Справа № 9901/149/20
Суддя: Пророк Віктор Васильович
Дата ухвалення: 2021-11-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Пророка В. В., Рогач Л. І., Крет Г. Р., Пількова К. М., Катеринчук Л. Й., Ткача І. В.
справа № 9901/149/20 (провадження № 11-154заі21)
17 листопада 2021 року
Велика Палата Верховного Суду розглянула в судовому засіданні апеляційну скаргу Вищої ради правосуддя на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17 березня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання бездіяльності протиправною й зобов`язання вчинити певні дії і постановою від 17 листопада 2021 року апеляційну скаргу Вищої ради правосуддя задовольнила частково, скасувала рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17 березня 2021 року та ухвалила нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити частково. Визнала протиправною відмову Вищої ради правосуддя у наданні інформації на запит ОСОБА_1 від 21 березня 2020 року. Зобов`язала Вищу раду правосуддя повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 21 березня 2020 року про надання публічної інформації (електронної копії технічного запису засідання Першої Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя від 20 березня 2020 року в частині розгляду питання відкриття дисциплінарної справи за скаргами адвоката Рєзнікова Владислава Ігоровича, поданими в інтересах ОСОБА_2 , стосовно судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_3 та електронної копії висновку доповідача за результатами попереднього вивчення матеріалів, який знаходиться у матеріалах справи за вказаними скаргами), у задоволенні іншої частини позовних вимог відмовила.
Водночас з рішенням Великої Палати Верхового Суду не можемо повністю погодитися з огляду на таке.
Історія справи
1. 20 та 21 березня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) із запитами на доступ до публічної інформації в порядку, передбаченому Законом України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 2939-VI), у яких просив надати йому: копію витягу з протоколу засідання Першої Дисциплінарної палати ВРП щодо розгляду 20 березня 2020 року питання про відкриття / відмову у відкритті дисциплінарної справи за скаргами адвоката Рєзнікова В. І., поданими в інтересах ОСОБА_2 , стосовно судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_3 ; електронну копію технічного запису засідання Першої Дисциплінарної палати ВРП від 20 березня 2020 року в частині розгляду питання щодо відкриття дисциплінарної справи за вказаними скаргами; електронну копію висновку доповідача за результатами попереднього вивчення матеріалів, який знаходиться в матеріалах справи за скаргами адвоката Рєзнікова В. І. , а також повідомити йому кількість голосів «за» та «проти» прийняття ухваленого за цими скаргами рішення.
3. У червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРП, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ВРП щодо відмови в наданні йому інформації на запит від 21 березня 2020 року, а саме: електронних копій технічного запису засідання Першої Дисциплінарної палати ВРП від 20 березня 2020 року в частині розгляду питання відкриття дисциплінарної справи за скаргами адвоката Рєзнікова Владислава Ігоровича, поданими в інтересах ОСОБА_2 , стосовно судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_3 та висновку відповідача за результатами попереднього вивчення матеріалів, який знаходиться у матеріалах справи за вказаними скаргами;
- зобов`язати ВРП надати йому запитувану інформацію.
4. На думку позивача, запитувана ним інформація містилась у документах, які не мали статусу службової інформації в розумінні Закону № 2939-VI або ж втратили його на дату запиту, оскільки витяг з протоколу та технічний запис не мають характеру внутрівідомчої службової кореспонденції, а за результатами розгляду попереднього висновку члена Дисциплінарної палати ВРП відповідач вже прийняв рішення. До того ж відповідач не застосував при обмеженні доступу до запитуваної інформації передбачений частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI «трискладовий тест» щодо наявності підстав для обмеження доступу до інформації, а лише обмежився загальною фразою щодо всієї запитуваної інформації, зазначивши, що інформація, що стосується розгляду дисциплінарних скарг щодо вирішення питань про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, обмежена у ВРП через необхідність підтримання авторитету та неупередженості правосуддя, пов`язана з процесом прийняття рішення за визначеною законодавством процедурою.
5. Натомість запитувана інформація, на переконання позивача, має значний суспільний інтерес, а тому громадськість має бути обізнана про підстави відмови у відкритті дисциплінарної справи стосовно судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_3 .
6. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 17 березня 2021 року позов задовольнив: визнав протиправною бездіяльність ВРП щодо ненадання ОСОБА_1 інформації на запит від 21 березня 2020 року, а саме: електронної копії технічного запису засідання Першої Дисциплінарної палати ВРП від 20 березня 2020 року в частині розгляду питання щодо відкриття дисциплінарної справи за скаргами адвоката Рєзнікова В. І., поданими в інтересах ОСОБА_2 , стосовно судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_3 та електронної копії висновку доповідача за результатами попереднього вивчення матеріалів, який знаходиться в матеріалах справи за вказаними скаргами; зобов`язав ВРП надати позивачу запитувану інформацію.
7. Судове рішення мотивовано тим, що:
- інформація про засідання ВРП, крім випадків, установлених Законом України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII), є вільною, а відтак жодних перешкод у доступі до неї не може бути. Ця інформація, безумовно, є публічною, оскільки стосується діяльності суб`єкта владних повноважень та прийняття ним рішення, відображена (задокументована) на відповідних носіях, у тому числі з використанням технічних засобів;
- важливою ознакою документів, у яких може міститися службова інформація, також є те, що вони передують, зокрема, прийняттю рішення з певного питання. Це означає, що після прийняття відповідного рішення відомості, що містяться в документах, які створювались або знаходяться у володінні розпорядника і стосуються підготовки, обговорення, розгляду та прийняття цього рішення, втрачають статус службової інформації. Тобто після прийняття рішення інформація, що була створена чи отримана для підготовки цього рішення, перестає бути службовою, хоча певна інформація може бути обмежена в доступі як конфіденційна. Відтак після розгляду ВРП висновку доповідача та ухвалення за результатами такого розгляду рішення про відмову у відкритті дисциплінарної справи за скаргами адвоката Рєзнікова В. І. інформація, що містилась у такому висновку і стосувалась підготовки, обговорення, розгляду та прийняття рішення, втратила статус службової інформації і могла бути надана заявникові на його запит. При цьому як витяг з протоколу, так і технічний запис (за винятком тієї частини засідання, що проводиться у нарадчій кімнаті) не мають характеру внутрівідомчої кореспонденції, доповідних записок чи рекомендацій ВРП. Ці документи хоча й можна вважати такими, що пов`язані з процесом прийняття відповідачем рішень, однак вони лише фіксують інформацію про події, що вже відбулися, та про прийняте рішення, а наявна в них інформація є остаточною та незмінною. Таким чином, запитувана позивачем у ВРП інформація на час направлення ним запиту не відноситься до службової, оскільки вона не відповідає ознакам, наведеним у частині першій статті 9 Закону № 2939-VI;
- поза межами встановлених законодавством критеріїв знаходиться й указана в оскаржуваній відмові ВРП підстава обмеження доступу до запитуваної інформації, а саме необхідність підтримання авторитету та неупередженості правосуддя, адже ВРП не навела жодних обґрунтувань та мотивів із цього приводу.
8. За висновком суду першої інстанції, твердження ВРП про правомірність оскаржуваної відмови з огляду на віднесення нею запитуваної інформації (щодо дисциплінарної відповідальності судді) до такої, що має ознаки службової, є безпідставними, оскільки визнання розпорядником інформації певної інформації як службової не означає, що така інформація стає службовою в розумінні Закону № 2939-VI.
Мотиви Великої Палати Верховного Суду
9. Свою позицію у цій справі Велика Палата Верховного Суду, зокрема, обґрунтувала тим, що відповідно до пункту 1 статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів.
10. Згідно з пунктом 2 цієї статті здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.
11. Відповідно до частин другої та третьої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
12. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
13. Статтею 5 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) визначено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
14. Згідно зі статтею 20 Закону № 2657-XII за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.
15. Інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація (стаття 21 Закону № 2657-XII).
16. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес, ви За правилами частин першої, другої, восьмої статті 6 Закону № 2939-VI інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
17. Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
18. Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
19. Нормами законів № 2939-VI та 2657-XII передбачено, що за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом.
20. Згідно із частиною першою статті 1 Закону № 1798-VIII ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.
