Справа № 280/9294/20
Суддя: Шальєва В.А.
Дата ухвалення: 2021-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

20 грудня 2021 року м. Дніпросправа № 280/9294/20

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача: Шальєвої В.А.

суддів: Білак С.В., Олефіренко Н.А.,

секретар судового засідання Солодкова К.А.

за участі представника позивача Озюменка Є.Ю.

представників відповідача Мороза Є.О., Лавриненко Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду у м. Дніпрі апеляційну скаргу депутата Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.05.2021 р. (суддя Максименко Л.Я., повне судове рішення складено 07.06.2021 р.) в справі № 280/9294/20 за позовом депутата Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 до Запорізької обласної ради, головуючого на пленарному засіданні Запорізької обласної ради VIII скликання 15.12.2020 року, члена тимчасової президії Запорізької обласної ради депутата Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_2 , третя особа на стороні відповідачів, яка за заявляє самостійних вимог на предмет спору, - депутат Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_3 , про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Депутат Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Запорізької обласної ради, головуючого на пленарному засіданні Запорізької обласної ради VIII скликання 15.12.2020 року, члена тимчасової президії Запорізької обласної ради депутата Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_2 (далі депутат ОСОБА_2 ), третя особа на стороні відповідачів, яка за заявляє самостійних вимог на предмет спору, - депутат Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_3 , (з урахування заяви від 04.02.2021 р.) про визнання протиправними дій члена тимчасової президії Запорізької обласної ради депутата Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_2 щодо відкриття, ведення пленарного засідання ради 15.12.2020 р. в приміщення залу № 300 Запорізької обласної державної адміністрації, визнання протиправним та скасування рішення Запорізької обласної ради № 2 від 15.12.2020 р. «Про обрання голови Запорізької обласної ради».

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 27.05.2021 р. в задоволенні позову відмовлено.

В апеляційній скарзі позивач просить скасувати рішення з підстав невідповідності висновків суду першої інстанції обставинам справи, неправильного застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Апелянт зазначає, що суд першої інстанції, встановивши очевидні ознаки невідповідності оскарженого рішення № 2 від 15.12.2020 р. «Про обрання голови Запорізької обласної ради» ч. 1 ст. 144 Конституції України, ч. 2 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та вимогам статті 3.8.2 Регламенту Запорізької обласної ради, незаконно відмовив у задоволенні позовних вимог з підстав відсутності реального порушення прав позивача, яке стосується індивідуально виражених прав або інтересів позивача. Проте такий висновок є неправильним, адже позбавивши позивача під час проведення сесії обласної ради 15.12.2020 р. в кабінеті № 300 Запорізької облдержадміністрації під час висування кандидатури на посаду голови обласної ради права обирати та бути обраним до органів обласної ради, голосування та інше, відповідачем очевидно порушено права позивача, зокрема, бути обраним на посаду голови обласної ради.

Вважає необґрунтованим висновок суду першої інстанції, що зміна головуючого на засіданні переходить від одного члена тимчасової президії до іншого за рішенням членів тимчасової президії після кожної перерви у пленарному засіданні.

На думку апелянта, судом першої інстанції безпідставно, в порушення статей 73, 74 КАС України, прийнято як належний доказ протокол тимчасової президії від 15.12.2020 р. про визначення головуючого на пленарному засіданні ОСОБА_2 , позаяк такий протокол не приймався, засідання тимчасової президії з цього питання не проводилось, до протоколу пленарного засідання першої сесії обласної ради не заносився.

Аналогічно судом першої інстанції безпідставно прийнято як належний доказ протокол засідання тимчасової президії від 15.12.2020 р. про перенесення пленарного засідання до 300 зали Запорізької облдержадміністрації, адже такий протокол не складався, до протоколу пленарного засідання першої сесії обласної ради не заносився, а поясненнями свідків підтверджено факт того, що рішення про зміну місця проведення пленарного засідання 15.12.2020 р. не приймалось, депутатам не оголошувалось, працівників апарату обласної ради не запрошувались та не повідомлялись про це, тому працівники апарату протокол пленарного засідання не складали та не публікували.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач Запорізька обласна рада просить залишити рішення суду першої інстанції без змін, відмовивши у задоволенні апеляційної скарги.

В судовому засіданні представник позивача апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити.

