Справа № 420/1066/21
Суддя: Данилевич Н.А.
Дата ухвалення: 2022-01-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 січня 2022 року
м. Київ
справа №420/1066/21
адміністративне провадження № К/9901/23822/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Данилевич Н.А.,
суддів: Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року (головуючий суддя: Катаєва Е.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року (колегія суддів: Бойко А.В., Федусик А.Г., Шевчук О.А.) в адміністративній справі №420/1066/21
за позовом ОСОБА_1 , яка діє від свого імені та від імені малолітньої ОСОБА_2 , ОСОБА_3
до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради
про визнання протиправним та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії,
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2021 року ОСОБА_1 , яка діє від свого імені та від імені малолітньої ОСОБА_2 , ОСОБА_3 звернулись до суду першої інстанції з позовом, в якому просили:
- визнати протиправним та скасування рішення Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради від 24.06.2020 про відмову в реєстрації місця проживання ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 ;
- визнати протиправним та скасування рішення відповідача від 24.06.2020 року про відмову в реєстрації місця проживання ОСОБА_2 за адресою АДРЕСА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 26.06.2020 року про відмову в реєстрації місця проживання ОСОБА_3 за адресою АДРЕСА_1 ; -
- зобов`язати відповідача зареєструвати місце проживання позивачів та їх малолітню дитину за вказаною вище адресою.
На обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивачі звернулись до відповідача із заявами про реєстрацію місця проживання усіх членів сім`ї за адресою: АДРЕСА_1 . Однак, за результатами розгляду заяв позивачам було відмовлено у реєстрації місця проживання, з тих підстав, що будинок є дачним. Позивачі вважають таку відмову протиправною та зазначають, що вказане рішення порушує гарантоване Конституцією України та законами України право особи на вільний вибір місця проживання. Відповідно до Цивільного кодексу України місцем проживання фізичної особи є житло, в якому вона проживає постійно або тимчасово. Закон України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» №1382-IV від 11.12.2003 не містить посилань на поняття житлового фонду та не встановлює обмежень у реєстрації за адресою приміщення, яке не відноситься до житлового фонду. Також, відповідно до звіту, який виконаний експертом ОСОБА_4 в результаті обстеження дачного (садового) будинку, зазначено, що об`єкт «Дачний будинок літ. «А» за адресою: АДРЕСА_1 відповідає вимогам державних будівельних норм.
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року, адміністративний позов ОСОБА_1 , яка діє від свого імені та від імені малолітньої ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії задоволено.
Визнано протиправними та скасовано рішення Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради від 24.06.2020 року та від 26.06.2020 року про відмову в реєстрації місця проживання ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 за адресою АДРЕСА_1 .
Зобов`язано Департамент надання адміністративних послуг Одеської міської ради зареєструвати місце проживання ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 за адресою АДРЕСА_1 .
Стягнуто з Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради за рахунок його бюджетних асигнувань, на користь ОСОБА_1 витрати зі сплати судового збору в розмірі 908,00 грн.
Стягнуто з Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради за рахунок його бюджетних асигнувань, на користь ОСОБА_3 витрати зі сплати судового збору в розмірі 908,00 грн.
Ухвалюючи судові рішення у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, вказав, що дачний (садовий) будинок за адресою: АДРЕСА_1 , пристосований і може бути використаний для постійного проживання в ньому. Відмінність будівельних норм у частині вимог до окремих конструктивних рішень, що застосовуються під час будівництва житлових будинків у порівнянні зі садовими будинками, не позбавляє останніх ознак, притаманних житлу, і не спростовує їхньої придатності для постійного проживання, за умови, що власник садового будинку з власної ініціативи пристосував його для цього. Таким чином, суд дійшов висновку, що заборони на проведення реєстрація місця проживання особи в садовому будинку відсутні в нормах чинного законодавства, а посилання відповідача про те, що реєстрація місця проживання особи в дачному будинку не передбачена чинним законодавством є необґрунтованими. З огляду на висновки суду про протиправність оскаржуваних рішень відповідача та для належного відновлення порушених прав позивача, суд визнав за необхідне зобов`язати відповідача зареєструвати позивачів за вказаною адресою. Також суди дійшли висновку, що позивачі вчасно звернулись до суду першої інстанції з відповідним позовом, оскільки підстави відмови у реєстрації їх місця проживання за відповідною адресою стали відомі лише у липні 2020 р. з листів Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради від 22.07.2020 та від 23.07.2020. Щодо змін, внесених до Порядку №321, суд апеляційної інстанції зазначив, що переведення дачних будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки є правом, а не обов`язком власника будинку.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
29 червня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року, в якій відповідач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування абз.2 пункту 5 Порядку переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року №321 (в редакції Постанови КМУ № 399 від 13.05.2020) стосовно того, що підставою для використання дачних і садових будинків як житла, зокрема для реєстрації місця проживання, є рішення про переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки. Скаржник вказує, що з 29.05.2020 (набрання чинності Постанови КМУ №399 від 13.05.2020) для реєстрації місця проживання в дачному чи садовому будинку, який було переведено у жилий будинок, особі до органу реєстрації необхідно подавати документи про право власності на зазначений будинок та рішення місцевої ради про переведення дачного чи садового будинку, що відповідає державним будівельним нормам, у жилий будинок.
