Справа № 813/143/18
Суддя: Жук А.В.
Дата ухвалення: 2021-12-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 813/143/18

адміністративне провадження № К/9901/26924/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Жука А.В.,

суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за адміністративним позовом Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу

до Волинської обласної державної адміністрації (відповідач-1), Володимир-Волинської міської ради (відповідач-2), Управління культури Волинської обласної державної адміністрації (відповідач-3), Відділу культури і туризму виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради (відповідач-4)

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача: Кабінет Міністрів України, Міністерство культури України, Міністерство закордонних справ України

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Представництва Американського об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2019 (головуючий суддя - Судова-Хомюк Н.М., судді - Святецький В.В., Бруновська Н.В.)

ВСТАНОВИВ:

І. Історія справи

Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2018 року Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Волинської обласної державної адміністрації, Володимир-Волинської міської ради, Управління культури Волинської обласної державної адміністрації, Відділу культури і туризму Виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради, в якому просило суд:

- визнати протиправною бездіяльність Волинської обласної державної адміністрації та Володимир-Волинської міської ради щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» в частині п.п. 2, 3, 4 щодо місць давніх поховань у місті Володимир-Волинську, Волинської області;

- визнати протиправною бездіяльність Управління культури Волинської обласної державної адміністрації щодо невиконання п.п. 2, 3, 4, 9 Порядку визначення категорії пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №1760 від 27.12.2001;

- визнати протиправною бездіяльність Управління культури Волинської обласної державної адміністрації та Відділу культури і туризму виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради щодо невиконання п. 2 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України №158 від 11.03.2013;

- зобов`язати Волинську обласну державну адміністрацію та Володимир-Волинську міську раду виконати вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 в частині п.п. 2, 3, 4 щодо місць давніх поховань - стародавнього Єврейського кладовища у місті Володимир-Волинському, Волинської області;

- зобов`язати Управління культури Волинської обласної державної адміністрації виконати п.п. 2, 3, 4, 9 Порядку визначення категорії пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

- зобов`язати Управління культури Волинської обласної державної адміністрації та Відділ культури і туризму виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради виконати п. 2 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України №158 від 11.03.2013.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачами не вживаються заходи, спрямовані на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 щодо місць давніх поховань. Позивач вказує, що рішеннями судів визнано історичні межі стародавнього Єврейського кладовища у місті Володимир-Волинському, яке існувало на дату окупації міст. На облік вказане кладовище не взято, межі кладовища встановлюються, жодна організація їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень через засоби масової інформації не здійснює, робота з вивчення стану закритого кладовища не проводиться, не здійснюються заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16.10.2018 позов задоволено повністю.

Визнано протиправною бездіяльність Волинської обласної державної адміністрації та Володимир-Волинської міської ради щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», в частині п.п. 2, 3, 4 щодо місць давніх поховань у місті Володимир-Волинську, Волинської області.

Визнано протиправною бездіяльність Управління культури Волинської обласної державної адміністрації щодо невиконання п.п. 2, 3, 4, 9 Порядку визначення категорії пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №1760 від 27.12.2001.

Визнано протиправною бездіяльність Управління культури Волинської обласної державної адміністрації та відділу культури та туризму виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради щодо невиконання п. 2 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України №158 від 11.03.2013.

Зобов`язано Волинську обласну державну адміністрацію та Володимир-Волинську міську раду виконати вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 в частині п.п. 2, 3, 4 щодо місць давніх поховань - стародавнього Єврейського кладовища у місті Володимир-Волинську, Волинської області.

Зобов`язано Управління культури Волинської обласної державної адміністрації виконати п.п. 2, 3, 4, 9 Порядку визначення категорії пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Зобов`язано Управління культури Волинської обласної державної адміністрації та відділ культури та туризму виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради виконати п. 2 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України №158 від 11.03.2013.

