Справа № 9901/39/19
Суддя: Єленіна Жанна Миколаївна
Дата ухвалення: 2022-02-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

судді Великої Палати Верховного Суду Єленіної Ж. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 2 лютого 2022 року № 9901/39/19 (провадження № 11-364заі21)
в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії та відшкодування моральної шкоди
Короткий виклад історії справи
У січні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:
- визнати протиправними дії ВККС щодо здійснення оцінювання судді Львівського апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді;
- визнати протиправним і скасувати рішення ВККС від 12 листопада 2018 року № 1963/ко-18 про невідповідність судді Львівського апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 займаній посаді;
- зобов`язати ВККС повторно провести етап кваліфікаційного оцінювання судді Львівського апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 - «Дослідження досьє та проведення співбесіди» відповідно до вимог чинного законодавства в іншому складі ВККС;
- стягнути з ВККС на користь позивача моральну шкоду в розмірі один мільйон гривень.
Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 липня 2021 року відмовлено в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до ВККС про визнання протиправними дій щодо здійснення його оцінювання як судді Львівського апеляційного адміністративного суду на відповідність займаній посаді.

Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 липня 2021 року провадження у справі № 9901/39/19 за позовом ОСОБА_1 до ВККС у частині позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення від 12 листопада 2018 року № 1963/ко-18 про невідповідність судді Львівського апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 займаній посаді; зобов`язання повторно провести етап кваліфікаційного оцінювання судді Львівського апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 - «Дослідження досьє та проведення співбесіди» відповідно до вимог чинного законодавства в іншому складі ВККС; стягнення моральної шкоди закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Не погодившись із ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 липня 2021 року, ОСОБА_1 звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою з тих підстав, що вважає оскаржуване рішення таким, що прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Велика Палата Верховного Суду постановою від 2 лютого 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 липня 2021 року - без змін.

Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, щосистемне тлумачення частин першої, другої статті 88 та частин сьомої, восьмої статті 101 ЗаконуУкраїни від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) дає підстави дійти висновку про те, що оскарження рішення ВККС після та разом з рішенням ВРП, ухваленим за наслідками розгляду відповідної рекомендації Комісії, сприяє правовій визначеності в процедурі кваліфікаційного оцінювання.

Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважають, що ВРП, яка ухвалює остаточне рішення в процедурі кваліфікаційного оцінювання, запровадила адміністративну практику, відповідно до якої надає оцінку по суті рішенням ВККС про невідповідність судді займаній посаді та поданням з рекомендацією про звільнення судді, зокрема, шляхом «відмови в задоволенні подання ВККС про звільнення». Такі висновки ВРП є невід`ємною частиною послідовних рішень, прийнятих у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді. Відтак судовий розгляд оскаржуваного в цій справі рішення ВККС окремо від та без урахування відповідних висновків, наданих ВРП, могло б призвести до порушення правової визначеності та паралельної змістовно різної оцінки одних і тих самих правовідносин судом та органом, який приймає остаточне рішення про звільнення, яке в межах цієї справи не оскаржується.

Під час розгляду цієї справи суд першої інстанції встановив, що ВРП 30 липня 2020 року ухвалила рішення № 2317/0/15-20, яким відмовила в задоволенні подання ВККС про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Львівського апеляційного адміністративного суду на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України.

За цих обставин та наведеного правового регулювання більшість суддів Великої Палати Верховного Суду погодилися з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для закриття провадження у справі, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.

Зі змісту позовної заяви ОСОБА_1 убачається, що предметом позову в цій справі є, зокрема, визнання протиправним і скасування рішення ВККС від 12 листопада 2018 року № 1963/ко-18 про невідповідність судді Львівського апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 займаній посаді.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення частини другої статті 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Відповідно до частини третьої статті 24 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Крім того, вважаю за необхідне наголосити, що вимога щодо доступності правосуддя в частині реалізації права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів закріплена в міжнародних документах: Загальній декларації прав людини (стаття 8), Міжнародному пакті про громадянські і політичні права (стаття 14), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) (стаття 6), Декларації основних принципів правосуддя для жертв злочинів та зловживання владою, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 29 листопада 1985 року (пункт 4).

