Справа № 380/5660/21
Суддя: Москаль Ростислав Миколайович
Дата ухвалення: 2021-12-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 грудня 2021 року

справа №380/5660/21

провадження № П/380/5735/21

Львівський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Москаля Р.М., за участі секретаря судового засідання Михалюк М.Ю., представника позивача Буй Б.В., представника відповідачів Слиш О.С., розглянув у відкритому судовому засіданні в місті Львові адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Волинської обласної прокуратури, Київської обласної прокуратури, за участі Офісу Генерального прокурора в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів, про визнання протиправною бездіяльності та стягнення неотриманої частини заробітної плати,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) 14.04.2021 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Волинської обласної прокуратури (далі - відповідач-1 ), Київської обласної прокуратури (далі - відповідач-2) з такими вимогами:

- визнати протиправною бездіяльність Волинської обласної прокуратури щодо неналежного розрахунку з позивачем, а саме: невиплати частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру»;

- стягнути з Волинської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 кошти у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме: посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 26.07.2016 по 18.09.2018 в сумі 616162,05 грн.;

- визнати протиправною бездіяльність Київської обласної прокуратури щодо неналежного розрахунку з позивачем, а саме: невиплати частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру»;

- стягнути з Київської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 кошти у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме: посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 19.09.2018 по 03.08.2020 в сумі 782642,45 грн.

Детальне обґрунтування позовних вимог викладено в позовній заяві (а.с. 1-26) та відповіді на відзив (а.с. 133-146). Позивач зазначає, що з 2002 року працює в органах прокуратури України на різних прокурорських посадах. З 26.07.2016 до 18.09.2018 обіймав посаду заступника прокурора Волинської області (зараз Волинська обласна прокуратура) та з 19.09.2018 до 03.08.2020 обіймав посаду заступника прокурора Київської області (зараз Київська обласна прокуратура). Позивач вказує, що з 01.07.2015 заробітна плата прокурорів повинна регулюватися виключно статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», разом з тим в супереч нормам Конституції України, Закону України «Про прокуратуру» з липня 2015 року заробітна плата прокурорів регулювалася відповідно до постанов Кабінету Міністрів України, тобто підзаконними нормативними правовими актами. Позивач зазначає, що в період з 26.10.2014 до 31.12.2016 норми частини третьої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» визначали, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: прокурора регіональної прокуратури - 1,2. Посадові оклади прокурорів, які перебувають на адміністративних посадах, встановлюються у такому розмірі - заступника керівника регіональної прокуратури - 1,3 посадового окладу прокурора регіональної прокуратури. З 01.01.2017 до 24.09.2019 (з 25.09.2019 діяла нова редакція статті з врахуванням Закону України №113-ІХ від 19.09.2019) частина третя статті 81 Закону України «Про прокуратуру» визначала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 01.01.2017 становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 25.09.2019 абз.1 частини третьої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» визначав, що посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. За проведеними розрахунками позивач вказує, що з 26.07.2016 до 03.08.2020 різниця між фактично нарахованим посадовим окладом та посадовим окладом, який повинен бути нарахований відповідно до вимог зазначеного закону становить 1398804,50 гривень зокрема: за період роботи (з 26.07.2016 до 18.09.2018) на посаді заступника керівника прокуратури Волинської області - 616 162,05 грн; за період роботи (з 19.09.2018 до 03.08.2020) на посаді заступника керівника прокуратури Київської області - 782 642,45 грн.

Позивач посилається на те, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII від 14.10.2014 зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) згідно з Рішенням КСУ № 6-р/2020 від 26.03.2020. Вважає, що бездіяльністю відповідачів порушено його право власності на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», статті 41 Конституції України, статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Відповідач-1, Волинська обласна прокуратура позов не визнає. Представник відповідача подав відзив на позовну заяву (а.с. 90-99), просить суд відмовити в задоволенні позову ОСОБА_1 в повному обсязі. Відповідач зазначає, що відповідно до норм статей 89,90 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VІІ від 14.10.2014 фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а також інших джерел, не заборонених законодавством. До внесених 25.09.2019 року до цієї статті змін функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України. Таким чином в період з 2016 - 2018 роки прокуратура Волинської області фінансувалась головним розпорядником коштів відповідно до чинного законодавства. Відповідач зазначає, що з часу набрання чинності Закону України «Про прокуратуру» розміри окладів працівників органів прокуратури регулювались постановами Кабінету Міністрів України та Законами Про Державний бюджет України, та не передбачались видатки на реалізацію положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру». Волинська обласна прокуратура вважає, що не мала правових підстав для нарахування та виплати ОСОБА_1 заробітної плати поза межами видатків Державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено КМУ. При цьому відповідач вважає, що позивач з вимогою щодо стягнення з Волинської обласної прокуратури заробітної плати в сумі 616162,05 грн. за період роботи з 26.07.2016 по 18.09.2018 звернувся із пропуском місячного строку, встановленого статтею 122 КАС України, просить залишити вимогу до Волинської обласної прокуратури без розгляду.

