Справа № 280/2063/19
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2022-01-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 січня 2022 року

м. Київ

справа № 280/2063/19

адміністративне провадження № К/9901/17018/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №280/2063/19

за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Запоріжгаз»

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

про визнання протиправною та скасування постанови

за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 09.12.2019 (головуючий суддя Калашник Ю.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.06.2020 (колегія у складі: головуючого судді Ясенової Т.І., суддів: Головко О.В., Суховарова А.В.),-

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2019 року до Запорізького окружного адміністративного суду надійшов позов Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Запоріжгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови № 469 від 29.03.2019 про накладення на ПАТ «Запоріжгаз» штрафу за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання.

2. В обґрунтування адміністративного позову позивач вказував, що відповідачем порушено приписи чинного законодавства та проведено перевірку позивача за зверненням особи, права якої не порушено, оскільки така особа не є споживачем природного газу. Також у позові позивач зазначав про недотримання відповідачем уніфікованого акту, під час складання акту перевірки, чим порушено приписи Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Також у позові зазначено, що приведення об`єму природного газу, виміряного лічильником газу, що встановлений на об`єкті побутових споживачів за ЕІС-кодами 56ХМ14С28470307N, 56ХМ14С28471191В, 56ХМ14С284741518, 56ХМ14А29443102J 56ХМ14А295610139, 56ХМ14А299850379, 56ХМ14А30069861О, 56ХМ14А30950012К до стандартних умов повністю відповідає вимогам Закону України «Про ринок природного газу» та Кодексу ГРМ, а твердження відповідача про наявність донарахувань, що є предметом перевірки, в діючому тарифі на послуги з розподілу природного газу для позивача не підтверджена. Крім того, позивач зазначав про наявність у нього правових підстав для застосування коефіцієнтів приведення до стандартних умов спожитих обсягів природного газу всіма категоріями споживачів.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 09.12.2019 позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №2834 від 13.12.2019 «Про накладення штрафу на АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу у сумі 850000 грн.

4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04.06.2020 рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 09.12.2019 залишено без змін.

5. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідно до пункту 2 Методики № 116 її дія поширюється на суб`єктів господарювання, які у господарсько-виробничій діяльності для вимірювання об`єму спожитого газу використовують лічильники, крім випадків використання газу за показами лічильників громадянами-підприємцями для власних потреб. Разом із тим, пунктом 6 глави І розділу XV Кодексу ГРС передбачено необхідність застосування лише відповідного коефіцієнту при приведенні обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов, який зазначений в додатках до Методики № 116, а не власне самої Методики № 116. Відтак, на думку судів, вказана норма пов`язує приведення обсягів спожитого природного газу до стандартних умов не з порядком, процедурою чи колом споживачів, що визначені Методикою № 116, а з числовими значеннями коефіцієнтів, які зазначені в додатках до цієї Методики. З огляду на викладене обов`язок оператора ГРМ проводити розрахунки по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, шляхом приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу визначений саме нормами Кодексу ГРС та Типового договору, а отже проведення позивачем таких дій узгоджується із наведеними приписами законодавства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з указаним судовим рішенням, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 09.12.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.06.2020, в якій просив скасувати вказані рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

7. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначає, що судами неправильно застосовано норми матеріального права, а саме внаслідок неправильного застосування норм Кодексу ГРС, необґрунтовано відхилені доводи НКРЕКП про те, що норма Кодексу в частині приведення природного газу до стандартних умов застосовується виключно при здійсненні перерахунків об`ємів природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці, в той час як розрахунки за природний газ на сьогодні здійснюються виключно в кубічних метрах, а переведення в енергетичні одиниці має виключно інформаційний характер.

Скаржник також зазначає, що висновки судів про те, що обов`язок оператора ГРМ проводити розрахунки по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, шляхом приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу визначений саме нормами Кодексу ГРМ та Типового договору. суперечать вимогам матеріального права, а саме вимогам розділу ІХ та розділу ХV Кодексу ГРМ.

Крім вказаного, скаржник наголошує, що судами неповно з`ясовано обставини справи, що мають значення для вирішення справи, та не досліджено той факт, що покриття об`єктивної різниці у вимірах природного газу здійснюється за рахунок тарифу.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. 13.07.2020 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.

9. Ухвалою Верховного Суду від 22.07.2020 вказану касаційну скаргу залишено без руху та надано строк на усунення недоліків.

10. Скаржником вимоги ухвали суду виконано, усунуто вказані недоліки.

