Справа № 826/17974/14
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2022-01-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 січня 2022 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Бужак Н.П., Кобаля М.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України на прийняте за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління МВС в Одеській області, третя особа - Міністерство юстиції України, про визнання протиправним та скасування наказу в частині, поновлення на службі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

У листопаді 2014 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - Відповідач-1, МВС України) про:

1) визнання протиправним та скасування наказу Відповідача-1 від 27.10.2014 №2239о/с «По особовому складу» в частині звільнення полковника міліції ОСОБА_1 (С-649531), заступника начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області - начальника міліції громадської безпеки, з органів внутрішніх справ у запас Збройних Сил (із поставленням на військовий облік);

2) поновлення ОСОБА_1 , з 28.10.2014 на службі в органах внутрішніх справ на посаді заступника начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області - начальника міліції громадської безпеки;

3) стягнення з Відповідача-1 на користь Позивача за час вимушеного прогулу за період з 28.10.2014 і до винесення судом постанови по справі середнього грошового забезпечення, яке на момент звільнення отримував Позивач на посаді заступника начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області - начальника міліції громадської безпеки;

4) зобов`язання Відповідача-1 проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».

Ухвалою від 12.05.2021 Окружний адміністративний суд міста Києва залучив до участі у справі Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області в якості співвідповідача (далі - Відповідач-2, ГУ МВС в Одеській області).

Ухвалою від 05.07.2021 Окружний адміністративний суд міста Києва залучив до участі в адміністративній справі Міністерство юстиції України в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача (далі - Третя особа, Мін`юст України).

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.08.2021 позов задоволено повністю. Крім того, скасовано наказ ГУ МВС в Одеській області від 31.10.2014 №775 о/с «По особовому складу» в частині звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника ГУ МВС в Одеській області - начальника міліції громадської безпеки та стягнуто з ГУ МВС в Одеській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 683 286,83 грн.

При цьому, задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, вирішуючи питання про застосування до ОСОБА_1 положень Закону України «Про очищення влади» МВС України та ГУ МВС в Одеській області зобов`язані були шляхом проведення передбаченої цим законом перевірки встановити його особисту участь і довести вину у вчиненні правопорушень, що сприяли узурпації влади ОСОБА_2 , підриву основ національної безпеки і оборони, протиправному порушенню прав і свобод людини. За відсутності відповідних доказів, на переконання суду, звільнення Позивача відбувалося з порушенням норм прямої дії Конституції України, якими передбачено виключно індивідуальну відповідальність осіб. З урахуванням наведеного, суд прийшов до висновку, що ОСОБА_1 повинен бути поновлений саме на тій посаді, з якого останнього було звільнено, із стягненням на його користь середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу та виключенням останнього з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади».

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Відповідач-1 подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його в частині задоволених позовних вимог до МВС України та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до МВС України відмовити повністю. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що положеннями Закону України «Про очищення влади» (далі - Закон) передбачено проведення перевірки лише щодо осіб, які не підпадають під дію п. п. 1, 2 Прикінцевих та перехідних положень цього Закону, норми якого є чинними. Наголошує, що посада, яку обіймав Позивач, належить до тих, зайняття яких не менше одного року є підставою для звільнення. Підкреслює, що застосування заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1 Закону, не потребує необхідності встановлення певних фактів, що відповідає правовим позиціям Верховного Суду, в яких також підкреслено, що така заборона не є видом юридичної відповідальності. Зауважує на помилковості висновків суду про невідповідність положень указаного Закону Конституції України, оскільки відповідного рішення Конституційний Суд України не ухвалював.

Після усунення визначених в ухвалі від 13.10.2021 про залишення апеляційної скарги без руху недоліків ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2021 було відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 просить відмовити в її задоволенні, а рішення суду першої інстанції - залишити без змін. Свою позицію обґрунтовує тим, що рішення суду прийнято з урахуванням практики Європейського суду з прав людини та Верховного Суду та у ньому обґрунтовано підкреслено на неможливості звільнення особи на підставі Закону без аналізу її індивідуальної поведінки, оскільки в іншому випадку має місце презумпція колективної вини, що суперечить приписам ст. 1 Закону. Наголошує на обґрунтованості твердження суду про те, що всупереч норм Закону перевірка щодо Позивача Відповідачами не проводилася. Окремо звертає увагу не невідповідності положень Закону та спірного наказу вимогам національного та міжнародного законодавства.