Крім того, скаржник вказує на наявність значного суспільного інтересу та виняткового значення для Департаменту, оскільки реєстрація місця проживання позивачів за адресою дачного будинку без відповідного рішення про переведення такого будинку у житловий на підставі визнання його придатним для постійного проживання фактично означає визнання такого будинку житловим, а отже нівелює визначені законом повноваження виконавчого комітету Одеської міської ради, який уповноважений приймати відповідне рішення про переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки (п.п.«в» п.2 ч.5 ст.328 КАС України).
Також, скаржник зазначає, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики. Так, у зв`язку із змінами в законодавстві саме рішення про переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки, відтепер є підставою для використання такого будинку як житлового, зокрема і для здійснення реєстрації місця проживання, що свідчить про нетотожність обставин справ, що вже були розглянуті Верховним Судом за подібними правовідносинами та цієї справи.
Крім того, посилається на обставини пропуску позивачами строку звернення до суду з цим позовом.
Представником позивачів до Суду надано відзив на касаційну скаргу, в обґрунтування якого вказано на безпідставність викладених в ній доводів. Вказує, що садовий (дачний) будинок не зазначений в переліку об`єктів, що не входять до житлового фонду. Також посилається на наявність сталої судової практики Верховного Суду щодо вирішення аналогічних спорів. Просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 19 липня 2021 року відкрито касаційне провадження у вказаній справі.
Підставами для відкриття провадження є посилання скаржника на п.п.«в» п.2 ч.5 ст.328, п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Ухвалою Суду від 25 січня 2022 року вказану адміністративну справу призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 24.06.2020 до відповідача від ОСОБА_1 та малолітньої ОСОБА_2 (представником ОСОБА_1 ) було подано заяви про реєстрацію місця проживання за новою адресою: АДРЕСА_1 , одночасно із зняттям попереднього місця проживання (а.с.43-46).
Одночасно із заявами позивач надала: паспорт громадянина України, довідку про присвоєння номеру обліку картки платника податків, квитанцію про сплату адміністративного збору, договір купівлі-продажу дачного будинку від 15.04.2019, витяг є Держаного реєстру речових прав на нерухоме майно від 15.04.2019 №163600921.
Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно №163600921 від 15.04.2019 будинок, в якому позивачі виявили бажання зареєструвати своє місце проживання, що розташовується за адресою: АДРЕСА_1 є дачним будинком, власником якого є ОСОБА_5 (а.с. 27).
Цього ж дня, адміністратором Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради Кундюк О.С. зроблено службову відмітку на зворотньому боці заяв про відмову в реєстрації місця проживання, з підстав неподання необхідних документів або інформації (а.с.,44,46).
26 червня 2020 року ОСОБА_3 звернувся до відповідача з аналогічною заявою та пакетом документів, в якій також просив зареєструвати його місце проживання за відповідною адресою (а.с.47-48).
26 червня 2020 року позивачі звернулись до відповідача із заявами, в яких просили роз`яснити підстави відмови у реєстрації місця їх проживання (а.с.49-50).
Листами від 22.07.2020 та від 23.07.2020 Департамент повідомив позивачів, що дачний будинок, не є житлом у розумінні статті 379 ЦК України та ст. 4 ЖК Української РСР, а отже для реєстрації їх місця проживання необхідно надати рішення виконавчого комітету Одеської міської ради про переведення дачного будинку у жилий (а.с.37-42).
