Справа № 120/2135/20-а
Суддя: Біла Л.М.
Дата ухвалення: 2021-12-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/2135/20-а

Головуючий у 1-й інстанції: Мультян М.Б.

Суддя-доповідач: Біла Л.М.

13 грудня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Гонтарука В. М. Курка О. П.

за участю:

секретаря судового засідання: Черняк А.В.,

позивача - ОСОБА_1

представника позивача - Тишківського С.Л.

представника відповідачів - Міняйло І.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Вінницької обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, Офісу Генерального прокурора, Вінницької обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі,

В С Т А Н О В И В :

В травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, Офісу Генерального прокурора, Прокуратури Вінницької області, у якому просив:

- визнати протиправними та скасувати рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 05.03.2020 року № 16 про неуспішне проходження ним атестації;

- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Вінницької області від 28.04.2020 року № 413к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Вінницької області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 28.04.2020 року;

- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Вінницької області та органів прокуратури з 28.04.2020 року;

- визнати недійсним запис від 28.04.2020 року № 24 про звільнення з займаної посади та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", зроблений на підставі наказу прокурора Вінницької області від 28.04.2020 року у його трудовій книжці НОМЕР_1 ;

- стягнути з Прокуратури Вінницької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 28.04.2020 року по дату фактичного поновлення на посаді;

- допустити до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та органах прокуратури та стягнення середнього заробітку, що підлягає виплаті за час вимушеного прогулу.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2020 року адміністративний позов задоволено частково.

А саме:

- визнано протиправним та скасовано рішення кадрової комісії № 2 від 05.03.2020 року № 16 Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

- визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Вінницької області від 28.04.2020 року № 413к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Вінницької області та органів прокуратури;

- поновлено ОСОБА_1 у Вінницькій обласній прокуратурі на посаді рівнозначній тій, яку він обіймав до звільнення, з 29.04.2020 року;

- визнано недійсним запис № 24 від 28.04.2020 року про звільнення ОСОБА_1 з займаної посади та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України Про прокуратуру, що зроблений на підставі наказу прокурора Вінницької області від 28.04.2020 року у трудовій книжці НОМЕР_1 ОСОБА_1 ;

- стягнуто з Вінницької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 29.04.2020 року по 11.12.2020 року у розмірі 176170 грн.

В задоволенні решти позовних вимог судом першої інстанції відмовлено.

Не погодившись з прийнятим рішенням, відповідачі подали апеляційні скарги, в яких просять скасувати вказане рішення.

Позивач у письмовому відзиві на апеляційні скарги доводи апелянтів заперечив та просив відмовити в задоволенні апеляційних скарг.

В судовому засіданні представник відповідача (прокуратури Вінницької області) підтримала доводи апеляційних скарг Офісу Генерального прокурора та прокуратури Вінницької області в повному обсязі та просила їх задовольнити.

Позивач та представник позивача заперечили проти доводів апеляційних скарг Офісу Генерального прокурора та прокуратури Вінницької області, відзначивши про їх необгрунтованість та безпідставність.

Заслухавши суддю-доповідача та дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційних скарг та заслухавши пояснення учасників справи, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги відповідачів підлягають задоволенню, з огляду на наступне.

Судом встановлено наступні обставини справи.

ОСОБА_1 з 06.10.2015 року призначений на посаду прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Вінницької області, що підтверджується відповідним записом у трудовій книжці серії НОМЕР_1 .

25.09.2019 року набув чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 року №113-IX, відповідно до якого усі працівники органів прокуратури підлягають проходженню атестації на підставі Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 03.10.2019 року №221.

07.10.2019 року позивач звернувся до Генерального прокурора із заявою про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.

З метою реалізації вимог щодо проведення атестації прокурорів та слідчих органів прокуратури наказом Генерального прокурора від 07.02.2020 року №78 (зі змінами, внесеними наказами Генерального прокурора та виконувача його обов`язків від 27.02.2020 року № 117 та від 06.03.2020 року № 136) утворено Другу кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур.

Відповідно до наказу Генерального прокурора від 02.06.2020 року № 259 визнано такими, що втратили чинність, накази Генерального прокурора, у тому числі від 07.02.2020 року № 78 "Про створення другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур".

За результатами проведення першого етапу атестації прокурорів Другою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур прийнято рішення від 05.03.2020 року № 16 про неуспішне проходження позивачем атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. У рішенні зазначено, що ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора набрав 67 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, у зв`язку із чим він не допускається до проходження наступних етапів атестації.