У відзиві на апеляційну скаргу Ліквідаційна комісія ГУ МВС в Одеській області просить її задовольнити у повному обсязі. Свої вимоги обґрунтовує тим, що ОСОБА_1 було звільнено правомірно, на підставі положень Закону, який неконституційним визнано не було, у межах повноважень та у спосіб, що ним були визначені, з урахуванням дискреційних повноважень.

Відзиву на апеляційну скаргу від Мін`юсту України не надійшло. У свою чергу, у поясненнях Третя особа просить задовольнити апеляційну скаргу МВС України з підстав, що дії Мін`юсту України щодо внесення ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» є законними і правомірними, підстави для вилучення його з цього реєстру відсутні, люстрація згідно практики Верховного Суду не є видом юридичної відповідальності, а постановою Верховного Суду від 20.02.2018 у справі №750/4139/15-к визнано ОСОБА_1 винним у вчиненні злочину, передбачено ст. 340 КК України, що знайшло свій вияв у наявності умислу у діях Позивача на незаконне перешкоджання громадянам у реалізації їх прав на мирні зібрання.

У відповіді на пояснення ОСОБА_1 просив їх не задовольняти, аргументуючи це тим, що будь-якої перевірки щодо наявності підстав для застосування передбачених Законом заборон до Позивача Відповідачами та Третьою особою не проводилося, посилання на вирок суду, який набрав законної сили 01.06.2017, з огляду на предмет цього спору, є безпідставним, на час продовження розгляду цієї справи ОСОБА_1 вважається таким, що не має судимості. В іншій частині доводи відповіді на пояснення збігаються з аргументами, наведеними Позивачем у відзиві на апеляційну скаргу.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2021 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції - скасуванню, з огляду на таке.

Як убачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ з 1991 року (т. 1 а.с. 18-19).

Наказом МВС України від 09.02.2011 №145 о/с ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника Управління МВС України в Чернігівській області - начальника міліції громадської безпеки (т. 1 а.с. 77).

Крім того, 08.05.2014 МВС України видано наказ №822 о/с, яким полковника міліції ОСОБА_1 (С-649531) призначено заступником начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області - начальником міліції громадської безпеки, звільнивши його з посади заступника начальника Управління МВС України в Чернігівській області - начальника міліції громадської безпеки (т. 1 а.с. 16).

У свою чергу, наказом МВС України від 27.10.2014 №2239о/с «По особовому складу», згідно з підпунктом 1 пункту 2 Прикінцевих і перехідних положень Закону України «Про очищення влади» та пунктом 62 «а» Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ, полковника міліції ОСОБА_1 (С-649531), заступника начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області - начальника міліції громадської безпеки, звільнено з органів внутрішніх справ у запас Збройних Сил (із поставленням на військовий облік) (т. 1 а.с. 15).

На підставі встановлених вище обставин, здійснивши системний аналіз приписів Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Конституції України, Закону України «Про очищення влади», Кодексу законів про працю України, ряду рішень Європейського суду з прав людини та висновку Венеціанської комісії, резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи, а також Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 №100, Положення про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 16.10.2014 №1704/5 (далі - Положення №1704/5) і практики Верховного Суду, суд першої інстанції прийшов до висновку про протиправність оскаржуваного наказу та необхідність поновлення Позивача на посаді зі стягненням середнього заробітку за час вимушеного прогулу, оскільки Основним Законом України гарантований принцип персональної відповідальності особи.

З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може погодитися з огляду на таке.

Закон України «Про очищення влади», який набрав чинності 16.10.2014, визначає правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні.

Відповідно до ст. 1 Закону очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

Протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.

Особи, зазначені у частинах третій, п`ятій - сьомій статті 3 цього Закону, не можуть обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), протягом п`яти років з дня набрання чинності відповідним рішенням суду.

Заборона, передбачена частиною третьою або четвертою цієї статті, може застосовуватися до особи лише один раз.

Згідно п. 6 ч. 1 ст. 2 Закону заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема, щодо начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.

Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону встановлено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб:

1) звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів;

2) інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», у порядку та строки, визначені цим Законом.

При цьому, указаним вище пунктом Прикінцевих та перехідних положень Закону не передбачено додаткової перевірки для осіб, щодо яких застосовується заборона, зазначена у ч. 3 ст. 1 Закону, у випадку відповідності їх приписам ч. 1 ст. 3 Закону, а відтак посилання суду першої інстанції на необхідність дотримання Відповідачами передбаченої статтями 4-5 Закону процедури перевірки Позивача, є помилковим.

У свою чергу, матеріали справи свідчать, що ОСОБА_1 у період з лютого 2011 року по травень 2014 року обіймав посаду заступника начальника Управління МВС України в Чернігівській області - начальника міліції громадської безпеки.

Аналіз матеріали справи, зокрема, копій документів щодо проходження ОСОБА_1 служби в органах внутрішніх справ, свідчить, що підставою для видання оскаржуваного наказу стала перевірки відомостей, зазначених в особовій справі Позивача, якою встановлено, що останній, відповідно до критеріїв здійснення очищення влади, визначених у ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади» у період з лютого 2011 року по травень 2014 року обіймав посади, щодо яких встановлена заборона.

Із аналізу наведених вище норм випливає, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, зокрема, передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади», незалежно від того чи сприяла така особа своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

Звільнення Позивача проведено на підставі відомостей, зазначених в особовій справі про його перебування на відповідних посадах. При цьому встановлення фактів особистої протиправної поведінки ОСОБА_1 не було метою цієї перевірки.

Верховний Суд у постанові від 15.07.2020 у справі № 813/7910/14 зауважив, що відсутність у Законі України «Про очищення влади» процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених частиною третьою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), що кореспондує положенням частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній від 15 грудня 2017 року).

Цей обов`язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Судовою колегією враховується, що відповідно до Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» Україна повністю визнає обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

Відповідно до ст. 8 Конституції України, ст. 6 КАС України та ч. 1 ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Згідно ст. 15 Закону України «Про міжнародні договори України» чинні міжнародні договори України підлягають сумлінному дотриманню Україною відповідно до норм міжнародного права. Згідно з принципом сумлінного дотримання міжнародних договорів Україна виступає за те, щоб й інші сторони міжнародних договорів України неухильно виконували свої зобов`язання за цими договорами.

Приписи ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори» визначають, що чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства.

Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Відповідно до статті 2 Конвенції «Про дискримінацію у сфері праці і зайнятості», яка ратифікована Україною 04.08.1961, кожний член Організації, для якого ця Конвенція є чинною, зобов`язується визначити й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них.

За правилами статті 4 згаданої Конвенції будь-які заходи, спрямовані проти особи, відносно якої є обґрунтовані підозри чи доведено, що вона займається діяльністю, яка підриває безпеку держави, не вважаються дискримінацією за умови, що заінтересована особа має право звертатись до компетентного органу, створеного відповідно до національної практики.

Таким чином, рішення суб`єкта владних повноважень стосовно звільнення працівників не повинно допускати дискримінацію у праці.

Наведеними вище положеннями Закону України «Про очищення влади» фактично установлюється додаткова підстава припинення трудового договору - звільнення керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу внутрішніх справ України на підставі люстрації у зв`язку із самим фактом зайняття ним посади, передбаченої статті 3 цього Закону, а вказаний Закон застосовується до певного кола громадян України, а саме до осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

Отже, люстрація застосовується до осіб, які, перебуваючи на конкретній публічній посаді та вчинили певне правопорушення, передбачене статтями 1, 2, 3 Закону України «Про очищення влади».

Підстави, порядок, мета та сутність люстрації в національному та міжнародному правопорядках свідчить, що люстрація є видом юридичної відповідальності, а отже, при її проведенні має бути дотриманий індивідуальний характер такої відповідальності, тобто вина працівника має бути в кожному конкретному випадку.