Позивачі, вважаючи вищевказану відмову відповідача протиправною, звернулись до суду з даним позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відносини, пов`язані зі свободою пересування та вільним вибором місця проживання в Україні, урегульовано Законом України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» від 11 грудня 2003 року № 1382-IV (далі - Закон №1382-IV).
Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону №1382-IV передбачено, що вільний вибір місця проживання чи перебування - це право громадянина України, а також іноземця та особи без громадянства, які на законних підставах перебувають на території України, на вибір адміністративно-територіальної одиниці, де вони хочуть проживати чи перебувати.
Місце проживання - це житло, розташоване на території адміністративно-територіальної одиниці, в якому особа проживає, а також спеціалізовані соціальні установи, заклади соціального обслуговування та соціального захисту, військові частини.
За приписами ст. 6 Закону № 1382-IV Громадянин України, а також іноземець чи особа без громадянства, які постійно або тимчасово проживають в Україні, зобов`язані протягом тридцяти календарних днів після зняття з реєстрації місця проживання та прибуття до нового місця проживання зареєструвати своє місце проживання. Батьки або інші законні представники зобов`язані зареєструвати місце проживання новонародженої дитини протягом трьох місяців з дня державної реєстрації її народження. Реєстрація місця проживання особи здійснюється в день подання особою документів. Реєстрація місця проживання за заявою особи може бути здійснена органом реєстрації з одночасним зняттям з попереднього місця проживання.
У разі якщо особа не може самостійно звернутися до органу реєстрації, реєстрація може бути здійснена за зверненням її законного представника або представника на підставі довіреності, посвідченої в установленому законом порядку (далі - представник).
Для реєстрації особа або її представник подає органу реєстрації (у тому числі через центр надання адміністративних послуг):
письмову заяву;
документ, до якого вносяться відомості про місце проживання. Якщо дитина не досягла 16-річного віку, подається свідоцтво про народження;
квитанцію про сплату адміністративного збору;
документи, що підтверджують право на проживання в житлі, перебування або взяття на облік у спеціалізованій соціальній установі, закладі соціального обслуговування та соціального захисту, проходження служби у військовій частині, адреса яких зазначається під час реєстрації;
військовий квиток або посвідчення про приписку (для громадян, які підлягають взяттю на військовий облік або перебувають на військовому обліку).
У разі подання заяви представником особи додатково подаються:
документ, що посвідчує особу представника;
документ, що підтверджує повноваження особи як представника, крім випадків, коли законними представниками є батьки (усиновлювачі).
Реєстрація місця проживання особи за заявою законного представника здійснюється за згодою інших законних представників.
За бажанням батьків чи одного з них документи, передбачені цією статтею для реєстрації місця проживання дитини, можуть бути подані органам державної реєстрації актів цивільного стану під час проведення державної реєстрації народження дитини. Органи державної реєстрації актів цивільного стану в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, направляють зазначені документи органам реєстрації для реєстрації місця проживання новонародженої дитини.
Реєстрація місця проживання новонародженої дитини може здійснюватися також на підставі направлених органами соціального захисту населення даних, що зазначив законний представник, з яким постійно проживає дитина, у заяві про призначення допомоги при народженні дитини.
Забороняється вимагати для реєстрації місця проживання подання особою інших, ніж передбачених цією статтею, документів.
Статтею 9-1 Закону № 1382-IV визначено, що орган реєстрації відмовляє в реєстрації або знятті з реєстрації місця проживання, якщо: особа не подала передбачені цим Законом документи або інформацію; у поданих особою документах містяться недостовірні відомості або подані нею документи є недійсними; для реєстрації або зняття з реєстрації звернулася особа, яка не досягла 14-річного віку. Рішення про відмову приймається в день звернення особи. Заява про реєстрацію чи зняття з реєстрації місця проживання повертається особі із зазначенням у ній причин відмови.
Відповідно до ч. 1 ст. 29 Цивільного кодексу України від 16 січня 2003 року №435-IV (далі - ЦК України) місцем проживання фізичної особи є житло, в якому вона проживає постійно або тимчасово.