Представники відповідача Запорізької обласної ради в судовому засіданні просили в задоволенні апеляційної скарги відмовити.

Відповідач депутат ОСОБА_2 та третя особа ОСОБА_3 до судового засідання не з`явились, про дату, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, у зв`язку з чим суд визнав за можливе здійснити апеляційний перегляд справи за відсутності відповідача ОСОБА_2 та третьої особи.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника позивача та представників відповідача Запорізької обласної ради, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд доходить висновку, що апеляційна скарга не може бути задоволена з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 обрано депутатом Запорізької обласної ради VIII скликання, на першому пленарному засіданні першої сесії Запорізької обласної ради, яка розпочалось 11.12.2020 року, позивач набув повноважень депутата.

15.12.2020 року позивач прибув до приміщення великої сесійної зали Запорізької обласної ради для участі у пленарному засіданні першої сесії Запорізької обласної ради, після перерви, оголошеної 11.12.2020 року.

У зв`язку з відсутністю кворуму (зареєструвалося лише 24 депутати з 84) пленарне засідання 15.12.2020 у сесійній залі Запорізької обласної ради не відбулось.

15.12.2020 на сайті Запорізької обласної ради оприлюднені рішення Запорізької обласної ради «Про обрання голови Запорізької обласної ради» №2 від 15.12.2020 року; протокол № 1 пленарного засідання Запорізької обласної ради восьмого скликання; протокол № 8 засідання лічильної комісії для проведення таємного голосування з обрання голови Запорізької обласної ради восьмого скликання, за змістом яких встановлено, що в залі №300 приміщення Запорізької обласної державної адміністрації було проведено пленарне засідання першої сесії Запорізької обласної ради восьмого скликання та шляхом таємного голосування обрано головою Запорізької обласної ради ОСОБА_3 .

Також судом першої інстанції встановлено, що 11.12.2020 року на пленарному засіданні першої сесії Запорізької обласної ради обрано тимчасову президію, до якої увійшли ОСОБА_4 від Запорізької регіональної організації Політичної партії «ОПОЗИЦІЙНА ПЛАТФОРМА - ЗА ЖИТТЯ», ОСОБА_2 від Запорізької обласної організації політичної партії «СЛУГА НАРОДУ», ОСОБА_5 від Запорізької територіальної організації Політичної Партії «Європейська солідарність», ОСОБА_6 від Запорізької обласної організації політичної партії «Партія Володимира Буряка «Єднання», ОСОБА_7 від Регіональної організації Політичної партії «Опозиційний блок» в Запорізькій області.

На пленарному засіданні 11.12.2020 року головував депутат - представник Запорізької регіональної організації Політичної партії «ОПОЗИЦІЙНА ПЛАТФОРМА - ЗА ЖИТТЯ» Холод О.О.

На пленарному засіданні 11.12.2020 року заплановано розгляд питання про обрання голови Запорізької обласної ради, вказане підтверджується протоколом № 1 від 11.12.2020, обрано лічильну комісію, що підтверджується протоколом № 1 від 11.12.2020 та частиною 1 відеозапису від 11.12.2020, відбулося висування кандидатів на посаду голови Запорізької обласної ради, що підтверджується протоколом № 1 від 11.12.2020 та частиною 1 відеозапису від 11.12.2020: висунуто таких кандидатів на посаду голови Запорізької обласної ради: за пропозицією депутата обласної ради ОСОБА_8 - кандидатура ОСОБА_3 ; депутат обласної ради ОСОБА_9 запропонував свою кандидатуру; за пропозицією депутата обласної ради ОСОБА_10 - кандидатура позивача - ОСОБА_1 ; за пропозицією депутата обласної ради ОСОБА_11 - кандидатура ОСОБА_12 .

В подальшому за пропозицією деяких суб`єктів внесення кандидатур на посаду голови обласної ради було відкликано внесені ними кандидатури, а саме депутатом ОСОБА_11 було відкликано кандидатуру ОСОБА_12 , депутатом ОСОБА_10 було відкликано кандидатуру ОСОБА_1 , що підтверджується протоколом № 1 від 11.12.2020 та частиною 1 відеозапису від 11.12.2020 (з 01 год. 24 хв. по 01 год. 25 хв., зокрема, кандидатуру позивача було відкликано з 01 год. 25 хв. по 01 год. 25 хв.).

