Справа № 640/5884/19
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2022-01-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2022 року

м. Київ

справа № 640/5884/19

адміністративне провадження № К/9901/17887/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Шарапи В.М., Мороз Л.Л.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №640/5884/19

за позовом Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»

до Кабінету Міністрів України

про визнання протиправними та нечинними окремих положень розпорядження від 03.10.2018 №717-р

за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2020 (колегія у складі: головуючого судді Костюк Л.О., суддів: Бужак Н.П., Кобаля М.І.),-

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У квітні 2019 року Акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - позивач, АТ НАК «Нафтогаз України», компанія) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ, Уряд) в якому просить визнати протиправними та нечинними окремі положення розпорядження Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 №717-р «Деякі питання опалювального сезону 2018/19 року», а саме:

«укласти до 15 жовтня 2018 р. договори із суб`єктами господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню та/або виробництва теплової енергії для релігійних організацій, з дотриманням вимог Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2016 року №357»;

«разом з операторами газотранспортних та газорозподільних систем забезпечити протягом опалювального сезону 2018/19 року безперебійне постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню в необхідних обсягах»;

«укласти договори про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ з теплопостачальними та теплогенеруючими організаціями, включеними до Реєстру теплопостачальних та теплогенеруючих організацій, підприємств централізованого водопостачання та водовідведення, що беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості за спожиті енергоносії відповідно до Закону України «Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення за спожиті енергоносії».

2. В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначав, що Уряд, приймаючи зазначений нормативний акт та в імперативній формі зобов`язуючи АТ НАК «Нафтогаз України» укласти договори про постачання природного газу і договори про реструктуризацію заборгованості та зобов`язуючи Компанію безперебійно постачати природний газ виробникам теплової енергії, діяв з перевищенням повноважень, наданих Конституцією (частина 2 статті 19, стаття 116) та законами України, та за відсутності відповідних правових підстав, чим порушив права та інтереси позивача. Так, за твердженням позивача, оскаржуване Розпорядження прийнято відповідачем з перевищенням повноважень, передбачених статтею 21, 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», статтями 4 та 11 Закону України «Про ринок природного газу», статтею 5 Закону України «Про управління об`єктами державної власності». Як зазначав позивач, оскаржуване Розпорядження видано в порушення норм Господарського та Цивільного кодексів України, а також не узгоджується з постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №351 «Про затвердження основних засад здійснення державної власності щодо публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України». Також, на думку позивача, оскаржувані положення Розпорядження №717-р у частині покладення на АТ НАК «Нафтогаз України» зобов`язання укласти договори про реструктуризацію заборгованості, по суті, у безумовному порядку, суперечать положенням, закріпленим в частині восьмій статті 5 та в частині восьмій статті 6 Закону України «Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення за спожиті енергоносії». До того ж, за твердженням позивача, Розпорядження Кабінету Міністрів України №717-р не узгоджується і з його власним нормативно-правовим актом - постановою від 22.03.2017 №187 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 07.11.2019 у задоволенні позову відмовлено.

4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що Розпорядження №717-р від 03.10.2018 видано Кабінетом Міністрів України, як суб`єктом, який у відповідності до положень Закону України «Про теплопостачання» здійснює державне управління у сфері теплопостачання на загальнодержавному рівні та в межах повноважень Уряду, наданих йому Законом України «Про ринок природного газу» щодо покладення на суб`єктів ринку природного газу на визначений строк спеціальних обов`язків у процесі функціонування ринку природного газу і саме з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу. Не виявлено судом під час розгляду справ також і суперечностей оскаржуваних положень Розпорядження №717-р з наведеними позивачем вимогами нормативно-правових актів, які мають вищу юридичну силу.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2020 рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 07.11.2019 скасовано. Винесено нову постанову, якою визнано протиправними та не чинними окремі положення розпорядження Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 №717-р «Деякі питання опалювального сезону 2018/19 року», а саме щодо:

«укладення до 15 жовтня 2018 р. договорів із суб`єктами господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню та/або виробництва теплової енергії для релігійних організацій, з дотриманням вимог Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2016 р. №357»;

«разом з операторами газотранспортних та газорозподільних систем забезпечити протягом опалювального сезону 2018/19 року безперебійне постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню в необхідних обсягах»;

«укладення договорів про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ з теплопостачальними та теплогенеруючими організаціями, включеними до Реєстру теплопостачальних та теплогенеруючих організацій, підприємств централізованого водопостачання та водовідведення, що беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості за спожиті енергоносії відповідно до Закону України «Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення за спожиті енергоносії».

6. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нову постанову про задоволення позову, апеляційний суд зазначив, що свідченням протиправності оскаржуваного розпорядження відповідача є його пряма невідповідність вимогам статті 11 Закону України «Про ринок природного газу», адже в порушення зазначеної норми, положення розпорядження № 717-р не визначають виключного випадку, з яким пов`язане його прийняття, а з огляду на їх протиріччя вимогам Постанови № 187, вони не можуть вважатись чітко визначеними, оскільки є такими, що фактично вносять юридичну невизначеність у регулюванні правовідносин щодо здійснення постачання природного газу. Відповідно, покладені розпорядженням №717-р обов`язки, у досліджуваній їх частині, не є необхідними та пропорційними меті задоволення правомірного загальносуспільного інтересу та такими, що створюють найменші перешкоди для розвитку ринку природного газу, як цього вимагає Закон України «Про ринок природного газу».

Також апеляційний суд зазначив, що для визначення Розпорядження таким, що є рішенням Кабінету Міністрів України про покладання спеціальних обов`язків, у цьому Розпорядженні має бути зазначено: які саме загальносуспільні інтереси воно забезпечує, однак, Розпорядження будь-яких посилань на загальносуспільні інтереси не містить, а Судом не встановлено будь-якого зв`язку між оскаржуваним розпорядженням та зазначеними у частині третій статті 11 Закону загальносуспільними інтересами; у зв`язку з якими виключними випадками воно прийнято, при цьому «своєчасний і належний початок та проходження опалювального сезону 2018-2019 року» не може вважатися виключним, адже опалювальні сезони проходять щороку, тому є регулярними, передбачуваними та прогнозованими, а не виключними випадками, характерними лише для опалювального сезону 2018/2019; який обсяг прав надано суб`єктам господарювання, на яких покладено спеціальні обов`язки, однак у Розпорядженні про це не зазначено; джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні Обов`язки, однак у Розпорядженні про це не йдеться. Також, при прийнятті Розпорядження не проводились обов`язкові попередні консультації із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства. Таким чином, оскаржуване розпорядження КМУ жодному з критеріїв, визначених Законом України «Про ринок природного газу», не відповідає. Відтак не є і не може бути апріорі рішенням, що прийнято у межах наданих законом повноважень.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з указаним судовим рішенням, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2020, в якій просив скасувати вказане рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

8. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначає, що Розпорядження Кабінету Міністрів України №717-р від 03.10.2018 видано Урядом в межах повноважень, визначених статтями 9, 10 Закону України «Про теплопостачання», статтею 11 Закону України «Про ринок природного газу», якими визначені повноваження Уряду щодо реалізації державної політики у сфері теплопостачання та щодо покладення спеціальних обов`язків у процесі функціонування ринку природного газу.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. 20.07.2020 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.

10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20.07.2020, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С.Г., судді Шарапа В.М., Мороз Л.Л.

11. Ухвалою Верховного Суду від 31.07.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2020.

12. Ухвалою Верховного Суду від 19.01.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 20.01.2022.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 03.10.2018 Кабінет Міністрів України видав розпорядження №717-р «Про деякі питання опалювального сезону 2018/19 року», яким, з метою забезпечення своєчасного початку та сталого проходження опалювального сезону 2018/19 року, АТ НАК «Нафтогаз України» надається доручення:

- укласти до 15 жовтня 2018 р. договори із суб`єктами господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню та/або виробництва теплової енергії для релігійних організацій, з дотриманням вимог Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2016 р. № 357 (Офіційний вісник України, 2016 р., № 46, ст. 1666), та принципу недискримінації (абзац 2 пункту 1 Розпорядження);

- разом з операторами газотранспортних та газорозподільних систем забезпечити протягом опалювального сезону 2018/19 року безперебійне постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню в необхідних обсягах (абзац 2 пункту 1 Розпорядження);

- укласти договори про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ з теплопостачальними та теплогенеруючими організаціями, включеними до Реєстру теплопостачальних та теплогенеруючих організацій, підприємств централізованого водопостачання та водовідведення, що беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості за спожиті енергоносії відповідно до Закону України «Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення за спожиті енергоносії» (абз. 3 п. 1 Розпорядження).

