні вимоги мотивовано тим, що висновок відповідача щодо віднесення об`єкта проектування до меж історичного центру міста, історичного ареалу є помилковим, оскільки такі межі не затверджено Міністерством культури України, як центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, як того вимагають положення ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

На думку позивача, Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, затверджений рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804, не є науково-проектною документацією, у розумінні приписів п. 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318, а тому не може вважатись належним документом із затвердження меж історичного ареалу міста Києва.

На підставі викладеного, у Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) відсутні підстави вимагати від позивача забезпечення збереження історичного розпланування традиційного характеру середовища, а також висновку щодо проектної документації та дозволу на виконання робіт, отриманих у відповідності до Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Разом з тим, позивач вважає необґрунтованим положення щодо віднесення об`єкта проектування (адреса розташування земельної ділянки: вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва) до меж центральної планувальної зони, оскільки План зонування території (зонінг) міста Києва (зокрема проект зонінгу Центральної планувальної зони) не затверджений Київською міською радою, як того вимагають положення ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Також, позивач посилається на безпідставність віднесення відповідачем вказаного об`єкта проектування до зони регулювання забудови другої категорії, оскільки згідно з розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979, земельна ділянка, розташована по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва, територіально не входить до зони регулювання забудови другої категорії.

Крім того, на думку позивача, безпідставною є вимога відповідача щодо забезпечення збереження меж історичних зелених насаджень загального користування, у зв`язку з тим, що земельна ділянка по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва, згідно з даними Містобудівного кадастру Києва, не відноситься до «Території зелених насаджень загального користування».

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.05.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2020, адміністративний позов задоволено повністю. Вирішено:

Визнати протиправним та скасувати абзац 1 пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020 для проектування об`єкта будівництва «Будівництво житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31.01.2020 № 105, де зазначено: «об`єкт проектування знаходиться в межах історичного центру міста, центральної планувальної зони, історичного ареалу, в зоні регулювання забудови другої категорії (згідно з рішеннями виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10.10.1988 № 976, 16.07.1979 № 920, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979, рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804)».

Визнати протиправним та скасувати абзац 2 пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020 для проектування об`єкта будівництва «Будівництво житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31.01.2020 № 105, де зазначено: «отримати висновок щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законодавством порядку (Закон України «Про охорону культурної спадщини»)».

Визнати протиправним та скасувати абзац 3 пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020 для проектування об`єкта будівництва «Будівництво житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31.01.2020 № 105, де зазначено: «дозвіл на виконання робіт отримати згідно Закону України «Про охорону культурної спадщини» та розпорядження КМДА № 979 від 17.05.2002».

Визнати протиправним та скасувати абзац 4 пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020 для проектування об`єкта будівництва «Будівництво житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31.01.2020 № 105, де зазначено: «проектну документацію рекомендовано надати на розгляд науково-методичної ради Міністерства культури України».

Визнати протиправним та скасувати абзац 5 пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» Містобудівних умов та обмежень №807/0/7-1-20 від 20.01.2020 для проектування об`єкта будівництва «Будівництво житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31.01.2020 № 105, де зазначено: «забезпечити збереження історичного розпланування традиційного характеру середовища, збереження меж історичних зелених насаджень загального користування».

Визнати протиправним та скасувати абзац 13 пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020 для проектування об`єкта будівництва «Будівництво житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31.01.2020 № 105, в частині, де зазначено: «Про охорону культурної спадщини».

Судами встановлено, що на підставі рішення Київської міської ради від 29.03.2007 № 387/1048 та договору купівлі-продажу від 17.04.2007 № 1170, Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 23.05.2007 видано Товариству з обмеженою відповідальністю «ЖИТЛОВИСОТБУД» Державний акт серії КВ № 135929 на право власності на земельну ділянку, розташовану за адресою: м. Київ, вул. Щорса, 30 у Печерському районі м. Києва, кадастровий номер: :82:078:0042, площею 0,5942 га.

Вищевказаний державний акт на право власності на земельну ділянку зареєстровано в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 02-8-00134.

