Справа № 360/112/22
Суддя: І.О. Свергун
Дата ухвалення: 2022-01-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛУГАНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

про повернення позовної заяви

13 січня 2022 рокуСєвєродонецькСправа № 360/112/22

Суддя Луганського окружного адміністративного суду Свергун І.О., перевіривши матеріали справи за позовом виконувача обов`язків керівника Старобільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області до виконавчого комітету Білолуцької селищної ради про визнання незаконним та скасування рішення від 22.07.2021 № 59 «Про надання дозволу на видобування корисних копалин місцевого значення для власних потреб на території Білолуцької селищної ради»,

ВСТАНОВИВ:

10.01.2022 до Луганського окружного адміністративного надійшла позовна заява виконувача обов`язків керівника Старобільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області до виконавчого комітету Білолуцької селищної ради про визнання незаконним та скасування рішення від 22.07.2021 № 59 «Про надання дозволу на видобування корисних копалин місцевого значення для власних потреб на території Білолуцької селищної ради».

В обґрунтування позову зазначено, що виконавчий комітет Білолуцької селищної ради, приймаючи рішення від 22.07.2021 № 59 «Про надання дозволу на видобування корисних копалин місцевого значення для власних потреб на території Білолуцької селищної ради», вийшов за межі наданих йому повноважень.

Старобільською окружною прокуратурою листом від 06.10.2021 № 53/4-559вих-21 повідомлено Державну екологічну інспекцію у Луганській області про виявлені прокурором порушення вимог чинного законодавства щодо видобування корисних копалин місцевого значення на території Білолуцької громади.

На підставі наказу № 2/1-25-465 Державної екологічної інспекції у Луганській області від 21.10.2021 Інспекцією з 21.10.2021 по 22.10.2021 проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо додержання вимог природоохоронного законодавства у сфері користування надрами Білолуцькою селищною радою, згідно з яким складено Акт перевірки № 302 від 21.10.2021, за результатами якої були виявлені порушення вимог ст. ст. 10, 19 Кодексу України «Про надра» порушення порядку надання надр у користування.

Разом з тим, після проведення вказаної перевірки та встановлення порушень Інспекцію не вжито жодних заходів щодо усунення порушень вимог чинного законодавства щодо видобування корисних копалин місцевого значення на території Білолуцької громади, зокрема, Інспекція могла та мала повноваження звернутися з відповідним позовом до суду.

Крім того, Інспекція листами № 2/2-15-432 від 08.11.2021, № 2/2-15-542 від 24.12.2021 повідомила окружну прокуратуру про неможливість звернення до суду з позовом щодо визнання незаконним та скасування рішення виконавчого комітету Білолуцької селищної ради № 59 від 22.07.2021 «Про надання дозволу на видобування корисних копалин місцевого значення для власних потреб на території Білолуцької селищної ради» у зв`язку з неналежним фінансуванням на сплату судового збору. Однак, Інспекція не повідомила прокуратуру чи планує вживати заходи в подальшому.

З викладеного слідує, що порушені державні інтереси є незахищеними. Суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення необхідного захисту інтересів держави бездіє та свої права та обов`язки не виконує, що відповідно до ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» покладає на органи прокуратури обов`язок здійснювати представництво інтересів держави в суді шляхом пред`явлення та підтримання даного позову.

За приписами пунктів 3 та 6 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу, чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Згідно з пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Розглянувши матеріали адміністративного позову, суддя дійшов висновку, що позовну заяву слід повернути позивачеві на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України з огляду на таке.

Згідно з частиною четвертою статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У статті 53 КАС України закріплено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Аналогічна правова норма викладена у пункті 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року, згідно з яким на прокуратуру покладається функція щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.

Із наведених нормативних положень слідує, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак, встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку із наведеним варто зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постановах Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі №826/3492/18 та від 23 червня 2020 року у справі № №815/1567/16.

Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа №826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке:

Частиною третьою статті 23 Закону №1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Велика Палата Верховного Суду в цьому ж рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Також Велика Палата Верховного Суду вказала на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

Отже, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Суд, проаналізувавши правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема, у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Зі змісту позову виконуючого обов`язки керівника Луганської обласної прокуратури слідує, що Державною екологічною інспекцією у Луганській області не вживаються заходи щодо звернення до суду з позовом про визнання незаконним та скасування рішення виконавчого комітету Білолуцької селищної ради від 22.07.2021 № 59 «Про надання дозволу на видобування корисних копалин місцевого значення для власних потреб на території Білолуцької селищної ради» у зв`язку з неналежним фінансуванням на сплату судового збору.

Суд зазначає, що відсутність у Державної екологічної інспекції у Луганській області бюджетних асигнувань на сплату судового збору не може бути розцінена як безумовна підстава для представництва прокурором інтересів держави в суді, оскільки доказів, що підтверджували б відсутність бюджетних асигнувань у Державної екологічної інспекції у Луганській області на сплату судового збору, суду не надано.

Зазначення у листі Державної екологічної інспекції у Луганській області від 08.11.2021 № 2/2-15-432вих. про відсутність коштів на сплату судового збору є не підтвердженою інформацією, а тому не може бути розцінено як належний та допустимий доказ.

Державна екологічна інспекція України у відповідності до Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275 (далі - Положення № 275), є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно із підпунктами 3, 5 пункту 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань:

3) проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов`язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням і здійснює лабораторні вимірювання (випробування);

5) звертається до суду із позовом щодо:

визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Згідно із пунктом 7 даного Положення Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Наказом Державної екологічної інспекції України від 28.04.2020 № 123 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію у Луганській області (далі Положення № 123).

Згідно з пунктом 2 Розділу ІІ Положення № 123 Державна екологічна інспекція у Луганській області здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням органами місцевого самоврядування в частині здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади вимог законодавства про охорону земель, надр, зокрема щодо використання та охорони надр; надає органам місцевого самоврядування приписи щодо зупинення чи анулювання у встановленому законом порядку рішень з приводу спеціального використання природних ресурсів; звертається до суду з позовом щодо визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища; вносить в установленому законом порядку органам місцевого самоврядування вимоги щодо приведення у відповідність з законодавством прийнятих ними рішень з питань, що належать до компетенції інспекції.

Право звернення до суду Державної екологічної інспекції у Луганській області передбачено пунктом 6 Розділу ІІ Положення № 123.

Таким чином, Держекоінспекція є самостійним органом державної влади, що може здійснювати захист інтересів держави через утворений територіальний орган - Державну екологічну інспекцію у Луганській області.

У наведеному позові прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, з позовною заявою від імені Державної екологічної інспекції у Луганській області, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01.04.2010; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15.01.2009).

Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що виконувачем обов`язків керівника Луганської обласної прокуратури подано позов в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області без достатніх правових підстав, за відсутності належного обґрунтування необхідності такого представництва, а також належних та допустимих доказів.

Враховуючи вищевикладене, суд вважає, що підстави для звернення прокурора з позовною заявою до суду в інтересах держави наразі не доведені, тому вказану позовну заяву слід повернути прокурору.

Також суд зазначає, що згідно з пунктом 2 частини першої статті 7 Закону України «Про судовий збір» сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі повернення заяви або скарги.

Керуючись статтями 169, 248, 256 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

Позов виконувача обов`язків керівника Старобільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області до виконавчого комітету Білолуцької селищної ради про визнання незаконним та скасування рішення від 22.07.2021 № 59 «Про надання дозволу на видобування корисних копалин місцевого значення для власних потреб на території Білолуцької селищної ради» повернути прокурору.

Роз`яснити прокурору, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена в апеляційному порядку. Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня складення її повного тексту безпосередньо до Першого апеляційного адміністративного суду.

СуддяІ.О. Свергун