На підставі вказаного рішення наказом прокурора Вінницької області від 28.04.2020 року №413к позивача звільнено з посади прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Вінницької області відповідно до пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру".

Вважаючи рішення другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 05.03.2020 року № 16 та наказ прокурора Вінницької області від 28.04.2020 року № 413к протиправними, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду, посилаючись на порушення його прав та законних інтересів.

Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачами не доведено у судовому порядку обґрунтованості та правомірності прийнятого рішення від 05.03.2020 року № 16 про неуспішне проходження позивачем атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, так і наказу прокурора Вінницької області від 28.04.2020 року № 413к, що є підставою для визнання їх протиправними та скасування, і необхідності поновлення порушених прав позивача.

Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції, колегія суддів відзначає наступне.

Відповідно до статті 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Законом № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (діє з 25 вересня 2019 року; тут і далі - в редакції, яка діяла на час виникнення спірних відносин) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.

Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.

У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

За пунктом 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.

Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

За пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.

Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України "Про прокуратуру".

Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.

За текстом пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу І Порядку № 221, атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

Відповідно до пунктів 2, 4 розділу І Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

Згідно з пунктом 7 розділу І Порядку № 221, чинним на час проходження позивачем атестації, повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.

Відповідно до пункту 1 розділу ІІІ Порядку № 221 у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.

За пунктом 2 розділу ІІІ Порядку № 221 кадрова комісія формує графік складання іспитів. Графік із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, номера службового посвідчення, інформації про дату, час та місце проведення тестування оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора) не пізніше ніж за п`ять календарних днів до дня складання іспиту. Прокурор вважається повідомленим належним чином про дату, час та місце складання іспиту з моменту оприлюднення відповідного графіка на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора).

Кадрова комісія може прийняти рішення про складання прокурорами іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки в один день. У цьому випадку, кадрова комісія формує графік складання вказаних іспитів із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, номера службового посвідчення, інформації про дату, час та місце проведення тестувань, який оприлюднюється на офіційному веб-сайті Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за п`ять календарних днів до дня складання іспитів. До складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки допускаються прокурори, які за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора набрали кількість балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, встановлений у пункті 4 розділу II цього Порядку.

Відповідно до пунктів 3-6 розділу ІІІ Порядку № 221 зразок тестових питань та правила складання іспиту оприлюднюється на веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора) не пізніше ніж за сім календарних днів до дня складання іспиту.

Тестування проходить автоматизовано з використанням комп`ютерної техніки у присутності членів відповідної кадрової комісії.

Прохідний бал (мінімально допустима кількість набраних балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складання іспиту встановлює своїм наказом Генеральний прокурор після складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.

Прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Відповідно до пункту 12 Порядку № 223 рішення комісії, крім зазначених в абзаці другому цього пункту, в тому числі процедурні, обговорюється її членами і ухвалюються шляхом відкритого голосування більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії. Член комісії вправі голосувати «за» чи «проти» рішення комісії. У разі рівного розподілу голосів, приймається рішення, за яке проголосував голова комісії.

Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

Даючи оцінку доводам апеляційних скарг, колегія суддів зазначає наступне.

Як встановлено судом, в жовтні 2019 року позивачем на ім`я Генерального прокурора України подано заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію за формою та в строки, визначені п.10 Порядку.

При цьому, ОСОБА_1 надано персональну згоду на те, що у разі прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації, його буде звільнено на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» (відповідно до вимог підпункту 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону). Така згода є усвідомленням наслідків неуспішного проходження атестації.

Першим етапом атестації є складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.

Прохідний бал (мінімально допустима кількість набраних балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складання іспиту становить 70 балів (п.п. 4, 5 розділу 11 Порядку № 221).

За наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора позивач набрав 67 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, у зв`язку з чим його не допущено до проходження наступного етапу атестації.

Ці результати відображені у відповідній відомості, достовірність яких позивач підтвердив шляхом проставлення власного підпису. У примітках до цієї відомості будь-які зауваження з боку позивача щодо процедури та порядку складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора не зазначено.

Належним чином засвідчену копію вищевказаної відомості про результати першого етапу тестування та рішення кадрової комісії, які свідчать про неуспішне проходження позивачем атестації, надані відповідачами до суду.

Процедура атестації та її наслідки визначені нормами Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VIІ та Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 113-ІХ, тобто сформульовані законодавцем з достатньою поза розумним сумнівом чіткістю і ясністю. Негативне рішення кадрової комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби.

При цьому, обов`язковою умовою для призначення прокурора до обласної прокуратури є успішне проходження ним атестації.