Згідно із ч. 1 ст. 379 ЦК України визначено, що житлом фізичної особи є житловий будинок, квартира, інше жиле приміщення, призначені та придатні для постійного або тимчасового проживання в них.
Відповідно до ст. 4 Житлового кодексу Української РСР від 30 червня 1983 року №5464-X жилі будинки, а також жилі приміщення в інших будівлях, що знаходяться на території Української РСР, утворюють житловий фонд.
Житловий фонд включає: жилі будинки й жилі приміщення в інших будівлях, що належать державі (державний житловий фонд); жилі будинки й жилі приміщення в інших будівлях, що належать колгоспам та іншим кооперативним організаціям, їхнім об`єднанням, профспілковим та іншим громадським організаціям (громадський житловий фонд); жилі будинки, що належать житлово-будівельним кооперативам (фонд житлово-будівельних кооперативів); жилі будинки (частини будинків), квартири, що належать громадянам на праві приватної власності (приватний житловий фонд); квартири в багатоквартирних жилих будинках, садибні (одноквартирні) жилі будинки, а також жилі приміщення в інших будівлях усіх форм власності, що надаються громадянам, які відповідно до закону потребують соціального захисту (житловий фонд соціального призначення).
До житлового фонду включаються також жилі будинки, що належать державно-колгоспним та іншим державно-кооперативним об`єднанням, підприємствам і організаціям. Відповідно до Основ житлового законодавства Союзу РСР і союзних республік до цих будинків застосовуються правила, установлені для громадського житлового фонду.
До житлового фонду не входять нежилі приміщення в жилих будинках, призначені для торговельних, побутових та інших потреб непромислового характеру.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо переведення садових і дачних будинків у жилі будинки та реєстрації в них місця проживання» №1673-VII від 02.09.2014 року, який набрав чинності 27 вересня 2014 року, ЖК УРСР доповнено статтею 8-1 «Переведення в жилі будинки садових і дачних будинків», згідно з якою громадяни відповідно до закону мають право на переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до п.п. 3, 4 Правил реєстрації місця проживання, затверджених постановою Кабінету міністрів України №207 від 02.03.2016 (далі Правила №207), реєстрація/зняття з реєстрації місця проживання/перебування здійснюється виконавчим органом сільської, селищної або міської ради, сільським головою (у разі коли відповідно до закону виконавчий орган сільської ради не утворено) (далі - орган реєстрації) на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на яку поширюються повноваження відповідної сільської, селищної або міської ради.
Громадянин України, а також іноземець чи особа без громадянства, які постійно або тимчасово проживають в Україні, зобов`язані протягом 30 календарних днів після зняття з реєстрації місця проживання та прибуття до нового місця проживання зареєструвати своє місце проживання.
Пунктом 11 Правил №207 визначено, що орган реєстрації відмовляє в реєстрації/знятті з реєстрації місця проживання, якщо:
особа не подала необхідних документів або інформації;
у поданих документах містяться недостовірні відомості або подані документи є недійсними;
звернулася особа, яка не досягла 14 років.
Рішення про відмову в реєстрації/знятті з реєстрації місця проживання приймається в день звернення особи або її представника шляхом зазначення у заяві про реєстрацію/зняття з реєстрації місця проживання підстав відмови. Зазначена заява повертається особі або її представнику.
Рішення про відмову в реєстрації місця проживання з підстави неподання необхідних документів не може бути прийнято у разі проведення державної реєстрації місця проживання новонародженої дитини відповідно до Порядку надання комплексної послуги єМалятко, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 липня 2019 р. № 691 Про реалізацію експериментального проекту щодо створення сприятливих умов для реалізації прав дитини.
