Справа № 560/1173/19
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2022-02-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 лютого 2022 року

м. Київ

справа № 560/1173/19

адміністративне провадження № К/9901/35993/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Рибачука А.І.,

суддів: Бучик А.Ю., Мороз Л.Л.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 560/1173/19

за позовом ОСОБА_1 до Хмельницької міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: Громадська організація «Жіночий антикорупційний рух», Хмельницька обласна громадська організація «Подільське екологічне товариство», про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,

провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Хмельницької міської ради

на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 16.09.2019, ухвалене у складі колегії суддів: головуючої судді Козачок І.С., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.11.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Залімського І.Г., суддів Сушка О.О., Мацького Є.М.,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 15.04.2019 ОСОБА_1 звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом, в якому, з урахуванням зміни позовних вимог, просив: зобов`язати Хмельницьку міську раду призначити та провести громадські слухання проекту містобудівної документації «Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницький», на яких розглянути відповідно до вимог закону пропозиції громадськості, які стосуються проекту містобудівної документації «Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницький»; узгодити спірні питання між громадськістю і замовником містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; оприлюднити результати розгляду пропозицій громадськості до проекту містобудівної документації, включаючи пропозиції, які стосуються зміни цільового призначення земельної ділянки по АДРЕСА_1 .

Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтував тим, що під час підготовки проекту містобудівної документації «Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницький» та подальших громадських слухань з цього приводу, виявлено порушення ряду процедурних вимог, передбачених законодавством, порушення Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

2. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 16.09.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.11.2019, позов задовольнив.

3. 20.12.2019 Хмельницька міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, просить скасувати ухвалені у справі судові рішення та ухвалити рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

4. Верховний Суд ухвалою від 26.12.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи з суду першої інстанції.

5. 23.01.2020 до суду касаційної інстанції надійшов відзив на вказану касаційну скаргу, у якому Громадська організація «Жіночий антикорупційний рух» просить залишити останню без задоволення, ухвалені у справі судові рішення - без змін.

6. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 08.12.2021 №2228/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06.12.2021 №15); протоколом розподілу справи від 10.12.2021 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.

7. Ухвалою від 16.12.2021 головуючий суддя прийняв до провадження справу № 560/1173/19.

8. Касаційна скарга розглядається у порядку, що діяв до 08.02.2020, відповідно до пункту 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», що набрав чинності у зазначену вище дату.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Суди встановили, що рішенням Хмельницької міської ради від 06.08.2008 № 4 затверджено генеральний план міста Хмельницького.

01.03.2018 на офіційному сайті Хмельницької міської ради оприлюднене повідомлення про початок процедури розгляду проекту містобудівної документації із пояснювальною запискою до нього, у якому зазначено, що замовником проекту містобудівної документації є управління архітектури та містобудування департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради. Розробник проекту - Державне підприємство «Український науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя». У пункті 6 повідомлення вказано період із 02.03.2018 по 04.04.2018 для подання і завершення розгляду пропозицій.

22.03.2018 виконавчим комітетом Хмельницької міської ради прийнято рішення № 203 «Про проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації «Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницький», яке оприлюднене 26.03.2018.

03.04.2019 опубліковане додаткове оголошення про проведення громадських обговорень проекту внесення змін до генерального плану м. Хмельницького.

У період із 02.03.2018 по 04.04.2018 до Хмельницької міської ради подавались пропозиції до вказаного проекту, у тому числі від Громадської організації «Жіночий антикорупційний рух» в інтересах мешканців, серед яких була пропозиція про віднесення земельної ділянки по вул. Тернопільська, 34 А до зони зелених насаджень.

Підставою для подання цих пропозицій від імені мешканців Південно-Західного мікрорайону м. Хмельницького стали їх численні звернення до міської влади, розробника містобудівної документації, у яких жителі звертали увагу на наступні обставини: земельні ділянки, прилеглі до будинку АДРЕСА_2 , де проживає позивач та інші громадяни, знаходяться у зсувонебезпечному районі, на пагорбі та підземних джерелах, відтак будь-яке нове капітальне будівництво створює загрозу просідання, зсуву ґрунту, підтоплення, а отже і руйнування будинків; на вказаних ділянках необхідно передбачити зону комплексного озеленення території, зони зелених насаджень, а не надавати дозвіл на капітальне будівництво; наявні розбіжності у основному кресленні генерального плану, де за інформацією міської ради земельна ділянка по АДРЕСА_1 позначена як така, що призначена для «багатоквартирної забудови», тоді як згідно з даними земельного кадастру вона призначена для «іншої громадської забудови»; Хмельницька міська рада надає вказані земельні ділянки в оренду з подальшими планами забудови їх всупереч інтересам жителів району та міста.