На цьому пленарному засіданні оголошено перерву для проведення таємного голосування.

В процесі очікування результатів голосування головуючим на пленарному засіданні ОСОБА_4 запропонована повторна реєстрація депутатів, за результатами якої в сесійній залі адмінбудівлі Запорізької обласної ради за адресою АДРЕСА_1 , зареєструвались лише 34 депутати (частина 2 відеозапису від 11.12.2020 на 02 год. 00 хв.).

У сесійній залі виникли суперечки між депутатами, лічильною комісією, що не дало змогу продовжити це пленарне засідання, у зв`язку з чим головуючим оголошено перерву до 14 години 00 хвилин 15 грудня 2020 року, що підтверджується протоколом № і від 11.12.2020 та частиною 2 відеозапису від 11.12.2020 (на 02 год. 03 хв.).

На сайті Запорізької обласної ради розміщено оголошення наступного змісту: «Продовження першої сесії Запорізької обласної ради восьмого скликання відбудеться 15 грудня. Початок засідання о 14:00».

15.12.2020 головуючим Холодом О.О. з 14 год. 00 хв. до 14 год. 30 хв. декілька разів запропоновано депутатам зареєструватися та продовжити роботу. Однак, необхідної кількості депутатів для визнання пленарного засідання 15.12.2020 першої сесії обласної ради повноважною, відповідно до абз.1 статті 3.1.7, не вистачало.

Після 14 год. 30 хв. до сесійної зали долучилися ще депутати та члени тимчасової президії, зокрема ОСОБА_2 та ОСОБА_7

ОСОБА_2 оголосила протокол засідання тимчасової президії від 15.12.2020 про визначення головуючим на пленарному засіданні першої сесії Запорізької обласної ради восьмого скликання 15.12.2020 ОСОБА_2 . Вказаний протокол підписаний трьома членами тимчасової президії ОСОБА_2 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7

15.12.2020 між членами тимчасової президії виникла суперечка щодо того, хто має бути головуючим на пленарному засіданні першої сесії Запорізької обласної ради восьмого скликання.

Суд першої інстанції, врахувавши протокол засідання тимчасової президії від 15.12.2020 про визначення головуючим на пленарному засіданні першої сесії Запорізької обласної ради восьмого скликання, вважав, що 15.12.2020 ОСОБА_2 мала відповідні повноваження здійснювати головування на пленарному засіданні у сесійній залі обласної ради.

Після оголошення протоколу засідання тимчасової президії від 15.12.2020 депутатом обласної ради ОСОБА_2 було здійснено спроби розпочати пленарне засідання Запорізької обласної ради у сесійній залі з метою головування на ньому та запропоновано депутатам зареєструватись.

Суд першої інстанції вважав, що доданий Запорізькою обласною радою відеозапис від 15.12.2020, який відображає електронне табло системи голосування, за допомогою якої здійснюється реєстрація депутатів у Великій залі адмінбудівлі Запорізької обласної ради за адресою: АДРЕСА_1 , з урахуванням абзацу 2 статті 3.1.7 Регламенту свідчить про відсутність повноважності засідання, яке відбулося 15.12.2020 у Великій залі адмінбудівлі Запорізької обласної ради за адресою: м. Запоріжжя, проспект Соборний, 164.

Після чого на пленарному засіданні, яке так і не розпочалося 15.12.2020 у сесійній залі Запорізької обласної ради, головуючим ОСОБА_4 оголошено перерву до 18.12.2020 року., а головуючою Жук О.Ю. - до 17.12.2020.

В подальшому тридцять депутатів обласної ради звернулись до членів тимчасової президії із вимогою розпочати та провести 15.12.2020 пленарне засідання першої сесії Запорізької обласної ради восьмого скликання в будівлі Запорізької обласної ради за адресою: м. Запоріжжя, пр. Соборний, 164, зала 300 (зі сторони Запорізької обласної державної адміністрації).

Протоколом засідання тимчасової президії від 15.12.2020 вирішено розпочати та провести 15.12.2020 пленарне засідання першої сесії Запорізької обласної ради восьмого скликання за адресою: АДРЕСА_2 (зі сторони Запорізької обласної державної адміністрації).