4. Суд першої інстанції виходив з того, що рішеннями судів у господарській справі №7/35-83 підтверджено факт існування на території міста Володимира-Волинського стародавнього Єврейського кладовища, визнано історичні межі стародавнього Єврейського кладовища у місті Володимирі-Волинському, яке існувало на дату німецької окупації міста. Суд вказав, що саме на відповідачів у справі - Волинську обласну державну адміністрацію та Володимир-Волинську міську раду покладено обов`язок виконувати функцію замовника, укладати з цією метою контракти на виявлення, дослідження об`єктів культурної спадщини з метою визначення наявності та культурної цінності об`єкта культурної спадщини, а також одержання нової інформації про ці об`єкти. Суд дійшов висновку про те, що на спірні правовідносини поширюється дія Розпорядження Кабінету Міністрів України від №604-р 20.07.1998 «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», зокрема в частині доручення відповідачам взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, та визнав позовні вимоги обґрунтованими в повному обсязі.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2019 рішення суду першої інстанції скасовано. Прийнято нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог Представництва Американського об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу відмовлено.

6. Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що у місті Володимирі-Волинському вже понад 70 років не існує такого об`єкту як «Єврейське кладовище», а тому спірна територія не підпадає під дію розпорядження №604-р. Так, апеляційним судом встановлено, що рішенням Виконавчого комітету Волинської обласної ради депутатів трудящих від 31.10.1974 було прийнято рішення «Про затвердження генерального плану міста Володимира-Волинського», яким не було передбачено планування чи існування Єврейського кладовища, разом з тим зазначений документ чітко визначив статус спірної земельної ділянки - землі житлової та громадської забудови. Також, ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16.01.2014 у справі №К/9901/39008/11 встановлено, що рішенням виконкому Володимир-Волинської міської ради №190 від 25.04.2002 визначено дату закриття Єврейського кладовища у місті Володимир-Волинському - 22.06.1941, а рішенням цього ж виконкому від 11.09.2003 датою ліквідації кладовища визначено 20.07.1944. Крім того, суд апеляційної інстанції послався на рішення Володимир-Волинської міської ради №20/4 від 20.04.2005, яким було вирішено за недоцільне проведення за кошти міського бюджету спеціальних досліджень (в т.ч. археологічних) вищезгаданої території, на якій до початку Великої Вітчизняної війни існувало Єврейське кладовище (ліквідоване в липні 1944 року) і надання цій території статусу об`єкта культурної спадщини.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

7. Представництвом Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу подано касаційну скаргу на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2019.

8. У касаційній скарзі позивач зазначав про порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права та просив скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2019, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16.10.2018 залишити в силі.

9. На переконання позивача, відповідачами допущено протиправну бездіяльність щодо проведення досліджень, прийняття рішень, оформлення документації та взяття на облік об`єкта культурної спадщини. Позивач посилається на постанову Львівського апеляційного господарського суду у справі №6/31-84, якою заборонено Володимир-Волинській міській раді та виконавчому комітету Володимир-Волинської міської ради проводити будівельні роботи на території Стародавнього єврейського кладовища в місті Володимир-Волинську та давати дозволи на проведення будівельних робіт іншим особам. Вважає, що ліквідація кладовища не дозволяє будь-якого господарського втручання в поховання. Вказує, що встановлення наявності чи відсутності ознак існування об`єкта культурної спадщини, наявності у нього культурної цінності віднесено до виключної компетенції органів охорони культурної спадщини, та суди не мають повноважень надання висновків щодо цінності об`єктів культурної спадщини чи відсутності ознак існування об`єкта культурної спадщини, а тому суд апеляційної інстанції вийшов за межі своїх повноважень.

10. Позивач зазначає, що ним надано достатньо доказів на підтвердження наявності поховань на території Єврейського кладовища, в той час як відповідачами доказів відсутності поховань на цій території не надано. На думку позивача, відповідачами має бути доведено замовлення ними досліджень на цій території відповідно до п. 2.4. Наказу Мінкультури №158 та надано результати проведених досліджень, однак наведеного зроблено не було. Позивач також вважає, що для визначення того, чи відноситься об`єкт до об`єктів культурної спадщини, необхідним та достатнім є документальне підтвердження існування історичного місця. Посилаючись на надані ним докази, стверджує, що ним підтверджено, що спірний об`єкт є об`єктом культурної спадщини.