Відповідач-2, Київська обласна прокуратура позов не визнає. Представник відповідача подав відзив на позовну заяву (а.с. 75-81), просить суд відмовити в задоволенні позову ОСОБА_1 в повному обсязі. Відповідач наполягає, що заробітну плату ОСОБА_1 було нараховано у розмірі, не нижчому від визначеного законом. Посилається на норми п. 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік», відповідно до яких норми і положення серед інших статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів. Схема посадових окладів працівників органів прокуратури затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури». Відповідач зауважує, що спірні відносини між сторонами цього спору щодо нарахування та виплати заробітної плати виникли за період з 26.07.2016 по 03.08.2020, при цьому положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, згідно рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020, втратили чинність 26.03.2020 та на спірні правовідносини не поширюється. Щодо позовних вимог про стягнення коштів у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме: посадового окладу за період з 26.03.2020 по 03.08.2020 відповідач зазначає, що нарахування та виплата заробітної плати прокурорам органів прокуратури, які не пройшли процес атестації здійснюється в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, тобто Постановою №505. За результатом третього етапу атестації прокурорів П`ятнадцятою кадровою комісією прийнято рішення №7 від 16.07.2020 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 .

Ухвалою від 22.06.2021 суд залучив до участі у справі участі Офіс Генерального прокурора третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів (а.с. 129-130). Третя особа подала письмове пояснення щодо позову ОСОБА_1 , просить суд відмовити в задоволенні позову. Посилається на те, що в бюджетних призначеннях органам прокуратури на заробітну плату на 2015-2020 роки не передбачені кошти для реалізації вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру». Третя особа вважає, що прокуратура при нарахуванні та виплаті заробітної плати прокурорам в т.ч. і позивачу діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб передбачений законодавством.

Суд вислухав промови учасників справи, дослідив долучені сторонами письмові докази та встановив такі фактичні обставини справи:

ОСОБА_1 з 22.06.2002 року працює в органах прокуратури України на різних посадах, з 26.07.2016 по 18.09.2018 обіймав посаду заступника прокурора Волинської області, з 19.09.2018 по 03.08.2020 обіймав посаду заступника прокурора Київської області, що підтверджується записами в трудовій книжці (а.с.33-46). Наказом від 27.07.2020 № 195-к ОСОБА_1 звільнений із займаної посади та органів прокуратури Донецької області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» (неуспішне проходження атестації).

Відповідно до наданих відповідачами відомостей заробітна плата ОСОБА_3 виплачувалась виходячи з таких розмірів окладів: - липень-серпень 2016 року - 3393 грн., з вересня 2016 року по 05.092017 року - 3732 грн. (підвищений оклад на 10%), з 06.09.2017 по 18.09.2018 - 8800 грн. (підвищений оклад на 10%); - з 19.09.2108 по 03.08.2020 - 8500 грн.

Такі розміри посадового окладу були визначені у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та виділеного відповідачам фінансування на виплату заробітної плати.

При прийнятті рішення суд керується такими міркуваннями щодо застосування релевантних норм права до спірних правовідносин:

15 липня 2015 року набрав чинності Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.

Частинами 1-4 статті 81 Закону №1697 було передбачено, що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3. Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України (частина 9 статті 81 Закону України «Про прокуратуру»).

Разом з тим, ще до набрання Законом № 1697-VII чинності законодавець Законом України від 28 грудня 2014 року «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» доповнив розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України пунктом 26 та встановив, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» було визначено, що норми і положення, зокрема, статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 6 грудня 2016 року № 1774-VIII частину 3 статті 81 Закону України «Про прокуратуру» викладено в такій редакції: «Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року».