З урахуванням норм міжнародного права та положень національного законодавства судова колегія вбачає підстави вважати, що приписами Закону України «Про очищення влади» створюються передумови для порушення рівності можливостей реалізації права доступу до державної служби, служби в органах місцевого самоврядування та в управлінні державними справами, яку має забезпечити держава відповідно до ч. 2 ст. 38 Конституції України, адже в його положеннях простежується дискримінаційний підхід щодо підстав та порядку звільнення керівника, заступника керівника структурного підрозділу органу державної влади, місцевого самоврядування чи іншого державного органу тільки з тієї підстави, що він обіймає відповідну керівну посаду в самостійному структурному підрозділі протягом не менше визначеного Законом України «Про очищення влади» строку.

Заборона перебування на посадах, визначених в ч. 1 ст. 3 Закону та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, визначеної як один із основних принципів очищення влади, що вказує на ігнорування принципу індивідуального підходу при притягненні особи до юридичної відповідальності, та порушує ч. 2 ст. 61 Конституції України.

На переконання судової колегії, приписи ст. 3 Закону України «Про очищення влади» мають бути застосовані у нерозривній сукупності із положеннями ст. 1 Закону України «Про очищення влади», якою встановлено мету люстрації - недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, та передбачено обов`язкові до застосування принципи: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

При цьому, при застосуванні до особи положень Закону мало б бути з`ясовано, чи здійснювала така особа заходи (та/або сприяла їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки й оборони України, або протиправне порушення прав і свобод людини.

В іншому випадку вказані особи визнаються колективно винними без забезпечення індивідуального підходу відповідальності, що є порушенням статей 61 і 62 Конституції України в аспекті забезпечення індивідуального характеру відповідальності та забезпечення презумпції невинуватості.

Дотримання презумпції невинуватості при здійсненні люстраційних заходів є фундаментальним принципом у забезпеченні демократичного шляху очищення влади.

Натомість, без доведення вини у передбаченому законом порядку, без установленого права на оскарження Законом України «Про очищення влади» запроваджується заборона обіймати посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування лише у зв`язку з перебуванням на такій посаді в певний проміжок часу.

Фактично введена ще одна підстава припинення перебування особи на публічній службі, що за своєю суттю є дисциплінарним стягненням у вигляді звільнення - перебування на конкретно визначеній посаді, яка віднесена до переліку посад, за якими здійснюється очищення влади, а не у зв`язку із вчиненням особою певного дисциплінарного проступку, який порочить її як державного службовця чи особу, яка перебуває на публічній службі, або дискредитує орган, у якому вона працює.

Приписами Закону України «Про очищення влади» встановлюється зворотна дія закону всупереч вимогам ст. 58 Конституції України, так як вступаючи на публічну службу, особа не знала і не могла знати, що лише перебування на конкретній посаді у певний проміжок часу в майбутньому становитиме підставу для юридичної відповідальності у вигляді заборони обіймати певні посади в органах державної влади та місцевого самоврядування протягом 10 років.

Аналогічна за змістом правова позиція щодо фактичної зворотної дії Закону України «Про очищення влади» всупереч положень ст. 58 Основного Закону України викладена у постанові Верховного Суду від 13.11.2019 у справі № 826/3328/16.

Наведене свідчить про встановлення додаткових обмежень для реалізації прав і свобод державного службовця (особи, яка перебуває на публічній службі) як людини і громадянина, що не відповідає ч. 3 ст. 22 Конституції України, згідно якої при прийнятті нових законів (зокрема Закону України «Про очищення влади») не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (зокрема, осіб, які перебувають на публічній службі), та ст. 64 Конституції України, згідно якої конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Отже, з викладених норм прямої дії Конституції України вбачається, що одним із принципів правової системи в Україні визначено принцип верховенства права та встановлено, що права і свободи можуть бути обмежені виключно у випадках, передбачених Конституцією України, а саме, у разі введення воєнного або надзвичайного стану.

За правилами Загальної декларації з прав людини та ряду інших актів міжнародного права та наявної сталої практики Європейського суду з прав людини та висновків Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційської комісії) вбачається наступне. А саме, у статті 12 Загальної декларації прав людини 1948 року встановлено, про неможливість піддавати особу безпідставному втручанню у його особисте і сімейне життя, заборону безпідставного посягання на недоторканність його житла, таємницю його кореспонденції або на його честь і репутацію. Кожна людина має право на захист законом від такого втручання або таких посягань.

