Справа № 817/49/18
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2022-01-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2022 року

м. Київ

справа № 817/49/18

адміністративне провадження № К/9901/2719/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.

розглянув як суд касаційної інстанції в попередньому судовому засіданні справу №817/49/18

за позовом Сарненської районної державної адміністрації Рівненської області до Клесівської селищної ради Сарненського району Рівненьської області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача -Фінансового управління Сарненської районної державної адміністрації, Сарненської районної ради, Комунального закладу «Сарненська центральна районна лікарня» про визнання частково нечинним та незаконним рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Сарненської районної державної адміністрації Рівненської області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16 травня 2018 року, ухвалене у складі: головуючого судді Дорошенко Н.О., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року, ухвалену у складі: головуючого судді Кузьмича С. М., суддів Сапіги В.П., Шавеля Р.М.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Сарненська районна державна адміністрація Рівненської області (далі - Сарненська РДА, позивач) звернулася до суду з позовом до Клесівської селищної ради Сарненського району Рівненьської області (далі - Клесівська селищна рада, відповідач), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, - Фінансового управління Сарненської районної державної адміністрації, Сарненської районної ради, Комунального закладу «Сарненська центральна районна лікарня» з вимогами:

- визнати частково незаконним і нечинним рішення Клесівської селищної ради від 23 грудня 2016 року № 750 зі змінами, внесеними рішенням Клесівської об`єднаної територіальної громади від 15 лютого 2017 року №827, у частині видатків щодо розподілу медичної субвенції з Державного бюджету України на 2017 рік;

- зобов`язати Клесівську селищну раду розглянути питання і прийняти рішення про внесення змін до бюджету Клесівської об`єднаної територіальної громади в частині міжбюджетних трансфертів щодо передачі з бюджету Клесівської об`єднаної територіальної громади до Сарненського районного бюджету коштів медичної субвенції для надання вторинної медичної допомоги жителям Клесівської об`єднаної територіальної громади відповідно до Порядку та умов надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 січня 2015 року №11, зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2016 року № 1007, у розмірі не менше понесених фактичних витрат на таку допомогу в 2017 році.

2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що розмір міжбюджетного трансферту з Клесівського селищного бюджету до бюджету Сарненського району у вигляді медичної субвенції, що передбачений рішенням Клесівської сільської ради від 23 грудня 2016 року №750 «Про селищний бюджет на 2017 рік», з урахуванням рішення від 15 лютого 2017 року №827, не відповідає вимогам чинного законодавства та не покриває витрат Комунального закладу «Сарненська центральна районна лікарня» на лікування жителів Клесівської об`єднаноїтериторіальної громади.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. 07 вересня 2015 року було утворено Клесівську селищну громаду шляхом об`єднання Клесівської селищної ради та Карасинської, Карпилівської сільських рад Сарненського району.

4. Рішенням Клесівської селищної ради від 23 грудня 2016 року №750 «Про селищний бюджет на 2017 рік» (далі - рішення № 750) затверджено міжбюджетні трансферти на 2017 рік згідно з додатком 3 до цього рішення, у тому числі медична субвенція з Державного бюджету України місцевим бюджетам в сумі 7538,6 тис грн.

5. Рішенням Клесівської селищної ради від 15 лютого 2017 року №827 «Про внесення змін до селищного бюджету на 2017 рік» внесено зміни до обсягів міжбюджетних трансфертів по загальному фонду, зокрема медичної субвенції з Державного бюджету України місцевим бюджетам в сумі 753, 9 тис грн.

6. Згідно з додатком 4 до рішення № 827 від 15 лютого 2017 року Клесівська селищна рада передбачила міжбюджетний трансферт з Клесівського селищного бюджету до Сарненського районного бюджету в сумі 753860,00 грн за рахунок медичної субвенції з Державного бюджету України на утримання КЗ «Сарненська ЦРЛ», який надає вторинну медичну допомогу жителям Клесівської селищної ради (в тому числі на виплату заробітної плати працівникам).