11. Ухвалою Верховного Суду від 06.08.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 09.12.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.06.2020.

12. Ухвалою Верховного Суду від 12.01.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 13.01.2022.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань основним видом економічної діяльності АТ «Запоріжгаз» є КВЕД 35.22: Розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи.

14. На адресу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, надійшли звернення фізичних осіб: від 04.12.2018 №У-8804963, від 18.12.2018 № БИ-8865153, від 26.12.2018 №ВА-8889586, від 26.12.2018 № ВА-8889618, від 05.12.2018 №ЛИ-8812534, від 21.12.2018 № ЄЛ-8879136, від 28.12.2018 б/н, від 28.12.2018 № ХО-8898837, які повідомили відповідача про застосування до них з боку позивача коефіцієнта приведення до стандартних умов, що є порушенням Ліцензійних умов з розподілу.

15. У вказаних зверненнях заявники з посиланням на неправомірне врахування до об`єму природного газу коефіцієнта проведення до стандартних умов, просили надати відповідь щодо законності дій з нарахування суми сплати на 1% більше ніж фактичний та проведення перевірки позивача з порушених у листі питань (том 1 а.с.158-172).

16. Враховуючи вказані звернення, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг звернулася з листом №80/14/7-19 від 04.01.2019 до Державної регуляторної служби України та Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України про надання погодження для проведення позапланової перевірки, зокрема АТ «Запоріжгаз».

17. Листами від 09.01.2019 №217/14/7-19 та від 18.01.2019 №610/14/7-19 Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, надано додаткові документи та пояснення до листа від 04.01.2019 №80/14/7-19, з проханням врахувати їх під час розгляду питання щодо проведення позапланових перевірок.

18. Державна регуляторна служба України листом від 25.02.2019 №1155/0/20-19 погодила Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг проведення позапланової перевірки додержання вимог п.2.1 Ліцензійних умов у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України від 09.04.2015 №329-VII «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме щодо донарахування побутовим споживачам обсягів природного газу, які враховують різницю у приведенні до стандартних умов, зокрема, АТ «Запоріжгаз» відповідно до звернень фізичних осіб.

19. Відповідно до статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», п.4 частини дев`ятої статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», на підставі звернень побутових споживачів, ураховуючи лист Державної регуляторної служби України від 25.02.2019 №1155/0/20-19 Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову № 314 від 05.03.2019 «Про проведення позапланових перевірок ПАТ «Вінницягаз», ПАТ «Волиньгаз», ПАТ «Дніпрогаз», ПАТ «Дніпропетровськгаз», ПАТ «Житомиргаз», ПАТ «Закарпатгаз», ПАТ «Запоріжгаз», ПАТ «Івано-франківськгаз», ПАТ «Київоблгаз», ПАТ «Криворіжгаз», ПАТ«Львівгаз», ПАТ «Миколаївгаз», ПАТ «Рівнегаз», ПАТ «Сумигаз», ПАТ «Харківгаз», ПАТ«Харківміськгаз», ПАТ «Хмельницькгаз», ПАТ «Чернівцігаз», ПАТ «Чернігівгаз» щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201, у частині питань, необхідності перевірки яких стали підставами для здійснення цих заходів.

20. 07.03.2019 Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг видано посвідчення №117 для проведення позапланової перевірки ліцензіата АТ «Запоріжгаз» щодо дотримання пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу на строк з 18.03.2019 по 22.03.2019.

21. В подальшому, відповідач звернувся до АТ «Запоріжгаз» із запитом від 13.03.2019 №40-13/416 про надання інформації, на що позивач листом від 18.03.2019 № 69003.2-Св-4166-0319 надано інформацію по побутовим споживачам, які звернулись до НКРЕКП.

22. Так, у період з 18.03.2019 по 22.03.2019 відповідно до статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», пункту 4 частини дев`ятої статті19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», на підставі постанови НКРЕКП №314 від 05.03.2019 «Про проведення позапланових перевірок ПАТ «Вінницягаз», ПАТ «Волиньгаз», ПАТ«Дніпрогаз», ПАТ «Дніпропетровськгаз», ПАТ «Житомиргаз», ПАТ «Закарпатгаз», ПАТ«Запоріжгаз», ПАТ «Івано-франківськгаз», ПАТ «Київоблгаз», ПАТ «Криворіжгаз», ПАТ «Львівгаз», ПАТ «Миколаївгаз», ПАТ «Рівнегаз», ПАТ «Сумигаз», ПАТ «Харківгаз», ПАТ«Харківміськгаз», ПАТ «Хмельницькгаз», ПАТ «Чернівцігаз», ПАТ «Чернігівгаз» та звернень споживачів, з урахуванням листа Державної регуляторної служби України від 25.02.2019 №1155/0/20-19 відділом НКРЕКП у Запорізькій області проведена позапланова перевірка дотримання АТ «Запоріжгаз» пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема дотримання вимог глави 4 розділу ІХ Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2494 в частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на межі балансової належності між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу.