Статтею 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року передбачено, що кожен громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації, згаданої в статті 2, і без необґрунтованих обмежень право і можливість: брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників; голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах, які проводяться на основі загального й рівного виборчого права при таємному голосуванні та забезпечують свободу волевиявлення виборців; допускатися в своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби. Це положення визначає, що всі держави-учасниці зазначеного Пакту незалежно від конституційної структури повинні запровадити таку систему доступу до державної служби, виборів та участі у веденні державних справ, яка ефективно гарантувала б дотримання цього положення.

У пункті «а» частини 1 статті 1 Конвенції про дискримінацію в галузі праці та занять від 25.06.1958 № 111 передбачено, що термін «дискримінація» охоплює будь-яке розрізнення, недопущення або перевагу, що робиться за ознакою раси, кольору шкіри, статі, релігії, політичних переконань, іноземного походження або соціального походження і призводить до знищення або порушення рівності можливостей чи поводження в галузі праці та занять.

Європейська Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція), що була ратифікована Законом України № 475/97-ВР від 17.07.1997, та відповідно вже згаданих вище норм є частиною національного законодавства, вказує у статті 6, що кожен, кого звинувачено у вчиненні правопорушення, вважається невинуватим доти, доки його вину не буде доведено в законному порядку.

Люстраційна процедура не може слугувати покаранням, оскільки це прерогатива кримінального права. Якщо норми національного закону допускають упровадження обмеження прав, гарантованих Конвенцією, то такі обмеження мають бути достатньо індивідуальні. Люстраційні процедури мають відповідати критеріям доступності, а при розгляді справ про люстрацію мають бути дотримані всі стандарти справедливого судового розгляду та вимог, передбачених статтею 6 Конвенції щодо кримінальних проваджень. Зокрема, особі, яка піддається люстрації, мають бути забезпечені всілякі гарантії, притаманні кримінальному переслідуванню. Такими гарантіями передусім має бути презумпція невинуватості (рішення Європейського суду з прав людини у справі «Матиєк проти Польщі»).

У рішенні по справі «Турек (Turek) проти Словаччини» (люстрація) від 14.02.2006 № 57986/00 Європейський суд з прав людини постановив, що держава-сторона, яка вводить засоби люстрації - які, на думку Суду, можуть бути втручанням в право на повагу до приватного життя - має забезпечити, щоб особи, піддані такій процедурі, користувалися всіма конвенційними процесуальними гарантіями, що стосуються кожного провадження в зв`язку із застосуванням засобів люстрації.

Якщо держава вживає заходів морального очищення, вона повинна гарантувати, що особи, зачіпаються такими заходами, користуються всіма процесуальними гарантіями відповідно до Конвенції щодо будь-якого судового розгляду, що відноситься до застосування таких заходів.

Згідно ст. 8 Конвенції кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.

Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

За усталеною практикою Європейського Суду з прав людини, приватне життя «охоплює право особи формувати та розвивати відносини з іншими людьми, включаючи відносини професійного чи ділового характеру» (див. п. 25 «C. проти Бельгії» від 07.08.1996 (Reports 1996)). Стаття 8 Конвенції «захищає право на розвиток особистості та право формувати і розвивати відносини з іншими людьми та навколишнім світом» (див. п. 61 рішення Суду у справі «Pretty проти Сполученого Королівства» (справа № 2346/02, ECHR 2002)). Поняття «приватне життя» не виключає в принципі діяльність професійного чи ділового характеру. Адже саме у діловому житті більшість людей мають неабияку можливість розвивати відносини із зовнішнім світом (див. п. 29 рішення Суду у справі «Niemietz проти Німеччини» від 16.12.1992. Таким чином, обмеження, встановлені щодо доступу до професії, були визнані такими, що впливають на «приватне життя» (див. п. 47 рішення Суду у справі «Sidabras and Dћiautas проти Латвії» (справи №№ 55480/00 та 59330/00, ECHR 2004) і п.п. 22-25 рішення Суду у справі «Bigaeva проти Греції» від 28.05.2009 (справа 26713/05)). Крім того, було встановлено, що звільнення з посади становило втручання у право на повагу до приватного життя (див. п.п. 43-48 рішення Суду у справі «Ozpinar проти Туреччини» від 19.10.2010 (справа № 20999/04)). З рештою, у ст. 8 Конвенції йдеться про захист честі та репутації як частину права на повагу до приватного життя (див. п. 35 рішення Суду у справі «Pfeifer проти Австрії» від 15.11.2007 (справа № 12556/03) та п.п. 63 та 64 рішення Суду у справі «A. проти Норвегії» від 09.04.2009 (справа № 28070/06), п. 165 рішення ЄСПЛ у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11)).

