Справа № 280/1162/21
Суддя: Кисіль Роман Валерійович
Дата ухвалення: 2021-07-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 липня 2021 року Справа № 280/1162/21 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі судді Киселя Р.В., за участю секретаря судового засідання Погомій Я.І.

представника відповідача - Гордєєва М.С.,

розглянув у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовною заявою Комунального закладу «Запорізька обласна філармонія» Запорізької обласної ради (пр. Соборний, буд. 183, м. Запоріжжя, 69006) до Східного офісу Держаудитслужби (вул. Володимира Антоновича, буд. 22, корпус 2, м. Дніпро, 49600) про визнання протиправними та скасування вимог, -

ВСТАНОВИВ:

До Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Комунального закладу «Запорізька обласна філармонія» Запорізької обласної ради (далі позивач, Філармонія) до Управління Східного офісу Держаудитслужби у Запорізькій області (далі відповідач, Управління Держаудитслужби), в якій позивач просить суд: визнати протиправними та скасувати п.п. 2.1, 2.2, 2.3 вимоги відповідача від 20.10.2020 №04-08-04-14/4278 та вимогу відповідача від 22.10.2020 №04-08-04-14/4344.

Крім того, просить: стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача судові витрати зі сплати судового збору у сумі 2270,00 грн.

В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що рішення суб`єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. При цьому, суб`єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями та неперевіреними фактами, а не конкретними обставинами. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим. Проте вищезазначені принципи при винесенні спірних вимог відповідачем були порушені. Позивач вважає, що зазначені вимоги не ґрунтуються на нормах чинного законодавства є протиправними та підлягають скасуванню. В якості додаткового обґрунтування позовних вимог звертає увагу суду на те, що ревізія була проведена у той час, коли діяла заборона на проведення перевірок, у зв`язку з введенням на всій території України карантину через поширення СОVID-19. Отже, станом на дату проведення ревізії в Україні діяв карантин.

Ухвалою від 12.02.2021 у справі було відкрите загальне позовне провадження, призначене підготовче засідання на 15.03.2021.

09.03.2021 від Східного офісу Держаудитслужби до суду надійшов відзив на позов, в якому містилось клопотання про заміну відповідача у справі з Управління Східного офісу Держаудитслужби у Запорізькій області на належного - Східний офіс Держаудитслужби.

Також у відзиві Східний офіс Держаудитслужби не погодився з заявленими вимогами та на обґрунтування своїх заперечень зазначив, що оскаржувані позивачем вимоги винесені у порядку та спосіб визначений законодавством, у межах повноважень органів державного фінансового контролю. При цьому, з посиланням на правову позицію Верховного Суду, вказує на те, що проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольного суб`єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання об`єкту такої перевірки вимоги, яка містить інформацію про виявлені порушення. Одночасно, з метою коригування діяльності підприємства, у такій вимозі може бути зазначено і спосіб усунення виявлених порушень і лише у цій частині така вимога є обов`язковою до виконання. Водночас відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, здійснюється шляхом звернення до суду з окремим позовом про їх стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку.

Таким чином правильність обчислення розміру відшкодування встановлених відповідачем порушень, вказаних у вимозі відповідача 2.1, 2.2 та 2.3 від 20.10.2020№ 04-08-04-14/4278, здійснюється судом, який розглядає позов про їх стягнення. У справі №280/1162/21 розглядаються позовні вимоги Філармонії про визнання протиправною та скасування вимоги відповідача, тому позовні вимоги не підлягають задоволенню.

При цьому Східний офіс Держаудитслужби зазначає, що всі виявлені порушення є реальними, а отже вимоги про їх усунення є законними та обґрунтованими.

Просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Протокольною ухвалою від 15.03.2021 у підготовчому засіданні оголошувалась перерва до 31.03.2021.

Протокольною ухвалою від 31.03.2021 за згодою представника позивача було здійснено заміну первинного відповідач на належного - Східний офіс Держаудитслужби, оголошено перерву у підготовчому засіданні до 13.04.2021 для надання відповідачем додаткових доказів.

12.04.2021 від відповідача до суду надійшли додаткові докази в обґрунтування його позиції.

13.04.2021 представником позивача подано до суду клопотання, погоджене представником відповідача, про продовження строку підготовчого провадження та відкладення підготовчого засідання для надання додаткових доказів. Просить розглянути клопотання за відсутності представника.

Ухвалою від 13.04.2021 строк підготовчого провадження був продовжений до 13.05.2021, підготовче засідання відкладене на 13.05.2021.

