Справа № 260/1822/21
Суддя: Гебеш С.А.
Дата ухвалення: 2021-12-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

16 грудня 2021 року м. Ужгород№ 260/1822/21
Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Гебеш С.А.

при секретарі судових засідань - Романець Е.М.

та осіб, які беруть участь у судовому засіданні:

представник позивача - Шкварко А.М.

представник відповідача - Гулявський Р.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Голови ліквідаційної комісії - начальника відділу освіти Ужгородської райдержадміністрації Михайлишиної Маріанни Іванівни до Головного державного аудитора відділу контролю в галузі освіти, науки, спорту та інформації Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області в особі в.о. начальника Світлани Могилинець про визнання протиправним та скасування пункту висновку, -

В С Т А Н О В И В:

Позивач - Голови ліквідаційної комісії - начальника відділу освіти Ужгородської райдержадміністрації Михайлишиної Маріанни Іванівни звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного державного аудитора відділу контролю в галузі освіти, науки, спорту та інформації Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області в особі в.о. начальника Світлани Могилинець про визнання протиправним та скасування пункту висновку, а саме п. 6 висновку ревізії акту фінансово-господарської діяльності відділу освіти Ужгородської РДА № 13-07-03/01 від 05.03.2021 року щодо необґрунтованого збільшення ціни на газ.

Позовні вимоги мотивовані тим, що в акті, що здійснений аудитором є посилання на Додаткові угоди № 6 від 28.09.2018 року на підвищення ціни на природний газ до 10% між Відділом освіти Ужгородської РДА та ТОВ "ГАЗПРОМПОСТАЧ" відбулося за відсутності законодавчих підстав чим порушено вимоги п. 2 ч. 4 ст. 36 Закону "Про публічні закупівлі", оскільки ціна на товар може змінитися тільки за умови коливання ціни такого товару на ринку. Крім того, договір про закупівлю є нікчемним у разі: його укладення з порушенням вимог ч. 4 ст. 36 цього Закону, однак при розрахунку, що здійснюється цим же аудитором береться інформація із Додаткової угоди №7 від 31.10.2018 року. В акті не встановлені підстави, які передбачені нормативно-правовими актами які б суперечили п. 2 ч. 4 ст. 36 Закону "Про публічні закупівлі".

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року відкрито загальне позовне провадження.

13 липня 2021 року відповідачем подано відзив на позовну заяву, з якого вбачається що такий проти позову заперечує, просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог. Заперечуючи проти позову вказує на те, що пункт 6 акту ревізії не стосується необґрунтованого збільшення ціни на газ. Разом з тим, зазначає, що акт - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства. З огляду на вказані норми, самі по собі акти ревізії не породжують жодних правових наслідків чи обов`язків, а тому не мають ознак рішень.

29 липня 2021 року позивачем подано відповідь на відзив, з якого вбачається, що представник позивача вказує на те, що відповідач у відзиві на позовну заяву в частині пояснень щодо висновків актів щодо нібито необґрунтованого збільшення ціни на газ фактично дублює текст з акту ревізії, при цьому повністю ігноруючи аргументацію викладену у позовній заяві.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

У судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги, з мотивів наведених у позовній заяві, просив суд задоволити позов повністю.

Представник відповідача у судовому засіданні проти позову заперечив та просив суд відмовити у задоволенні такого, як безпідставного.

Заслухавши думку представників сторін, розглянувши подані сторонами документи та матеріали справи, всебічно та повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.

Головним державним аудитором відділу контролю в галузі освіти, науки, спорту та інформації Управління Звхідного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області проведена ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності в відділі освіти Ужгородської РДА за період з 01.11.2017 року по 30.11.2020 року.

За результатами перевірки складено акт ревізії № 13-07-03/01 від 05.03.2021 року.

Як вбачається із змісту позовної заяви позивач просить визнати протиправним та скасувати п. 6 вимоги акту ревізії щодо необґрунтованого збільшення ціни на газ.

Щодо вирішення спірних правовідносин, суд виходить з наступного.