У червні 2018 року мешканці будинку АДРЕСА_2 звернулись до Державного підприємства «Український науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя» з клопотанням щодо віднесення земельної ділянки по АДРЕСА_1 до зони зелених насаджень, щоб унеможливити її забудову.

Ураховуючи, що це питання залишилося не вирішеним, мешканці мікрорайону звернулись до громадських організацій, зокрема Громадської організації «Жіночий антикорупційний рух».

У пропозиціях від 04.04.2018, які внесені Громадською організацією «Жіночий антикорупційний рух», йдеться про врахування прохання мешканців Південно-Західного мікрорайону щодо позначення земельної ділянку по АДРЕСА_1 як землі зелених насаджень загального користування.

05.04.2018 розпочались перші громадські обговорення (слухання), до яких представниками громадськості подавались пропозиції до проекту містобудівної документації.

На думку позивача підготовка проекту містобудівної документації «Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницький» та подальших громадських слухань з цього приводу відбулася з порушенням процедурних вимог, передбачених законодавством, та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, у зв`язку із чим він звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ.ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив із того, що під час проведення Хмельницькою міською радою громадських слухань проекту містобудівної документації «Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницький» мали місце суттєві порушення норм Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, у зв`язку із чим необхідно зобов`язати відповідача призначити та провести громадські слухання проекту містобудівної документації «Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницький», на яких розглянути відповідно до вимог закону пропозиції громадськості, які стосуються проекту містобудівної документації «Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницький», узгодити спірні питання між громадськістю і замовником містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію, оприлюднити результати розгляду пропозицій громадськості до проекту містобудівної документації, включаючи пропозиції, які стосуються зміни цільового призначення земельної ділянки по вул. Тернопільській 34 А у м. Хмельницький.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11. У касаційній скарзі Хмельницька міська рада посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій вимог Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та неврахування судами всіх обставин справи.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Верховний Суд, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, виходить із наступного.

13. Відповідно до статті 2 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

14. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

15. Згідно зі статтею 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

16. За правилами частин першої, другої статті 21 Закону № 3038-VI громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

17. Відповідно до частини третьої цієї статті сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

18. Частинами четвертою-шостою статті 21 Закону № 3038-VI передбачено, що оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування.

Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.

Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань. Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.

Громадські слухання щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні проводяться у строк, визначений для проведення процедури громадського обговорення, але не раніше 10 днів з дня оприлюднення проекту містобудівної документації на місцевому рівні.

19. За змістом частини восьмої статті 21 цього Закону для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадського обговорення, може утворюватися погоджувальна комісія.

До складу погоджувальної комісії входять: 1) посадові особи відповідного органу місцевого самоврядування; 2) представники органу земельних ресурсів, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного органу, органу містобудування та архітектури, охорони культурної спадщини та інших органів; 3) представники професійних об`єднань та спілок, архітектори, науковці; 4) уповноважені представники громадськості, які обираються під час громадських слухань. Кількість представників громадськості має становити не менше 50 відсотків і не більше 70 відсотків загальної чисельності комісії.

Головою погоджувальної комісії є посадова особа відповідного органу місцевого самоврядування.

Погоджувальна комісія протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення таких пропозицій (зауважень).

Рішення погоджувальної комісії приймається більшістю присутніх членів та оформлюється відповідним протоколом.

У разі неспроможності погоджувальної комісії врегулювати спірні питання між сторонами остаточне рішення приймає відповідний орган місцевого самоврядування. Урегульовані погоджувальною комісією спірні питання між сторонами або прийняті відповідним органом місцевого самоврядування рішення є підставою для внесення змін до проекту відповідної документації.

Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.

20. Механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, визначений Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 (далі -Порядок № 555; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

21. Згідно з пунктом 3 цього Порядку сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забезпечують: оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; оприлюднення розроблених проектів містобудівної документації і доступ громадськості до зазначеної інформації; реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації; узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію (у разі її утворення); оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.

22. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад оприлюднюють у двотижневий строк прийняті органами місцевого самоврядування рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.

Оприлюднення розроблених в установленому законодавством порядку проектів містобудівної документації здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх подання розробником до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради шляхом розміщення матеріалів (планшетів, макетів) у визначеному органом місцевого самоврядування місці та інформування громадян через розповсюдження брошур і повідомлень, засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення інформації на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування (пункт 4 Порядку № 555).

23. Пунктом 5 Порядку № 555 встановлено, що повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації має містити: інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі; основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації; відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення; інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації; інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій; відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій; інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо).