Згідно з державним актом на право власності на земельну ділянку, розташовану за адресою: м. Київ, вул. Щорса, 30 у Печерському районі м. Києва, вказана земельна ділянка має цільове призначення - «Будівництво, експлуатація та обслуговування житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами».

Товариством з обмеженою відповідальністю «ЖИТЛОВИСОТБУД» отримано в Департаменті містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Містобудівні умови та обмеження № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020 для проектування об`єкта будівництва «Будівництво житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва», які затверджені наказом Департаменту від 31.01.2020 № 105 (надалі - Містобудівні умови та обмеження № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020).

В абзаці 1 пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» зазначено, що об`єкт проектування знаходиться в межах історичного центру міста, центральної планувальної зони, історичного ареалу, в зоні регулювання забудови другої категорії (згідно з рішеннями виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10.10.1988 № 976, 16.07.1979 № 920, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979, рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804).

Також, пунктом 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» визначено, зокрема, такі вимоги до об`єкта будівництва:

- отримати висновок щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законодавством порядку (Закон України «Про охорону культурної спадщини») (абз. 2);

- дозвіл на виконання робіт отримати згідно Закону України «Про охорону культурної спадщини» та розпорядження КМДА № 979 від 17.05.2002 (абз. 3);

- проектну документацію рекомендовано надати на розгляд науково-методичної ради Міністерства культури України (абз. 4);

- забезпечити збереження історичного розпланування традиційного характеру середовища, збереження меж історичних зелених насаджень загального користування (абз. 5);

- проектну документацію розробляти та затверджувати, серед іншого, відповідно до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» (абз. 13).

Не погоджуючись з вказаними положеннями пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020, вважаючи їх протиправними та такими, що підлягають скасуванню, у зв`язку з тим, що такі положення не відповідають законодавству України, будівельним нормам, стандартам і правилам, а також покладають на позивача, як замовника будівництва, не передбачені законодавством обов`язки, що є порушенням його прав, позивач звернувся до суду з позовом.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, висновки якого підтримав суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки межі та режими використання історичного ареалу міста Києва не затверджено у встановленому законом порядку, то відсутні правові підстави вважати, що об`єкт будівництва знаходиться в межах історичного центру міста, історичного ареалу, як це зазначено відповідачем в абз. 1 пункту 5 розділу "Містобудівні умови та обмеження" Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020, а відтак у позивача відсутній обов`язок забезпечувати збереження історичного розпланування традиційного характеру середовища.

Також, земельна ділянка, розташована по вул. Євгена Коновальця (колишня назва Щорса), 30 у Печерському районі м. Києва, на якій планується будівництво об`єкта, територіально не входить до зони регулювання забудови другої категорії, а тому відсутні підстави для застосування положень розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979 до вказаного об`єкта будівництва.

Суди дійшли висновку про відсутність у позивача обов`язку забезпечувати збереження меж зелених насаджень загального користування на земельній ділянці, яка розташована по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва, оскільки відсутні підстави вважати, що земельна ділянка відноситься до території зелених насаджень загального користування.

Крім того, судами вказано, що позивач, як замовник будівництва не є особою, яка повинна одержувати дозвіл на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на вказаній земельній ділянці, позаяк дозвіл центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, яким є Міністерство культури та інформаційної політики України, для проведення відповідних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах, видається виключно виконавцю робіт - фізичній особі, а не юридичній особі - замовнику будівництва.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, прокурор звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржені рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій, невірно застосувавши вимоги ст.1 Закону України «Про охорону культурної спадщини», ст.ст. 5, 17, 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», всупереч положень діючого Генерального плану міста Києва та без урахування даних Містобудівного кадастру Києва, дійшли помилкового висновку, що об`єкт будівництва не знаходиться в межах історичного центру міста, історичного ареалу. Також, як зазначає прокурор у касаційній скарзі, неправильними є твердження судів, що об`єкт забудови не входить до зони регулювання другої категорії, оскільки відповідно до схеми меж зон регулювання забудови, яка є додатком до розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 №979, земельна ділянка по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м.Києва територіально входить до зони регулювання другої категорії. Крім того, наголошує, що судами першої та апеляційної інстанцій безпідставно враховано та застосовано висновки, викладені в постановах Верховного Суду від 27.02.2019 №826/5755/17, від 03.04.2020 №640/21505/18, від 19.06.2019 №813/4993/15, оскільки правовідносини у вказаних справах не є аналогічними правовідносинам у цій справі.