Ураховуючи викладене, другою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур, керуючись п. 6 розділу І, п. 5 розділу II Порядку № 221, обгрунтовано прийнято рішення від 05.03.2020 № 16 про неуспішне проходження позивачем атестації.

Типова форма рішення про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора передбачена у Додатку № 1 до Порядку №221.

В розрізі наведеного, на переконання суду апеляційної інстанції, рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 05.03.2020 року №16 відповідає типовій формі та містить достатнє обгрунтування, а саме набрання позивачем за результатами складання іспиту у формі тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора 67 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту.

Іншого обґрунтування у силу специфіки складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону таке рішення не потребує.

З огляду на викладене, судова колегія вважає, що позивач не міг бути допущеним до іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички, оскільки за результатами тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону набрав менше 70 балів.

Таким чином, друга кадрова комісія з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, приймаючи спірне рішення, діяла в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Законом № 113-ІХ, з дотриманням принципів пропорційності та законності.

Крім того, наказом Генерального прокурора «Про визнання такими, що втратили чинність, наказів Генерального прокурора щодо створення кадрових комісій з атестації прокурорів регіональних прокуратур, а також їх робочих груп» від 02.06.2020 № 259 визнано таким, що втратив чинність наказ Генерального прокурора № 78 від 07.02.2020.

У зв`язку з цим друга кадрова комісія з атестації прокурорів регіональних прокуратур після проведених перших двох етапів атестації прокурорів регіональних прокуратур припинила свою діяльність.

Вказані обставини були залишені поза увагою судом першої інстанції, що в подальшому стало підставою для неправильних висновків по суті спору.

Стосовно доводів позивача і висновків суду першої інстанції про ненадання Офісом Генерального прокурора належних доказів відсутності технічних проблем в роботі програмного забезпечення під час проходження позивачем атестації 05.03.2020 року, судова колегія відзначає наступне.

Як встановлено судом, позивач з`явився 05.03.2020 у зазначений час та місце для проходження першого етапу атестації, пройшовши відповідний інструктаж, ним було складено іспит та набрано 67 балів при необхідних 70.

До початку іспиту та під час його проходження ним будь-яких заяв про перенесення дати іспиту не було подано. Відомість про результати тестування було підписано позивачем без будь-яких зауважень.

Крім того, як стверджують апелянти, позивач достроково завершив тестування та надав відповідь на всі 100 питань за 1 год. 38 хв. 17 сек., при цьому ритмічність відповідей спростовує доводи про збій у роботі комп`ютерної техніки в частині некоректної роботи комп`ютера під час відкриття варіантів відповідей. Після проходження тестування ним було подано заяву щодо недоліків операційної системи.

Як вбачається із матеріалів справи, комісією розглянуто заяву ОСОБА_1 від 05.03.2020 про повторне проходження тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Встановлено, що згідно з даними системи тестування та відомостей про його результати тестування з боку заявника було завершено, під час проведення тестування звернень до робочої групи та до членів комісії не було, акти про дострокове завершення тестування з незалежних від членів комісії та прокурора не складалися.

Слід зазначити, що із заявою щодо недоліків операційної системи позивач звернувся до кадрової комісії лише після неуспішного проходження тестування. У зв`язку з цим, Другою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур, керуючись п. 6 розд. І, п. 5 розд. II Порядку № 221, було прийнято рішення про відмову у призначенні нового дня для складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та прийнято оскаржуване рішення про неуспішне проходження позивачем атестації.

З даного приводу, колегія суддів приймає до уваги доводи апелянта, що сам факт звернення прокурора із заявою про технічні збої програмного забезпечення після неуспішного проходження ним тестування не є доказом їх наявності, а може свідчити про намагання спростувати або оскаржити отриманий негативний результат.

У разі об`єктивної наявності технічних збоїв під час тестування єдиною логічною, послідовною і такою, що сприймається є поведінка, коли прокурор звертається до членів комісії або робочої групи і не завершує тестування, передбачаючи, що результат буде негативний, а просить, з огляду на ситуацію, що склалася, перенести тестування на інший день.

Про такі обставини (технічні збої тощо) позивач міг зазначити також у відомості, в якій розписувався відразу після завершення тестування, засвідчуючи отриманий результат, але ним цього не зроблено.

Всупереч ст.ст. 73-76 КАС України судом першої інстанції не надано оцінки вищевказаним письмовим доказам, а саме відомостям про результати тестування та деталям іспиту позивача.

Також, незважаючи на передбачений ч. 2 ст. 77 КАС України обов`язок суб`єкта владних повноважень доказування правомірності свого рішення, це не звільняє позивача від доведення обставин порушення його прав на яких ґрунтуються його вимоги.