Щодо зміни місця проведення пленарного засідання суд першої інстанції вказав, що відповідно до положень статі 1.8 Регламенту пленарні засідання обласної ради проводяться, як правило, у сесійній залі обласної ради. Сесійною залою обласної ради є Велика зала адміністративного будинку Запорізької обласної ради, що розташована за адресою: м. Запоріжжя, пр. Леніна (Соборний), 164. Абзацом 3 вказаної норми передбачено, що пленарні засідання ради можуть також проводитись в іншому місці за розпорядженням голови ради.

Враховуючи наявність у статті 1.8 Регламенту словосполучення «як правило», суд першої інстанції вважав, що ця норма не є імперативною, але з урахуванням того, що зміна місця проведення пленарного засідання має відбуватись за розпорядженням голови, якого в даному випадку ще обрано не було, з огляду на статтю 3.1.2 Регламенту та ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», суд першої інстанції вказав, що на тимчасову президію покладено повноваження щодо визначення місця проведення пленарного засідання у тому випадку, коли проведення його у раніше визначеному приміщенні є неможливим, тому дійшов висновку про можливість зміни тимчасовою президією місця проведення пленарного засідання першої сесії нового скликання.

Разом з тим, судом першої інстанції зазначено, що про зміну часу та місця проведення пленарного засідання першої сесії Запорізької обласної ради восьмого скликання обрані депутати в установленому порядку не повідомлялись, проведення засідання депутатів у 300 залі здійснювалося без відео-, аудіо- фіксації, присутності журналістів, без участі представників виконавчого апарату Запорізької обласної ради, без ведення протоколу.

Також суд першої інстанції вказав, що на початок такого засідання не було повноважного складу (кворуму).

Приведені обставини стали підставою для висновку, що проведення частиною депутатів у 300 залі Запорізької обласної ради 15.12.2020 зібрання не може охоплюватись поняттям «пленарне засідання», оскільки при його організації та проведенні були порушенні основоположні принципи місцевого самоврядування законність та гласність, визначені статтею 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не мали будь-якого відношення до пленарного засідання першої сесії Запорізької обласної ради восьмого скликання, відповідно, суд першої інстанції вказав, що дії ОСОБА_2 щодо відкриття та ведення 15.12.2020 у 300 залі зібрання депутатів не можуть бути оцінені судом як такі, що здійснювались у пленарному засіданні.

Сукупність приведених обставин стало підставою для відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій члена тимчасової президії Запорізької обласної ради ОСОБА_2 щодо відкриття, ведення пленарного засідання 15.12.2020 року в приміщенні залу №300 Запорізької обласної державної адміністрації.

Стосовно позовних вимог про скасування рішення Запорізької обласної ради № 2 від 15.12.2020 р. «Про обрання голови Запорізької обласної ради» суд першої інстанції вказав, що на пленарному засіданні 11.12.2020 кандидатуру позивача було знято з поміж раніше висунутих на посаду голови Запорізької обласної ради, позивач після складання повноважень ОСОБА_3 не висувався на посаду голови Запорізької обласної ради, тому зазначив про не підтвердження того, що оскаржуване рішення безпосередньо порушує права позивача.

Крім того, на думку суду першої інстанції, рішення Запорізької обласної ради від 15.12.2020 № 2 «Про обрання голови Запорізької обласної ради» реалізовано шляхом виникнення між Запорізькою обласною радою та ОСОБА_3 трудових правовідносин, які на час розгляду справи є вичерпаними, оскільки на момент розгляду справи в суді повноваження ОСОБА_3 як голови Запорізької обласної ради припинені на підставі його заяви та рішення Запорізької обласної ради від 23.12.2020 № 8 «Про дострокове припинення повноважень голови Запорізької обласної ради ОСОБА_13 ».

Тому суд першої інстанції вважав, що скасування рішення буде порушувати принцип юридичної визначеності та не відповідатиме меті і завданню адміністративного судочинства, що полягає у ефективності судового захисту порушених та оспорюваних прав, що й стало підставою для відмови у задоволенні позову.

Суд визнає приведені висновки суду першої інстанції обґрунтованими, з огляду на наступне.

Судом встановлено, що ОСОБА_1 є депутатом Запорізької обласної ради VIII скликання.

Перше пленарне засідання першої сесії Запорізької обласної ради VIII скликання розпочалось 11.12.2020 р. в сесійній залі адмінбудівлі Запорізької обласної ради за адресою: АДРЕСА_1 .