14. Не погоджуючись з наведеними положеннями Розпорядження №717-р, АТ НАК «Нафтогаз України» звернулась до суду із даним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

16. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

18. Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

19. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною 1 статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

20. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

21. Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

22. Відповідно до статті 3 Закону України від 27.02.2014 №794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон №794-VII) діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.

23. Згідно з положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

24. Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

25. Відповідно до частини першої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

26. Як визначено статтею 9 Закону України «Про теплопостачання» завданнями державного управління у сфері теплопостачання є, зокрема, забезпечення надійності теплопостачання як одного з необхідних елементів безпеки людини, а також створення механізмів функціонування ефективного ринку теплової енергії.

Державне управління у сфері теплопостачання, у відповідності до зазначеної норми Закону України «Про теплопостачання» на загальнодержавному рівні здійснюють: Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади у межах своїх повноважень.

27. Згідно зі статтею 10 Закону України «Про теплопостачання» до повноважень Кабінету Міністрів України належать: розробка та реалізація державної політики у сфері теплопостачання; координація діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади у сфері розробки державних (міждержавних, регіональних) цільових програм розвитку систем теплопостачання, довгострокового прогнозування споживання теплової енергії, нормативно - правових актів щодо формування цін на теплову енергію; організація здійснення контролю та обліку в цій сфері; вирішення інших питань у сфері теплопостачання відповідно до законів України.

28. 08.05.2015 набув чинності Закон України від 09.04.2015 №329-VIII "Про ринок природного газу", який визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу.

29. Відповідно до частини третьої статті 2 зазначеного Закону, рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень, прийняті на виконання норм цього Закону, мають відповідати принципам пропорційності, прозорості та недискримінації.

30. Водночас, частина перша статті 11 зазначеного Закону ("Спеціальні обов`язки для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу") встановлює, що з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб`єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов`язки в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

31. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

32. Предметом судового контролю у цій справі є окремі положення розпорядження Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 №717-р «Деякі питання опалювального сезону 2018/19 року».

33. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про порушення порядку прийняття спірного розпорядження, зокрема, через не узгодження його Секретаріатом Енергетичного Співтовариства, як це передбачено статтею 11 Закону України "Про ринок природного газу". Зазначений висновок суд зробив з аналізу спірного розпорядження.

34. Необхідно зазначити, що статтею 11 Закону України "Про ринок природного газу" визначено критерії, яким має відповідати рішення Кабінету Міністрів України про покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу:

- рішення визначає: загальносуспільний інтерес у процесі функціонування ринку природного газу, для забезпечення якого покладаються спеціальні обов`язки на суб`єктів ринку природного газу; обсяг спеціальних обов`язків; коло суб`єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки; обсяг прав суб`єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, необхідних для виконання таких обов`язків; категорії споживачів, яких стосуються спеціальні обов`язки; територію та строк виконання спеціальних обов`язків; джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки;

- спеціальні обов`язки покладаються у виключних випадках;

- прийняттю рішення передують консультації із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

35. Так, 01.02.2011 Україна набула статусу Договірної Сторони в Енергетичному Співтоваристві Південно-Східної Європи. Протокол про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства було підписано 24.09.2010 в місті Скоп`є (Македонія) і ратифіковано Законом України "Про ратифікацію Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства" від 15.12.2010 № 2787-VI.

36. Приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, який підписано сторонами 25.10.2005 і набув чинності для України з 01.02.2011, має на меті встановлення довгострокової фінансової стабільності енергетичного сектора та поліпшенню інвестиційного клімату в Україні, стимулювання регіональної інтеграції та торгівлі, допомоги вирішенню проблем боротьби зі змінами клімату та запровадженню енергозберігаючих технологій тощо.

