Справа № 520/10419/21
Суддя: Перцова Т.С.
Дата ухвалення: 2022-01-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 січня 2022 р. Справа № 520/10419/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Перцової Т.С.,

Суддів: Жигилія С.П. , Русанової В.Б. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Ізюмської міської ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 22.09.2021, головуючий суддя І інстанції: Зінченко А.В., м. Харків, по справі № 520/10419/21

за позовом Ізюмської міської ради

до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області за участю третіх осіб ОСОБА_1 , ОСОБА_2

про скасування повідомлення, декларації,

ВСТАНОВИВ

Ізюмська міська рада (далі - позивач, ІМР) звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області (далі по тексту відповідач, Департамент ДАБІ), в якому просила суд:

- скасувати повідомлення про початок виконання будівельних робіт, реєстраційний номер - ХК34, дата реєстрації 21 січня 2021 року;

- скасувати декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, реєстраційний номер - ХК32, дата реєстрації 21 квітня 2021 року.

В обґрунтування позову зазначено, що повідомлення про початок виконання будівельних робіт, реєстраційний номер - ХК34 та декларація про готовність до експлуатації об`єкта, реєстраційний номер - ХК32 мають бути скасовані з огляду на проведення третіми особами будівельних робіт без надання виконавчим комітетом Ізюмської міської ради містобудівних умов та обмежень на будівництво за адресами: АДРЕСА_1 :19:001:0034), 8-Б :19:001:0035), громадянам ОСОБА_2 , ОСОБА_1 .

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 22.09.2021 по справі № 520/10419/21 адміністративний позов Ізюмської міської ради (площа Центральна, буд. 1,м. Ізюм, Харківська область, 64309, ) до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області (вул. Космічна, буд. 21-А,м. Харків, 61145) за участі третіх осіб: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 ) та ОСОБА_2 ( АДРЕСА_2 ) про скасування повідомлення, декларації - залишено без задоволення.

Позивач, не погодившись із вказаним рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на його необґрунтованість та невідповідність чинному законодавству, просить суд апеляційної інстанції рішення Харківського окружного адміністративного суду від 22.09.2021 по справі № 520/10419/21 скасувати, прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги з посиланням на покладення судом першої інстанції в основу рішення помилкових, неправдивих тверджень третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо позову, наполягав на тому, що у спірних відносинах громадянами ОСОБА_2 , ОСОБА_1 та ОСОБА_3 протиправно вдалося зареєструвати неіснуючі містобудівні умови та обмеження, повідомлення про початок виконання будівельних робіт та декларацію про готовність до експлуатації об`єктів, які навіть через місяць далекі від завершення. Враховуючи, що відповідно до ст.36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, може бути скасовано відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі встановлення під час перевірки невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, просив задовольнити позов в повному обсязі.

Правом на подання відзивів на апеляційну скаргу відповідач та треті особи не скористались.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження.

Згідно з ч. 4 ст.229 КАС України у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 24.09.2020 на підставі рішення Ізюмської міської ради передано гр. ОСОБА_2 безоплатно у приватну власність земельну ділянку площею 100 квадратних метрів, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , (кадастровий номер - :18:003:0034), для будівництва індивідуального гаражу.

24 вересня 2020 року на підставі рішення Ізюмської міської ради передано гр. ОСОБА_1 безоплатно у приватну власність земельну ділянку площею 100 квадратних метрів, яка розташована за адресою: АДРЕСА_3 (кадастровий номер - :19:001:0035), для будівництва індивідуального гаражу.

21 січня 2021 року на Порталі державної електронної системи у сфері будівництва було зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт ХК34.

12 квітня 2021 року ОСОБА_2 та ОСОБА_1 отримали технічний паспорт на гараж за інвентаризаційною справою №85/04/21-ТП.

21 квітня 2021 року була зареєстрована декларація про готовність до експлуатації об`єкта за реєстраційним номером ХК34.

04 червня 2021 року вищевказаний гараж та земельні ділянки під гаражем було продано ОСОБА_4 на підставі договорів купівлі-продажу від 04.06.2021.

Вважаючи необхідним скасувати вказані вище повідомлення про початок виконання будівельних робіт, реєстраційний номер - ХК34 та декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, реєстраційний номер - ХК32, позивач звернувся до суду із цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з їх необґрунтованості, оскільки скасування реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта можливе лише у випадку визнання такого об`єкта самочинним будівництвом. Також суд першої інстанції вважав, що повідомлення про початок будівельних робіт та декларація про готовність об`єкта не є індивідуальними актами в розумінні п.2 ч.2 ст.245 КАС України. У зв`язку з викладеним суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач діяв в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

При цьому суд першої інстанції виходив з того, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до частин 1-3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції не відповідає вимогам частин 1-3 статті 242 КАС України, з огляду на таке.

Відповідно до п.1 ч.1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим і відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Спір набуває ознак публічно-правового за умов здійснення органом публічної влади та/або його посадовими особами в цих відносинах владних управлінських функцій.

Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність суб`єкта владних повноважень із виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Статтею 145 Конституції України передбачено, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку.

Відповідно до пункту 15 частини четвертої статті 42 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР) сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.

В той же час, статтею 18-1 Закону №280/97-ВР встановлено, що орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за позовом суб`єкта владних повноважень (в даному випадку міської ради), якщо право на таке звернення надане йому законом, і предметом такого позову є перевірка законності актів органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади.