7. Уважаючи таке рішення незаконним, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

8. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 16 травня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

9. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що чинним законодавством не було передбачено обов`язку органу місцевого самоврядування щодо надання міжбюджетного трансферту для іншої місцевої ради в частині розподілу медичної субвенції з Державного бюджету України, передбаченої Законом України «Про Державний бюджет України на 2017 рік»

10. Суд першої інстанції вважав, що відповідач, отримавши з Державного бюджету України медичну субвенцію, не був наділений повноваженнями щодо її розподілу між бюджетами, а був зобов`язаний використати її на видатки відповідного місцевого бюджету, передбачені у пункті 3 частини першої статті 89 (крім підпункту "г") та пункті 3 частини першої статті 90 цього Бюджетного кодексу України, для оплати поточних видатків, крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв.

11. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 11 грудня 2018 року рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16 травня 2018 року залишив без змін.

12. Суд апеляційної інстанції зазначив, що суд першої інстанції дійшов правильних висновків про необхідність відмови в задоволенні позову.

13. Водночас суд апеляційної інстанції не погодився з мотивами суду першої інстанції, зазначивши, що ним не було враховано положення частини другої статті 122 Бюджетного кодексу України, відповідно до якої повноваженнями звертатися до суду з позовом щодо порушення порядку складання бюджету об`єднаних територіальних громад, у тому числі у зв`язку з розподілом коштів медичної субвенції з Державного бюджету України, наділений голова відповідно обласної державної адміністрації, а не відповідна місцева державна адміністрація.

14. З урахуванням викладеного суд апеляційної інстанції вважав, що Сарненська РДА є неналежним позивачем у цій справі.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

15. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення, та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

16. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що висновок суду першої інстанції про відсутність у відповідача обов`язку щодо надання міжбюджетного трансферту для іншої місцевої ради в частині розподілу медичної субвенції грунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права.

17. Відповідач уважає, що суд першої інстанції помилково не застосував до спірних правовідносин вимоги пункту 5 Порядку та умов надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, яка зобов`язувала передати кошти медичної субвенції до відповідного місцевого бюджету в обсязі не менше як 60 відсотків обсягу субвенції, передбаченої для об`єднаних територіальних громад, для здійснення видатків на вторинну медичну допомогу.

18. Щодо висновків суду апеляційної інстанції щодо неналежного позивача, Сарненська РДА зазначила, що відповідно до статті 22 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статті 76 Бюджетного кодексу України до її повноважень належить реалізація державної політики в галузі охорони здоров`я, загальне керівництво закладами охорони здоров`я, їх матеріально-фінансове забезпечення; схвалення проєкту рішення про місцевий бюджет.

19. Позивач також зазначає, що пунктом 3 рішення Сарненської районної ради «Про районний бюджет на 2017 рік» від 23 грудня 2016 року №343 районна рада надала районній державній адміністрації право за погодженням з постійною комісією районної ради з питань бюджету, фінансів, податків та соціального захисту населення протягом 2017 року в міжсесійний період здійснювати внесення змін до доходів та видатків районного бюджету за рахунок міжбюджетних трансфертів з державного та місцевих бюджетів, розподіл і перерозподіл обсягів субвенцій між місцевими бюджетами.

20. З урахуванням викладеного позивач уважає, що позовні вимоги в цій справі безпосередньо пов`язані з виконанням його повноважень у сфері бюджету та охорони здоров`я.

21. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи у вказаній частині, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.

22. Касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 21 січня 2019 року та була передана для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Пасічник С.С., суддів Васильєвої І.А., Юрченко В.П.

23. Ухвалою Верховного Суду від 29 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі.

24. У зв`язку з внесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року № 33) призначено повторний автоматизований розподіл касаційної скарги у справі №817/49/18.

25. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 січня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

26. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.

27. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

28. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.

29. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

30. Відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів урегуловані Бюджетним кодексом України від 08 липня 2010 року №2456-VI (далі - БК України).

31. Статтею 2 БК України визначено, що субвенції - це міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції; міжбюджетні трансферти - це кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.