24. Підставою для подання пропозицій до проектів містобудівної документації відповідному органу місцевого самоврядування є повідомлення про початок процедури їх розгляду (пункт 6 Порядку № 555).

25. Відповідно до частини шостої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» пропозиції подаються громадянами у письмовому вигляді із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові, місця проживання, особистим підписом і повинні містити обґрунтування з урахуванням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів та правил (пункт 9 Порядку № 555).

26. Особи, які забезпечують проведення робіт з розгляду таких пропозицій, повідомляють через засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, та офіційний веб-сайт відповідного органу місцевого самоврядування про місце подання таких пропозицій (пункт 10 Порядку № 555).

27. За правилами пункту 11 Порядку № 555 пропозиції громадськості підлягають реєстрації органом місцевого самоврядування та розглядаються розробником і замовником проектів містобудівної документації у місячний строк.

За результатами розгляду пропозицій заявнику надається відповідь про їх врахування або обґрунтована відмова.

У разі наявності пропозицій громадськості, рішення про врахування яких розробник і замовник не можуть прийняти самостійно або мають місце спірні питання, особи, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, повідомляють про це відповідному органу місцевого самоврядування для прийняття останнім рішення щодо утворення погоджувальної комісії.

28. У пунктах 12-13 Порядку № 555, зокрема визначено, що така Комісія утворюється за рішенням органу місцевого самоврядування у тижневий строк після закінчення строку подання пропозицій громадськості.

Склад комісії встановлює орган місцевого самоврядування у кількості не менш як 25 та не більш як 55 осіб.

При цьому кількість представників громадськості повинна становити не менш як 50 і не більш як 70 відсотків загальної чисельності членів комісії.

29. Комісія у двотижневий строк розглядає спірні питання та приймає рішення про врахування або мотивоване відхилення таких пропозицій (пункт 14 Порядку № 555).

30. За змістом пункту 15 цього Порядку урегульовані комісією спірні питання між сторонами є підставою для внесення змін до проекту містобудівної документації.

31. Оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах відповідних органів місцевого самоврядування (пункт 16 Порядку № 555).

32. Пунктом 17 цього Порядку встановлено, що затвердження проектів містобудівної документації без проведення процедури розгляду пропозицій громадськості забороняється, а матеріали щодо розгляду таких пропозицій є невід`ємною складовою частиною зазначеної документації.

33. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що затвердження проекту генерального плану населеного пункту, змін до нього має здійснюватися з дотриманням, зокрема процедури розгляду пропозицій громадськості.

Суди попередніх інстанцій, встановивши, що рішенням виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 22.03.2018 № 203 створено погоджувальну комісію, однак до її складу не включено представників громадськості у передбаченій законом кількості, дійшли правильного висновку про порушення порядку проведення громадських слухань.

34. Окрім того, судами обґрунтовано враховано, що погоджувальна комісія взагалі не збиралась на засідання, оскільки, на думку відповідача, всі питання стосовно пропозицій були погоджені між замовником проекту та проектувальником, відтак будь-які спірні питання взагалі були відсутні.

35. При цьому суди зауважили, що закон встановлює обов`язок замовника погодити спірні питання з громадськістю, а не лише з проектувальником (виконавцем проекту), оскільки саме в інтересах мешканців міста, а не у власних інтересах представників влади повинна розроблятись будь-яка містобудівна документація, прийматись будь-яке рішення місцевого значення.

36. Також суди встановили, що на офіційному веб-сайті Хмельницької міської ради 01.03.2018 опубліковано оголошення: «На громадське обговорення виноситься проект внесення змін до генерального плану міста Хмельницького», у якому містяться основні техніко-економічні показники проекту містобудівної документації у вигляді таблиці, а також є посилання на додатки (схему та пояснювальну записку). Однак, схема проекту містобудівної документації (графічна частина проекту, карта), необхідна для підготовки пропозицій на громадське обговорення, на яку було посилання на сайті, не була доступна для перегляду та вивчення. При зверненні позивача та інших жителів до Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів було відмовлено в доступі до схеми проекту містобудівної документації. На громадських слуханнях 05.04.2018 проектувальником була представлена карта, яка не була оприлюднена на сайті і не надавалась для ознайомлення зацікавленим особам у приміщенні управління архітектури.

37. Ураховуючи наведене, задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що відповідачем порушено порядок проведення громадських слухань.

38. Відповідно до частин першої-третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

39. Зазначеним приписам закону оскаржувані судові рішення відповідають.

40. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

41. За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Хмельницької міської ради залишити без задоволення.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 16.09.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.11.2019 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач А.І. Рибачук

Судді: А.Ю. Бучик

Л.Л. Мороз