Відповідно до пункту 58 Рекомендації СМ/Rес (2010) 12 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов`язки від 17 листопада 2010 року якщо органи судової влади встановлюють системи для оцінювання роботи суддів, такі системи мають ґрунтуватися на об`єктивних критеріях. Ці критерії повинен оприлюднити компетентний судовий орган. Процедурою має бути передбачений дозвіл суддям висловлювати погляди щодо власної діяльності та її оцінювання, а також оскаржувати оцінювання в незалежному органі влади або суді.

Згідно з пунктом 81 Висновку Організації з безпеки і співробітництва в Європі/Бюро з демократичних інститутів та прав людини щодо Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 30 червня 2017 року суддя, роботу якого оцінюють, повинен мати змогу оскаржити результати незадовільного оцінювання, особливо якщо зачіпаються громадянські права судді в розумінні статті 6 Конвенції, і чим серйознішими можуть бути наслідки оцінювання для судді, тим важливішими є такі права на ефективне оскарження.

Як убачається з матеріалів справи, спірне рішення Комісії від 12 листопада 2018 року № 1963/ко-18, ухвалене внаслідок здійснення суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, стосується прав, свобод та інтересів ОСОБА_1 , породжує правові наслідки та обов`язки для позивача, оскільки встановлює факт невідповідності судді займаній посаді і є підставою для внесення ВККС рекомендації до ВРП про звільнення позивача. Отже, на моє переконання, є таким, що порушує права ОСОБА_1 .

Велика Палата Верховного Суду погодилась із висновком суду першої інстанції про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Не погоджуючись із наведеним висновком більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, вважаю за необхідне зазначити таке.

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Комісії.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Комісії визначені у статті 266 КАС.

Підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України з дня набрання чинності Законом України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» визначено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», має бути оцінена в порядку, визначеному законом.

Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону

№ 1402-VIII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом.

На підставі частин другої, четвертої статті 84 Закону № 1402-VIII за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання ВККС ухвалює одне з рішень, визначених цим Законом.

Згідно з положеннями частин другої та третьої статті 88 Закону № 1402-VIII суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС.

Рішення ВККС, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: 1) склад членів ВККС, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити; 2) рішення не підписано будь-ким зі складу членів ВККС, який провів кваліфікаційне оцінювання; 3) суддя (кандидат на посаду судді) не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання - якщо було ухвалено рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання; 4) рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.

З аналізу вказаних законодавчих норм убачається, що суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, має право оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС.

При цьому необхідно зазначити, що рекомендаційний характер має лише останній абзац рішення Комісії від 12 листопада 2018 року № 1963/ко-18, а всі інші за своєю правовою природою є імперативними приписами, що порушують права та законні інтереси позивача ОСОБА_1 , у зв`язку із чим таке рішення може бути оскаржено до суду.

Ураховуючи наведене, вважаю, що висновок Великої Палати Верховного Суду, зокрема, про те, що рішення Комісії від 12 листопада 2018 року № 1963/ко-18 не може бути самостійним предметом судового розгляду, є помилковим.

На мою думку, розглядаючи адміністративну справу, необхідно перевіряти обґрунтованість та мотиви визнання ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді судді, які зазначені в оскаржуваному рішенні ВККС.

ОСОБА_1 у січні 2019 року звертався до суду з позовом до Комісії щодо її рішення від 12 листопада 2018 року № 1963/ко-18, яке позивач, на моє переконання, мав право оскаржити на підставі статті 88 Закону № 1402-VIIІ.

Повна перевірка рішення ВККС, яке оскаржується, на предмет дотримання принципів, наведених у частині другій статті 2 КАС, є гарантією досягнення мети адміністративного судочинства - ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На мою думку, більшість суддів Великої Палати Верховного Суду, залишивши без змін ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 липня 2021 року про закриття провадження в цій справі, заклала суперечності як щодо застосування пункту 1 частини першої статті 238 КАС, яка передбачає закриття провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, так і щодо положень частини четвертої статті 22, статті 266 цього Кодексу та статті 88 Закону № 1402-VIII, які, на моє переконання, прямо передбачають оскарження до суду рішення ВККС від 12 листопада 2018 року № 1963/ко-18.

Висновки

З огляду на викладене вважаю, що Велика Палата Верховного Суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 повинна була задовольнити, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 липня 2021 року - скасувати, а справу направити для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Суддя Великої Палати Верховного Суду: Ж. М. Єленіна