Держава-відповідач нестиме відповідальність за Конвенцією за порушення прав людини, спричинені діями її представників при виконанні ними своїх службових обов`язків (див., наприклад, рішення у справі «Крастанов проти Болгарії» (Krastanov v. Bulgaria), заява № 50222/99, п. 53, від 30.09.2004). Проте держава також нестиме відповідальність, якщо її представники перевищують межі своїх повноважень або діють всупереч інструкціям (див. рішення у справах «Молдован та інші проти Румунії (№ 2)» (Moldovan and Others v. Romania (no. 2), заяви №№ 41138/98 і 64320/01, п. 94, ECHR 2005-VII (витяги), та «Ірландія проти Сполученого Королівства» (Ireland v. the United Kingdom), від 18.01.1978, п. 159, Series А № 25). Для того, щоб встановити, чи можна покласти на державу відповідальність за незаконні дії її представників, вчинені поза межами виконання ними службових обов`язків, Суду необхідно дослідити всю сукупність обставин і розглянути характер та контекст поводження, про яке йдеться (див. стосовно статті 2 Конвенції рішення у справі «SAЉO GORGIEV проти Колишньої Югославської Республіки Македонії» (<…>), заява № 49382/06, п. 48, ECHR 2012 (витяги)).

При цьому колегія суддів враховує позицію Європейського Суду з прав людини, викладену у рішенні від 19.10.2019 у справі «Полях та інші проти України», яке набрало остаточної чинності 24.02.2020, в якій суд зазначив, що заявники працювали над тим, що в принципі було державою, заснованою на демократичних конституційних засадах. Натомість заходи, вжиті на підстав Закону про люстрацію ґрунтувалися на тому, що здавалося своєрідною колективною відповідальністю за працю за часів ОСОБА_2 , не враховуючи жодної індивідуальної ролі чи зв`язку з будь-якими антидемократичними подіями. Існувала ймовірність того, що закон було прийнято проти тих, хто працював на державній службі за попередніх урядів, що передбачало політизацію державної служби, що само по собі суперечило проголошеній цілі законодавства. Це був усталений принцип судової практики Суду, що люстрація не може служити покаранню, відплаті чи помстою, і це стосується також українського Закону про люстрацію.

У вказаному рішенні Європейський Суд з прав людини підкреслив, що заходи за Законом про люстрацію були ширшими, ніж аналогічні заходи в інших країнах, які стосувалися лише людей, які активно працювали на колишню комуністичну владу. Навпаки, така широка сфера діяльності призвела до звільнення заявників, хоча вони займали посади на державній службі задовго до того, як пан ОСОБА_2 став президентом і просто не зміг подати у відставку протягом року після його вступу на посаду.

Крім того, Суд зазначив, що Уряд України висунув різні аргументи на підтримку закону, такі як практика розміщення корумпованих чиновників на державній службі за пана ОСОБА_2 , рішення Конституційного Суду 2010 року, яке збільшило його повноваження та передбачуване політично мотивоване переслідування протестуючих Євромайдану. Однак ці питання не мали жодної актуальності у рішенні про застосування Закону про люстрацію до заявників. Не було виявлено зв`язку між ними та тими негативними подіями.

Ключовим у позиції Європейського Суду з прав людини у постанові по справі «Полях та інші проти України» є § 156 цієї постанови, де Суд зазначив, що у цій справі поведінка заявників, щодо якої до них було застосовано заходи відповідно до Закону України «Про очищення влади», не була класифікована як «кримінальна» в національному законодавстві і не була схожа на якусь злочинну поведінку: вона полягала в тому, щоб залишатися на своїх постах, поки при владі перебував президент ОСОБА_2 .

Відтак, не було доведено, що втручання у відношенні будь-якого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві і Європейський Суду з прав людини у § 324 цієї постанови визнав порушення ст. 8 Конвенції щодо всіх заявників.