На пленарному засіданні обрано тимчасову президію, до якої увійшли наступні депутати: ОСОБА_4 від Запорізької регіональної організації Політичної партії «Опозиційна платформа За життя», ОСОБА_2 від Запорізької обласної організації політичної партії «Слуга народу», ОСОБА_5 від Запорізької територіальної організації Політичної Партії «Європейська солідарність», ОСОБА_6 від Запорізької обласної організації політичної партії «Партія Володимира Буряка «Єднання», ОСОБА_7 від Регіональної організації Політичної партії «Опозиційний блок» в Запорізькій області.

На пленарному засіданні 11.12.2020 р. головував депутат - представник Запорізької регіональної організації Політичної партії «Опозиційна платформа За життя» ОСОБА_4 .

До порядку денного пленарного засідання 11.12.2020 р. включено питання про обрання голови Запорізької обласної ради.

На пленарному засіданні обрано лічильну комісію та відбулося висування кандидатів на посаду голови Запорізької обласної ради.

Кандидатами на посаду голови Запорізької обласної ради висунуто наступних депутатів: за пропозицією депутата обласної ради ОСОБА_8 - кандидатура ОСОБА_3 ; депутат обласної ради ОСОБА_9 запропонував свою кандидатуру; за пропозицією депутата обласної ради ОСОБА_10 - кандидатура позивача ОСОБА_1 ; за пропозицією депутата обласної ради ОСОБА_11 - кандидатура ОСОБА_12 .

Депутатом ОСОБА_11 відкликано кандидатуру ОСОБА_12 , депутатом ОСОБА_10 відкликано кандидатуру ОСОБА_1 на посаду голови обласної ради.

В пленарному засіданні оголошено перерву для проведення таємного голосування.

За результатами повторної реєстрації депутатів в сесійній залі зареєструвались 34 депутати.

В пленарному засіданні оголошено перерву до 14 години 00 хвилин 15.12.2020 р.

На сайті Запорізької обласної ради розміщено оголошення про продовження першої сесії Запорізької обласної ради восьмого скликання 15 грудня 2020 р. о 14:00.

Також судом встановлено, що 15.12.2020 р. пленарне засідання о 14 годині не продовжено у зв`язку з відсутністю кворуму.

Членом тимчасової президії ОСОБА_2 оголошено протокол засідання тимчасової президії від 15.12.2020 р. про визначення головуючим на пленарному засіданні першої сесії Запорізької обласної ради восьмого скликання 15.12.2020 р. саме ОСОБА_2 , яка здійснила спробу продовжити засідання, проте за відсутністю кворуму нею оголошено перерву у пленарному засіданні до 17.12.2020 р., а ОСОБА_4 , який не погодився із визначенням ОСОБА_2 головуючим, - до 18.12.2020 р.

Частина депутатів облради зібралась у залі 300 приміщення Запорізької обласної державної адміністрації за адресою: м. Запоріжжя, пр. Соборний, 164, зала 300 (зі сторони Запорізької обласної державної адміністрації).

При цьому судом встановлено, що ані ОСОБА_2 як головуючою на засіданні, ані виконавчим апаратом Запорізької обласної ради не вчинялись дії із повідомлення всіх депутатів обласної ради про зміну місця проведення пленарного засідання ради.

На сайті Запорізької обласної ради 15.12.2020 р. оприлюднені рішення Запорізької обласної ради «Про обрання голови Запорізької обласної ради» №2 від 15.12.2020 р., протокол № 1 пленарного засідання Запорізької обласної ради восьмого скликання, протокол № 8 засідання лічильної комісії для проведення таємного голосування з обрання голови Запорізької обласної ради восьмого скликання, за змістом яких встановлено, що в залі №300 приміщення Запорізької обласної державної адміністрації проведено пленарне засідання першої сесії Запорізької обласної ради восьмого скликання та шляхом таємного голосування обрано головою Запорізької обласної ради ОСОБА_3 .

Рішенням Запорізької обласної ради від 23.12.2020 р. № 8 «Про дострокове припинення повноважень голови Запорізької обласної ради ОСОБА_13 » припинено повноваження ОСОБА_3 як голови обласної ради.

Вирішуючи спірні правовідносини, суд виходить з наступного.

Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтується. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у контексті обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

У пункті 53 рішення від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (пункт 57 рішення Європейського суду з прав людини від 28.05.1985 у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно із частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

У Рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 надано тлумачення поняттю «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, та зазначено, що це поняття має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду, тобто негативні для особи наслідки у вигляді невизнання, обмеження або перешкоджання у реалізації її реальних прав, свобод або інтересів, які настають внаслідок протиправних дій або рішень суб`єктів владних повноважень.

При цьому, адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача. При цьому відсутність порушення суб`єктивних прав особи, навіть у разі, коли рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень містять ознаки протиправності, унеможливлює досягнення завдань адміністративного судочинства.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР).

Відповідно до частини другої статті 10 Закону №280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 43 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішується питання обрання голови ради, відповідно заступника голови районної ради та першого заступника, заступника голови обласної ради, звільнення їх з посади.

Згідно з частиною десятою статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Як зазначено вище, позивач ОСОБА_1 є депутатом Запорізької обласної ради VIII скликання.

Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради визначає Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 р. № 93-IV (далі Закон № 93-IV), який також встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради.

Частиною першою статті 2 Закону № 93-IV встановлено, що депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.

Статтями 10 та 11 Закону № 93-IV визначено обов`язки та права депутата місцевої ради у виборчому окрузі.

Так, за приписами частини першої статті 11 цього Закону у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право:

1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня;

2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу;

3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення;

4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою;

5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.

Відповідно до частини другої статті 11 Закону № 93-IV при здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право:

1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання;

2) на невідкладний прийом;

3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку.

Частинами першою та другою статті 15 Закону № 93-IV передбачено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.

Таким чином, законодавством чітко визначено шляхи реалізації повноважень депутатом місцевої ради.

Разом з тим, депутат місцевої ради не наділений повноваженнями щодо звернення до суду, у тому числі з метою захисту прав та інтересів територіальної громади, з вимогами до міської ради, депутатом якої він є, щодо усунення порушень законності, зокрема, з питання оскарження в судовому порядку рішення такої ради або іншого акту такої ради.

Звертаючись до суду з цим позовом та обґрунтовуючи свої вимоги, а також обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, позивач вказує, що оскарженими діями депутата ОСОБА_2 та рішенням про обрання ОСОБА_3 головою Запорізької обласної ради порушено його право обирати та бути обраним головою обласної ради.

У розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди передбачає наявність встановленого судом факту їхнього порушення. Таким чином, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд установлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-владних правовідносинах, що виникли між ним і позивачем.

У постанові Верховного Суду України від 23.05.2017 р. у справі № 800/541/16 суд підкреслив, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Судом вище встановлено, що кандидатуру ОСОБА_1 було запропоновано на посаду голови Запорізької обласної ради, але на пленарному засіданні 11.12.2020 р. кандидатуру ОСОБА_1 відкликано з висунутих кандидатур на посаду голови обласної ради.

Таким чином, в будь-якому випадку кандидатура позивача на посаду голови Запорізької обласної ради не розглядалась 15.12.2020 р., не була внесена до відповідного бюлетеня.

Відповідно, дії депутата ОСОБА_2 під час головування на засіданні 15.12.2020 р. та рішення Запорізької обласної ради про обрання головою Запорізької обласної ради ОСОБА_3 жодним чином не порушують право позивача бути обраним головою обласної ради.

Судом не встановлено, що діями членом тимчасової президії ОСОБА_2 та оскарженим позивачем рішенням про обрання голови обласної ради порушено права позивача.

Крім того судом встановлено, що оскаржене рішення Запорізької обласної ради від 15.12.2020 р. № 2 «Про обрання голови Запорізької обласної ради» втратило чинність, адже повноваження ОСОБА_3 як голови Запорізької обласної ради припинені на підставі його заяви та рішення Запорізької обласної ради від 23.12.2020 № 8 «Про дострокове припинення повноважень голови Запорізької обласної ради ОСОБА_13 ».

Згідно з частиною п`ятою статті 55 Закону №280/97-ВР повноваження голови районної, обласної, районної у місті ради також вважаються достроково припиненими без припинення повноважень депутата ради в разі звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови ради.

Зазначені повноваження голови районної, обласної, районної у місті ради припиняються, а відповідна особа звільняється з посади голови ради з дня прийняття відповідною радою рішення, яким береться до відома зазначений факт.

Відповідно, є цілком обґрунтованим зазначення судом першої інстанції, що у разі скасування рішення № 2 від 15.12.2020 р. обласної ради може бути порушено принцип юридичної визначеності.

Суд вважає за необхідне зазначити, що після складання ОСОБА_3 повноважень голови обласної ради кандидатура позивача не висувалась на посаду голови Запорізької обласної ради.

Враховуючи недоведеність порушення рішенням та діями відповідача ОСОБА_2 прав позивача, суд визнає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову в частині скасування рішення Запорізької обласної ради №2 від 15.12.2020 року «Про обрання голови Запорізької обласної ради» та визнання протиправними дій члена тимчасової президії Запорізької обласної ради депутата Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_2 щодо відкриття, ведення пленарного засідання ради 15.12.2020 р. в приміщення залу № 300 Запорізької обласної державної адміністрації.

Надаючи оцінку доводам позивача, викладеним в апеляційній скарзі, суд вважає за необхідне зазначити, що факт порушення норм Закону № 280/97-ВР та Регламенту Запорізької обласної ради при проведенні першої сесії Запорізької обласної ради визнано судом першої інстанції, і з такими висновками погоджується суд апеляційної інстанції.

Статтею 46 Закону №280/97-ВР врегульоване питання проведення сесій ради, за частиною першої якої сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до статті 42 цього Закону головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова.

У разі якщо на час проведення першої сесії відповідний сільський, селищний, міський голова не зареєстрований відповідно до закону про місцеві вибори, про що на сесії ради інформує голова територіальної виборчої комісії, рада обирає тимчасову президію з числа депутатів ради в кількості трьох - п`яти осіб. Члени тимчасової президії почергово головують на пленарних засіданнях ради до обрання секретаря ради. З часу обрання секретаря ради він головує на пленарних засіданнях ради (частина друга статті 46 Закону №280/97-ВР).

Першу сесію новообраної районної у місті, районної, обласної ради скликає відповідна територіальна виборча комісія не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради у кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання рада обирає тимчасову президію з числа депутатів ради в кількості не більше п`яти осіб - представників партій (блоків), які набрали найбільшу кількість голосів на виборах. Члени тимчасової президії почергово головують на пленарних засіданнях ради до обрання голови ради. З часу обрання голови ради він веде пленарні засідання ради відповідно до вимог цього Закону та регламенту ради (частина третя статті 46 Закону №280/97-ВР).

За частиною п`ятнадцятою статті 46 цього Закону порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Згідно з частиною шістнадцятою статті 46 Закону №280/97-ВР протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються особисто сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради - головою відповідної ради, у разі їх відсутності - відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради, а у випадку, передбаченому частинами сьомою та восьмою цієї статті, - депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її засіданні.

Відповідно до частини сімнадцятої статті 46 Закону №280/97-ВР сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Частиною першою статті 55 Закону №280/97-ВР встановлено, що голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради.

За приписами частини другої статті 55 Закону №280/97-ВР голова ради здійснює свої повноваження до припинення ним повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків, передбачених частинами четвертою та п`ятою цієї статті. Голова ради вважається звільненим з посади з дня припинення ним депутатських повноважень або повноважень голови.

Абзацом 3 статті 1.6 Регламенту роботи Запорізької обласної ради сьомого скликання, затвердженого рішенням Запорізької обласної ради від 17.03.2016 р. № 41, (далі - Регламент) передбачено, що до прийняття регламенту обласної ради наступного скликання застосовується цей Регламент.

Статтею 1.8 Регламенту передбачено, що пленарні засідання обласної ради проводяться, як правило, у сесійній залі обласної ради. Сесійною залою обласної ради є Велика зала адміністративного будинку Запорізької обласної ради, що розташована за адресою: м. Запоріжжя, пр. Леніна, буд. 164 <…>. Пленарні засідання можуть також проводитися в іншому місці за розпорядженням голови ради. В такому випадку виїзне засідання ради проводиться із дотриманням вимог для проведення сесії згідно з цим Регламентом.

За змістом статті 1.9 Регламенту пленарні засідання ради <…> проводяться гласно, висвітлюються місцевими засобами масової інформації.