23. За наслідками вказаної перевірки відповідачем складено акт щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у нафтогазовій сфері та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 22.03.2019 №108, в якому зафіксовано порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу щодо дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинного Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: дотримання вимог глави 4 розділу ІХ Кодексу ГРМ, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на межі балансової належності між оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу.

24. За результатами розгляду акту від 22.03.2019 №108, відповідачем прийнято постанову від 29.03.2019 № 469 «Про накладення штрафу на ПАТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання», якою:

1) відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17 та статей 19 та 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» накладено штраф у розмірі 850 000,00 грн. на Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Запоріжгаз» за порушення п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов з розподілу щодо здійснення господарської діяльності з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме вимог глави 4 розділу ІХ Кодексу ГРМ, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на межі балансової належності між оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу ГРМ;

2) відповідно до пункту 1 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», у межах здійснення заходів державного регулювання, зобов`язано Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Запоріжгаз» у строк до 18.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачам за ЕІС-кодами: 56ХМ14Е28109745Y, 56ХМ14С28470307N, 56ХМ14С28471191В, 56ХМ14С284741518, 56ХМ14А29443102J, 56ХМ14А295610139, 56ХМ14А299850379, 56ХМ14А30069861О, 56ХМ14А30950012К за період, що перевірявся, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу;

3) у разі здійснення Публічним акціонерним товариством по газопостачанню та газифікації «Запоріжгаз» неправомірних донарахувань із застосуванням коефіцієнтів приведення об`ємів природного газу до стандартних умов іншим побутовим споживачам Публічному акціонерному товариству по газопостачанню та газифікації «Запоріжгаз» до 18.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку таким споживачам у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року.

25. Вважаючи вказану постанову відповідача протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

26. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

27. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Відповідно до частин 1- 3 статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор (НКРЕКП) є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.

29. Згідно з статтею 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Комісія здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

30. Основними завданнями Комісії (Регулятора) є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

31. Частинами першою, другою статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначено, що засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.

32. Відповідно до частини першої статті 15 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.

33. Водночас за визначенням, наведеним у статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

34. Тож, враховуючи вищезазначені положення, оскаржувана постанова НКРЕКП не є регуляторним актом, оскільки положення даної постанови не спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

35. Отже, оскаржувана постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є актом індивідуальної дії в розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України.

36. Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 01.12.2021 у справі №140/1034/19.

37. Підставою для прийняття НКРЕКП оскаржуваної постанови слугував її висновок про порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу щодо дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу"», чинного Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема щодо дотримання вимог глави 4 розділу ІХ Кодексу ГРМ, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єму побутового споживача на межі балансової належності між оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу.

38. Оцінюючи правомірність такого висновку НКРЕКП слід зазначити таке.

39. Відповідно до пунктів 1.1-1.5 наказу Міненергетики від 23.11.2011 №737 «Про визначення розмірів нормативних втрат і виробничо-технологічних витрат природного газу в газорозподільних мережах», річні обсяги нормативних витрат (далі - НВ) і виробничо-технологічних витрат (далі - ВТВ) природного газу в газорозподільних мережах розраховуються відповідно до Методик №№ 264, 595.

40. При цьому, згідно із вказаними методиками газорозподільні підприємства самостійно розраховують річні обсяги НВ і ВТВ природного газу на календарний рік та не пізніше ніж за 2 місяці до початку року подають їх на затвердження до Міністерства енергетики та вугільної промисловості України. На підставі даних, отриманих від газорозподільних підприємств щодо розрахованих річних обсягів НВ і ВТВ природного газу, Міністерство енергетики та вугільної промисловості України впродовж місяця затверджує щодо кожного газорозподільного підприємства розміри НВ і ВТВ природного газу в газорозподільних мережах на наступний календарний рік. Затверджені розміри НВ і ВТВ природного газу є максимально допустимими для певного року. У разі непогодження розрахованих газорозподільним підприємством річних обсягів НВ і ВТВ природного газу Міненергетики надає йому вмотивовану відмову.