Статтею 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» було установлено у 2015 році мінімальну заробітну плату у місячному розмірі: з 1 січня - 1218 гривень, з 1 вересня - 1378 гривень. Статтею 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» було установлено у 2016 році мінімальну заробітну плату у місячному розмірі: з 1 січня - 1378 гривень, з 1 травня - 1450 гривень, з 1 грудня - 1600 гривень. Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» було установлено у 2017 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2017 року - 1600 гривень. Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» було установлено у 2018 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2018 року - 1762 гривні. Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» було установлено у 2019 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2019 року - 1921 гривня. Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» було установлено у 2020 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: З 1 січня 2020 року - 2012 гривні.

Відповідно до частини 2 статті 8 Закону України «Про оплату праці» (далі - Закон №108/95-ВР) умови та розміри оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України. Згідно статті 13 цього Закону оплата праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі законодавчих та інших нормативних актів України, генеральної, галузевих, регіональних угод, колективних договорів у межах бюджетних асигнувань та інших позабюджетних доходів. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.

Згідно з частинами 1 та 2 статті 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

Відповідно до частини 1 статті 51 Бюджетного кодексу України керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.

За приписами статті 89 Закону України «Про прокуратуру» функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України. Відповідно до статті 90 вказаного Закону фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.

Схема посадових окладів працівників органів прокуратури затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 31.12.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

Підпунктом 1 пункту 13 Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру» доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом. Проте Кабінет Міністрів України не приймав рішень про збільшення фінансування органів прокуратури та н вносив відповідних змін до Постанови КМУ №505; зміни також не вносилися ані до Бюджетного кодексу України, ані до законів про Державний бюджет України на відповідні періоди щодо заробітної плати працівників органів прокуратури.

Отже, відповідачі не наділені правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури». Оскільки Закон України від 28.12.2014 № 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та Закон України від 28.12.2014 № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» прийняті пізніше Закону України 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру», то відповідачі правомірно застосовували норми і положення Закону № 1697 щодо обчислення заробітної плати прокурора у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.

Аналогічні правові позиції викладені в постановах Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 825/575/16, від 19 березня 2020 року у справі № 806/3314/17, від 09 вересня 2020 року у справі №807/1171/16.

Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 у справі № 1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі положення пункту 26 розділу VI „Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України „Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Пунктом 2 резолютивної частини цього рішення Конституційного Суду України передбачено, що положення пункту 26 розділу VI „Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення.

Відповідно до частини другої 2 статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення КСУ рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення. Аналогічне положення міститься у статті 91 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України». У статті 97 цього Закону визначено, що КСУ у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання.

Рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію в часі і застосовується щодо тих правовідносин, які тривають або виникли після його ухвалення. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення рішення КСУ, однак продовжують існувати після його ухвалення, то на них поширюється дія такого рішення Конституційного Суду України.

Тобто рішення Конституційного Суду України поширюється на правовідносини, які виникли після його ухвалення, а також на правовідносини, які виникли до його ухвалення, але продовжують існувати (тривають) після цього. Водночас чинним законодавством визначено, що Конституційний Суд України може безпосередньо у тексті свого рішення встановити порядок і строки виконання ухваленого рішення.

Встановлена Конституційного Суду України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, має значення, перш за все, як рішення загального характеру, яким визначається правова позиція для вирішення наступних справ, а не як підстава для перегляду справи із ретроспективним застосуванням нової правової позиції і зміни таким чином стану правової визначеності, вже встановленої остаточним судовим рішенням.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верхового суду від 28 січня 2021 року у справі № 560/703/20.

Обґрунтовуючи позовні вимоги ОСОБА_1 зазначив, що положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, які були визнані неконституційними, йому було завдано матеріальної шкоди у вигляді неотриманої заробітної плати, тому належним способом захисту його прав є застосування частини третьої статті 152 Конституції України як норми прямої дії. Разом з тим, вказана позивачем норма має відсилочний характер та встановлює, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку. Суд визнає загальновідомою обставиною те, що закон, який би визначав порядок відшкодування згаданої в статті 152 Конституції України матеріальної шкоди станом на дату прийняття цього рішення суду ще не прийнято.