Водночас право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, установлених законом. Кожний із процесуальних кодексів установлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі можуть ініціювати їхнє вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу, що не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих статтями 6 та 13 Конвенції про захист прав особи й основоположних свобод (далі - Конвенція).

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене в статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (mutatis mutandis пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року в справі Перетяка та Шереметьєв проти України, заяви №17160/06 та №35548/06; пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року в справі Меньшакова проти України, заява №377/02).

Отже, з метою належного звернення за судовим захистом особа на момент звернення до суду повинна обґрунтувати існування його порушеного права або законного інтересу.

Нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

Обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

За змістом частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Отже, правом на звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання її прав, свобод та інтересів.

У свою чергу до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинені ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що предметом розгляду даної справи є повідомлення про початок виконання будівельних робіт (реєстраційний номер - ХК34, дата реєстрації 21 січня 2021 року) та декларація про готовність до експлуатації об`єкта (реєстраційний номер - ХК32, дата реєстрації 21 квітня 2021 року), що подані третіми особами ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Департаменту ДАБІ, які зареєстровані останнім в Єдиній державній електронній системі будівництва.

Незгода з вказаними вище повідомленням про початок виконання будівельних робіт та декларацією про готовність до експлуатації об`єкта, мотивована твердженнями про проведення третіми особами будівельних робіт без надання виконавчим комітетом Ізюмської міської ради обов`язкових у спірних відносинах містобудівних умов та обмежень на будівництво за адресами: АДРЕСА_1 (кадастровий номер :19:001:0034), 8-Б (кадастровий номер :19:001:0035), громадянам ОСОБА_2 , ОСОБА_1 .

Між тим, жодних тверджень та/або вимог щодо допущення відповідачем протиправних дій щодо реєстрації вказаного вище повідомлення та декларації або бездіяльності Департаменту ДАБІ щодо непроведення перевірки підстав для проведення будівельних робіт на земельних ділянках за адресами: АДРЕСА_4 , зобов`язання відповідача скасувати таку реєстрацію, не наведено (не заявлено), що дає підстави стверджувати, що позивач не погоджується виключно із діями третіх осіб та поданими ними документами.

Зі змісту п.1 ч.1 ст. 34 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) вбачається, що повідомлення про початок виконання будівельних робіт є документом, що подається замовником відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю для отримання права на виконання будівельних робіт на об`єктах будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ч. 1 ст. 39 Закону №3038-VI на підставі реєстрації відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації здійснюється прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта.

Аналіз зазначеного вище, дає можливість стверджувати, що як повідомлення про початок виконання будівельних робіт, так і декларація про готовність до експлуатації об`єкта складаються та подаються до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю фізичною або юридичною особою, які не є суб`єктами владних повноважень, у зв`язку з чим оскаржувані позивачем документи за своєю правовою природою не є актами індивідуальної дії та не є рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України.

За своєю правовою природою повідомлення про початок виконання будівельних робіт та декларація про готовність до експлуатації об`єкта є встановленими додатками до Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 р. № 461 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 8 вересня 2015 р. № 750) (далі Порядок №461) формами відповідного звернення (повідомлення) замовника, який має намір щодо забудови території, в яких фіксуються відомості про замовника, об`єкт будівництва та його місцерозташування, документа, на основі якого воно реєструється, терміни будівництва та інше.

Повідомлення про початок виконання будівельних робіт та декларація про готовність до експлуатації об`єкта не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Зафіксовані в них відомості розглядаються відповідним органу державного архітектурно-будівельного контролю, за результатами чого приймається рішення про їх реєстрацію або відмову у такій реєстрації.

Отже, оскаржувані позивачем документи є лише носієм певної інформації.

Водночас обов`язковою ознакою рішення дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер.

Таким чином, правова природа оскаржуваного повідомлення про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність до експлуатації об`єкта унеможливлює здійснення судового розгляду вимог про їх скасування, у зв`язку із чим ці позовні вимоги не можуть розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 10 вересня 2019 року у справі № 826/13810/16, від 22.10.2021 по справі № 440/752/19, Великої Палати Верховного Суду від 15 лютого 2018 року в справі №П/800/526/17, від 22 березня 2018 року в справі №П/9901/135/18, від 10 травня 2018 року в справі №П/9901/385/18, від 17 жовтня 2018 року в справі № 9901/591/18.

Колегія суддів зауважує, що поняття спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства слід тлумачити в ширшому значенні, тобто воно стосується як спорів, що не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Судом першої інстанції вищенаведеного не враховано.

Згідно із п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Положеннями п. 3 ч. 1 ст. 315 КАС України встановлено, що за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право: скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.

Відповідно до ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

З огляду на наведене, колегія суддів доходить до висновку про наявність підстав для скасування рішення Харківського окружного адміністративного суду від 22.09.2021 по справі № 520/10419/21 та закриття провадження у цій справі.

Керуючись ст. 238, ч.4 ст.229, ч. 4 ст. 241, ст.ст. 238, 239, 242, 243, 250, 308, 311, 315, 317, 319, 321, 322, 325, 326, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Ізюмської міської ради - задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 22.09.2021 по справі № 520/10419/21 - скасувати.

Провадження у справі № 520/10419/21 за позовом Ізюмської міської ради (площа Центральна, буд. 1,м. Ізюм, Харківська область, 64309, ) до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області (вул. Космічна, буд. 21-А,м. Харків, 61145), треті особи: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 ) та ОСОБА_2 ( АДРЕСА_2 ) про скасування повідомлення, декларації - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Т.С. Перцова
Судді С.П. Жигилій В.Б. Русанова