Справа № 260/494/21
Суддя: Іщук Лариса Петрівна
Дата ухвалення: 2021-12-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 грудня 2021 рокуЛьвівСправа № 260/494/21 пров. № А/857/18680/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Іщук Л. П.,

суддів Носа С. П., Онишкевича Т. В.,

за участю секретаря судового засідання Смолинця А. В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року, ухвалене головуючим суддею Гебеш С. А. об 11:48 год у м. Ужгороді, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Закарпатської обласної прокуратури, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Головне управління Державної казначейської служби України в Закарпатській області, про стягнення матеріальної шкоди,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся в суд з адміністративним позовом до Закарпатської обласної прокуратури, в якому просить стягнути з держави Україна в особі Закарпатської обласної прокуратури на його користь матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме, посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої визнаними неконституційними положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, за період з липня 2015 року по лютий 2020 року в розмірі 1 145 584,74 грн.

В обґрунтування позовних вимог зазначав, що з червня 2002 року по серпень 2020 року він безперервно працював в органах прокуратури Закарпатської області. Відповідно до положень пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020, заробітна плата прокурорів у період з липня 2015 року по лютий 2020 року регулювалась постановами Кабінету Міністрів України, в той час її розмір визначений статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», що призвело до заподіяння йому шкоди у вигляді неотриманої заробітної плати в розмірі 1 145 584,74 грн.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 23.09.2021 в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, у якій, з покликанням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судове рішення та прийняти нове - про задоволення позову.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує обставинами, викладеними у позовній заяві, а також тим, що суд першої інстанції не врахував, що виходячи з положень частини третьої статті 152 Конституції України, шкода виникає до виявлення факту неконституційності нормативно-правового акта, у період коли такий акт діяв та ще не був визнаний неконституційним. Зазначає, що діями та рішенням держави Україна було порушено його право власності (правомірні очікування) на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованому частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», за період роботи у органах прокуратури, які не були реалізовані, чим завдано йому майнову шкоду.

Відповідач подав до суду відзив на апеляційну скаргу, в якому її заперечує, покликається на законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, просить залишити його без змін.

В судове засідання на апеляційний розгляд справи учасники справи не прибули, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, а тому відповідно до частини четвертої статті 229, статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційний суд ухвалив розгляд справи здійснити за відсутності учасників справи та без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши доповідь головуючого судді, дослідивши матеріали справи, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, апеляційний суд вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, виходячи з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_1 в період з червня 2002 року по серпень 2020 року працював в органах прокуратури Закарпатської області, яку перейменовано в Закарпатську обласну прокуратуру.

Наказом в.о. прокурора Закарпатської області від 17.08.2020 № 350к позивача з 19.08.2020 звільнено з посади прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у м. Львові, що поширює свою діяльність на Закарпатську область, прокуратури Закарпатської області та з органів прокуратури Закарпатської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

На запит ОСОБА_1 від 04.02.2021, Закарпатською обласною прокуратурою надано відповідь від 19.02.2021 № 27-85вих-21, до якої долучено розрахункові відомості за 2015-2020 роки. Зазначено, що у спірний період питання оплати праці прокурорів було врегульовано постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників прокуратури», а норми статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосуванню не підлягали.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що у спірний період у відповідача не було правових підстав для застосування положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру» при визначенні розміру посадового окладу позивача, оскільки положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яким передбачено, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, було чинним, а у рішенні Конституційного Суду України №6-р/2020 відсутня вказівка на ретроактивність такого.

Апеляційний суд повністю погоджується з висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.

Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.

14.10.2014 прийнято Закон України «Про прокуратуру» № 1697-VII (далі Закон № 1697-VII), який набрав чинності 15.07.2015.

Відповідно до частини третьої статті 81 Закону № 1697-VII посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.

Частиною дев`ятою статті 81 Закону № 1697-VII передбачено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Частиною першою статті 90 Закону № 1697-VII визначено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.

Згідно зі статтями 8 і 13 Закону України «Про оплату праці» умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.

Частинами першою і другою статті 23 Бюджетного кодексу України встановлено, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

Законом України від 28.12.2014 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України доповнено пунктом 26, яким встановлено, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» установлено, що положення частини другої статті 33, статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Аналогічні положення закріплені у пункті 11 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік».

Тобто, Законами України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та «Про Державний бюджет України на 2016 рік», як спеціальними законами, які регулюють бюджетні відносини, у тому числі й питання заробітної плати працівників органів прокуратури, які фінансуються з державного бюджету, надано повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір і порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.

Схема посадових окладів працівників органів прокуратури затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», зі змінами, внесеними постановами Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 №763 і від 09.12.2015 №1013.

Постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати. Видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури (пункти 2 і 6).

Підпунктом 1 пункту 13 Перехідних положень Закону № 1697-VII доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.

Однак Кабінет Міністрів України вказаного не здійснив, тоді як реалізація положень Закону № 1697-VII є неможливою без унесення відповідних змін як до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», так і до Бюджетного кодексу України й законів про Державний бюджет України на відповідні періоди, щодо заробітної плати працівників органів прокуратури.

Зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», зокрема, щодо розмірів окладів працівників органів прокуратури не вносились, законами про Державний бюджет України на відповідні періоди не було передбачено видатки на реалізацію положень статті 81 Закону № 1697-VII, а отже суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що відповідач не мав правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати поза межами видатків Державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 14.09.2021 у справі № 320/1874/19 у подібних правовідносинах, відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у розмірі, встановленому Законом № 1697-VII.

До того ж, як зазначено у рішенні Конституційного суду України від 03.10.1997 у справі №18/183-97, конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

Отже, за наявності декількох законів, норми яких по-різному регулюють конкретну сферу суспільних відносин, під час вирішення спорів у цих відносинах суди повинні застосовувати положення закону з урахуванням дії закону у часі за принципом пріоритету тієї норми, яка прийнята пізніше та лишається діючою на момент протікання правовідносин.

Наведені висновки узгоджуються із усталеною судовою практикою, висловленою, зокрема, у постановах Верховного Суду від 13.06.2018 у справі №823/774/16, від 20.02.2019 у справі №808/2718/17, від 18.03.2020 у справі №0640/3667/18, від 07.05.2020 у справі №802/1179/16-а.

Отже, висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову є правильним.

Щодо доводів позивача стосовно прийнятого Конституційним Судом України рішення від 26.03.2020 №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18), апеляційний суд звертає увагу, що вказаним рішенням визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Пунктом 2 резолютивної частини вказаного рішення Конституційного Суду України передбачено, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Водночас, як визначено частиною другою статті 152 Конституції України і частиною першою статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України» закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

У Рішенні від 30.09.2010 №20-рп/2010 у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 08.12.2004 №2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) Конституційний Суд України вказав, що незалежно від того, наявні чи відсутні в рішеннях, висновках Конституційного Суду України приписи щодо порядку їх виконання, відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

Подібний висновок також висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 18.11.2020 у справі № 4819/49/19, за яким: рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію, тобто поширюється на правовідносини, що виникли або тривають після його ухвалення (за винятком тих випадків, якщо інше встановлено Конституційним Судом України безпосередньо у тексті ухваленого рішення).

Таким чином, дія окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18), втратила чинність 26.03.2020.

Водночас, спірні правовідносини між сторонами виникли щодо нарахування і виплати заборгованості по заробітній платі за період з липня 2015 року до лютий 2020 року.

Отже, рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття указаного рішення, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.

Враховуючи вищенаведене, зокрема, відсутність у відповідача права на здійснення перерахунку та виплати посадового окладу позивачу самостійно без правого врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків у розмірі, іншому, ніж встановлений постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505, та враховуючи те, що рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що у задоволенні позову необхідно відмовити.

Щодо покликання позивача відшкодування йому матеріальної шкоди, то суд апеляційної інстанції зазначає таке.

Відповідно до статті 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх службових повноважень.

Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

У свою чергу, підстави відповідальності за завдану майнову шкоду визначає Цивільний кодекс України (далі ЦК України).

Статтею 1173 ЦК України визначено, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.

Згідно з статтею 1175 ЦК України шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.

Ця норма є спеціальною по відношенню до положень статті 1173 ЦК України, оскільки для її застосування необхідні певні особливі умови, а саме завдання шкоди в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта та визнання такого нормативно-правового акту незаконним та його скасування.

Визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування врегульовано статтею 21 ЦК України.

В частині другій цієї статті зазначено, що суд визнає незаконним та скасовує нормативно-правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Тобто, визнання Конституційним Судом України окремих положень закону неконституційними, в розумінні статті 21 ЦК України, не вважається тотожним визнанню нормативно-правового акту незаконним.

Таким чином, зміст статті 1175 ЦК України дає підстави для висновку про необхідність її застосування тільки у випадках, коли нормативно-правовий акт органу державної влади визнається незаконним і скасовується, а не тоді, коли такий визнається неконституційним.

За загальними положеннями про відшкодування шкоди майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала (частина перша статті 1166 ЦК України).

Відповідно до частин першої, другої статті 22 ЦК України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.

Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).

Тобто, стаття 22 ЦК України передбачає право на компенсацію збитків у результаті порушення саме цивільного права позивача, тоді як предметом даного спору є відшкодування шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати.

Отже, позовні вимоги позивача щодо відшкодування шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати, не можуть бути компенсовані, оскільки не належать до складу реальних збитків, у розумінні статті 22 ЦК України.

За наведених обставин, колегія суддів апеляційного суду вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, що відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін.

З огляду на результат апеляційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді апеляційної інстанції, відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України розподіл судових витрат судом не змінюється.

Керуючись статтями 310, 315, 316, 321, 322, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року у справі № 260/494/21 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Л. П. Іщук
судді С. П. Нос
Т. В. Онишкевич
Повне судове рішення складено 29.12.2021