11. У відзиві на касаційну скаргу Волинська обласна державна адміністрація вважає доводи, наведені в касаційній скарзі, необґрунтованими, а скаргу такою, що не підлягає задоволенню. Відповідач-1 вказує, що на території міста Володимир-Волинського такого об`єкта як Єврейське кладовище немає. Спірна територія протягом значного часу є вільною від надмогильних споруд, на ній збудовано ряд об`єктів соціально-культурного значення - школу, магазин, три житлових будинки, кінотеатр, та прокладена дорога, а кладовище є ліквідованим ще з 20.07.1944. Стверджує, що вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р в частині взяття на облік та під охорону держави розповсюджуються на місця давніх поховань та місця, де залишились сліди цих поховань, однак спірне Єврейське кладовище не підпадає під дію норм згаданого Розпорядження.

12. Володимир-Волинською міською радою Волинської області також подано відзив на касаційну скаргу, та відповідач-2 зазначає, що після ліквідації кладовища, у 1961 році на спірній ділянці був створений міський парк культури і відпочинку імені Ю.О. Гагаріна, засаджений багаторічними насадженнями, а рішенням виконавчого комітету Волинської обласної ради депутатів трудящих від 31.10.1974 було прийнято рішення про затвердження генерального плану міста Володимира-Волинського, відповідно до якого спірна земельна ділянка має статус земель житлової і громадської забудови. За твердженнями відповідача-2 на сьогоднішній час ландшафт спірної території повністю позбавлений ознак будь-яких поховань, що свідчить про остаточну втрату цією територією статусу кладовища.

13. Відділом культури і туризму Виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради також подано відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач-4 вважає касаційну скаргу необґрунтованою та безпідставною з аналогічних мотивів.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

14. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.09.2019 для розгляду справи №813/143/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Желєзний І.В., судді - Берназюк Я.О., Саприкіна І.В.

15. Ухвалою Верховного Суду від 02.10.2019 задоволено заяви про самовідвід суддів Желєзного І.В., Берназюка Я.О., Саприкіної І.В. від участі у розгляді справи.

16. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03.10.2019 для розгляду справи №813/143/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

17. Ухвалою Верховного Суду від 09.10.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

18. Ухвалою Верховного Суду від 30.06.2020 заяву Представництва Американського об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу про відвід колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Жука А.В., Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М. у справі №813/143/18 визнано необґрунтованою та передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення судді, який не входить до складу суду, що розглядає дану справу, в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України, для розгляду заяви.

19. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду від 02.07.2020 Яковенка М. М. у задоволенні заяви Представництва Американського об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу про відвід колегії суддів у складі судді-доповідача Жука А.В., суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М. у справі № 813/143/18 відмовлено.

20. Ухвалою Верховного Суду від 25.08.2020 заяву Представництва Американського об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу про відвід судді-доповідача Жука А.В. у справі №813/143/18 визнано необґрунтованою та передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення судді, який не входить до складу суду, що розглядає дану справу, в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України, для розгляду заяви.

21. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. від 27.08.2020 відмовлено у задоволенні заяви Представництва Американського об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу про відвід судді-доповідача Жука А.В. від участі у розгляді справи №813/143/18 за позовом Представництва Американського об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Волинської обласної державної адміністрації, Володимир-Волинської міської ради, Управління культури Волинської обласної державної адміністрації, Відділу культури і туризму Виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради, треті особи: Кабінет Міністрів України, Міністерство культури України, Міністерство закордонних справ України, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії.

22. Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2021 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

23. Рішенням Господарського суду Волинської області від 08.04.2002 у справі №7/35-83 визнано історичні межі стародавнього Єврейського кладовища у місті Володимир-Волинському Волинської області згідно «Технічної документації виконані проектно-пошукові роботи по попередньому встановленню зовнішньої історичної межі бувшого єврейського кладовища у місті Володимир-Волинську Волинської області». Постановою Львівського апеляційного господарського суду від 05.06.2001 резолютивну частину зазначеного рішення викладено у наступній редакції: «Визнати історичні межі стародавнього Єврейського кладовища у місті Володимир-Волинському, яке існувало на дату німецької окупації міста Володимир-Волинського, згідно «Технічної документації виконані проектно-пошукові роботи по попередньому встановленню зовнішньої історичної межі бувшого єврейського кладовища у місті Володимир-Волинську Волинської області».

24. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16.01.2014 у справі №К/9991/39008/11 встановлено, що рішенням виконкому Володимир-Волинської міської ради №190 від 25.04.2002 визначено дату закриття Єврейського кладовища - 22.06.1941, а рішенням цього ж виконкому від 11.09.2003 датою ліквідації кладовища визначено 20.07.1944.

25. Управління культури Волинської обласної державної адміністрації листом від 12.07.2017 повідомило Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу про те, що оскільки територія, на якій знаходилось Єврейське кладовище, не належить до об`єктів культурної спадщини, надання дозволів на проведення робіт не належить до компетенції управління культури облдержадміністрації.

26. Володимир-Волинська міська рада Волинської області листом від 27.07.2017 повідомила позивача про те, що у місті Володимирі-Волинському такого об`єкта як «Єврейське кладовище», як з історико-культурної точки зору, так і з точки зору комунальної, - немає. У місті Володимирі-Волинському є 2 кладовища - діюче Федорівське та закрите Ладомирське, а територія між СШ №2 і вулицею Драгоманова вже багато післявоєнних десятиліть вільна від надмогильних споруд, що означає, що розчищати нічого.

27. Судом апеляційної інстанції встановлено, що рішенням Виконавчого комітету Волинської обласної ради депутатів трудящих від 31.10.1974 було прийнято рішення «Про затвердження генерального плану місті Володимира-Волинського», яким не було передбачено планування чи існування Єврейського кладовища, разом з тим зазначеним документом визначено статус спірної земельної ділянки - землі житлової та громадської забудови.

28. З метою виконання Розпорядження №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» видано Розпорядження голови Волинської ОДА від 22 червня 1999 року №415 «Про взяття під охорону держави пам`яток історії та культури на території області». На підставі вказаного розпорядження було взято під охорону 195 пам`яток історії, монументального мистецтва та археології, в тому числі - 19 могил розстріляних євреїв.

29. Відповідно до листа Державної служби охорони культурної спадщини від 29.12.2004 означене кладовище не було включено до переліку пам`яток історії, монументального мистецтва та археології національного значення і до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 №1761, не внесено. Вказана обставина встановлена в ході розгляду судової справи Львівським апеляційним господарським судом №7/121- 11А.

30. 20 квітня 2005 року Володимир-Волинською міською радою прийнято рішення №20/4 «Про статус території в районі вулиць Драгоманова, Сагайдачного і Незалежності, на якій до початку Великої Вітчизняної війни існувало Єврейське кладовище». Цим рішенням було вирішено за недоцільне проведення за кошти міського бюджету спеціальних досліджень (в т.ч. археологічних) вищезгаданої території, на якій до початку Великої Вітчизняної війни існувало Єврейське кладовище (ліквідоване в липні 1944 року) і надання цій території статусу об`єкта культурної спадщини. Вказане рішення є чинним.

31. Судом апеляційної інстанції також встановлено, що з часу зміни цільового призначення спірної земельної ділянки, одна частина земельного масиву з багаторічними насадженнями, на якій в минулому було розташоване Єврейське кладовище, відведена під територію міського парку, а друга частина земельної ділянки належить до земель житлової та громадської забудови. З 1970 по 1986 роки на цій території було споруджено ряд об`єктів соціально-культурного призначення, серед яких: школа, магазин, три житлових будинки, кінотеатр та прокладена дорога. Зазначені об`єкти функціонують станом на теперішній час.

ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування

(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

32. Конституція України

32.1. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

33. Закон України «Про охорону культурної спадщини»

33.1. Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону до історичних об`єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов`язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.

33.2. За змістом частини 2 статті 6 Закону до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.