Суд, заслухавши учасників судового процесу, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення, з огляду на таке.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-III (далі - Закон № 1805-III), Порядком визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 (надалі - Порядок № 318), рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804 про затвердження Генерального плану міста Києва (далі - Рішення № 370/1804).

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з п. 8 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Згідно з ч. 2, 4 ст. 26 та ч. 8 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

В силу наведених нормативних приписів, правильним є висновок судів попередніх інстанцій, що, реалізовуючи своє право на забудову земельної ділянки, розташованої по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва, позивач зобов`язаний додержуватись усіх вимог, визначених Містобудівними умовами та обмеженнями № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020, що підтверджує вплив змісту вказаних Містобудівних умов та обмежень на права та обсяг обов`язків позивача, оскільки недотримання таких вимог є підставою для притягнення останнього до відповідальності, як забудовника.

Приписами ч. 3 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) витяг із Державного земельного кадастру.

Відповідно до ч. 5 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», містобудівні умови та обмеження містять: 1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта; 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах; 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони); 9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж. Перелік зазначених умов є вичерпним.

Отже, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, які є одними із основних вихідних даних для проектування, повинні містити планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони охоронюваного ландшафту тощо).

Нормативно-правовим актом, який регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є Закон України «Про охорону культурної спадщини».

Приписами п. 7 ч. 2 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, у тому числі, належить надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини.

При цьому, відповідно до ч. 1 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Згідно з ч. 3 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

Відповідно до ч. 4 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

З аналізу викладених норм вбачається, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878.

На виконання вказаних положень Закону України «Про охорону культурної спадщини», постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (надалі - Порядок № 318).

Відповідно до п. 1 Порядку № 318, історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п. 4 Порядку № 318, відповідальними за визначення меж та режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Пунктом 5 Порядку № 318 передбачено, що межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Пунктом 10 Порядку № 318 передбачено, що історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.

Відповідно до п. 12 Порядку № 318, визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

Отже, межі історичних ареалів міста Києва, як історичного населеного місця України, визначаються науково-проектною документацією, погодженою відповідним органом місцевого самоврядування та затвердженою Мінкультури.

Відповідно до ч. ч. 1, 10 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.

Суд зазначає, що Генеральний план м. Києва є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, яка затверджується Київською міською радою, але, як правильно зазначили суду попередніх інстанцій, він не є науково-проектною документацією в розумінні положень ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318.

Межі та режими використання історичного ареалу міста Києва визначені діючим Генеральним планом міста Києва та проектом планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженим рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804. Однак, як на момент видання Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020, так і на момент розгляду цієї справи судами попередніх інстанцій, відсутні відомості щодо подання історико-містобудівного опорного плану, який входить до складу згаданого Генерального плану м. Києва, на розгляд до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини.

Як встановлено та вбачається з офіційного веб-сайту Міністерства культури України (за посиланням http://mincult.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=244995501&cat_id=244993460), дію наказу Мінкультури від 21.10.2011 № 912/0/16-11 щодо затвердження меж зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Києва зупинено.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що станом на момент виникнення спірних правовідносин, а також станом на момент розгляду цієї справи судами попередніх інстанцій, межі історичного ареалу міста Києва, як історичного населеного місця України, як того вимагають положення Закону України «Про охорону культурної спадщини», з урахуванням приписів Порядку № 318, належним чином не затверджені.

Питання щодо необхідності погодження визначених науково-проектною документацією меж історичного ареалу міста відповідним органом місцевого самоврядування та затвердження їх Мінкультури вже було предметом дослідження Верховного Суду.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19.06.2019 у справі №813/4993/15 зазначила, що відповідно до частини другої статті 32 Закону України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини. Згідно з пунктом 12 Порядку № 318 визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури. Матеріали справи, що розглядається, не містять доказів того, що науково-проектна документація щодо меж історичного ареалу м. Львова затверджена відповідно до наведених вище вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, зокрема центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, а відтак доводи позивача, що будинок знаходиться в межах історичного ареалу міста Львова не можна визнати обгрунтованими.