Таким чином, Європейський Суд з прав людини дійшов висновку, що безумовне застосування люстраційної процедури на підставі Закону України «Про очищення влади» до осіб, які у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року перебували на окремих посадах державної служби без встановленні причетності вказаних осіб до негативних і антидемократичних подій в Україні, що мали місце за часів ОСОБА_2 , суперечить проголошеній цілі законодавства і свідчить про наявність своєрідної колективної відповідальності без врахування жодної індивідуальної ролі чи зв`язку відповідних осіб з такими подіями.

Викладене у свою чергу свідчить про те, Європейський суд з прав людини, як і Верховний Суд, у, зокрема, згаданих вище постановах, визнає необхідним втручання у відношенні особи щодо застосування до неї процедур, передбачених Законом, у випадку, якщо поведінка особи, щодо якої до них було застосовано заходи відповідно до Закону України «Про очищення влади», була класифікована як «кримінальна» в національному законодавстві.

У розрізі наведеного судова колегія звертає увагу, що вироком Апеляційного суду Чернігівської області від 01.06.2017 у справі № 750/4139/15-к визнано ОСОБА_1 винним у вчиненні кримінального правопорушення за ст. 340 КК України та призначено останньому покарання у виді позбавлення волі на строк 3 (три) роки.

Постановою Верховного Суду від 20.02.2018 у цій же справі приписано вважати ОСОБА_1 засудженим за ст. 340 КК України до покарання у виді позбавлення волі на строк три роки та на підставі ст. 75 КК України звільнити його від відбування покарання з випробуванням упродовж однорічного іспитового строку та покладенням на нього обов`язку, передбаченого п. 2 ч. 1 ст. 76 КК України: повідомляти уповноважений орган з питань пробації про зміну місця проживання, роботи або навчання та обов`язку, передбаченого п. 1 ч. 2 ст. 76 КК: не виїжджати за межі України без погодження з уповноваженим органом з питань пробації.

Крім того, в указаному рішенні суд касаційної інстанції погодився з висновками суду апеляційної інстанції про наявність у діях ОСОБА_1 прямого умислу на незаконне перешкоджання громадянам у реалізації їх прав на мирні зібрання та про доведеність його вини у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого ст. 340 КК України.

Таке кримінальне правопорушення, як встановлено в указаних вище судових рішеннях, мало місце, зокрема, 25.11.2013 в районі скверу ім. Попудренка в м. Чернігові під час проведення розпочатої 23.11.2013 безстрокової мирної акції «Я обираю ЄС». Викладене, на переконання судової колегії, свідчить, що вироком суду, який набрав законної сили, встановлено вчинення Позивачем протиправного порушення прав і свобод людини під час проведення мирних зібрань.

Колегія суддів зауважує, що дійсно, на момент прийняття оскаржуваного наказу МВС України від 27.10.2014 №2239 о/с «По особовому складу» та наказу ГУ МВС в Одеській від 31.10.2014 №775 о/с «По особовому складу» в частині звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника ГУ МВС в Одеській області - начальника міліції громадської безпеки Відповідачами не проводилася перевірка щодо особистої причетності Позивача до негативних і антидемократичних подій в Україні. Поряд з тим, виходячи із завдань адміністративного судочинства, позиції Європейського суду з прав людини та практики Верховного Суду в аналогічній категорії справ, суд не може не враховувати обставини, встановлені у вироку суду від 01.06.2017 у справі № 750/4139/15-к, який набрав законної сили.

Посилання Позивача у відзиві на апеляційну скаргу та у відповіді на пояснення на те, що звільнення останнього з органів внутрішніх справ мало місце за три роки до винесення вироку у справі №750/4139/15-к та на час продовження розгляду адміністративної справи №826/17974/14 останній вважається таким, що не має судимості, судовою колегією оцінюється критично.

Так, відповідно до ч. 6 ст. 78 КАС України вирок суду в кримінальному провадженні, ухвала про закриття кримінального провадження і звільнення особи від кримінальної відповідальності або постанова суду у справі про адміністративне правопорушення, які набрали законної сили, є обов`язковими для адміністративного суду, що розглядає справу про правові наслідки дій чи бездіяльності особи, стосовно якої ухвалений вирок, ухвала або постанова суду, лише в питанні, чи мали місце ці дії (бездіяльність) та чи вчинені вони цією особою.