33.3. Згідно з ч. 2 ст. 14 Закону об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).

Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

34. Порядок обліку об`єктів культурної спадщини, затверджений наказом Міністерства культури України №158 від 11.03.2013

34.1. Пунктом 1.2. Порядку передбачено, що облік об`єктів культурної спадщини - це заходи, що здійснюють спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, спрямовані на виявлення, наукове вивчення, класифікацію, державну реєстрацію об`єктів культурної спадщини.

34.2. За змістом п. 1.3. Порядку облік об`єктів культурної спадщини включає: виявлення, обстеження, дослідження, фотофіксацію об`єктів культурної спадщини, підготовку графічних матеріалів (у разі необхідності) та визначення предмета охорони культурної спадщини, складання переліків об`єктів культурної спадщини та облікової документації на ці об`єкти, підготовку подання Міністерству культури України та Кабінету Міністрів України для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

34.3. Пунктом 2.1. Порядку передбачено, що виявлення об`єктів культурної спадщини включає: натурне обстеження (дослідження), історико-архівні і бібліографічні дослідження, визначення предмета охорони, встановлення ступеня схоронності, первісного призначення, сучасного використання, фотофіксацію (у разі необхідності графічну фіксацію), виготовлення короткої історичної довідки та облікової картки.

34.4. Відповідно до п. 2.4 Порядку виявлення об`єктів культурної спадщини, складання на них облікової картки, короткої історичної довідки, акта технічного стану забезпечують органи охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, відповідно до їх повноважень, зокрема виконують функції замовника та укладають з цією метою контракти на виявлення, дослідження об`єктів культурної спадщини з метою визначення наявності та культурної цінності об`єкта культурної спадщини, а також одержання нової інформації про ці об`єкти.

35. Розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України»

35.1. Згідно з п. 2 Розпорядження Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держкомрелігій із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин, зобов`язано взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень через засоби масової інформації, протягом 1998-1999 років.

35.2. Пунктом 3 Розпорядження Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, органи місцевого самоврядування із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин, зобов`язано провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження, протягом 1998-1999 років.

35.3. Пунктом 4 Розпорядження Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держбуд, органи місцевого самоврядування зобов`язано не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.

36. Порядок визначення категорії пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України №1760 від 27.12.2001

36.1. Пунктом 2 Порядку №1760 передбачено, що на кожний об`єкт культурної спадщини, що пропонується відповідним органом охорони культурної спадщини для занесення до Реєстру, складається облікова документація, яка підлягає постійному зберіганню в такому органі. Занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру без облікової документації не допускається.

36.2. Відповідно до п. 3 Порядку №1760 облікова документація на об`єкти культурної спадщини, які відповідно до пункту 3 розділу Х «Прикінцеві положення» Закону України «Про охорону культурної спадщини» визнаються пам`ятками, включає облікову картку або паспорт, коротку історичну довідку, акт технічного стану та матеріали фотофіксації сучасного стану.

Облікова документація на щойно виявлені об`єкти культурної спадщини включає облікову картку, коротку історичну довідку, акт технічного стану та матеріали фотофіксації сучасного стану.

Пропозиції щодо включення щойно виявлених об`єктів культурної спадщини до Реєстру подаються не пізніше ніж протягом трьох років з дня їх включення до переліку об`єктів культурної спадщини.

36.3. Згідно з п. 4 Порядку №1760 облікова документація, що передбачає виконання роботи з метою виявлення, дослідження, фіксації об`єкта культурної спадщини, визначення його антропологічної, археологічної, естетичної, етнографічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності, складається спеціально уповноваженими органами охорони культурної спадщини, до яких належать орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські, районні держадміністрації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад.

36.4. За змістом п. 7, 8 Порядку №1760 об`єкти культурної спадщини національного значення є особливою історичною або культурною цінністю і повинні відповідати критерію автентичності, а також одному з таких критеріїв:

-мали значний вплив на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва країни;

-безпосередньо пов`язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю видатних людей;

-репрезентують шедевр творчого генія, стали етапними творами видатних архітекторів чи інших митців;

-були витворами зниклої цивілізації чи мистецького стилю.