Про відсутність затверджених меж історичного ареалу міста Києва, за що частково відповідає безпосередньо Міністерство культури України, дійшов висновку Верховний Суд у постанові від 03.04.2020 у справі № 640/21505/18.

Так, у справі № 640/21505/18, проаналізувавши норми статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та положення Порядку №318, колегія суддів прийшла до висновку, що межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури. Водночас, докази того, що науково-проектна документація щодо меж історичного ареалу м. Києва затверджена відповідно до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, зокрема центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, відсутні, що, у свою чергу, свідчить про недоведеність розташування земельна ділянка у межах Центрального історичного ареалу.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 27.02.2019 у справі №826/5755/17, де колегія суддів також дійшла висновку, що межі історичного ареалу міста Києва Міністерством культури України не затверджені.

З огляду на зазначене, доводи касаційної скарги про помилковість застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин висновків Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладених у вищевказаних постановах, є безпідставними, адже висновки у перелічених постановах, так само як і у цій справі, стосуються встановлення обов`язку Мінкультури затверджувати межі історичного ареалу міста, а також незатвердження на час розгляду справи у визначеному законом порядку зазначених меж.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що оскільки межі та режими використання історичного ареалу міста Києва не затверджено у встановленому законом порядку, то відсутні правові підстави вважати, що об`єкт будівництва «Будівництво житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва» розташований в межах історичного центру міста, історичного ареалу, як це зазначено відповідачем в абз.1 пункту 5 розділу «Містобудівні умови та обмеження» Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020.

Що ж стосується доводів касаційної скарги, що об`єкт проектування знаходиться в зоні регулювання забудови другої категорії, то колегія суддів зазначає наступне.

Так, судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідно до п. 3.2 розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979, до зони регулювання забудови другої категорії відносяться:

3.2.1. Вул. Миколи Пимоненка, вул. Артема, вул. Гоголівська, вул. Воровського, пл. Перемоги, вул. Жилянська, вул. Короленківська, вул. Івана Федорова, вул. А. Барбюса, вул. П. Лумумби; бульв. Дружби Народів, вул. Кіквідзе, вул. Професора Підвисоцького, схили монументу війни 1914 року, вул. Сергія Струтинського, бульв. Дружби народів, бульв. Лесі Українки, оборонні вали Ново-Печерської фортеці, госпітальні укріплення, бульв. Лесі Українки, вул. Еспланадна, вул. Рогнідинська, вул. Шота Руставелі, вул. Саксаганського, вул. Толстого, вул. Вєтрова, вул. Комінтерну, бульв. Тараса Шевченка, вул. Михайла Коцюбинського, пров. Чеховський, вул. Обсерваторна, Кудрявський узвіз, вул. Глибочицька.

3.2.2. Вул. Оленівська, вул. Набережно-Лугова, вул. Набережно-Хрещатицька, вул. Верхній Вал і вул. Нижній Вал, вул. Волоська, вул. Ярославська, вул. Межигірська, вул. Щекавицька, вул. Костянтинівська, вул. Введенська, схили гори Щекавиці.

Земельна ж ділянка, розташована по вул. Євгена Коновальця (колишня назва Щорса), 30 у Печерському районі м. Києва, на якій планується будівництво об`єкта, територіально не входить до зони регулювання забудови другої категорії, що, як правильно констатовано судами, свідчить про відсутність підстав для застосування положень розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979 до вказаного об`єкта будівництва.

Таким чином, враховуючи вищевикладене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правомірного висновку, що позовні вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю "ЖИТЛОВИСОТБУД" про визнання протиправними та скасування оскаржуваних положень Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020 є обґрунтованими.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

п о с т а н о в и в:

Касаційну скаргу Першого заступника керівника Київської міської прокуратури - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 травня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року у справі №640/7411/20 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.Л. Мороз А.Ю. Бучик С.Г. Стеценко