Таким чином, позивачем будь-яких належних і допустимих доказів щодо незаконності рішення кадрової комісії не надано, а позовні вимоги грунтуються на припущеннях, які безпідставно прийнято до уваги судом першої інстанції.

Отже, в призмі встановлених обставин справи, рішення Другої кадрової комісії від 05.03.2020 № 16 прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, безсторонньо, добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом та пропорційно.

Згідно з ч. 3 ст. 16 Закону України «Про прокуратуру» прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.

Підпунктом 2 п. 19 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ визначено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови наявності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

Зазначені норми Закону є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів, мають імперативний характер та підлягають безумовному виконанню уповноваженими органами та їх посадовими особами.

На підставі рішення кадрової комісії відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» прокурором Вінницької області видано наказ від 28.04.2020 № 413к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Вінницької області.

Водночас, суд апеляційної інстанції надає оцінку висновкам суду першої інстанції про незаконність наказу про звільнення позивача у зв`язку з відсутністю ліквідації, реорганізації органу прокуратури та зазначає наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 104 ЦК України юридична особа припиняється в результаті реорганізації або ліквідації.

На юридичних осіб публічного права у цивільних відносинах положення цього Кодексу поширюються, якщо інше не встановлено законом (ст. 82 ЦК України).

Згідно з ч. З ст. 81 ЦК України порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюється Конституцією України та законом. Органи прокуратури відносяться до юридичних осіб публічного права.

Виключно законами України визначаються організацію і діяльність прокуратури (п. 14 ч. 1 ст. 92 Конституції України).

Статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» зазначено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Відповідно до п. 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру».

Відповідно до п. 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ звільнення прокурорів за п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» здійснюється за умови настання однієї з підстав, передбачених пп. 1-4 п. 19 розділу II Закону № 113-ІХ. При цьому, такої умови як прийняття Генеральним прокурором рішення про ліквідацію чи реорганізацію органу прокуратури вказаним пунктом не передбачено.

Юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі п. 9 ч. І ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» в даному випадку є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.

Крім того, скорочення кількості прокурорів органів прокуратури передбачено ст. 14 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ. Зокрема, змінами, внесеними законодавцем, встановлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10000 осіб.

Ураховуючи викладене, оскаржуваний наказ прокурора Вінницької області видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом.

Підставу звільнення в наказі сформульовано у відповідності до п. 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ.

Крім того зазначаю, що до набрання чинності Законом № 113-ІХ у ч. З ст. 16 Закону України «Про прокуратуру» було вказано, що повноваження прокурора на посаді «можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом».

Після набрання чинності Законом № 113-ІХ займенник «цим» було вилучено з тексту норми, чим відбулося скасування заборони на передбачення підстав та порядку звільнення прокурорів в інших законах, окрім Закону України «Про прокуратуру». Отже, порядок звільнення прокурорів, який було передбачено в п. 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, відповідає положенням Закону України «Про прокуратуру».

Таким чином, чітко визначеним нормою закону юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру», у даному випадку є не завершення процесу ліквідації чи реорганізації органу прокуратури чи завершення процедури скорочення чисельності прокурорів органу прокуратури, а виключно настання події - рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором.

Відповідна позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 26.11.2020 у справі № 200/13482/19-а, в п. 57 якої вказано, що саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі п. 9 ч. 1 ст.51 Закону України «Про прокуратуру», що є таким самим юридичним фактом як і рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.

При цьому, судова колегія відзначає про безпідставність врахування судом першої інстанції правової позиції Верховного Суду України, висловленої у постановах від 04.03.2014 у справі № 21-8а14, від 28.10.2014 у справі № 21-484а14, від 21.03.2018 у справі № 802/651/16-а, від 24.09.2019 у справі № 817/3397/15, оскільки ці судові рішення прийнято за іншими фактичними обставинами, ніж ті, що є предметом розгляду в межах даної справи.

Також суд апеляційної інстанції вважає помилковим висновок суду першої інстанції про порушення принципу юридичної визначеності при звільненні прокурора на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» без зазначення одного з юридичних фактів, перелічених у цій нормі, у зв`язку з яким відбулося звільнення.

В даному випадку, позивача було звільнено на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» в порядку передбаченому п. 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, тобто, у зв`язку з рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження ним атестації.

Судова колегія зауважує, що вищенаведеними обставинами доведено, що для звільнення в цьому порядку важливим є не юридичний факт ліквідації, реорганізації органу прокуратури чи скорочення кількості прокурорів, а один з юридичних фактів, передбачених у п. 19.