21. Відповідно до частин першої, сьомої та восьмої статті 30 Закону № 1798-VIII засідання ВРП та її дисциплінарних палат проводяться відкрито. Закрите засідання проводиться у виняткових випадках, за наявності підстав, визначених цим Законом.
22. На засіданнях ВРП та її дисциплінарних палат ведуться протоколи та здійснюється повне фіксування засідання технічними засобами.
23. Особи, які бажають бути присутніми на засіданнях, допускаються до зали до початку засідання за наявності вільних місць. Особи, присутні в залі засідання, мають право робити письмові записи, можуть використовувати портативні аудіотехнічні засоби. Проведення в залі засідання фотозйомки, відео-, звукозапису із застосуванням стаціонарної апаратури допускається за згодою головуючого, якщо інше не передбачено законом.
24. Пунктом 6.1 Регламенту (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що на засіданнях ВРП, дисциплінарних палат ведуться протоколи та здійснюється повне фіксування технічними засобами, за винятком тієї частини засідання, що проводиться у нарадчій кімнаті
25. Витяг із протоколу засідання або копія технічного запису розгляду дисциплінарної справи надається особі, яка має право оскаржити рішення ВРП чи Дисциплінарної палати, за її клопотанням. Копія технічного запису надається за умови надання особою, яка має право оскаржити рішення, носія інформації. Витяг із протоколу засідання засвідчує секретар засідання ( пункт 6.7 Регламенту).
26. 20 травня 2021 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову у справі № 9901/321/20, якою визнала протиправним і нечинним пункт 6.7 Регламенту в частині, що унеможливлює ознайомлення та отримання учасниками дисциплінарної справи витягу з протоколу засідання або копії технічного запису розгляду дисциплінарної справи.
27. З огляду на вимоги статті 30 Закону № 1798-VIII та пунктів 6.1, 12.11 Регламенту у взаємозв`язку із частиною першою статті 9 Закону № 2939-VI Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що запитувана позивачем у ВРП інформація щодо електронних копій технічного запису засідання Дисциплінарної палати ВРП та висновку доповідача за результатами попереднього вивчення матеріалів у дисциплінарному провадженні, яке здійснювалось стосовно судді ОСОБА_3 , не відноситься до службової, оскільки не відповідає ознакам, наведеним у частині першій статті 9 Закону № 2939-VI.
28. Таким чином, оскільки запитувана ОСОБА_1 інформація (електронна копія технічного запису засідання Першої Дисциплінарної палати ВРП від 20 березня 2020 року в частині розгляду питання щодо відкриття дисциплінарної справи за скаргами адвоката Рєзнікова В. І., поданими в інтересах ОСОБА_2 , стосовно судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_3 та електронна копія висновку доповідача за результатами попереднього вивчення матеріалів, який знаходиться у матеріалах справи за вказаними скаргами) необґрунтовано обмежена в доступі через пов`язаність з процесом прийняття рішення за визначеною законодавством процедурою, а розпорядником публічної інформації при наданні відповіді на запит не застосовано «трискладовий тест», Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про невмотивованість відмови ВРП у наданні такої інформації.
29. Велика Палата Верховного Суду вважала обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що запитувана позивачем у ВРП інформація щодо електронних копій технічного запису засідання Дисциплінарної палати ВРП та висновку доповідача за результатами попереднього вивчення матеріалів у дисциплінарному провадженні, яке здійснювалось стосовно судді ОСОБА_3 , не відноситься до службової, оскільки не відповідає ознакам, наведеним у частині першій статті 9 Закону № 2939-VI.
30. Водночас в разі визнання судом неправомірними дій чи бездіяльності відповідача суд може зобов`язати його вчинити певні дії чи утриматися від їх вчинення у визначений чинним законодавством спосіб, яким може бути захищено / відновлено порушене право.
31. Суд може ухвалити постанову про зобов`язання відповідача прийняти рішення певного змісту, за винятком випадків, коли суб`єкт владних повноважень під час адміністративних процедур відповідно до закону приймає рішення на основі адміністративного розсуду.
32. З метою ефективного захисту прав позивача в межах адміністративного судочинства діє принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі, який полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи.