Отже, в силу наведеної норми процесуального закону вирок суду у справі №750/4139/15-к є обов`язковим для адміністративного суду в частині того, чи мали місце відповідні дії особи та чи вчинені вони нею.

За таких обставин, оскільки вироком суду, який набрав законної сили, встановлені факти вчинення особою кримінального правопорушення, передбаченого ст. 340 КК України, які отримали свій вияв у вигляді прямого умислу на незаконне перешкоджання громадянам у реалізації їх прав на мирні зібрання, і такі дії мали місце 25.11.2013, тобто до моменту звільнення ОСОБА_1 із займаної посади 27.10.2014, то колегія суддів приходить до висновку про помилковість позиції суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для визнання протиправними та скасування наказу МВС України від 27.10.2014 №2239 о/с «По особовому складу» та наказу ГУ МВС в Одеській від 31.10.2014 №775 о/с «По особовому складу» в частині звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області - начальника міліції громадської безпеки.

Оскільки позовні вимоги про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу є похідними від вимог про визнання протиправним і скасування наказу про звільнення в частині, то в цій частині позовні вимоги задоволенню також не підлягають, що має наслідком скасування рішення суду першої інстанції й у зазначеній частині.

Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону відомості про осіб, щодо яких встановлено заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, вносяться до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» (далі - Реєстр), що формується та ведеться Міністерством юстиції України.

Положення про Реєстр, порядок його формування та ведення затверджуються Міністерством юстиції України.

Відомості про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену частиною четвертою статті 1 цього Закону, оприлюднюються на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та вносяться до Реєстру протягом трьох робочих днів з дня надходження із Державної судової адміністрації України до Міністерства юстиції України наданої з Єдиного державного реєстру судових рішень електронної копії рішення суду, яке набрало законної сили. Державна судова адміністрація України надсилає до Міністерства юстиції України таку електронну копію рішення суду не пізніш як на десятий день з дня набрання ним законної сили.

Згідно п. 1 розд. ІІ Положення №1704/5 внесенню до Реєстру підлягають відомості про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади».

Абзацом 1 пункту 2 розділу ІІ Положення №1704/5 передбачено, що підставою для внесення Реєстратором відомостей про особу є, зокрема, надходження до Держателя від керівника органу (органу), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена у частині третій статті 1 Закону України «Про очищення влади», інформації про звільнення особи з посади.

У свою чергу, пунктом 5 розділу ІІ указаного Положення передбачено, що підставою для вилучення з Реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», є надходження до Держателя від органу, який проводив передбачену Законом України «Про очищення влади» перевірку, обґрунтованого рішення про скасування результатів перевірки, яке свідчить про відсутність підстав для застосування до особи, яка проходила перевірку, заборон, визначених статтею 1 Закону України «Про очищення влади», відповідне судове рішення, а також випадки, визначені законом.

З урахуванням наведеного, оскільки у ході апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції було встановлено відсутність підстав для скасування наказу в частині звільнення Позивача із займаної посади на підставі Закону України «Про очищення влади», то не підлягають також і задоволенню позовні вимоги ОСОБА_1 про зобов`язання МВС України надати до Мін`юсту України відомостей про відсутність підстав для застосування до Позивача заборон, передбачених ч. 3 ст. 1 Закону.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, зважаючи на встановлену вище відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог з огляду на підтвердження матеріалами справи існування передумов для звільнення ОСОБА_1 із займаної посади у зв`язку з вчиненням дій, звільнення за вчинення яких узгоджується з положеннями Закону України «Про очищення влади», судова колегія приходить до висновку про помилковість твердження Окружного адміністративного суду міста Києва про можливість задоволення позовних вимог, а тому вважає за необхідне рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. п. 1, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при ухваленні рішення неповно з`ясовано обставини, які мають значення для справи, а також неправильно застосовані норми матеріального права, що стали підставою для невірного вирішення справи. У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду - скасувати.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України - задовольнити повністю.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року - скасувати.

Прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді Н.П. Бужак

М.І. Кобаль

Повний текст постанови складено 12 січня 2022 року.