Окрім того, п. 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ сформульований чітко, однозначно та не допускає множинності тлумачення щодо правових наслідків для прокурорів, які не пройдуть атестацію, передбачену пунктами 7-18 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ.

Враховуючи, що позивач має вищу юридичну освіту та значний стаж роботи у галузі права, що дозволяв йому тривалий час займати посаду прокурора, він міг і був зобов`язаний усвідомлювати зміст та значення правових норм закону, які регулюють його статус та покладають на нього, як на прокурора, додаткові обов`язки.

Зміст юридичної визначеності, на яку посилається суд першої інстанції, повною мірою викладено у документі «Мірило правовладдя» підготованому Європейською комісією «За демократію через право» (Венеційська комісія) у 2016 році. Серед принципів, які становлять зміст юридичної визначеності, там вказані: 1) доступність законодавства, 2) доступність судових рішень, 3) передбачуваність актів права, 4) сталість і послідовність приписів права, 5) легітимні очікування, 6) унеможливлення зворотної дії, 7) принципи nullum crimen sine lege та nullum poena sine lege, 8) res judicata.

Судом не встановлено факту наявності порушення хоча б одного з вказаних принципів при прийнятті рішень в межах атестації та виданні наказу про звільнення, що стосувалися позивача.

Зокрема, відповідно до п. 58 «Мірила правовладдя», передбачуваність означає, що приписи права також мають бути передбачуваними за своїми наслідками: їх має бути сформульовано з достатньою чіткістю та зрозумілістю, аби суб`єкти права мали змогу впорядкувати свою поведінку згідно з ними. Тим часом, ані позивач, ані суд першої інстанції не обгрунтували, яким чином видання наказу про звільнення позивача поставило його у стан юридичної невизначеності щодо його подальшої поведінки.

Водночас, судом першої інстанції не враховано, що із запровадженням процедури реформування органів прокуратури, законодавець чітко визначив, які саме дії має вчинити особа (прокурор) для подальшого проходження служби в органах прокуратури та окреслив умову продовження відповідної служби, а саме - за наслідками успішного проходження атестації.

Судова колегія зауважує, що позивач добровільно погодився на проходження атестації щодо нього та усвідомлював наслідки її непроходження, у тому числі й наслідки неотримання достатньої кількості балів для подальшої участі в атестації (І етапу).

Звільнення усіх прокурорів, які не пройшли атестацію, відбувалось однаково та не створювало для прокурорів стану невизначеності, в якому б вони не могли передбачати наслідки своїх дій.

Таким чином, наказ прокурора Вінницької області від 28.04.2020 № 413к видано в межах повноважень, у спосіб та в порядку, що визначені чинним законодавством, з дотриманням вимог щодо статусу прокурора, що відповідає вимогам ч. 2 ст. 19 Конституції України, а тому підстави для його скасування відсутні.

Окрім викладеного, суд апеляційної інстанції погоджується з позицією суду першої інстанції, що положення КЗпП України не підлягають застосуванню до правовідносин щодо звільнення прокурора з посади, оскільки пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі.

Слід зазначити, що фактично всі доводи позивача щодо протиправності дій відповідачів стосовно проведення атестації і його звільнення зводяться до незгоди з положеннями Закону № 113-IX і Порядку № 221, які, на його думку, порушують, зокрема, і права та гарантії, що визначені Кодексом законів про працю України та Конституцією України.

Водночас, колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що положення Закону № 113-IX на день їх виконання відповідачем і прийняття оскаржуваного наказу були (та є) чинними, неконституційними у встановленому законом порядку не визнавалися. Так само були чинними і положення Порядку № 221, а тому правові підстави для їх незастосування відсутні.

Оскільки, переглядаючи рішення суду першої інстанції, колегія суддів дійшла висновку щодо відсутності правових підстав для скасування рішення Другої кадрової комісії, а також наказу прокурора Вінницької області № 413к від 28.04.2020 року, тому інші вимоги позивача, будучи похідними, також задоволенню не підлягають.

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору не в повному обсязі встановив фактичні обставини справи та не надав їм належної правової оцінки. Доводи апеляційних скарг спростовують висновки суду першої інстанції та містять правові підстави для скасування оскаржуваного судового рішення.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення зокрема є, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що необхідно скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційні скарги Вінницької обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора задовольнити повністю.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, Офісу Генерального прокурора, Вінницької обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі скасувати.

Прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 24 грудня 2021 року.

Головуючий Біла Л.М.

Судді Гонтарук В. М. Курко О. П.