33. Об`єктом судового захисту в цій справі є право скаржника на отримання публічної інформації на його запит. ОСОБА_1 , звертаючись до суду, вважав, що відповідач допустив протиправну бездіяльність і це є підставою для зобов`язання ВРП надати запитувану інформацію.
34. Однак Велика Палата Верховного Суду вважала наведене формулювання позовної вимоги некоректним і таким, що не відповідає підставам позову в цій справі, оскільки відповідь ВРП на запит ОСОБА_1 не може свідчити про бездіяльність суб`єкта владних повноважень. Водночас доводи позовної заяви ОСОБА_1 зводяться до його незгоди з відмовою ВРП у наданні запитуваної інформації.
35. Велика Палата Верховного Суду вважала за необхідне визначити, що з урахуванням обставин справи належним та ефективним способом судового захисту прав скаржника є визнання протиправною відмови ВРП у наданні інформації на запит ОСОБА_1 від 21 березня 2020 року та зобов`язання відповідача повторно розглянути цей запит.
Мотиви окремої думки
36. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
37. Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
38. Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що гарантії статті 6 § 1 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року включають зобов`язання судів надавати достатні підстави для винесення рішень (пункт 53 рішення від 30 листопада 1987 року у справі «H. проти Бельгії», заява № 8950/80). Оскільки достатні підстави демонструють сторонам, що їх справа була ретельно розглянута.
39. ОСОБА_1 звертаючись до суду хоч і вказав предметом позову визнання протиправною бездіяльність ВРП, однак обґрунтовуючи підстави звернення до суду зазначав, що ВРП відмовила йому у наданні запитуваної інформації, що є протиправним, тобто вказував на вчинення протиправної, на його думку, дії.
40. Як неодноразово висловлювала Велика Палата Верховного Суду, згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») неправильна юридична кваліфікація сторонами їхніх спірних правовідносин не звільняє суд від обов`язку застосувати для вирішення спору належні нормативні приписи.
41. Саме суд має обов`язок здійснити юридичну кваліфікацію відносин сторін, виходячи зі встановлених під час розгляду справи фактів, і визначити, який припис треба застосувати для вирішення спору. Самостійне застосування судом для ухвалення рішення саме тих норм матеріального права, предметом регулювання яких є спірні відносини, не є зміною підстави позову (обставин, якими обґрунтований позов) та обраного позивачем способу захисту (предмета позову).
42. Беручи до уваги викладене та те, що Велика Палата Верховного Суду розглянувши справу погодилася із обґрунтованістю висновок суду першої інстанції про те, що запитувана позивачем у ВРП інформація щодо електронних копій технічного запису засідання Дисциплінарної палати ВРП та висновку доповідача за результатами попереднього вивчення матеріалів у дисциплінарному провадженні, яке здійснювалось стосовно судді ОСОБА_3 , не відноситься до службової, оскільки не відповідає ознакам, наведеним у частині першій статті 9 Закону № 2939-VI, а відтак і про невмотивованість відмови ВРП у наданні такої інформації ОСОБА_1 , рішення Великої Палати Верховного Суду про необхідність зобов`язання відповідача не надати позивачу запитувану ним інформацію, а повторно розглянути цей запит є взаємовиключним.
43. На нашу думку зазначена обставина може викликати в учасників справи як сумніви щодо неупередженості суду так і неясність у розумінні того, яким чином має бути виконане рішення суду, оскільки з рішення суду складається враження, що ВРП просто погано мотивувала відмову у задоволенні запиту, і висновок суду у разі іншого обґрунтування відмови у задоволенні запиту ОСОБА_1 при його повторному зверненні до суду може бути іншим.
Таким чином вважаємо, що рішення Великої Палати Верховного Суду про необхідність часткового задоволення апеляційної скарги ВРП та зобов'язання її повторно розглянути запит є помилковимта не надає ефективного захисту прав позивача.
Належним рішенням Великої Палати Верховного Суду було б прийняття постанови про залишення апеляційної скарги ВРП без задоволення, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17 березня 2021 року без змін.
Судді В. В. Пророк
Окрема думка складена 21 грудня 2021 року