Відповідно до п. 18 Правил №207 для реєстрації місця проживання особа або її представник подає:
1) заяву за формами, наведеними відповідно у додатках 6, 7 або 8;
2) документ, до якого вносяться відомості про місце проживання. Якщо дитина не досягла 16 років, подається свідоцтво про народження. Реєстрація місця проживання дітей, які є іноземцями чи особами без громадянства, здійснюється за умови внесення даних про дітей до посвідки на постійне або тимчасове проживання їх батьків та копії свідоцтва про народження. Документи, видані компетентними органами іноземних держав, підлягають легалізації в установленому порядку, якщо інше не передбачено міжнародними договорами;
3) квитанцію про сплату адміністративного збору (у разі реєстрації місця проживання одночасно із зняттям з попереднього місця проживання адміністративний збір стягується лише за одну послугу);
4) документи, що підтверджують:
право на проживання в житлі, - ордер, свідоцтво про право власності, договір найму (піднайму, оренди), рішення суду, яке набрало законної сили, про надання особі права на вселення до житлового приміщення, визнання за особою права користування житловим приміщенням або права власності на нього, права на реєстрацію місця проживання або інші документи. У разі відсутності зазначених документів реєстрація місця проживання особи здійснюється за згодою власника/співвласників житла, наймача та членів його сім`ї (зазначені документи або згода не вимагаються при реєстрації місця проживання неповнолітніх дітей за адресою реєстрації місця проживання батьків/одного з батьків або законного представника/представників);
право на перебування або взяття на облік у спеціалізованій соціальній установі, закладі соціального обслуговування та соціального захисту особи, - довідка про прийняття на обслуговування в спеціалізованій соціальній установі, закладі соціального обслуговування та соціального захисту особи за формою згідно з додатком 9, копія посвідчення про взяття на облік бездомної особи, форма якого затверджується Мінсоцполітики (для осіб, які перебувають на обліку у цих установах або закладах);
проходження служби у військовій частині, адреса якої зазначається під час реєстрації, - довідка про проходження служби у військовій частині, видана командиром військової частини за формою згідно з додатком 10 (для військовослужбовців, крім військовослужбовців строкової служби);
5) військовий квиток або посвідчення про приписку (для громадян, які підлягають взяттю на військовий облік або перебувають на військовому обліку);
6) заяву про зняття з реєстрації місця проживання особи за формою згідно з додатком 11 (у разі здійснення реєстрації місця проживання одночасно із зняттям з реєстрації попереднього місця проживання).
У разі подання заяви представником особи, крім зазначених документів, додатково подаються:
документ, що посвідчує особу представника;
документ, що підтверджує повноваження особи як представника, крім випадків, коли заява подається законними представниками малолітньої дитини - батьками (усиновлювачами).
Реєстрація місця проживання особи за заявою законного представника здійснюється за згодою інших законних представників.
У разі реєстрації місця проживання батьків за різними адресами місце проживання дитини, яка не досягла 14 років, реєструється разом з одним із батьків за письмовою згодою другого з батьків у присутності особи, яка приймає заяву, або на підставі засвідченої в установленому порядку письмової згоди другого з батьків (крім випадків, коли місце проживання дитини визначено відповідним рішенням суду або рішенням органу опіки та піклування).
У разі перебування житла в іпотеці, довірчій власності як способу забезпечення виконання зобов`язань для реєстрації місця проживання особи додатково подається письмова згода відповідного іпотекодержателя або довірчого власника.
Забороняється вимагати для реєстрації місця проживання особи інші документи.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №399, що набрала чинності 29.05.2020, внесено зміни до Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 №1127, та Порядку переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2015 №321 (далі Порядок №321), та викладено абзац другий пункту 5 Порядку №321 в такій редакції: «Рішення про переведення є підставою для використання дачних і садових будинків як житло, зокрема для реєстрації місця проживання.»
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина 1 статті 341 КАС України).
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частини 2, 3 статті 341 КАС України).
Як вже зазначалось судом, підставою для відкриття провадження у цій справи слугували посилання скаржника на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування абз.2 пункту 5 Порядку переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року №321 (в редакції Постанови КМУ № 399 від 13.05.2020) стосовно того, що підставою для використання дачних і садових будинків як житла, зокрема для реєстрації місця проживання, є рішення про переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки, а також на наявність значного суспільного інтересу та виняткового значення для Департаменту.
Слід зазначити, що підставою для відмови у реєстрації місця проживання позивача та її малолітньої дитини слугували посилання відповідача, з-поміж іншого, на те, що дачний будинок, не є житлом у розумінні статті 379 ЦК України та ст. 4 ЖК Української РСР, а отже для реєстрації їх місця проживання необхідно надати рішення виконавчого комітету Одеської міської ради про переведення дачного будинку у жилий.
Суд зазначає, що аналіз вищенаведених вимог чинного законодавства дає підстави для висновку, що реєстрація місця проживання фізичної особи здійснюється за наявності в особи житла.
Житлом, у розумінні наведених вимог законодавства, є житловий будинок, квартира, інше жиле приміщення, призначені та придатні для постійного або тимчасового проживання в них.
Отже, для цілей реєстрації місця проживання будинок або інше приміщення мають відповідати таким ознакам житла як пристосування та придатність для постійного проживання в них.
Вказаний правовий висновок наведений у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у справах №183/4661/16 (2-а/183/10/17) від 21 серпня 2019 року, №2340/4673/18 від 10 жовтня 2019 року, №826/12955/18 від 31 березня 2020 року, №826/1081/16 від 29 липня 2020 року.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до звіту про проведення технічного огляду дачного (садового) будинку за адресою: АДРЕСА_1 від 16.12.2020 року, будинок відповідає встановленим державним будівельним нормам для житлових будинків, а саме: відповідає вимогам пункту 2.9 ДБН В.2.2-15 «Житлові будинки. Основні положення» у частині висоти житлових приміщень, відповідає вимогам ДБН В. 1.2- 6 «Основні вимоги до будівель і споруд. Механічний опір та стійкість», вимогам пункту 3.37 ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» у частині дотримання санітарних та протипожежних розривів. Зазначений будинок також відповідає вимогам ДБН В.2.2-15:2015 «Житлові будинки. Основні положення». Також у звіті зазначено, що житлова площа будинку складає 32,2 кв. метрів (а.с.28-31). Отже, вказаний садовий будинок пристосований і може бути використаний для постійного проживання в ньому.
Отже, сам по собі той факт, що садовий будинок був збудований на підставі будівельних норм, що відрізняються від будівельних норм, установлених для житлових будинків, не спростовує того, що він може потім використовуватися для проживання в ньому. Необхідно враховувати, що чинне законодавство не виключає можливості переведення садових будинків у статус житлових.
Крім того, листи-відмови відповідача від 22.07.2020 та від 23.07.2020 містять також посилання на приписи абз. 2 п. 5 Порядку №321, відповідно до яких рішення про переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки є підставою для використання дачних і садових будинків як житла, зокрема для реєстрації місця проживання. Крім того, відповідачем зазначено про необхідність надання позивачем при повторному зверненні правовстановлюючого документу на будинок та рішення виконавчого комітету Одеської міської ради про переведення відповідного дачного будинку у жилий будинок, без внесення відповідних змін до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Щодо можливості застосування органом реєстрації положень абз. 2 п. 5 Порядку №321 колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Відносини, пов`язані зі свободою пересування та вільним вибором місця проживання в Україні, урегульовано Законом України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» від 11 грудня 2003 року №1382-IV, який є спеціальним відносно спірних правовідносин.
Статтею 10 цього Закону передбачено, що Правила здійснення реєстрації місця проживання, форми необхідних для цього документів, порядок передачі органами реєстрації інформації до Єдиного державного демографічного реєстру встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до статті 10 Закону України Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні постановою Кабінету Міністрів України від 02.03.2016 №207 затверджено, зокрема, Правила реєстрації місця проживання.
29 квітня 2015 року постановою Кабінету Міністрів України №321 затверджено Порядок переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки, який визначає механізм переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки, який з урахуванням внесених змін містить положення про те, що рішення про переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі є підставою для використання дачних і садових будинків як житло, зокрема для реєстрації місця проживання.
Верховний Суд зазначає, що ієрархічні колізії нормативно-правових актів долаються шляхом застосування норми, яка закріплена в нормативно-правовому акті, що має вищу юридичну силу.
Статтею 8 Конституції України визначено принцип верховенства права, відповідно до якого Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Згідно зі статтею 92 Основного Закону виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина.
Відповідно до ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Отже, вища юридична сила закону полягає у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні суперечити їм. Таким чином, у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону слід застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу.
Беручи до уваги наведене, Суд зазначає, що оскільки Закон №1382-IV має вищу юридичну силу, він превалює над дією Порядку №321.
Також колегія суддів звертає увагу на пріоритетність норм спеціального законодавства.
Відповідно до приписів ст. 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. У разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.