41. Таким чином, НВ і ВТВ природного газу визначаються із застосуванням Методик № 264 та №595, а визначення питомих витрат природного газу при вимірюваннях побутовими лічильниками у разі неприведення об`єму газу до стандартних умов здійснюється із урахуванням Методики № 595.

42. Наказом Міненерго № 847 від 25.12.2015 «Про затвердження розмірів нормативних виробничо-технологічних витрат газорозподільних підприємств (операторів газорозподільних систем) на 2016 рік» затверджено нормативні втрати і виробничо-технологічні витрати природного газу у розмірі 27379 тис. куб. м, що не збігається з розрахунковими ні по окремим методикам, ні в загальному обсязі. Так, планові обсяги газу у 2016 році, які були розраховані відповідно до методик в загальній сумі становили 70173,932 тис. куб. м, а саме: за Методикою №570 - 91,151 тис. куб. м, за Методикою №571 - 55493,408 тис. куб. м, за Методикою №595 - 14589,373 тис. куб. м.

43. Таким чином, колегія суддів вважає, що обсяги втрат природного газу при його вимірюваннях побутовими лічильниками в разі не приведення об`єму газу до стандартних умов, не були затверджені Наказом Міненерго № 847, та в подальшому не входили у встановлений НКРЕКП тариф на розподіл природного газу.

44. З приводу доводів відповідача, що норми Кодексу ГРМ щодо приведення до стандартних умов застосовується виключно при здійсненні перерахунків об`ємів природного газу з кубічних метрів в енергетичні одинці, в той час як розрахунки за природний газ на сьогодні здійснюються виключно в кубічних метрах, а переведення в енергетичні одиниці має виключно інформаційний характер, колегія суддів зазначає таке.

45. Так, за пунктами 1, 2 глави 1 розділу ІХ Кодексу ГРМ комерційний облік природного газу в газорозподільній системі організовується та здійснюється з метою визначення повної та достовірної інформації про об`єми (обсяги) природного газу, які надійшли до ГРМ від суміжних суб`єктів ринку природного газу (ГДП, ВБГ, Оператора ГТС), та об`єми (обсяги) природного газу, які розподілені (передані) з ГРМ підключеним до неї споживачам і суміжним операторам ГРМ, та подальшого використання інформації у взаємовідносинах між суб`єктами ринку природного газу, у тому числі для взаєморозрахунків між ними.

46. Порядок комерційного обліку природного газу (визначення його об`ємів і обсягів) по об`єктах споживачів, у тому числі побутових споживачів, здійснюється на підставі договору розподілу природного газу, укладеного між споживачем та оператором ГРМ, та з урахуванням вимог цього Кодексу.

47. Крім того, як зазначалося вище, позивач, як оператор ГРМ відповідно до вимог пункту 2-3 глави 2 розділу і Кодексу ГРМ, виконує функції розподілу природного газу, забезпечення комерційного обліку природного газу, формування добових, декадних, місячних, квартальних та річних показників фактичного об`єму та обсягу передачі (розподілу, споживання) природного газу, а також здійснює комерційний облік природного газу в газорозподільній системі.

48. Пунктом 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу ГРМ передбачено, що фактичний об`єм надходження природного газу до/з ГРМ (у тому числі по об`єктах споживачів) за певний період визначається в точках комерційного обліку (на межі балансової належності) на підставі даних комерційних вузлів обліку, встановлених в точках вимірювання, та інших регламентованих процедур у передбачених цим Кодексом випадках. Об`єм природного газу в точках комерційного обліку має бути приведений до стандартних умов та переведений в одиниці енергії (обсяг) згідно з розділом XV цього Кодексу.

49. З урахуванням вказаних положень, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Комісією помилково вказано, що такі норми стосовно приведення до стандартних умов застосовується виключно при здійсненні перерахунку об`єму природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці, оскільки фактичний об`єм надходження природного газу до/з ГРМ (у тому числі по об`єктах споживачів) за певний період визначається в точках комерційного обліку (на межі балансової належності) на підставі даних комерційних вузлів обліку шляхом: 1) приведення газу до стандартних умов; 2) переведення об`єму газу, приведеного до стандартних умов, в одиниці енергії.