Протокольною ухвалою від 13.05.2021 за клопотанням представника позивача підготовче засідання було відкладене на 25.05.2021.

25.05.2021 від представника позивача до суду надійшла заява, погоджена представником відповідача, про зупинення провадження у справі до 08 липня 2021 року для примирення.

Ухвалою від 25.05.2021 провадження у справі було зупинене до 08.07.2021.

Ухвалою від 08.07.2021 провадження у справі було поновлено, підготовче засідання призначено на 08.07.2021.

Протокольною ухвалою від 08.07.2021 закрито підготовче засідання та призначено розгляд справи по суті на 14.07.2021.

14.07.2021 від представника позивача надійшло клопотання про відкладення судового засідання.

Протокольною ухвалою від 14.07.2021 в судовому засіданні оголошувалась перерва до 26.07.2021.

В судове засідання 26.07.2021 представник позивача не прибув.

Представник відповідача, в судовому засіданні, проти задоволення позовних вимог заперечив. Надав суду пояснення аналогічні викладеним у відзиві.

Враховуючи норми ч.3 ст.243 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), у судовому засіданні 26.07.2021 проголошено вступну та резолютивну частини рішення.

Розглянувши матеріали справи, дослідивши надані докази, судом встановлені наступні обставини.

Управлінням Держаудитслужби, на виконання п.3.2.2.4 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на І півріччя 2020 року, проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Філармонії за період з 01.01.2018 по 31.05.2020. За результатами ревізії складено акт від 08.09.2020 №08.04-20/6, який підписано посадовими особами Філармонії 18.09.2020 із запереченнями, висновок на які надано 19.10.2020.

За результатами розгляду висновків акт від 08.09.2020 №08.04-20/6 Управлінням Держаудитслужби було винесено вимогу №04-08-04-14/4278 від 20.10.2020 та вимогу №04-08-04-14/4344 від 22.10.2020.

Не погодившись з п. 2.1., 2.2., 2.3. вимоги щодо усунення виявлених порушень №04-08-04-14/4278 від 20.10.2020, а саме:

«2.1. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь Філармонії безпідставно нараховані та виплачені працівникам Філармонії премії, які не передбачені Положеннями про матеріальне стимулювання працівників на загальну суму 702150,0 гривень. Провести коригування ЄВ на суму 154473,0 гривень.

2.2. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь Філармонії безпідставно нараховану та виплачену працівникам Філармонії доплату за збільшення обсягу виконуваних робіт на загальну суму 557293,62 гривень. Провести коригування ЄВ на суму 121199,31 гривень.

2.3. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь Філармонії безпідставно нараховані та виплачені генеральному директору премії на загальну суму 291450,0 гривень. Провести коригування ЄВ на суму 64119,0 гривень»;

а також з вимогою від 22.10.2020 № 04-08-04-14/4344:

«Управління вимагає відкоригувати в бухгалтерському обліку вартість автобусу Asiastar YBL6128SD шляхом її збільшення на суму 91,31 тис. гривень. В подальшому при оприбуткуванні основних засобів дотримуватись норм чинного законодавства»

позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам суд виходить з наступного.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно з п. 7 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органи державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Частиною 2 статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Відповідно до п.п. 9 п. 4 Положення про Державну аудиторську службу, затверджене постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006.

Згідно з п. 41 Порядку №550 після надходження підписаних керівником і головним бухгалтером об`єкта контролю першого і третього примірників акта ревізії орган державного фінансового контролю не пізніше наступного робочого дня з моменту отримання видає об`єкту контролю другий примірник акта ревізії.

Пунктом 46 Порядку №550 передбачено, що якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

У відповідності до п. 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Суд зазначає, що правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», відповідно до ст. 1 якого здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Центральним органом, який уповноважений на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю, відповідно до Положення №43, є Державна аудиторська служба України, якій, зокрема, надано право здійснювати інспектування (ревізії), та заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених в ході перевірки підконтрольних установ, яка є обов`язковою до виконання в частині усунення допущених порушень законодавства.

Як встановлено з матеріалів справи, спірні вимоги були оформлені відповідачем на підставі акту від 08.09.2020 №08.04-20/6. У спірних вимогах відповідачем, з посиланням на норми законодавства, перераховані виявлені в ході перевірки порушення, а також зазначені суми коштів, які необхідно відшкодувати (відкоригувати).

Аналіз п.п. 7, 13 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність з вимогами законодавства, є обов`язковою для виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Отже, правова вимога письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення з відповідним позовом. Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Великої палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №820/3534/16.