Відповідно до статті 22 Цивільного Кодексу України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода). Тобто поняття «збитки» передбачає й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено. Разом з тим, суд оцінює аргументи позивача з цього приводу як непереконливі.

По перше, позивач не доводить, чому за наведеного вище правового регулювання він вважає визначені в статті 81 Закону № 1697-VII розміри посадового окладу «доходами, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода)». Цілком очевидною є та обставина, що запроваджені Законами від 28.12.2014 № 80-VIII, № 79-VIII обмеження щодо застосування визначених Законом №1697-VII розмірів посадових окладів (до набрання ним чинності), а також надання повноважень щодо визначення розміру посадових окладів Уряду (із застереженням, що їх розмір визначається виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів) зумовлені кризовими явищами, що розвивалися в Україні впродовж 2014-2015 рр. (втрата контролю над істотними частинами території держави внаслідок військової агресії, девальвація національної валюти на понад 300% тощо). За таких умов суд не бачить підстав вважати передбачені при прийнятті Закону №1697-VII розміри посадових окладів прокурорів (розміри яких були обмежені до набрання цим законом чинності та жодного дня не виплачувалися) «доходами, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин».

По друге, надані відповідачами пояснення та докази свідчать про те, що позивачу в складі заробітної плати на підставі Постанови №505 виплачувалися надбавки та доплати (за високі досягнення у праці, за виконання особливо важливої роботи), котрі не були передбачені статтею 81 Закону № 1697-VII. Проте позивач при розрахунку суми упущеної вигоди не згадує про отримання ним таких виплат, що свідчить про його недобросовісність.

Суд також зазначає, що у рішенні Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року відсутні положення, які б дозволили зробити висновок про його поширення на правовідносини, які припинилися на момент його ухвалення. Натомість у резолютивній частині рішення чітко вказано, що положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Враховуючи вищезазначене, суд дійшов висновку про відсутність у відповідачів повноважень на виплату позивачу посадового окладу у більшому розмірі, аніж встановлений Постановою КМУ №505. Враховуючи те, що рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 на спірні правовідносини за період з 26.07.2016 по 26.03.2020 не впливає (такі виникли та тривали до його прийняття), а також не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності, суд дійшов висновку, що відповідачі не допускали бездіяльності щодо неналежного розрахунку з позивачем. Щодо аргументів позивача про відшкодування йому матеріальної шкоди, то суд дійшов висновку, що позивач не довів ані факту понесення ним шкоди, ані розміру завданих йому збитків. З огляду на наведені мотиви позовні вимоги за період з 26.07.2016 по 26.03.2020 є безпідставними та не підлягають до задоволення.

Щодо позовних вимог про стягнення матеріальної шкоди за період з 26.03.2020 по 03.08.2020, суд зазначає наступне.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» 19.09.2019 № 113-IX, який набрав чинності 25 вересня 2019 року та яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, частини третя та четверта статті 81 Закону № 1697 викладено у такій редакції: «Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.

Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3.»

Отже, з 25 вересня 2019 року положення ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» встановлюють розміри посадових окладів прокурорів окружних та обласних прокуратур.

Відповідно до пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.

За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Відповідно до пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті «Голос України».

Наказом Генерального прокурора від 23 грудня 2019 року № 351 днем початку роботи Офісу Генерального прокурора визначено 02 січня 2020 року.

Наказом Офісу генерального прокурора № 414 від 08 вересня 2020 року визначено днем початку роботи обласних прокуратур 11 вересня 2020 року.

Таким чином, дія статті 81 Закону України «Про прокуратуру» у редакції, чинній у період з 26 березня 2020 року по 03 серпня 2020 року не поширюється на прокурорів регіональних та місцевих прокуратур, оплата праці таких працівників здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Позивач передбачену Законом №113-IX процедуру атестації пройшов неуспішно, в обласну прокуратуру переведений не був.

Отже, відповідач не мав правових підстав для нарахування оплати праці в період з 26.03.2020 по 03.08.2020 позивачу як прокурору регіональної прокуратури в спосіб, відмінний від встановленого пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX порядку. Тому вимоги позивача щодо визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неналежного розрахунку за цей період є безпідставними, підстав для стягнення матеріальної шкоди немає.