32. Пунктом 8 частини першої статті 97 БК України передбачено, що у Державному бюджеті України можуть передбачатися такі трансферти місцевим бюджетам - медична субвенція.

33. Відповідно до статті 103-4 медична субвенція спрямовується на видатки місцевих бюджетів, передбачені у пункті 3 частини першої статті 89 [охорону здоров`я] та пункті 3 частини першої статті 90 [охорону здоров`я] цього Кодексу, для оплати поточних видатків, крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв.

34. У законі про Державний бюджет України затверджуються обсяги медичної субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетів та бюджетів об`єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.

35. Медична субвенція розподіляється між відповідними бюджетами на основі формули, яка розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я, та затверджується Кабінетом Міністрів України і має враховувати, зокрема, такі параметри: 1) кількість населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці; 2) коригуючі коефіцієнти, що враховують відмінності у вартості надання медичної допомоги; 3) особливості надання медичної допомоги у гірських населених пунктах.

36. Постановою Кабінету Міністрів України № 11 від 23 січня 2015 року «Деякі питання надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам» затверджено Порядок та умови надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (далі - Порядок).

37. Пункт 5 Порядку (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачає, що додатковий розподіл і перерозподіл загальних обсягів субвенції між місцевими бюджетами здійснюється Кабінетом Міністрів України.

38. Місцеві ради мають право передавати кошти субвенції у вигляді міжбюджетного трансферту іншим бюджетам для надання медичних послуг за місцем обслуговування населення.

39. Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2016 року № 1007 пункт 5 Порядку доповнено абзацом третім такого змісту: «Ради об`єднаних територіальних громад передають кошти субвенції для здійснення видатків на вторинну медичну допомогу до бюджетів відповідних районів, міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад в обсязі не менш як 60 відсотків обсягу субвенції, передбаченої для об`єднаних територіальних громад, які добровільно об`єдналися на базі районів, і не менш як 70 відсотків обсягу субвенції, передбаченої для об`єднаних територіальних громад, які добровільно об`єдналися на базі міст обласного значення».

40. Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначено в Законі України «Про місцеві державні адміністрації» від 09 квітня 1999 року №586-XIV (далі - Закон №586-XIV).

41. Відповідно до статті 1 Закону №586-XIV місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

42. Згідно зі статтею 4 Закону №586-XIV місцеві державні адміністрації знаходяться відповідно в обласних і районних центрах, містах Києві та Севастополі.

43. Відповідно до статті 2 Закону №586-XIV місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують, зокрема підготовку та виконання відповідних бюджетів.

44. У статті 13 Закону №586-XIV визначено, що до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань, зокрема бюджету, фінансів та обліку.

45. Повноваження в галузі бюджету та фінансів визначені у статті 18 Закону №586-XIV

46. Пунктами 1, 4 частини першої статті 18 Закону №586-XIV передбачено, що місцева державна адміністрація: складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання; здійснює фінансування підприємств, установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров`я, фізичної культури і спорту, соціального захисту населення, переданих у встановленому законом порядку в управління місцевій державній адміністрації вищими органами державної та виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, а також заходів, пов`язаних із розвитком житлово-комунального господарства, благоустроєм та шляховим будівництвом, охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених законодавством;

47. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 28 Закону №586-XIV для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

48. Згідно зі статтею 115 БК України контроль за відповідністю бюджетному законодавству показників затверджених бюджетів, розпису бюджету, кошторисів бюджетних установ та інших документів, які використовуються у бюджетному процесі, здійснюється:

1) Радою міністрів Автономної Республіки Крим - щодо бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим значення та районних бюджетів Автономної Республіки Крим;

2) обласними державними адміністраціями - щодо районних та міських (міст обласного значення) бюджетів і бюджетів об`єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад;

3) міськими державними адміністраціями в містах Києві та Севастополі - щодо районних у цих містах бюджетів;

4) районними державними адміністраціями - щодо міських (міст районного значення), селищних, сільських бюджетів;

5) виконавчими органами міських рад - щодо бюджетів районів у містах, сіл, селищ чи міст районного значення, що входять до складу цих міст.