Таким чином, у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході проведення перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова лише в частині усунення допущених порушень законодавства. Що стосується збитків, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, то вони не можуть бути стягнуті шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки або відшкодовуються у добровільному порядку, або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом. Відтак, наявність збитків та правильність їх обчислення перевіряються судом, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов про визнання вимоги протиправною.

Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладену у постановах Верховного Суду від 02.07.2019 у справі №826/2525/15, від 29.07.2019 у справі №400/2658/18, від 11.12.2019 у справі №160/641/19, від 22.10.2020 у справі №820/3089/17, від 31.05.2021 у справі №826/18686/16, від 15.07.2021 у справі №160/8418/19, від 31.08.2021 у справі №160/5323/20, від 28.12.2021 у справі №420/5135/18 та інших.

За змістом норм Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкту, які є обов`язковими до виконання останнім. Водночас, позивачем не доведено, що спірні вимоги не відповідає зазначеним вище критеріям, які ставляться до їх форми та змісту.

При цьому суд зазначає, що в справі, що розглядається, позивачем у його позовній заяві не зазначались такі підстави позову як неконкретизованість чи незрозумілість спірних вимог. Не наведено такого роду аргументів представником позивача і під час розгляду справи.

Тобто позивач в ході розгляду цієї справи не доводив невідповідність спірних вимог будь-якому із критеріїв, які ставляться до їх форми та змісту, як і не зазначав взагалі, в якій частині спірні вимоги контролюючого органу викликає незрозумілість щодо їх виконання.

З урахуванням викладеного, суд вважає заявлені позивачем вимоги передчасними, оскільки оцінку відповідним обставинам має надавати суд, який розглядає позов контролюючого органу про стягнення збитків на підставі відповідних вимог.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 31.08.2021 у справі №160/5323/20 (адміністративне провадження №К/9901/16031/21) та від 28.12.2021 у справі №420/5135/18 (адміністративне провадження №К/9901/24141/19).

Щодо твердження позивача про наявність заборони на проведення перевірок органами Держаудитслужби на період карантину, то суд зазначає наступне.

Пунктом 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону України від 17.03.2020 №533 «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законів України щодо підтримки платників податків на період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (СОVID-19)» встановлено, що «тимчасово, по останній календарний день місяця (включно), в якому завершується дія карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України на всій території України з метою запобігання поширенню на території України коронавірусної хвороби (СОVID-19), але не раніше 30 червня 2020 року, забороняється проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності...».

Проведення державного контролю у сфері господарської діяльності регулюється Законом України від 05.04.2007 №877 «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відповідно до ст. 2 якого: Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного нагляду, податкового контролю, митного контролю, державного експортного контролю (крім здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами космічної діяльності України приватної форми власності законодавства про космічну діяльність в Україні), контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного нагляду на ринках фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції, державного нагляду за дотриманням вимог безпеки використання ядерної енергії.

Органи Держаудитслужби проводять контрольні заходи на підставі Закону №2939 та дія Закону №877 на контрольні заходи Держаудитслужби не розповсюджується.

Також, відповідну правову позицію було висловлено судами при розгляді справи №808/267/16 (ухвала Вищого адміністративного суду від 14.07.2016 провадження К/800/14235/16).

Таким чином, на період встановлення карантину або обмежувальних заходів, пов`язаних із поширенням коронавірусної хвороби (СОVID-19) законодавством не була встановлена заборона на проведення контрольних заходів органами Держаудитслужби.

Щодо інших посилань позивача, то вони не впливають на правильність вирішення спору по суті.

У рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява №30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід.

Згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Частиною першою статті 9 КАС України встановлено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні (стаття 90 КАС України).

Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є безпідставними та необґрунтованими, а отже не підлягають задоволенню.

Відповідно до ч.1 ст.143 КАС України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.

В зв`язку з відмовою у задоволенні позовних вимог питання щодо розподілу судових витрат судом не вирішувалось.

Керуючись статтями 139, 241, 243-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовних вимог Комунального закладу «Запорізька обласна філармонія» Запорізької обласної ради (пр. Соборний, буд. 183, м. Запоріжжя, 69006) до Східного офісу Держаудитслужби (вул. Володимира Антоновича, буд. 22, корпус 2, м. Дніпро, 49600) про визнання протиправними та скасування вимог відмовити.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржено до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення у повному обсязі складено та підписано 11.01.2022.

Суддя Р.В. Кисіль