Щодо аргументів позивача про порушення його права мирно володіти своїм майном, гарантованого статтею 1 Першого Протоколу до Європейської конвенції з прав людини суд зазначає таке:

суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд), як це передбачено частиною другою статті 6 КАС України. Релевантною до обставин цієї справи є практика розгляду скарг на порушення державою прав, гарантованих статтею 1 Першого Протоколу до ЄКПЛ (в тому числі щодо змісту застосованого в цій статті поняття «майно» в автономному тлумаченні Суду) в таких судових рішеннях ЄСПЛ: 1) рішення по справі «Суханов та Ільченко проти України» (заяви № 68385/10 та 71378/10) від 26.06.2014, що набуло статусу остаточного 26.09.2014 (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/974_a16); 2) ухвала щодо прийнятності заяви № 54704/10 «Іван Миколайович СЕРЕБРЯНСЬКИЙ проти України» від 03.06.2014 (https://minjust.gov.ua/m/uhvali); 3) ухвала щодо прийнятності заяви № 43331/12 «Валентина Ніканорівна ВЕЛИКОДА проти України» від 03.06.2014 (https://minjust.gov.ua/m/uhvali); 4) ухвала щодо прийнятності заяви № 4519/11 «Тетяна Володимирівна ФАКАС проти України» від 03.07.2014. Аналіз змісту цих рішень Суду дозволяє зробити висновок про існування таких усталених підходів ЄСПЛ:

1) стаття 1 Першого протоколу включає в себе три окремих норми: «перша норма, викладена у першому реченні першого абзацу, носить загальний характер і проголошує принцип мирного володіння майном; друга норма, що міститься в другому реченні першого абзацу, стосується позбавлення власності і підпорядковує його певним умовам; третя норма, закріплена в другому абзаці, передбачає право Договірних держав, зокрема, контролювати користування власністю відповідно до загальних інтересів. Проте ці норми не є абсолютно непов`язаними між собою. Друга і третя норми стосуються конкретних випадків втручання у право на мирне володіння майном, а тому повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закріпленого першою нормою» (див., наприклад, рішення у справі «Ян та інші проти Німеччини» (Jahn and Others v. Germany), заяви №№ 46720/99, 72203/01 і 72552/01, п. 78, ЄСПЛ 2005-VI);

2) що стосується соціальних виплат, стаття 1 Першого протоколу не встановлює жодних обмежень свободи Договірних держав вирішувати, мати чи ні будь-яку форму системи соціального забезпечення та обирати вид або розмір виплат за такою системою. Проте якщо Договірна держава має чинне законодавство, яке передбачає виплату в якості права на отримання соціальної допомоги (обумовлене попередньою сплатою внесків чи ні), таке законодавство має вважатися таким, що передбачає майнове право, що підпадає під дію статті 1 Першого протоколу щодо осіб, які відповідають її вимогам;

Отже, якщо право на отримання надбавки до пенсії (доплати, соціальної допомоги тощо) та критерії її надання прямо передбачені національним законодавством, а заявник відповідає цим критеріям, ЄСПЛ зазвичай вважає, що суть права заявника є достатньо чіткою для застосування статті 1 Першого протоколу та що право заявника на отримання надбавки до пенсії (доплати тощо), передбачене національним законодавством, становить «майно» у значенні цього положення Конвенції;

3) ЄСПЛ розрізняє вимоги щодо виплати певної надбавки/допомоги (як такої) і твердження заявників, що вони мають право на конкретні суми виплат; якщо заявник стверджує, що він має право на певні суми надбавки/доплати (більші, аніж ті, які він отримує), ЄСПЛ детально аналізує, чи можуть вважатися «майном» у значенні статті 1 Першого протоколу твердження заявника про те, що він має право на певні суми виплат, і якщо так - чи є їх невиплата втручанням у право на мирне володіння майном.

Так, ЄСПЛ вказує, що за певних обставин «законне сподівання» на отримання «активу» також може захищатися статтею 1 Першого протоколу. Якщо суть вимоги особи пов`язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має «законне сподівання», якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя - наприклад, коли є усталена практика національних судів, якою підтверджується його існування. Проте не можна стверджувати про наявність «законного сподівання», якщо існує спір щодо правильного тлумачення та застосування національного законодавства і вимоги заявника згодом відхиляються національними судами.

4) ЄСПЛ не погодився із твердженнями заявників про те, що згідно з рішеннями Конституційного Суду України до відповідних нормативно-правових актів (якими передбачено певні доплати та їх розмір) не можна вносити зміни законами про державний бюджет. У цих справах сама суть права заявників на соціальне забезпечення не ставиться під сумнів. Закони, якими зменшувалися розміри чи скасовувалися певні соціальні виплати, були ухвалені за звичайною процедурою демократично обраним парламентом і це явно робилося з економічних міркувань. Що стосується конкретного розміру соціальних виплат, ЄСПЛ не погодився з тим, що вимоги заявників стосовно отримання надбавки (доплати) у певному розмірі становили «законне сподівання» у значенні практики Суду з цього питання, оскільки: - такі вимоги не мали достатнього підґрунтя у національному законодавстві; - немає жодних доказів усталеної практики національних судів на підтримку скарг заявників.

Враховуючи проаналізовану судову практику ЄСПЛ та вважаючи цілком виправданим процесуальний підхід, застосований у рішенні по справі «Суханов та Ільченко проти України» (вимоги заявників стосувалися різних періодів в контексті чинності законів, що регулювали спірні правовідносини, тому ЄСПЛ розглядав скарги заявників щодо кожного періоду окремо) суд дійшов таких висновків:

1) в період з 01.01.2015 до 26.03.2020 (до прийняття рішення Конституційного Суду України №6-р/2020), Кабінет Міністрів України на підставі наведених вище норм Бюджетного кодексу України та Закону про Державний бюджет мав повноваження визначати розмір посадового окладу прокурора, виходячи наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів. За обставинами цієї справи відповідачі здійснювали виплату позивачу заробітної плати, до складу якої включено посадовий оклад у визначеному Постановою КМУ №505 розмірі. Оскільки в період з 26.07.2016 по 26.03.2020 застосовні положення Бюджетного кодексу України, як і положення Постанови Кабінету Міністрів України №505 були чинними, такі були обов`язковими для застосування відповідачами при визначені позивачу розміру посадового окладу.

В задоволенні позовів щодо перерахунку розміру посадового окладу прокурора на підставі статті 81 Закону №1691 за цей період (2016-2020 роки) національні суди відмовляли, що підтверджується усталеною судовою практикою, а правильність такого правозастосування підтверджується висновками касаційного суду (для прикладу - постанови від 18.03.2020 у справі №0640/3667/18, від 07.05.2020 у справі №802/1179/16-а, від 14.09.2021 у справі № 320/1874/19).

Отже, вимоги про перерахунок розміру посадового окладу прокурора за цей період не мають ані достатнього підґрунтя в національному законодавстві, ані підтримки національних судів у формі усталеної судової практики.

Кабінет Міністрів України втратив повноваження визначати розмір посадового окладу прокурора з 26.03.2020, тобто з дня ухвалення Конституційним Судом України Рішення у справі №6-р/2020). Разом з тим, на той момент вже кілька місяців тривала запроваджена Законом №113-IX реформа органів прокуратури, котра, серед іншого, на рівні закону передбачала виплату прокурорам посадового окладу у визначеному статтею 81 Закон у№1697 розмірі лише після успішного проходження ними атестації та переведення в реформовані органи прокуратури. Позивач пройшов атестацію неспішно, в реформовані органи прокуратури не переведений.

За таких обставин твердження позивача про необхідність виплати йому посадового окладу у визначеному статтею 81 Закону№1697 розмірі (без урахування запроваджених іншими законами обмежень та умов) не становлять «законних сподівань», що можуть вважатися «майном» у значенні статті 1 Першого протоколу ЄКПЛ. Отже, твердження позивача про порушення державою його конвенційного права є помилковими.

Позивач звільнений від сплати судового збору, тому суд не має підстав вирішувати питання про його розподіл. Сторони не надали суду доказів понесення інших видів судових витрат.

Керуючись ст.ст. 19-21, 72-77, 242-246, 255, 293, 295, 371, підп.15.5 п.15 Перехідних положень КАС України, суд -

ВИРІШИВ:

В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається до суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, що постановив рішення, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складене 28.12.2021.

Суддя Москаль Р.М.