50. Крім того, за приписами пункту 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу ГРМ оператор ГРМ зобов`язаний за підсумками місяця, але не пізніше 8-го числа, наступного за розрахунковим місяцем, опублікувати на власному сайті фактичні дані щодо розміру середньозваженої вищої теплоти згоряння природного газу за кожним маршрутом; передбачити у платіжних документах споживачів за послуги з розподілу природного газу, а також в особистому кабінеті споживача, інформацію про величину коефіцієнту приведення до стандартних умов (якщо вузол обліку природного газу споживача не приводить в автоматичному режимі об`єм природного газу до стандартних умов), розмір середньозваженої вищої теплоти згоряння за розрахунковий період, а також розмір спожитого обсягу енергії природного газу (за трьома одиницями виміру: кВт·год, Гкал, МДж (абз. 3 п. 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу ГРМ).

51. Таким чином, на позивача покладено обов`язок при комерційному обліку газу, у тому числі, здійснювати дві окремі процедури: 1) приведення газу до стандартних умов; 2) розрахунок спожитого обсягу енергії природного газу, про який повідомляється споживача в платіжному документі.

52. Відповідно до абз. 1 п. 2 глави 1 розділу ІХ Кодексу ГРМ порядок комерційного обліку природного газу (визначення його об`ємів і обсягів) по об`єктах споживачів, у тому числі побутових споживачів, здійснюється згідно з договором розподілу природного газу, укладеним між споживачем та оператором ГРМ, та з урахуванням вимог цього Кодексу.

53. Згідно з пунктом 6 частини першої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор затверджує типові та схвалює примірні договори відповідно до закону.

54. На виконання зазначених вище законодавчих вимог 30.09.2015 НКРЕКП прийняло постанову №2498 «Про затвердження типового договору розподілу природного газу».

55. Так, за пунктом 1.2 Типового договору умови цього Договору однакові для всіх споживачів України та розроблені відповідно до Закону України від 09.04.2015 № 329-VIII "Про ринок природного газу" (далі - Закон № 329-VIII) і Кодексу ГРМ.

56. Згідно з пунктом 37 частини першої статті 1 Закону № 329-VIII споживач - фізична особа, фізична особа-підприємець або юридична особа, яка отримує природний газ на підставі договору постачання природного газу з метою використання для власних потреб, а не для перепродажу, або використання в якості сировини.

57. Відповідно до пункту 4 розділу 1 Глави І Кодексу ГРМ споживач природного газу (споживач) - фізична особа, фізична особа-підприємець або юридична особа, об`єкти якої в установленому порядку підключені до/через ГРМ оператора ГРМ, яка отримує природний газ на підставі договору постачання природного газу з метою використання для власних потреб, зокрема в якості сировини, а не для перепродажу.

58. За приписами пункту 5.1 Типового договору облік (у тому числі приладовий) природного газу, що передається оператором ГРМ та споживається споживачем на межі балансової належності об`єкта споживача, здійснюється відповідно до вимог Кодексу ГРМ.

59. Визначення об`єму розподілу та споживання природного газу по споживачу здійснюється на межі балансової належності між оператором ГРМ та споживачем на підставі даних комерційного вузла обліку (лічильника газу), визначеного в заяві-приєднанні, та з урахуванням регламентних процедур, передбачених Кодексом ГРМ та цим Договором (п. 5.2 Типового договору).

60. У пункті 5.3 Типового договору передбачено, що за розрахункову одиницю розподіленого та спожитого природного газу береться один кубічний метр (м куб.) природного газу, приведений до стандартних умов, визначених в Кодексі ГРМ.

61. Проаналізувавши наведені положення, колегія суддів погоджується з висновком судів про необґрунтованість доводів Комісії стосовно відсутності в нормах Кодексу ГРМ положень, які регламентують процедуру приведення обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків в обсягах (м куб.).

62. У свою чергу, за змістом абзацу 2 пункту 3 глави 1 розділу IX Кодексу ГРМ питання приведення обсягів спожитого природного газу до стандартних умов врегульовано розділом XV Кодексу ГРМ.

63. До того ж, пунктом 6 глави 1 розділу XV Кодексу ГРМ визначено, що для проведення розрахунків по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, коефіцієнт приведення до стандартних умов (k) необхідно визначати за відповідними додатками до Методики приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу, затвердженої наказом Міненергетики від 26 лютого 2004 року № 116 (далі - Методика № 116), яка призначена для приведення об`єму природного газу, який вимірюється побутовими лічильниками газу в робочих умовах, до стандартних умов за результатами вимірювання об`єму газу низького тиску лічильниками, що не мають спеціальних пристроїв для автоматичного приведення до стандартних умов їх показів у разі зміни температури та тиску газу.