Статтею 2 КАС України (в редакції, чинній на момент розгляду даної справи у судах попередніх інстанцій) визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

За правилами частини першої статті 6 КАС України (в редакції, чинній на момент розгляду даної справи у судах попередніх інстанцій) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Таким чином, до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено, позаяк підставою для звернення особи до суду з позовом є її суб`єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні прав чи свобод. Однак, обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

Загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 22 грудня 2010 року №984 (зареєстровано у Міністерстві юстиції України 12 січня 2011 року за №34/18772), положення якого були чинними на момент виникнення спірних відносин, згідно з яким акт - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства.

У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Отже, предметом оскарження відповідно є дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.

Так, акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом України у постанові від 10 вересня 2013 року у справі №21-237а13, а також Верховним Судом у постанові від 10 травня 2018 року у справі №811/119/13-а.

Разом з тим, у п. 1 резолютивної частини Рішення КСУ від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Аналіз наведених положень та правових позицій свідчить про те, що необхідною передумовою судового захисту прав та інтересів особи від порушень з боку суб`єктів владних повноважень є порушення такими суб`єктами відповідних прав та законних інтересів особи. Водночас, саме лише твердження про те, що дії чи рішення суб`єкта владних повноважень порушують права не може бути підставою для скасування рішення чи визнання дій протиправними, якщо вони прийняті/вчинені на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" визначає правові та організаційні засади здійснення такого контролю встановлює серед іншого, завдання, функції та права органу державного контролю.

Цим Законом фінансовий контроль визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абз.7 пункту 1 частини першої статті 8 Закону 2939).

Суб`єктом вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та суб`єктом притягнення до відповідальності винних осіб, що пунктом 3 частини першої статті 8 Закону 2939 віднесено до основних функцій контролюючого органу, є контролюючий орган.

Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону №2939 наділений правами, зокрема пред`являти підконтрольним суб`єктам обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 8 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10), при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13 частини першої статті 10).

За змістом статті 4 Закону №2939, ревізія є формою інспектування та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово- господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською лужбою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок), акт ревізії - документ, який кладається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили евізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх аявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Вимоги до форми і змісту акта ревізії детально регламентовані у пунктах 35-44 Порядку проведення інспектування, зокрема він повинен містити наряду із обов`язковими реквізитами (підписи посадових осіб об`єкта контролю, візи ревізора) опис виявлених порушень законодавства (пункт 35 Порядку).

З огляду на вказані норми, акт ревізії не є документом, що створює правові наслідки для об`єкта інспектування, але документом, що фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для «законної вимоги» контролюючого органу на адресу підконтрольного суб`єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства ляхом звернення до суду в інтересах держави (пункти 8, 10 частини першої статті 10 Закону).

Відповідно до пункту 46 Порядку якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З урахуванням того, що суб`єкти владних повноважень, в тому числі контролюючі органи, можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії лише обов`язкові до виконання рішення компетентного органу (наприклад вимога) можуть породжувати правові наслідки для відповідних осіб. Акт ревізії таких наслідків не породжує, тільки містить опис певних обставин, які можуть бути покладені в основу майбутніх дій та рішень контролюючого органу, аналіз правової природи яких є обов`язковим при визначенні того, породжують вони правові наслідки для особи (Постанова Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року по справі № 826/5608/17, адміністративне провадження № К/9901/46948/18, ЄДРСРУ №74870586).

Таким чином, самі по собі акти ревізії не породжують жодних правових наслідків чи обов`язків, а тому не мають ознак рішень, такі документи стверджують факт проведення перевірок за дотриманням вимог законодавства і є лише носієм доказової інформації.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 20 02 2018 у справі № 822/2087/17.

Враховуючи наведене, суд приходить до висновку про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 242 - 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

У задоволенні позову Голови ліквідаційної комісії - начальника відділу освіти Ужгородської райдержадміністрації Михайлишиної Маріанни Іванівни до Головного державного аудитора відділу контролю в галузі освіти, науки, спорту та інформації Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області в особі в.о. начальника Світлани Могилинець про визнання протиправним та скасування пункту висновку - відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги на рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст виготовлено та підписано 12 січня 2022 року (після виходу судді із відпустки).

Суддя С.А. Гебеш