Справа № 240/3448/19
Суддя: Залімський І. Г.
Дата ухвалення: 2021-12-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/3448/19

Головуючий у І інстанції: Черноліхов С.В.

Суддя-доповідач: Залімський І. Г.

23 грудня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Залімського І. Г.

суддів: Сушка О.О. Мацького Є.М.

секретар судового засідання: Чорнокнижник О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Пайол", Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року у справі за адміністративним позовом Заступника прокурора Житомирської області до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи - Державна служба геології та надр України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Пайол" про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В :

Заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи - Державна служба геології та надр України, Товариство з обмеженою відповідальністю «Пайол», в якому просив визнати протиправним та скасувати:

- протокол №3745 від 07.12.2016 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин;

- рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання № 1336 від 18.12.2018 «Про розгляд звернень Державної служби геології та надр України від 16.10.2018 № 20823/03/12-18 та від 05.12.2018 №24545/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами Товариства з обмеженою відповідальністю «Пайол».

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 позов задоволено: визнано протиправним та скасовано протокол №3745 від 07.12.2016 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин; визнано протиправним та скасовано рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання № 1336 від 18.12.2018 «Про розгляд звернень Державної служби геології та надр України від 16.10.2018 № 20823/03/12-18 та від 05.12.2018 №24545/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю «Пайол».

З рішенням суду першої інстанції не погодились Товариство з обмеженою відповідальністю «Пайол», Житомирська обласна рада та Державна служба геології та надр України, подали апеляційні скарги.

В апеляційній скарзі Житомирська обласна рада посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зазначає, що обласній раді надано повний пакет документів, що передбачений Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, за результатами розгляду якого, у строки, встановлені чинним законодавством України, обласною радою прийнято рішення від 25.10.2018 №1277 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 04.10.2018 №19932/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол». Таким чином, рішення Житомирської обласної ради № 1336 від 18.12.2018 «Про розгляд звернень Державної служби геології та надр України від 16.10.2018 №20823/03/12-18 та від 05.12.2018 №24545/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол»» прийнято обласною радою в межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством України.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів Державна служба геології та надр України в апеляційній скарзі посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, оскільки вважає, що висновки суду першої інстанції про необхідність для отримання спеціального дозволу без проведення аукціону виключно за умови наявності спеціального дозволу та дотримання заявником обох вимог п.п.1 п.8 Порядку №615 не узгоджуються з приписами діючих на момент вирішення питання нормативних актів.

Третя особа без самостійних вимог на стороні відповідачів Товариство з обмеженою відповідальністю «Пайол» в апеляційній скарзі покликається на те, що ним надано до ДКЗ повний пакет документів, а протокол №3745 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 07.12.2016 є правомірним, оскільки прийнятий за результатами розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення ділянки №1 Верхолузького-2 родовища лабрадоритів, габро, габро-лабродоритів у Черняхівському районі Житомирської області, поданих ТОВ «Пайол». Зазначає, що Держгеонадра здійснила реєстрацію РГДВН, визначила доцільність проведення відповідних робіт ТОВ «Пайол» і доручила проведення геолого-економічної оцінки ДКЗ в межах наданих їй законом повноважень. Тому просить скасувати рішення суду першої інстанції та відмовити прокурору у задоволенні позову.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019 рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 скасовано та позов залишено без розгляду.

Постановою Верховного Суду від 21.10.2021 скасовано постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019, а справу №240/3448/19 направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції. Верховний Суд зауважив, що суд апеляційної інстанції, не встановивши беззаперечно наявність органу, до повноважень якого згідно з законодавством належить звернення до суду з таким позовом, як заявив прокурор, передчасно залишив позов без розгляду. Так, суд апеляційної інстанції достовірно не встановив, чи наділені Мінприроди, Держгеонадра, Держекоінспекція або ж інші суб`єкти владних повноважень правом на звернення до суду з таким позовом, як заявив прокурор (оскільки зазначення лише завдань, покладених на Міністерство екології та природних ресурсів України і Держекоінспекцію, а також про можливість звернення останньої з позовами до суду у правовідносинах, які не є подібними до тих, що виникли у цій справі, та наявність функцій захисту інтересів держави не у судовому порядку у Мінприроди, Держгеонадр, Держекоінспекції, не можуть свідчити про наявність у них права на звернення до суду з цим позовом) та у випадку їх наявності не перевірив, чи було їм (компетентним органам) відомо про порушення інтересів держави, чи вчинялись ними дії, спрямовані на їх захист, ураховуючи законодавчо закріплений особливий, спеціальний правовий статус надр, їх важливе значення для суспільства і держави.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11.11.2021 дану справу призначено до апеляційного розгляду у відкритому судовому засіданні.

Від Житомирської обласної ради та Державної служби геології та надр України надійшли клопотання про розгляд даної справи за відсутності їх представників.

Представник третьої особи ТОВ «Пайол» в судовому засіданні апеляційну скаргу підтримав у повному обсязі, просив вимоги, що в ній викладені, задовольнити.

Представник позивача заперечив проти задоволення апеляційної скарги.

Решта учасників справи в судове засідання повноважних представників не направили, хоча були належним чином повідомлені про час та місце розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, що з`явилися в судове засідання, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційних скарг, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Встановлено, що за результатами розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Ділянки №1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабродорит) як окремого об`єкта надрокористування у Черняхівському районі Житомирської області, поданих ТОВ «Пайол», оформлено протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин (ДЗК України) № 3745 від 07.12.2016.

Вказаним протоколом, зокрема, виділено в окремий об`єкт надрокористування Ділянку №1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід, а також апробовані підраховані станом на 01.11.2016 балансові запаси основної та спільнозалягаючої корисних копалин - незмінених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для видобутку блоків і порушених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для виробництва щебеню.

ТОВ «Пайол» звернулось до Держгеонадр із заявою на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі абзацу першого підпункту 1 пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011. До заяви додано протокол №3745 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 07.12.2016.

16.10.2018 за вих. № 2823/03/12-18 Держгеонадра направила документи, подані ТОВ «Пайол», до Житомирської обласної ради для погодження надання товариству спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування лабрадориту, габро, габро-лабрадориту ділянки №1 Верхолузького-2 родовища у Житомирській області.

Рішенням двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 18.12.2018 №1336 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол» з метою видобування лабрадориту, габро, габро-лабрадориту ділянки №1 Верхолузького-2 родовища площею 2,1 га, яка знаходиться у Черняхівському районі Житомирської області.

Заступник прокурора Житомирської області в обґрунтування позовних вимог посилається на те, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Ділянки №1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід, як окремого об`єкту надрокористування та надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол». Обґрунтовуючи підставність подання цього позову заступник прокурора Житомирської області посилався на статтю 53 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), статтю 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» , оскільки на даний час відсутній державний орган, до повноважень якого належить контроль за законністю видачі спеціальних дозволів на користування надрами Держгеонадра, та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування таких дозволів, а тому прокурор самостійно звертається з цим позовом на захист інтересів держави. Прокурор наголошує, що протокол №3745 від 07.12.2016 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин прийнятий на підставі матеріалів геолого-економічної оцінки, протоколу ДКЗ України від 30.05.2008 №1519, договору купівлі-продажу геологічної інформації, та інших документів, однак станом на момент розгляду поданих товариством матеріалів, останнє не володіло спеціальним дозволом на користування надрами всупереч Положенню про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №865 від 22.12.1994. А тому, Житомирська обласна рада погодила надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол» на підставі протиправного протоколу №3745 від 07.12.2016. Враховуючи наведене, протокол №3745 від 07.12.2016 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин та рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання №1336 від 18.12.2018 «Про розгляд звернень Державної служби геології та надр України від 16.10.2018 №20823/03/12-18 та від 05.12.2018 №24545/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол» є протиправними та підлягають скасуванню.

Задовольняючи позовні вимоги прокурора, суд першої інстанції дійшов висновку про порушення відповідачами Положення про проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 року №865 та Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (у редакції, чинній на момент звернення третьої особи із заявою), оскільки ТОВ «Пайол» станом на момент розгляду поданих матеріалів не володіло спеціальним дозволом на користування надрами Ділянки №1 Верхолузького-2 родовища.

Апеляційний суд не погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції та зазначає наступне.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За змістом частин третьої-п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому випадку прокурор набуває статусу позивача.

Частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VII (Закон №1697-VII) установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Частиною четвертою статті 23 Закону №1697-VII встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Таким чином, здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати) чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно мати в основі підстави, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави, прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

З урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який, усупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Відповідний правовий висновок висловлено Верховним Судом у постановах від 26 лютого 2020 року у справі №804/4458/18, від 05 червня 2020 року у справі №804/2849/18, від 26 червня 2020 року у справі № 580/43/20.

У постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначає, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України Про прокуратуру, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі №п/800/490/15 (провадження №21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин.

В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

З наведеного слідує, що з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

У даній справі прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, порядку розгляду ДКЗ матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Ділянки №1 Верхолузького -2 родовища кристалічних порід, які надійшли на розгляд від юридичної особи, яка не є надрокористувачем, оскільки ТОВ «Пайол» станом на час подання таких матеріалів не володіло чинним спеціальним дозволом на користування надрами та не подало його разом з матеріалами. Прокурор посилається також на відсутність в системі органів державної влади органу, до повноважень якого віднесено нагляд за додержанням законності під час розгляду Державною комісією України по запасах корисних копалинах матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та який наділений повноваженнями щодо оскарження протоколів, складених за результатами такого розгляду, а також нагляд за законністю рішень місцевих рад.

Апеляційний суд розцінює такі доводи прокурора критично.

У відповідності до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

За змістом статті 14 Кодексу України про надра, такі надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.

Частиною другою статті 16, частиною першою статті 19 зазначеного Кодексу передбачено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

Надра у користування для видобування підземних вод (крім мінеральних) і розробки родовищ торфу надаються без надання гірничого відводу на підставі спеціальних дозволів, крім випадків, передбачених статтею 23 цього Кодексу, що видаються після попереднього погодження з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення (стаття 21 Кодексу Країни про надра).

В силу приписів ст.45 Кодексу України про надра запаси корисних копалин розвіданих родовищ, а також запаси корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родовищ, підлягають експертизі та оцінюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або іншими уповноваженими підприємствами, установами чи організаціями у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ст. 11 Кодексу України про надра визначено, що державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.

Статтею 61 Кодексу України про надра визначено органи, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною: державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр; державний нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці; державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Спори з питань користування надрами розглядаються органом державного геологічного контролю, органом державного гірничого нагляду, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцевими радами або судом у порядку, встановленому законодавством України.

Відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, Держгеонадра - є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань:

- здійснює державну реєстрацію та веде облік робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр;

- видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами);

- здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням;

- вирішує спори з питань користування надрами у порядку, встановленому законодавством;

- організовує проведення державної експертизи та оцінки запасів і ресурсів корисних копалин, а також інших геологічних матеріалів.

Відповідно до Положення про ДКЗ (пункт 1) така діє при Держгеонадрах і належить до сфери управління цього органу, який, в свою чергу, згідно з Положенням про Державну службу геології та надр України, здійснює організацію проведення державної експертизи та оцінки запасів і ресурсів корисних копалин, а також інших геологічних матеріалів, у межах якої має право, через утворену у його складі робочу групу, зокрема, розглядати, схвалювати, затверджувати, уводити в дію, направляти на доопрацювання або ж скасовувати протоколи ДКЗ, аналогічні спірному у цій справі.

Прокурором не надано доказів звернення до Держгеонадра з метою реагування щодо можливих порушень в діяльності ДКЗ при прийнятті рішень, що сформовані у протоколі засідання колегії ДКЗ.

Відповідно до Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого Постановою КМУ №32 від 21.01.2015 (яке діяло на момент виникнення спірних правовідносин), Кодексу України про надра, Положення про Державну службу геології та надр України, Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" Міністерство екології та природних ресурсів України та Міністр екології:

- забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки; геологічного вивчення та раціонального використання надр, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів; охорони та раціонального використання земель; збереження, відтворення та невиснажливого використання біологічного та ландшафтного різноманіття, формування, збереження та використання екологічної мережі, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства про раціональне використання, відтворення і охорону природних ресурсів;

- реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, геологічного вивчення та раціонального використання надр, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, охорони та раціонального використання земель;

- порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, повністю чи в окремій частині;

- приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр;

- заслуховує звіти про виконання покладених на центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, завдань та планів їх роботи;

- здійснює державний контроль за використанням і охороною надр;

- розглядає спори з питань користування надрами.

Згідно ч.ч. 2, 3 ст. 23 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" накази центрального органу виконавчої влади або їх окремі положення можуть бути оскаржені фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, встановленому законом. Накази центрального органу виконавчої влади можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині.

Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (ст. 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади").

Відповідно до статті 10 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (Закон №280/97-ВР) обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

У Законі №280/97-ВР закріплено право органу місцевого самоврядування на звернення до суду у разі порушення прав територіальної громади в тому числі щодо оскарження актів інших органів місцевого самоврядування.

Тобто місцева рада, на території якої буде здійснюватись користування надрами, якщо це буде порушувати інтереси територіальної громади має право звернутись за захистом прав територіальної громади.

Згідно з частиною дев`ятою статті 59 Закону №280/97-ВР рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Частиною десятою цієї ж статті Закону №280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органу місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Аналогічне правозастосування наведено й у постанові Верховного Суду України від 25.05.2016 у справі №2а-3352/11/09/2018.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України, відповідно до пункту 1 якого Держекоінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

За змістом абзацу шостого підпункту б) підпункту 2) пункту 4 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону земель, надр, зокрема щодо додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні.

Виходячи з закріпленої у відповідних Положеннях про Мінприроди, Держгеонадра та Держекоінспекцію компетенції перелічених вище органів державної влади, такі уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах й, зокрема, Держекоінспекція наділена правом на звернення до суду із позовом щодо: обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин; визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Пред`являє претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір, звертається до суду з відповідними позовами (підпункти 5, 8 пункту 4 Положення №275).

Таким чином, у разі дійсного допущення порушень інтересів держави, порядку проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, незаконного погодження видачі спеціальних дозволів на користування надрами, захист інтересів держави мають здійснювати вищезазначені органи.

В матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що позивач перед зверненням до суду перевірив, що захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Дану обставину також підтвердив представник позивача у судовому засіданні.

Тому, суд вважає помилковими твердження позивача про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції в межах спірних правовідносин. Питання, які порушені у позовній заяві, не входять до компетенції відповідальності прокурора, чинним законодавством визначені органи, які можуть здійснювати захист порушених інтересів держави у спірних правовідносинах.

Підсумовуючи наведене, апеляційний суд зазначає, що заступник прокурора в порушення Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України "Про прокуратуру" не надав доказів та не обґрунтував підстав самостійного здійснення представництва інтересів держави в адміністративному суді, зокрема:

1) відсутності відповідних органів держави, що здійснюють контролюючі функції в сфері надрокористування;

2) попереднього звернення заступника прокурора до таких державних органів з метою вжиття заходів контролю та проведення перевірок за законністю прийнятих рішень, зокрема про апробацію запасів, погодження надання спеціального дозволу на користування надрами;

3) неналежного здійснення або не здійснення захисту інтересів держави органами, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження контролю та проведення перевірок за законністю прийнятих рішень про апробацію запасів, погодження надання спеціального дозволу;

4) ухилення органами, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, від проведення контролюючих заходів.

Не надав відповідних обґрунтувань прокурор й у судовому засіданні апеляційної інстанції.

Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Колегія суддів зауважує, що норми зазначенї статті покладають на прокурора відповідний обов`язок саме в аспекті спірних правовідносин, що виникли між сторонами, проте не втручаються у межі дискреційних повноважень прокурора щодо формулювання позовних вимог у конкретному випадку, що в свою чергу виключає необхідність співставляти позовні вимоги прокурора у певному спорі з повноваженнями компетентних органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функціїї у спірних правовідносинах в цілому.

Статтею 169 КАС України визначено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Зазначені процесуальні дії суд може вчиняти тільки на стадії відкриття провадження. У разі встановлення відповідних обставин на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, процесуальним наслідком є залишення позовної заяви без розгляду за аналогією закону (стаття 7 КАС України).

Отже, суд першої інстанції, перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави помилково дійшов висновку про наявність таких підстав, допустив прокурора до представництва, позовну заяву не повернув і розглянув справу по суті.

Згідно висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України.

Апеляційний суд зазначає, що зміст пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України відповідає змісту пункту 2 частини першої статті 240 КАС України.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

Апеляційний суд також враховує, що у аналогічних справах (№№0640/4292/18, 240/3384/19, 240/3382/19) Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду залишив без розгляду позовні заяви заступника прокурора.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.

Згідно із ч.1 ст.319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Оскільки позовну заяву підписано особою, яка не має права підписувати її, колегія суддів вважає, що наявні підстави для часткового задоволення апеляційних скарг, відтак, рішення суду першої інстанції необхідно скасувати, а позовну заяву заступника прокурора Житомирської області - залишити без розгляду.

Відповідно до ч.6 ст.139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

За приписами ч.2 ст.139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Вирішуючи питання про розподіл між сторонами судових витрат, суд, керуючись вказаними положеннями статті 139 КАС України, виходить з того, що судове рішення ухвалено на користь суб`єкта владних повноважень, яким не понесено витрат, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертизи, у зв`язку із чим судові витрати розподілу не підлягають.

При цьому, суд враховує, що ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду вже повернуту ТОВ "Пайол" судовий збір у розмірі 5763 грн, сплачений відповідно до квитанції №652 від 19 серпня 2019 року за подання апеляційної скарги на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року у справі №240/3448/19.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Пайол", Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року у справі за адміністративним позовом Заступника прокурора Житомирської області до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи - Державна служба геології та надр України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Пайол" про визнання протиправними та скасування рішень скасувати.

Адміністративний позов Заступника прокурора Житомирської області до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи - Державна служба геології та надр України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Пайол" про визнання протиправними та скасування рішень залишити без розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 30 грудня 2021 року.

Головуючий Залімський І. Г.

Судді Сушко О.О. Мацький Є.М.