64. Відповідач вказує, що Кодекс ГРМ не містить положень, які регулюють процедуру приведення обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов, адже Методика № 116 поширюється виключно на суб`єктів господарювання. За позицією НКРЕКП, жодним нормативно-правовим актом не визначено коефіцієнтів приведення до стандартних умов обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами.

65. Відповідно до пункту 2 Методики № 116, її дія поширюється на суб`єктів господарювання, які у господарсько-виробничій діяльності для вимірювання об`єму спожитого газу використовують лічильники, крім випадків використання газу за показами лічильників громадянами-підприємцями для власних потреб.

66. Однак, пунктом 6 глави 1 розділу XV Кодексу ГРМ передбачено необхідність застосування лише відповідного коефіцієнту при приведенні обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов, який зазначений в додатках до Методики № 116, а не власне самої Методики № 116. Тобто, дана норма пов`язує приведення обсягів спожитого природного газу до стандартних умов не з порядком, процедурою чи колом споживачів, що визначені Методикою № 116, а з числовими значеннями коефіцієнтів, які зазначені в додатках до цієї Методики.

67. Відповідні коефіцієнти містяться в додатках до Методики № 116, а тому є безпідставними посилання відповідача на те, що величини коефіцієнтів приведення до стандартних умов при здійсненні розрахунків із побутовими споживачами відсутні.

68. Таким чином, обов`язок оператора ГРМ проводити розрахунки по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, шляхом приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу визначений саме нормами Кодексу ГРМ та Типового договору.

69. Аналогічні висновки містять постанови Верховного Суду від 24.12.2019 у справі № 640/21017/18, від 03.02.2020 у справі № 640/20866/18, від 16.06.2020 у справі № 640/20692/18, від 17.06.2020 у справі № 640/20691/18.

70. Посилання відповідача, що тариф на розподіл природного газу для Ліцензіата було затверджено постановою НКРЕКП №2309 від 15.12.2016, яка не була оскаржена позивачем та якою позивачу було установлено економічно обґрунтовані тарифи на розподіл природного газу є безпідставними, оскільки питання оскарження постанови НКРЕКП №2309 від 15.12.2016 жодним чином не впливає на підтвердження/спростування обставин включення позивачем в 2018 році до тарифу на розподіл природного газу обсягів втрат природного газу при його вимірюванні побутовими лічильниками в разі не приведення об`єму газу до стандартних умов.

71. Щодо посилань відповідача в апеляційній скарзі на правову позицію, висловлену Хмельницьким окружним адміністративним судом в рішенні від 06.05.2019 у справі №560/999/19, з аналогічного предмету спору, колегія суддів зазначає, що рішення судів першої інстанції, які набрали законної сили, не є обов`язковими для врахування іншими судами, які розглядають аналогічні справи, оскільки чинним законодавством передбачено, що суди під час розгляду справ повинні враховувати саме рішення Верховного Суду. Разом з тим, рішення Верховного Суду у справі №560/999/19 немає.

72. Враховуючи викладене, колегія суддів погоджує з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що відповідачем не доведено правомірність винесення постанови №469 від 29.03.2019 про накладення на АТ «Запоріжгаз» штрафу за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання, а тому вказана постанова є протиправною та підлягає скасуванню.

73. Що стосується питання наявності чи відсутності затвердженої уніфікованої форми акта перевірки Верховний Суд висловив правову позицію, зокрема у постанові від 28.10.2020 у справі № 460/1042/19 зазначив, що вимоги встановлені до складання уніфікованої форми акта перевірки Методикою № 342, дотримані відповідачем у постанові № 428 від 14.06.2018, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього. Цей Порядок набрав чинності та не був оскаржений в установленому законодавством порядку, за цих обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що зазначена постанова правомірно застосована відповідачем під час здійснення контрольного заходу.

74. Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду, тому висновок суду апеляційної інстанції про те, що акт перевірки № 78 від 15.03.2019 не може бути належним доказом наявності фактів, які були покладені в основу Спірної постанови, оскільки Порядок № 428 не зареєстрований у Міністерстві юстиції України, а уніфіковану форму акта НКРЕКП не було затверджено та оприлюднено на власному офіційному веб-сайті, є помилковим.

75. Разом із тим, цей висновок не вплинув на правильність судових рішень в цілому, тому касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

76. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

77. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 09.12.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.06.2020 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко А.Ю. Бучик Т.Г. Стрелець