Оскільки спеціальним законом, який безпосередньо регулює питання реєстрації місця проживання особи, є Закон №1382-IV, то в даному випадку застосуванню підлягає саме цей нормативно-правовий акт і розроблені на його основі Правила №207.
Беручи до уваги наведене, Верховний Суд зазначає, що при здійсненні процедури реєстрації/зняття з реєстрації місця проживання особи застосування положень підзаконних нормативно-правових актів можливе лише в тому випадку, якщо такі нормативно-правові акти не суперечать положенням Закону №1382-IV та Правил №207.
Закон №1382-IV одним з обов`язкових документів, необхідних для здійснення процедури реєстрації місця проживання особи, визначає документ, що підтверджує право на проживання в житлі.
Пункт 18 Правил №207 конкретизує, що документом, що підтверджує право на проживання в житлі, є ордер, свідоцтво про право власності, договір найму (піднайму, оренди), рішення суду, яке набрало законної сили, про надання особі права на вселення до житлового приміщення, визнання за особою права користування житловим приміщенням або права власності на нього, права на реєстрацію місця проживання або інші документи. У разі відсутності зазначених документів реєстрація місця проживання особи здійснюється за згодою власника/співвласників житла, наймача та членів його сім`ї (зазначені документи або згода не вимагаються при реєстрації місця проживання неповнолітніх дітей за адресою реєстрації місця проживання батьків/одного з батьків або законного представника/представників).
Приписами ст. 6 Закону №1382-IV та п. 18 Правил №207 визначено вичерпний перелік документів, які подаються особою до органу реєстрації для реєстрації її місця проживання. При цьому положення вказаних правових норм містять застереження щодо заборони вимагати для реєстрації місця проживання інших документів.
Зважаючи на те, що позивачем при поданні 24.06.2020 заяви про реєстрацію місця проживання до органу реєстрації було подано, зокрема, договір купівлі-продажу дачного будинку від 15.04.2019 та витяг з Держаного реєстру речових прав на нерухоме майно від 15.04.2019 №163600921, що узгоджується з приписами п. 18 Правил №207, ураховуючи установлену положеннями ст. 6 Закону №1382-IV та п. 18 Правил №207 заборону вимагати для реєстрації місця проживання інші документів, Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про протиправність відмов Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради у реєстрації місця проживання ОСОБА_1 , яка діяла від свого імені та від імені малолітньої ОСОБА_2 , ОСОБА_3 за адресою: АДРЕСА_1 .
Стосовно посилань скаржника на пропуск позивачами строку звернення до суду, колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції ухвалою від 09.03.2021 заяву про поновлення пропущеного строку звернення до суду задоволено. Поновлено ОСОБА_1 , яка діє від свого імені та від імені малолітньої ОСОБА_2 , ОСОБА_3 строк звернення до суду з позовом до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії. Вирішено продовжити розгляд справи №420/1066/21. Копію ухвали направлено учасникам справи.
Судом було ураховано, що позивачами з метою обґрунтування порушення відповідачем їх прав, свобод, інтересів 26.06.2020 було подано заяви щодо роз`яснення причин відмови у реєстрації, для подальшого звернення до суду. 24.07.2020 та 29.07.2020 позивачами було отримано листи від відповідача щодо відмови у реєстрації місця проживання. Таким чином позивачі були позбавлені змоги звернутися до суду за захистом своїх прав до отримання вищевказаних листів та відраховували строк звернення до суду саме з цієї дати, звернувшись за правничою допомогою до адвоката.
Отже, Суд вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про поважність причини пропуску строку звернення до суду з даним позовом.
За результатом касаційного перегляду оскаржуваних у цій справі судових рішень Верховний Суд дійшов висновку про те, що судами попередніх інстанцій правильно вирішено адміністративний спір, однак мотиви, з яких суди виходили при ухваленні рішень, необхідно змінити шляхом їх доповнення висновками, наведеними Верховним Судом у цій постанові.
Відповідно до ч.ч. 1, 4 ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Враховуючи вищенаведене, Суд касаційної інстанції вважає за необхідне змінити оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій шляхом доповнення їх мотивувальних частин висновками, наведеними Верховним Судом у цій постанові.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року змінити у мотивувальних частинах шляхом доповнення їх висновками, наведеними Верховним Судом у цій постанові.
В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
СуддіН.А. Данилевич В.Е. Мацедонська Н.В. Шевцова