Критерій автентичності означає, що пам`ятка повинна значною мірою зберегти свою форму та матеріально-технічну структуру, історичні культурні нашарування.

Об`єкти культурної спадщини місцевого значення повинні відповідати критерію автентичності, а також одному з таких критеріїв:

- мали вплив на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва певного населеного пункту чи регіону;

- пов`язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю видатних людей певного населеного пункту чи регіону;

- є творами відомих архітекторів або інших митців;

- є культурною спадщиною національної меншини чи регіональної етнічної групи.

36.5. Згідно з п. 9 Порядку №1760 відповідність кожного об`єкта культурної спадщини критеріям, зазначеним у пунктах 7 і 8 цього Порядку, оцінюються науково-методичною радою з питань охорони культурної спадщини органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, консультативними радами органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та науковими (вченими) радами установ та організацій, діяльність яких пов`язана з охороною культурної спадщини. За результатами оцінки у п`ятнадцятиденний строк надається висновок щодо доцільності занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, який надсилається Мінкультури у день його підписання.

IV. Позиція Верховного Суду

37. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

38. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

39. Позовні вимоги Представництва Американського об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу обґрунтовані тим, що відповідачами допущено бездіяльність в частині виконання п. 2, 3, 4 Розпорядження №604-р щодо невиконання додаткових заходів зі збереження Єврейського кладовища, яке знаходилося на території міста Володимир-Волинського, п. 2, 3, 4, 9 Порядку №1760 щодо складення облікової документації на об`єкт культурної спадщини - Єврейське кладовище, а також п. 2 Порядку №158 щодо занесення Єврейського кладовища до Переліку об`єктів культурної спадщини.

40. Суд апеляційної інстанції встановив, що такого об`єкту як Єврейське кладовище на території міста Володимир-Волинського станом на теперішній час не існує. Кладовище було ліквідовано ще 20.07.1944, та на цій території розташований міський парк, а також споруджено ряд об`єктів соціально-культурного призначення, серед яких школа, магазин, три житлових будинки, кінотеатр, та прокладена дорога. Відтак, суд дійшов висновку про те, що дія Розпорядження №604-р та Порядків №1760 та №158 на спірні правовідносини не розповсюджується.

41. У касаційній скарзі позивач стверджує, що всупереч зазначеним нормам права відповідачами не виконано дій з метою взяття на облік та проведення дослідження вказаного ним об`єкта культурної спадщини, та на підтвердження існування Єврейського кладовища на території міста посилається на рішення судів у господарській справі №7/35-83, якими визнано історичні межі стародавнього Єврейського кладовища у місті Володимир-Волинському, яке існувало на дату німецької окупації міста Володимир-Волинського. Крім того, стверджує, що кладовище внесено в реєстр Американської комісії зі збереження Американської культурної спадщини за кордоном на підставі Угоди між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про охорону та збереження культурної спадщини від 04.03.1994, та вважає, що ця обставина є преюдицією до обов`язкового виконання відповідачами Розяпорядження №604-р.

42. Верховний Суд приймає до уваги рішення господарських судів, якими встановлено історичні межі стародавнього Єврейського кладовища на території міста Володимир-Волинського, однак звертає увагу, що зазначеними рішеннями встановлено існування кладовища на час німецької окупації міста, а не на теперішній час. На переконання колегії суддів Верховного Суду, застосування норм Розпорядження №604-р вимагає наявності у відповідних місцях слідів давніх поховань чи закритих кладовищ, під якими, згідно із визначеннями, наведеними у Законі України «Про поховання та похоронну справу», розуміються земельні ділянки з облаштованими могилами та/або побудованими крематоріями, колумбаріями чи іншими будівлями та спорудами, призначеними для організації поховання та утримання місць поховань, після їх закриття, тобто припинення поховання померлих. Сама лише обставина існування Єврейського кладовища на час німецької окупації міста Володимира-Волинського не дає підстав для застосування норм Розпорядження №604-р. Так само і підписання Угоди між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про охорону та збереження культурної спадщини не є безумовною підставою для застосування Розпорядження №604-р, оскільки спірна територія має відповідати ознакам, наведеним у Розпорядженні.