49. Порядок та спосіб контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині міжбюджетних трансфертів визначено у статті 122 БК України, відповідно до частини другої якої у разі порушення вимог щодо складання бюджету згідно із цим Кодексом та законом про Державний бюджет України в частині міжбюджетних трансфертів Голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голові обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій надається право протягом місяця з дня набрання чинності рішенням про районний, міський (міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення), районний у містах Києві та Севастополі бюджети та бюджети об`єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, звернутися до суду з одночасним клопотанням про невідкладне зупинення дії рішення про відповідний місцевий бюджет до закінчення судового розгляду справи. Районні державні адміністрації до запровадження інституту представника Президента України, виконавчі органи міських (міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення), районних у містах Києві та Севастополі рад, рад об`єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, наступного дня після підписання керівником відповідної місцевої ради рішення про місцевий бюджет або внесення до нього змін надсилають його Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям.

VI. Позиція Верховного Суду

50. Спір у цій справі стосується міжбюджетного трансферту з Клесівського селищного бюджету до бюджету Сарненського району у вигляді медичної субвенції, що передбачений рішенням Клесівської сільської ради від 23 грудня 2016 року №750 «Про селищний бюджет на 2017 рік» з урахуванням рішення від 15 лютого 2017 року №827.

51. Звертаючись до суду, позивач доводив, що розмір міжбюджетного трансферту не відповідав вимогам пункту 5 Порядку, відповідно до якого об`єднані територіальні громади мають перерахувати не менше як 60 відсотків медичної субвенції до бюджету району для здійснення видатків на вторинну медичну допомогу.

52. Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що контроль за дотриманням бюджетного законодавства під час складання бюджету об`єднаних територіальних громад у частині міжбюджетних трансфертів здійснюється обласною, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

53. Суд погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції.

54. Аналіз викладених положень статей 13, 18, 28 Закону №586-XIV дає підстави для висновку, що місцеві державні адміністрації реалізують свої повноваження у сфері в галузі бюджету та фінансів у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

55. Спеціальним законом, який регулює відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, є БК України.

56. У статті 26 БК України визначено, що контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до цього Кодексу та іншого законодавства,

57. Порядок, способи та суб`єкти контролю за дотриманням бюджетного законодавства у в частині міжбюджетних трансфертів визначено у статті 122 БК України, з аналізу якої випливає, що контроль за відповідністю бюджетному законодавству показників затверджених бюджетів об`єднаних територіальних громад у частині міжбюджетних трансфертів здійснюється обласною, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями шляхом оскарження рішень об`єднаних територіальних громад до суду з одночасним клопотанням про невідкладне зупинення дії рішення про відповідний місцевий бюджет до закінчення судового розгляду справи.

58. Викладене узгоджується із закріпленим у статті 115 БК України розмежуванням контрольних повноважень місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних місцевих рад з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в залежності від рівня бюджету.

59. Так, вказаною статтею визначено, що районні державні адміністрації контролюють відповідність бюджетному законодавству міських (міст районного значення), селищних, сільських бюджетів (пункт 4 частини першої статті 115 БК України).

60. Водночас контроль за бюджетами районних та міських (міст обласного значення) рад і бюджетів об`єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад належить до компетенції обласних державних адміністрацій.

61. З урахуванням викладеного суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що Сарненська РДА не має повноважень щодо здійснення контролю за відповідністю бюджетному законодавству бюджету Клесівської селищної ради і погоджується з його висновком про те, що Сарненська РДА є неналежним позивачем у цій справі.

62. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

63. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

64. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

VII. Судові витрати

65. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

66. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

67. Касаційну скаргу Сарненської районної державної адміністрації Рівненської області залишити без задоволення.

68. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16 травня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року у справі №817/49/18 залишити без змін.

69. Судові витрати не розподіляються.

70. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко