Справа № 816/117/18
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2021-12-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 грудня 2021 року

Київ

справа №816/117/18

провадження № К/9901/57479/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Смоковича М. І.,

суддів: Данилевич Н. А., Радишевської О. Р.

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу

за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області до фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року (суддя Канигіна Т. С.) і постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2018 року (судді Бегунц А. О., Рєзнікова С. С., Старостін В. В.),

встановив:

1. У січні 2018 року Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області (далі - ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області) звернулося до адміністративного суду з позовною заявою до фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ), у якому просило повністю зупинити реалізацію продукції ФОП ОСОБА_1 в магазині « ІНФОРМАЦІЯ_1 », розташованому за адресою: АДРЕСА_1 .

Звернення з цим позовом мотивоване посиланням на положення статей 19, 22, 25 Закону України від 24 лютого 1004 року № 4004-ХІІ «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення» (далі - Закон № 4004-ХІІ), статей 6, 7 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) у зв`язку з тим, що за наслідками перевірки відповідача встановлено порушення норм санітарного законодавства.

3. Суди попередніх інстанцій встановили такі обставини.

Приміщення, розташоване за адресою: АДРЕСА_1 , належить ФОП ОСОБА_1 на праві користування згідно з договором суборенди від 01 вересня 2017 року № 237 та актом прийому-передачі від 01 вересня 2017 року.

Виконавчий комітет Полтавської міської ради надав ФОП ОСОБА_1 погодження № 450 від 28 вересня 2017 року на встановлення режиму об`єкту торгівлі магазину з продажу непродовольчих товарів за адресою: АДРЕСА_1 .

31 жовтня 2017 року до ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області надійшло звернення мешканців будинку (ініціативної групи) за адресою: АДРЕСА_1 щодо проведення перевірки магазину « ІНФОРМАЦІЯ_1 » на АДРЕСА_1 (який належить ФОП ОСОБА_1 ).

Листом від 06 листопада 2017 року № 01-11/1082 ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області звернулося до Державної регуляторної служби України та Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів про надання погодження для проведення перевірки ФОП ОСОБА_1 .

Державна регуляторна служба України надала погодження від 24 листопада 2017 року № 10574 на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав.

Листом від 20 грудня 2017 року № 01-31/1219 ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області звернулося до Державної установи «Полтавський обласний лабораторний центр Міністерства охорони здоров`я України» з проханням взяти участь у проведенні перевірки за зверненням мешканців будинку АДРЕСА_1 щодо негативного впливу діяльності магазину « ІНФОРМАЦІЯ_1 » на умови їхнього проживання, яке відбудеться 26 грудня 2017 року, та провести лабораторні дослідження повітря у вказаному житловому будинку.

Згідно з наказом ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області від 26 грудня 2017 року № 898 начальнику Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області доручено організувати проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ФОП ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 із застосуванням відеофіксації та проведенням лабораторних досліджень повітря у зазначеному житловому будинку; залучити до позапланового заходу державного нагляду (контролю) начальника відділу безпеки середовища життєдіяльності Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області Соколову Н. М., головного спеціаліста відділу санітарно-епідеміологічного нагляду та організації розслідування спалахів Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області Постольник В. А. ; за результатами здійснення заходу скласти акт обстеження, один примірник вручити суб`єкту господарювання та, за необхідності, вжити відповідних заходів реагування.

Відтак начальник ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області видав посвідчення (направлення) на проведення перевірки від 27 грудня 2017 року № 4.

За наслідками перевірки ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області склало акт перевірки дотримання санітарного законодавства від 27-28 грудня 2017 року (форма № 393/0, затверджений наказом Міністерства охорони здоров`я України від 14 квітня 1995 року № 64), у якому зазначено, зокрема, таке: на момент перевірки в магазині відчувається стійкий хімічний запах; вентиляція в магазині припливно-витяжна; ФОП ОСОБА_1 стверджує, що «вентиляційні канали загерметизовано», проте, документального підтвердження цьому не надано; кондиціонування приміщення здійснюється за рахунок 10 кондиціонерів, які встановлені у торгівельних залах; на товар, що реалізується в магазині, пред`явлено сертифікат якості, виданий UK CLOTHING CARAVAN, за контрактом № 1 від 14 лютого 2017 року, сертифікат про дезінфекцію, виданий UK CLOTHING CARAVAN, за контрактом № 1 від 14 лютого 2017 року; відповідно до сертифікату про дезінфекцію одяг, взуття, текстиль і пакувальний матеріал були продезінфіковані за допомогою розчину, що утворює пар, до складу якого входить 40 % формальдегіду в концентрації 250 мл на 1 кубічний метр кімнати протягом 165 хв при 59 градусах згідно з міжнародними стандартами.

В акті зазначено також, що для визначення вмісту формальдегіду у повітрі під час перевірки проведено відбір проб повітря у приміщенні магазину та у квартирах заявників: гр. ОСОБА_3 ( АДРЕСА_2 ), гр. ОСОБА_4 ( АДРЕСА_3 ), гр. ОСОБА_5 ( АДРЕСА_4 ).

Державна установа «Полтавський обласний лабораторний центр Міністерства охорони здоров`я» листом від 28 грудня 2017 року № 03-01/1709 направив позивачу протоколи дослідження повітря житлових і громадських приміщень. Відповідно до протоколів дослідження повітря житлових і громадських приміщень від 27 грудня 2017 року:

№ 16/43: згідно з проведеними замірами в магазині « ІНФОРМАЦІЯ_1 » за адресою: АДРЕСА_1 , вміст формальдегіду в повітрі перевищує в 4 рази гранично допустиму концентрацію згідно з нормативним документом «Гранично допустимі концентрації хімічних і біологічних в атмосферному повітрі населених місць» від 03 березня 2015 року;

№ 13/40: згідно з проведеними замірами за адресою: АДРЕСА_1 вміст формальдегіду у повітрі перевищує в 3,7 рази гранично допустиму концентрацію згідно з нормативним документом «Гранично допустимі концентрації хімічних і біологічних в атмосферному повітрі населених місць» від 03 березня 2015 року;

№ 15/42: згідно з проведеними замірами за адресою: АДРЕСА_1 вміст формальдегіду у повітрі перевищує в 3,3 рази гранично допустиму концентрацію згідно з нормативним документом «Гранично допустимі концентрації хімічних і біологічних в атмосферному повітрі населених місць» від 03 березня 2015 року;

№ 14/41 згідно з проведеними замірами за адресою: АДРЕСА_1 , вміст формальдегіду у повітрі не перевищує гранично допустиму концентрацію згідно з нормативним документом «Гранично допустимі концентрації хімічних і біологічних в атмосферному повітрі населених місць» від 03 березня 2015 року.

Суд першої інстанції зазначив також, що допитані в судовому засіданні 26 квітня 2018 року свідки ОСОБА_4 , ОСОБА_3 (мешканці квартир, розташованих над магазином « ІНФОРМАЦІЯ_1 », за адресою: АДРЕСА_1 ) підтвердили, що у приміщенні магазину та в квартирах відчувається різкий запах формальдегіду. Зауважили також, що після відкриття згаданого магазину погіршився стан здоров`я, що проявилося у алергічних реакціях.

Допитана у судовому засіданні 26 квітня 2018 року лікар-лаборант гігієніст сангіглабораторії ОСОБА_6 підтвердила, що у приміщенні магазину « ІНФОРМАЦІЯ_1 », за адресою: АДРЕСА_1 відчувається різкий запах формальдегіду. Зазначила також про погіршення самопочуття під час відбору проб формальдегіду в повітрі у приміщенні цього магазину.

На підставі акта перевірки дотримання санітарного законодавства від 27-28 грудня 2017 року ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області, на підставі статті 7 Закону № 877-V, звернулося до адміністративного суду з позовом про вжиття стосовно ФОП ОСОБА_1 заходів реагування.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій

4. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 26 квітня 2018 року задовольнив позовні вимоги; зупинив реалізацію продукції фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 в магазині « ІНФОРМАЦІЯ_1 », розташованому за адресою: АДРЕСА_1 .

5. Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 09 липня 2018 року змінив рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року, доповнивши мотивувальну та резолютивну його частину таким: повністю зупинити реалізацію продукції фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 в магазині « ІНФОРМАЦІЯ_1 », розташованому за адресою: АДРЕСА_1 , до усунення порушень, встановлених актом перевірки дотримання санітарного законодавства від 27-28 грудня 2017 року та протоколами дослідження повітря житлових і громадських приміщень №№ 16/43, 13/40, 15/42, 14/41 від 27 грудня 2017 року.

6. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що господарська діяльність відповідача становить загрозу здоров`ю мешканців багатоквартирного будинку у зв`язку із реалізацією товару, який оброблено розчином формальдегіду, вміст якого в повітрі перевищує гранично допустиму концентрацію згідно з нормативним документом «Гранично допустимі концентрації хімічних і біологічних в атмосферному повітрі населених місць».

З приводу аргументів відповідача про неналежну форму акта за результатами перевірки санітарного законодавства цей суд зазначив, серед іншого, про те, що наказом Міністерства охорони здоров`я України від 10 квітня 2013 року № 287 «Про затвердження уніфікованих форм актів, які складаються за результатами перевірок суб`єктів господарювання у частині дотримання вимог санітарного законодавства» справді не передбачено форми акта за наслідками перевірки на кшталт тієї, яка проводилася стосовно відповідача.

Додав, що форма акта, яку використав позивач, затверджена наказом Міністерства охорони здоров`я України від 14 квітня 1995 року № 64, яким затверджено Інструкцію про порядок накладення і стягнення штрафів за порушення санітарного законодавства. З посиланням на положення статей 19, 39 Закону № 4004-ХІІ у поєднанні з положеннями постанови Кабінету Міністрів України від 29 березня 2017 року № 348 «Деякі питання Державної санітарно-епідеміологічної служби» (яка набрала чинності 25 травня 2017 року і якою ліквідовано Державну санітарно-епідеміологічну службу, а завдання та функції з реалізації державної політики у сфері санітарного та епідеміологічного благополуччя населення та із здійснення контролю (нагляду) за дотриманням вимог санітарного законодавства (крім функцій з реалізації державної політики у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження) та у сфері гігієни праці та функцій із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників) покладено на Державну службу з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів), суд першої інстанції зауважив, що до Закону № 4004-ХІІ та Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд в Україні затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 22 червня 1999 року № 1109 (далі - Положення № 1109), не внесено змін у зв`язку з ліквідацією СЕС та передачею її функцій іншому органу (Держпродспоживслужбі України) в частині визначення осіб, уповноважених на здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду (згідно з пунктом 5 якого такий нагляд здійснюється головними державними санітарними лікарями, їх заступниками, іншими посадовими особами, а також установами і закладами державної санітарно-епідеміологічної служби у порядку запобіжного та поточного нагляду), так і в частині процедури та порядку здійснення такого нагляду.

Проте, з погляду суду першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, складність, недосконалість та суперечливість законодавства, яке регулює спірні правовідносини, не є підставою для забруднення атмосферного повітря, тому не може перешкоджати праву мешканців багатоквартирного будинку за адресою: АДРЕСА_1 на належне користування своїм житлом. Як можна зрозуміти зі змісту судових рішень, факт забруднення повітря формальдегідом встановлено, так само як і те, що це забруднення спричинила господарська діяльність відповідача.

Суди попередніх інстанцій констатували також, що позивач як орган державної влади, на якого законодавством покладено обов`язок здійснювати нагляд (контроль) за дотриманням санітарного законодавства, вжив відповідних заходів для забезпечення захисту прав мешканців будинку за адресою: АДРЕСА_1 .

Касаційне оскарження

7. З касаційною скаргою ФОП ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду у липні 2018 року. Ухвалою від 07 серпня 2018 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за цією скаргою.

У липні 2019 року у цій справі призначено повторний автоматизований розподіл, за наслідками якого у справі визначено новий склад суду; згідно з протоколом від 03 липня 2019 року таким є: головуючий суддя Шарапа В.М., судді Єзеров А.А., Чиркін С.М.

Ухвалою від 01 грудня 2021 року зазначений склад суду задовольнив самовідводи, після чого у справі знову призначено повторний автоматизований розподіл.

Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу справи від 07 грудня 2021 року, склад суду, визначений для її розгляду, такий: головуючий суддя Смокович М. І., судді Данилевич Н. А., Шевцова Н. В.

8. Відповідно до пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Відповідно до частин першої, другої статті 341 КАС України (у попередній редакції) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

9. У касаційній скарзі її автор просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

З-поміж іншого, ФОП ОСОБА_1 зазначила про те, що ані позивач в акті перевірки дотримання санітарного законодавства від 27-28 грудня 2017 року, ані суди попередніх інстанцій у своїх судових рішеннях не зазначили нормативної підстави для зупинення її господарської діяльності. У цьому зв`язку наголосила на положеннях частини сьомої статті 7 Закону № 877-V, акцентуючи на підставах для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції <…>.

Звернула увагу також на неналежну форму акта, який позивач оформив за наслідками перевірки. У цьому зв`язку підкреслила, що за правилами частини п`ятнадцятої статті 4 Закону № 877-V органи державного нагляду (контролю) повинні використовувати виключно уніфіковані форми актів. Переконує, що суди попередніх інстанцій не мали б приймати акт перевірки, який надав позивач, адже він не є уніфікованим, а значить не може бути підставою для звернення до суду у порядку, передбаченому Законом № 877-V.

Аргументи, які навели суди попередніх інстанцій стосовно неналежної форми акта перевірки, з погляду відповідачки, є неприйнятні.

ФОП ОСОБА_1 зауважила також, що позивач не видавав їй припису щодо усунення виявлених порушень, та й сам акт перевірки і протоколи дослідження повітря житлових і громадських приміщень, на яких основуються вимоги органу державного нагляду (контролю), не містять вказівок щодо усунення порушень законодавства, до усунення, власне, яких суди зупинили її господарську діяльність.

Крім того, на думку відповідачки, позивач поверхово провів перевірку й не взяв до уваги, що існували також інші ймовірні джерела забруднення повітря. Зокрема зазначила, що поруч розташований магазин з побутовою хімією, а в самому будинку тривалий час проводилися ремонтні роботи, під час яких могли використовуватися матеріали, які забруднювали повітря формальдегідом. Понад те, як зазначила відповідач, відомо, що рівень забруднення повітря в м. Полтава є вкрай високим, зокрема вміст формальдегіду перевищує допустимі норми, про що писалося в пресі, на підтвердження чого зазначила посилання на статтю в одному із медіа.

Водночас позивач під час перевірки не перевіряв інших приміщень, натомість категорично визначив, що джерелом забруднення є магазин, який належить ФОП ОСОБА_1 . Однак, для такого висновку, з погляду останньої, не було підстав. Нагадала, що товари, які вона реалізовує, мають сертифікати якості, що суди теж залишили поза увагою. Стосовно протоколів дослідження повітря, які суди попередніх інстанцій взяли до уваги, зауважила, що вони не містять інформації про джерело забруднення, зокрема в них не написано, що цим джерелом є товари (одяг) з магазину « ІНФОРМАЦІЯ_2 » (на які, як наголосила позивач, є позитивний висновок санітарно-епідеміологічної експертизи і які (товари) не досліджували на предмет їхньої «шкідливості»); крім того, ці протоколи оформили особи, яких не було включено/залучено у встановленому порядку до перевірки. Показання свідків ОСОБА_4 і ОСОБА_3 вважає непереконливими, адже невідомо яким чином вони визначили, що запах у їхніх квартирах саме формальдегіду, як і те, що джерелом цього запаху є її магазин. Відповідач висловила припущення, що звинувачення мешканців будинку, за скаргами яких проводилася перевірка, є надуманими.

10. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні вимог ФОП ОСОБА_1 і залишити оскаржені судові рішення без змін.

Зазначив, зокрема, про те, що акт перевірки відповідає встановленій формі і доводи відповідача з цього приводу помилкові. Додав, що є правонаступником санітарно-епідеміологічної служби (у тій сфері правовідносин, в якій вона виконувала свої функції).

У відзиві зазначено також про те, що відповідач підписала згаданий акт перевірки без застережень, що, з погляду позивача, має свідчити про те, що відповідач погодилася як з його змістом, так і процедурою проведення перевірки. Факт перевищення вмісту формальдегіду в повітрі встановлено за наслідками лабораторних досліджень, проведених ДУ «Полтавський обласний лабораторний центр МОЗ України». Наполягає, що джерелом забруднення повітря є саме магазин, тому що одяг, взуття, текстиль і пакувальний матеріал дезінфікувалися за допомогою розчину, що утворює пар, до складу якого входить 40 % формальдегідів. Посилання відповідача на протокол дослідження повітря від 27 листопада 2017 року № 12 (яке було здійснено на замовлення відповідача) позивач вважає безпідставним, адже він містить некатувальну інформацію (позаяк перевірка проводилася значно пізніше, 27-28 грудня 2017 року).

Загалом же позивач вважає, що висновки судів попередніх інстанцій правильні і обґрунтовані, тому нема підстав для їх скасування.

Релевантні джерела права

11. За текстом частини першої статті 3 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами: <…> здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; <…> презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); <…>.

12. Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону № 877-V виключно законами встановлюються:

органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);

санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

13. Відповідно до частини сьомої статті 4 Закону № 877-V у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.

14. Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 4 Закону № 877-V при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

15. Відповідно до частини шостої статті 7 Закону № 877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

16. Згідно з частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

17. Відповідно до статті 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: <…> не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: <…> посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику; <…>.

18. Відповідно до статті 11 Закону № 4004-ХІІ законодавство України про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення (санітарне законодавство) базується на Конституції України і складається з Основ законодавства України про охорону здоров`я, цього Закону, законів України «Про захист населення від інфекційних хвороб», «Про протидію захворюванню на туберкульоз», «Про запобігання захворюванню на синдром набутого імунодефіциту (СНІД) та соціальний захист населення», інших нормативно-правових актів та санітарних норм.

19. За частиною першою статті 7 Закону № 4004-ХІІ підприємства, установи і організації зобов`язані: <…> у випадках, передбачених санітарними нормами, забезпечувати лабораторний контроль за виконанням вимог цих норм щодо безпеки використання (зберігання, транспортування тощо) шкідливих для здоров`я речовин та матеріалів, утворюваних внаслідок їх діяльності викидів, скидів, відходів та факторів, а також готової продукції; на вимогу посадових осіб державної санітарно-епідеміологічної служби надавати безоплатно зразки використовуваних сировини і матеріалів, а також продукції, що випускається чи реалізується, для проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи; виконувати розпорядження і вказівки посадових осіб державної санітарно-епідеміологічної служби при здійсненні ними державного санітарно-епідеміологічного нагляду; <…>.

20. Згідно зі статтею 31 Закону № 4004-ХІІ систему державної санітарно-епідеміологічної служби України становлять:

центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення;

відповідні установи, заклади, частини і підрозділи центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сферах оборони і військового будівництва, охорони громадського порядку, захисту державного кордону, виконання кримінальних покарань, Державного управління справами, Служби безпеки України;

державні наукові установи санітарно-епідеміологічного профілю.

Посадовими особами державної санітарно-епідеміологічної служби України є головні державні санітарні лікарі та їх заступники, інші працівники державної санітарно-епідеміологічної служби України, уповноважені здійснювати державний санітарно-епідеміологічний нагляд згідно з цим Законом.

На центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, покладаються функції з державного санітарно-епідеміологічного нагляду на відповідних територіях, транспорті.

На установи, заклади, частини і підрозділи державної санітарно-епідеміологічної служби інших державних органів, зазначених у частині першій цієї статті, покладаються функції з державного санітарно-епідеміологічного нагляду на підпорядкованих їм територіях, об`єктах, у частинах і підрозділах.

21. Відповідно до статті 33 Закону № 4004-ХІІ основними напрямами діяльності державної санітарно-епідеміологічної служби є: здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду; <…>.

22. Згідно з частиною першою статті 39 Закону № 4004-ХІІ державний санітарно-епідеміологічний нагляд - це діяльність органів державної санітарно-епідеміологічної служби по контролю за дотриманням юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров`я людей та по застосуванню заходів правового характеру щодо порушників.

23. Відповідно до частини третьої статті 39 Закону № 4004-ХІІ державний санітарно-епідеміологічний нагляд здійснюється відповідно до Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд в Україні, що затверджується Кабінетом Міністрів України, вибірковими перевірками дотримання санітарного законодавства за планами органів державної санітарно-епідеміологічної служби, а також позапланово залежно від санітарної, епідемічної ситуації та за заявами громадян.

Результати перевірки оформлюються актом, форма і порядок складання якого визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я.

24. Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 22 червня 1999 року № 1109.

Відповідно до пунктів 5, 6 цього Положення державний санітарно-епідеміологічний нагляд здійснюється головними державними санітарними лікарями, їх заступниками, іншими посадовими особами, а також установами і закладами державної санітарно-епідеміологічної служби у порядку запобіжного та поточного нагляду.

Посадові особи державної санітарно-епідеміологічної служби МОЗ здійснюють нагляд у межах відповідних адміністративних територій, на транспорті та на інших об`єктах, а посадові особи державної санітарно-епідеміологічної служби інших органів виконавчої влади - на територіях, на які поширюється їх діяльність, підпорядкованих їм об`єктах, у підрозділах.

25. Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 422 (абзац 2 пункту 1) реорганізовано шляхом перетворення, серед інших, Державну санітарно-епідеміологічну службу.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 08 лютого 2016 року у справі 826/19610/14 (залишеною без змін постановою Вищого адміністративного суду України від 14 липня 2016 року) визнав протиправним та скасував абзац 2 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» в частині реорганізації Державної санітарно-епідеміологічної служби України.

26. Відтак Кабінет Міністрів України постановою від 29 березня 2017 року № 348 «Деякі питання Державної санітарно-епідеміологічної служби»: відмінив рішення про реорганізацію Державної санітарно-епідеміологічної служби шляхом її приєднання до Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (пункт 1); ліквідував Державну санітарно-епідеміологічну службу (пункт 2); поклав на Державну службу з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів завдання і функції з реалізації державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення та із здійснення контролю (нагляду) за дотриманням вимог санітарного законодавства (крім функцій з реалізації державної політики у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження) та у сфері гігієни праці та функцій із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників) (пункт 3).

27. Відповідно до пункту 2 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 02 лютого 2015 року № 667 (далі - Положення 667) Держпродспоживслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

28. Згідно з пунктом 3 Положення № 667 основними завданнями Держпродспоживслужби є:

1) реалізація державної політики у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, карантину та захисту рослин, ідентифікації та реєстрації тварин, санітарного законодавства, санітарного та епідемічного благополуччя населення (крім виконання функцій з реалізації державної політики у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження) та у сфері гігієни праці та функцій із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників), з контролю за цінами, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення, метрологічного нагляду, ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності, насінництва та розсадництва (в частині сертифікації насіння і садивного матеріалу), реєстрації та обліку машин в агропромисловому комплексі, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і реклами в цій сфері;

2) здійснення відповідно до закону державного ветеринарно-санітарного контролю, державного нагляду (контролю) за дотриманням санітарного законодавства, санітарного та епідемічного благополуччя населення (крім виконання функцій з реалізації державної політики у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження) та у сфері гігієни праці та функцій із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників), <…>.

29. За текстом пункту 4 Положення № 667 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) Держпродспоживслужба відповідно до покладених на неї завдань: <…> 3) у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів та кормів, державного нагляду (контролю) за дотриманням санітарного законодавства, карантину та захисту рослин, пестицидів та агрохімікатів: організовує, здійснює у межах повноважень, передбачених законодавством, державний нагляд (контроль) щодо: <…> дотримання вимог санітарного законодавства; <…>.

Відповідно до пункту 7 Положення № 667 Держпродспоживслужба здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.

30. Положення аналогічного змісту містить Положення про Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області, затверджене наказом Держпродспоживслужби від 04 серпня 2017 року № 647.

Висновки Верховного Суду

31. Проаналізувавши у системному зв`язку наведені положення законодавства у зіставленні як з фактичними обставинами цієї справи, так і аргументами сторін, колегія суддів дійшла таких висновків.

Передусім це те, що Держпродспоживслужба і один з її територіальних органів - ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області (позивач у цій справі) не належать до системи державної санітарно-епідеміологічної служби України, визначеної у частині першій статті 31 Закону № 4004-ХІІ, а їхні посадові особи, позаяк не є посадовими особами державної санітарно-епідеміологічної служби України (такими, у значенні частини п`ятої статті 31 Закону № 4004-ХІІ, є головні державні санітарні лікарі та їх заступники, інші працівники державної санітарно-епідеміологічної служби України) не наділені повноваженнями здійснювати державний санітарно-епідеміологічний нагляд згідно з цим Законом [№ 4004-ХІІ] та відповідно до виданих на його підставі підзаконних нормативно-правових актів.

У цьому зв`язку важливо пам`ятати, що за правилами частини четвертої статті 4 Закону № 877-V органи, повноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, підконтрольні види господарської діяльності, повноваження цих органів, спосіб і форми здійснення заходів державного нагляду (контролю) встановлюються виключно законами, а не підзаконними нормативно-правовими актами.

32. Закон № 4004-ХІІ, який, відповідно до його преамбули, регулює суспільні відносини, які виникають у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя, визначає відповідні права і обов`язки державних органів, підприємств, установ, організацій та громадян, встановлює порядок організації державної санітарно-епідеміологічної служби і здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду в Україні, не наділяє Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужбу) і її територіальні органи повноваженнями щодо здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду (контролю) за дотриманням санітарного законодавства.

З уваги на положення Закону № 4004-ХІІ, окремі з яких написано вище, треба зазначити, що постанова Кабінету Міністрів України від 29 березня 2017 року № 348 «Деякі питання Державної санітарно-епідеміологічної служби», якою на Держпродспоживслужбу покладено завдання і функції з реалізації державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення та із здійснення контролю (нагляду) за дотриманням вимог санітарного законодавства, за відсутності відповідних змін у регулюванні цих правовідносин на законодавчому рівні, не може легітимізувати дії цього органу державного нагляду (контролю) і його територіальних органів щодо проведення перевірки на предмет дотримання суб`єктом господарювання санітарного законодавства.

33. У цій справі, як встановили суди попередніх інстанцій, зверненню з цим позовом до суду передувала позапланова перевірка ФОП ОСОБА_1 на предмет дотримання вимог санітарного законодавства. За наслідками цієї перевірки позивач оформив акт від 27-28 грудня 2017 року, форму якого затверджено наказом Міністерства охорони здоров`я України від 14 квітня 1995 року № 64. Ця форма акта, як з`ясували й суди попередніх інстанцій, є додатком до Інструкції про порядок накладення і стягнення штрафів за порушення санітарного законодавства, затвердженої тим самим наказом, яка встановлює порядок накладення і стягнення штрафів за порушення санітарного законодавства або невиконання постанов, розпоряджень, приписів, висновків посадових осіб органів, установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби України (пункт 1 Інструкції).

Форма акта, яку використав позивач, не передбачена наказом Міністерства охорони здоров`я України від 10 квітня 2013 року № 287 «Про затвердження уніфікованих форм актів, які складаються за результатами перевірок суб`єктів господарювання у частині дотримання вимог санітарного законодавства» (чинний у період виникнення спірних відносин), що з уваги на вимоги частини п`ятнадцятої статті 4, абзацу дванадцятого статті 10 Закону № 877-V (положення яких теж написано вище) свідчить про неправомірність дій органу державного контролю щодо проведення перевірки. У цьому зв`язку слушними і підставними є також доводи відповідачки щодо відсутності в цьому акті вказівок на вимоги законодавства, які потрібно усунути для того, щоб продовжувати господарську діяльність з реалізації товару (у разі задоволення позовних вимог щодо її зупинення).

Усі ці обставини, на думку колегії суддів, сукупно доводять те, що позапланову перевірку на предмет дотримання санітарного законодавства проводив орган, який за законом не мав на це повноважень, а сама перевірка і її результати проводилася й оформлялася відповідно до нормативних актів, які регламентують діяльність інших органів, не Держпродспоживслужби.

34. На думку колегії суддів, аргументи судів першої та апеляційної інстанцій про складність, недосконалість і суперечливість законодавства, якими вони, по суті, виправдовують прогалину у законодавчому полі, яка виникла внаслідок ліквідації санітарно-епідеміологічної служби (на підставі постанови Уряду), та посилання у цьому контексті на підзаконні нормативно-правові акти, які визначають порядок здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду в Україні, безвідносно до чинних норм законів № 877-V, № 4004-ХІІ, є неприйнятними, адже надаючи перевагу підзаконним нормативно-правовим актам над законами, які є правовими актами вищої юридичної сили вони таким чином, по суті, нівелюють законні основи державного нагляду (контролю) в Україні. Понад те, обраний судами попередніх інстанцій підхід до трактування законодавства суперечить імперативним нормам частини сьомої статті 4 Закону № 877-V, зміст яких наведено вище.

35. У цьому зв`язку треба додати також, що інтерпретація цими судами положень статті 39 Закону № 4004-ХІІ, статті 293 Цивільного кодексу України через призму мети, яка виправдовує засоби для її досягнення й «недосконалого» законодавства, яке регулює спірні правовідносини, видається непереконливою і певною мірою вибірковою, адже Закон № 877-V, на підставі положень якого позивач і звернувся до адміністративного суду про застосування заходів реагування, орієнтує головним чином на те, аби державний нагляд (контроль) здійснювався на законних підставах. Такий самий орієнтир закладено у статті 19 Конституції України, відповідно до частини другої якої, нагадаємо, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

36. Підсумовуючи колегія суддів зазначає, що за описаних обставин справи у зіставленні з нормативним регулюванням спірних правовідносин, ті порушення, з якими позивач провів перевірку господарської діяльності ФОП ОСОБА_1 і оформив її результати в сукупності дають підстави вважати, що законних підстав для застосування до відповідача заходів реагування (на підставі частини сьомої статті 7 Закону № 877-V) не було. Судові рішення судів попередніх інстанцій в цій справі ґрунтуються на помилковому застосуванні норм матеріального права.

37. Стосовно доводів відповідача про безпідставність висновків, викладених в згаданому акті перевірки, щодо порушення нею вимог санітарного законодавства, поверховості самої перевірки й неповноти дослідження судами попередніх інстанцій доказів у цьому зв`язку, то з уваги на наведені вище міркування зупинятися на цьому аспекті немає потреби, адже висловлені колегією суддів зауваги стосовно законності здійсненого позивачем заходу нівелюють наслідки/результати, які він спричинив.

38. Відповідно до частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: 3) скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд; <…>.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За частиною третьою цієї статті неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Переглянувши судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах доводів та вимог касаційної скарги відповідно до статті 341 КАС України колегія суддів дійшла висновку, що вони основуються на неправильному застосуванні норм матеріального права.

39. Зважаючи на вимоги статті 351 КАС України, в обсязі встановлених в цій справі обставин і правового регулювання спірних правовідносин колегія суддів в колегія суддів вважає за можливе скасувати оскаржені судові рішення і ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 260, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити.

2. Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року і постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2018 року в цій справі скасувати.

3. Ухвалити у справі нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області про повне зупинення реалізації продукції фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 в магазині « ІНФОРМАЦІЯ_1 », розташованому за адресою: АДРЕСА_1 , - відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. А. Данилевич

О. Р. Радишевська