43. Відмовляючи у задоволенні позову, апеляційний суд посилався на те, що на спірній території на даний час розташовані інші об`єкти соціально-культурного призначення - міський парк, три житлових будинки, школа, кінотеатр та магазин. Також судом апеляційної інстанції було встановлено, що 20.04.2005 Володимир-Волинською міською радою прийнято рішення №20/4 «Про статус території в районі вулиць Драгоманова, Сагайдачного і Незалежності, на якій до початку Великої Вітчизняної війни існувало Єврейське кладовище», яким було вирішено за недоцільне проведення за кошти міського бюджету спеціальних досліджень (в т.ч. археологічних) вищезгаданої території, на якій до початку Великої Вітчизняної війни існувало Єврейське кладовище (ліквідоване в липні 1944 року) і надання цій території статусу об`єкта культурної спадщини. Зазначене рішення мотивоване тим, що Єврейського кладовища як цілісного об`єкту з властивими йому зовнішніми ознаками не існує протягом останніх шестидесяти років. Крім того, зазначене кладовище не було включено до переліку пам`яток історії, монументального мистецтва та археології національного значення і не внесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №1761 від 27.12.2001. На підставі вказаних доказів, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність на території міста Володимира-Волинського такого об`єкту як Єврейське кладовище, та про те, що у зв`язку з цим до спірних правовідносин норми Розпорядження №604, Порядку №158 та Порядку №1760 не застосовуються. Верховний Суд вважає такі висновки передчасними, з огляду на нижченаведене.

44. Пунктами 3 та 4 вказаного Розпорядження встановлено обов`язок, зокрема для обласних державних адміністрацій, щодо проведення роботи з вивчення стану закритих кладовищ та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, а також не допущення проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ. Матеріалами справи підтверджується та судом апеляційної інстанції встановлено, що спірна територія не належить до категорії закритих кладовищ, також матеріали справи свідчать, що на цій території не проводяться будівельні роботи, а тому Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що зазначені пункти Розпорядження №604-р не можуть бути застосовані до спірних правовідносин, та позовні вимоги в цій частині є необґрунтованими.

45. Разом з тим, відсутність ознак цілісного об`єкту кладовища на теперішній час не дозволяє дійти однозначного висновку про те, що до спірних відносин не може застосовуватися п. 2 Розпорядження №604-р, оскільки вказаним пунктом зобов`язано, зокрема, обласні держадміністрації взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень через засоби масової інформації, тобто існування кладовищ як цілісних об`єктів не вимагається. В матеріалах справи міститься копія акту від 02.10.2002 (т. 5, а.с. 28), згідно з яким на спірній території були знайдені людські кістки; копія листа Українського регіонального спеціалізованого науково-реставраційного інституту «Укрзахідпроектреставрація» від 24.09.2002 (т. 5, а.с. 25), яким начальнику управління містобудування та архітектури Волинської облдержадміністрації рекомендовано територію колишнього Єврейського цвинтаря взяти на облік як пам`ятку культурної спадщини. Однак, суд апеляційної інстанції на наведені докази уваги не звернув, належної правової оцінки не надав, у зв`язку з чим дійшов передчасного висновку про відсутність ознак поховань на спірній території.

46. Крім того, Верховний Суд звертає увагу на те, що пунктом 2 Розпорядження №604-р зобов`язано Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держкомрелігій із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення. На міські ради такого обов`язку не покладено. Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції помилково визнав протиправною бездіяльність та зобов`язав Володимир-Волинську міську раду виконати вимоги п. 2 Розпорядження №604-р.