37. Апеляційним судом в оскаржуваній постанові вказується, що при прийнятті розпорядження Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 №717-р «Деякі питання опалювального сезону 2018/19 року» не проводились обов`язкові попередні консультації із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

38. Разом із цим, колегія суддів звертає увагу, що апеляційним судом не проаналізовано повноваження Секретаріату Енергетичного Співтовариства виходячи із положень Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, Закону України "Про ратифікацію Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства", Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства інших законодавчих актів, які врегульовують відносини України із Енергетичним Співтовариством та не з`ясовано юридичну силу та наслідки консультації. Зокрема судами не встановлено у якій формі повинна надаватися така консультація, обсяг питань, що нею охоплюється, чи охоплює консультація питання про які йдеться у спірному розпорядженні, а також чи носить така консультація інформаційний, дорадчий або обов`язковий характер

39. Висновки суду апеляційної інстанції про обов`язковість при прийнятті оскаржуваного Розпорядження попередніх консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства без отримання відповіді на вказані питання можуть створювати додаткові обов`язки не передбачені міжнародними договорами.

40. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 25.06.2020 у справі №826/9665/16.

41. Крім того, апеляційним судом в оскаржуваній постанові зазначено, що матеріали справи не містять виключних обставин, наявності виключного випадку, які б давали підстави для прийняття відповідачем спірного розпорядження.

42. З цього приводу колегія суддів звертає увагу на положення статті 11 Закону України «Про ринок природного газу», якою, серед іншого, визначено, що спеціальні обов`язки можуть покладатися з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб`єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк.

43. Разом з тим, судом апеляційної інстанції не надано належної оцінки наданим Кабінетом Міністрів України документам, на підставі яких приймалось спірне розпорядження, та в яких міститься обґрунтування необхідності прийняття такого розпорядження. Апеляційний суд не оцінив надані докази та не вказав чому вони не свідчать про наявність виключного випадку.

44. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що з`ясування вказаних обставин має істотне значення для правильного вирішення спору, а тому без дослідження та з`ясування наведених вище обставин, ухвалену у справі судом апеляційної інстанції постанову від 25.06.2020 не можна вважати законною та обґрунтованою, відповідно до вимог статті 242 КАС України.

45. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

46. Для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу у їх сукупності, які містяться в матеріалах справи та витребуваних необхідних документів, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

47. Як зазначається у Рішенні Конституційного Суду України від 29.08.2012 №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині 3 статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (Рішення Конституційного Суду України від 02.11.2011 №13-рп/2011).

48. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. Водночас, до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

49. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

50. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

51. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

52. У пункті 25 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Проніна проти України" (заява №63566/00), пункту 13 рішення у справі "Петриченко проти України" (заява №2586/07) та пункту 280 рішення у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (заява №42310/04) була висловлена позиція, згідно з якою Суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.

53. Крім цього, у пункті 42 рішення у справі "Бендерський проти України" (заява №22750/02) вказано, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (…). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом.

54. Таким чином, згідно з уже розробленими теоретичними підходами, зробленими на основі аналізу прецедентної практики ЄСПЛ, можна дійти висновку про такі критерії умотивованості судового рішення: 1) у рішенні вмотивовано питання факту та права, проте обсяг умотивування може відрізнятися залежно від характеру рішення та обставин справи; 2) у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін; 3) у рішенні чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, на підставі яких обґрунтовано позицію суду, що дає змогу стороні правильно аргументувати апеляційну або касаційну скаргу; 4) рішення є підтвердженням того, що сторони були почуті судом; 5) рішення є результатом неупередженого вивчення судом зауважень, доводів та доказів, що представлені сторонами; 6) у рішенні обґрунтовано дії суду щодо вибору аргументів та прийняття доказів сторін.

55. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

56. За змістом частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

57. З огляду на зазначене колегія суддів приходить до висновку, що апеляційний суд не встановив обставин, які мають визначальне значення для правильного вирішення спору по суті, допустив порушення норм процесуального права, а тому рішення апеляційного суду підлягає скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до цього суду.

58. Під час нового розгляду справи суду апеляційної інстанції слід врахувати викладені в цій постанові висновки Верховного Суду, повно і всебічно встановити обставини справи, що стосуються спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, надати їм належну юридичну оцінку, перевірити їх доказами та ухвалити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

59. Ураховуючи викладене, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржуване судове рішення скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити частково.

Скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2020 у справі №640/5884/19, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіС.Г. Стеценко В.М. Шарапа Л.Л. Мороз