Статтею 1.14 Регламенту встановлено, що <…> з метою висвітлення діяльності обласної ради виконавчим апаратом Запорізької обласної ради здійснюється онлайн-трансляція засідань ради на офіційному сайті ради.

Згідно з абзацом 2 статті 3.1.2 Регламенту з моменту визнання повноважень депутатів нового скликання рада обирає тимчасову президію, до якої входять по одному представнику від п`яти політичних партій, що отримали найбільшу кількість голосів виборців за результатами проведених виборів.

Порядок головування на пленарних засіданнях сесії представників політичних партій передбачає перше головування представника політичної партії, що отримала найбільшу кількість голосів на виборах, надалі - відповідно у порядку зменшення.

Згідно зі статтею 3.1.7 Регламенту пленарне засідання сесії ради є повноважним, якщо в ньому бере участь більше половини депутатів від загального складу. Перед початком пленарного засідання депутати реєструються за допомогою електронної системи голосування <…>.

Відповідно до статті 3.10.1 Регламенту пленарне засідання ради протоколюється <…>.

Враховуючи, що тимчасовою президією або апаратом обласної ради не здійснювалося у будь-який спосіб повідомлення усіх депутатів обласної ради про зміну місця проведення пленарного засідання, на сайті облради не розміщувалася така інформація, а також приймаючи до уваги доведеність факту не допуску певної кількості депутатів облради до приміщення зали облдержадміністрації № 300 та блокування безперешкодного виходу з цього приміщення із середини, як й порушення приписів Закону №280/97-ВР та положень Регламенту стосовно не проведення відео-, аудіофіксації засідання, без присутності засобів масової інформації, відсутності факту протоколювання засідання виконавчим апаратом облради, суд погоджує висновок суду першої інстанції, що проведення частиною депутатів у 300 залі Запорізької обласної ради 15.12.2020 р. зібрання не може охоплюватись поняттям «пленарне засідання» через порушення основоположних принципів місцевого самоврядування - законності та гласності, визначених статтею 4 Закону №280/97-ВР.

Відповідно, є правильним висновок суду першої інстанції, що дії члена тимчасової президії депутата ОСОБА_2 стосовно проведення 15.12.2020 р. у 300 залі облдержадміністрації зібрання депутатів не можуть бути оцінені як такі, що здійснювались у пленарному засіданні, та, відповідно, про відмову у задоволенні позову в цій частині.

Стосовно питання зміни місяця проведення пленарного засідання суд зазначає, що оскільки Регламентом передбачена можливість проведення пленарних засідань в іншому, ніж сесійна зала обласної ради, приміщенні за розпорядження голови ради, зміна місця проведення пленарного засідання, з урахуванням наявності рішення про це, прийнятого тимчасовою президією, не може вважатися порушенням як Закону №280/97-В, так й Регламенту.

Посилання апелянта на неправильний висновок суду першої інстанції про правомірність зміни головуючого на пленарному засіданні ради, безпідставність прийняття як належний доказ протоколу тимчасової президії від 15.12.2020 р. про визначення головуючого на пленарному засіданні ОСОБА_2 та про перенесення пленарного засідання до 300 зали Запорізької облдержадміністрації, не можуть бути підставою для скасування судового рішення, оскільки вище судом встановлено, що у будь-якому випадку через відсутність підстав стверджувати про порушення прав позивача оскарженими діями та рішеннями, а також у зв`язку з тим, що рішення обласної ради № 2 від 15.12.2020 р. про обрання ОСОБА_3 головою обласної ради втратило чинність, цей позов не може бути задоволений.

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.

Керуючись ст. ст. 6, 7, 8, 9, 242, 243, 308, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу депутата Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.05.2021 р. в справі № 280/9294/20 залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.05.2021 р. в справі № 280/9294/20 за позовом депутата Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 до Запорізької обласної ради, головуючого на пленарному засіданні Запорізької обласної ради VIII скликання 15.12.2020 року, члена тимчасової президії Запорізької обласної ради депутата Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_2 , третя особа на стороні відповідачів, яка за заявляє самостійних вимог на предмет спору, - депутат Запорізької обласної ради VIII скликання ОСОБА_3 , про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття 20.12.2021 р. та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 28.12.2021 р.

Суддя-доповідач В.А. Шальєва

суддя С.В. Білак

суддя Н.А. Олефіренко