47. Порядком №158 зобов`язано органи охорони культурної спадщини, якими, відповідно до ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини», є в тому числі обласні, районні державні адміністрації та виконавчі органи міських рад, здійснювати облік (зокрема, виявлення, обстеження, дослідження) об`єктів культурної спадщини. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що в матеріалах справи міститься копія листа Волинського краєзавчого музею від 16.11.1998 (т. 5 а.с. 24), відповідно до змісту якого за результатами обстеження фундаменту стародавньої будівлі поблизу кінотеатру «Космос» (який розташований на спірній території) виявлені залишки каплиці кінця XVIII - початку XIX ст. над захороненням єврейського діяча рабіна Мордехая Готліба. Проте, вказаному доказу судом апеляційної інстанції також не було надано належної правової оцінки.

48. Щодо застосування вимог пунктів 2, 3, 4, 9 Порядку №1760, Верховний Суд зауважує, що за змістом п. 2 Порядку облікова документація складається лише на об`єкти культурної спадщини, які пропонуються для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Водночас, обставин пропонування відповідним органом занесення Єврейського кладовища до Реєстру у справі не встановлено, а тому суд першої інстанції дійшов передчасних висновків про наявність протиправної бездіяльності та зобов`язання Управління культури Волинської обласної державної адміністрації виконати пункти 2, 3, 4, 9 Порядку №1760.

49. Отже, судом апеляційної інстанції було зроблено передчасні висновки про незастосування до спірних правовідносин Розпорядження №604-р, Порядку №158 та Порядку №1760, не досліджено докази у справі та, як наслідок, не встановлено обставин, які мають істотне значення для правильного вирішення спору. За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку, що рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню.

50. В свою чергу, судом першої інстанції було зроблено передчасні висновки про наявність протиправної бездіяльності у відповідачів щодо невиконання наведених вище вимог Розпорядження №604-р, Порядку №158 та Порядку №1760, не проаналізовано обов`язки кожного відповідача по відношенню до наведених нормативно-правових актів, а також не в повній мірі встановлено обставини справи, у зв`язку з чим Верховний Суд вважає рішення суду першої інстанції таким, що відповідає критеріям законності та обґрунтованості, як це визначено у ст. 242 КАС України, та таким, що також підлягає скасуванню.

51. Відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

52. Верховний Суд зазначає, що для ухвалення справедливого та об`єктивного рішення мають бути повністю встановлені та з`ясовані обставини справи, а також надана належна правова оцінка доказам, що мають істотне значення для вирішення спору, зокрема акту від 02.10.2002, згідно з яким на спірній території були знайдені людські кістки, листу Українського регіонального спеціалізованого науково-реставраційного інституту «Укрзахідпроектреставрація» від 24.09.2002, та листу Волинського краєзавчого музею від 16.11.1998.

53. Відповідно до ч. 1- 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

54. Відповідно до вимог частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої або апеляційної інстанції і направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливлює встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

55. Згідно з ч. 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

56. З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанції прийнято необґрунтовані рішення, ухвалені без дотримання норм процесуального права, у зв`язку з чим касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а судові рішення першої та апеляційної інстанції - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

57. Під час нового розгляду справи суду апеляційної інстанції слід взяти до уваги викладене в цій постанові та дослідити докази, а саме наявні в матеріалах справи копії акту від 02.10.2002 (т. 5, а.с. 28), листа Волинського краєзавчого музею від 16.11.1998 (т. 5 а.с. 24), листа Українського регіонального спеціалізованого науково-реставраційного інституту «Укрзахідпроектреставрація» від 24.09.2002 (т. 5, а.с. 25). Проаналізувати обов`язки кожного відповідача по відношенню до вищенаведених нормативно-правових актів, та з урахуванням досліджених доказів встановити, чи наявні обов`язки у Волинської обласної державної адміністрації, Володимир-Волинської міської ради, Управління культури Волинської обласної державної адміністрації, Відділу культури і туризму виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради виконувати пункти 2, 3, 4 Розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», пункти 2, 3, 4, 9 Порядку визначення категорії пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №1760 від 27.12.2001, та пункт 2 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України №158 від 11.03.2013, про що стверджує позивач у позовній заяві.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Представництва Американського об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу задовольнити частково.

2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16.10.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2019 скасувати, справу направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

СуддіА.В. Жук Н.М. Мартинюк Ж.М. Мельник-Томенко