Справа № 240/4828/20
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2021-12-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 240/4828/20,

адміністративне провадження № К/9901/12103/21, №К/9901/12107/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги Ліквідаційної комісії Головного територіального управління юстиції у Житомирській області та Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року (суддя: Шуляк Л.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року (судді: Смілянець Е.С., Капустинський М.М., Сапальова Т.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Хмельницький), Ліквідаційної комісії Головного територіального управління юстиції у Житомирській області про визнання незаконним та скасування наказу, зобов`язання поновити на посаді, визнання протиправною бездіяльності та відмови, стягнення середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_2 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з адміністративним позовом до Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) (далі - відповідач-1), Ліквідаційної комісії Головного територіального управління юстиції у Житомирській області (далі - відповідач-2), в якому просила:

- визнати незаконним та скасувати наказ Головного територіального управління юстиції у Житомирській області від 26 лютого 2020 року № 9/3 «Про звільнення ОСОБА_1 »;

- зобов`язати Ліквідаційну комісію Головного територіального управління юстиції у Житомирській області поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Управління державної реєстрації - начальника відділу державної реєстрації актів цивільного стану Головного територіального управління юстиції у Житомирській області з 26 лютого 2020 року;

- визнати протиправною бездіяльність Ліквідаційної комісії Головного територіального управління юстиції у Житомирській області та Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) щодо нездійснення обов`язкового працевлаштування після звільнення з посади;

- визнати протиправною відмову Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) від 22 січня 2020 року у прийнятті на державну службу та зобов`язати відповідача - Центрально-Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький), прийняти ОСОБА_1 , на державну службу, шляхом видання наказу про призначення на посаду начальника відділу державної реєстрації актів цивільного стану у Житомирській області Центрально - Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький);

- стягнути з Ліквідаційної комісії з ліквідації Головного територіального управління юстиції у Житомирській області на користь ОСОБА_1 середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу - з 26 лютого 2020 року по день фактичного поновлення на посаді;

- стягнути з Ліквідаційної комісії з ліквідації Головного територіального управління юстиції у Житомирській області та Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) у солідарному порядку на користь позивача моральну шкоду в сумі 18 252,00 грн;

- допустити негайне виконання судового рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення з Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерстваюстиції (м. Хмельницький), на її користь середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що при звільнені з посади заступника начальника Управління державної реєстрації - начальника відділу державної реєстрації актів цивільного стану Головного територіального управління юстиції у Житомирській області, у зв`язку із ліквідацією позивачці не було запропоновано іншої посади, а також не було враховано наявного в неї переважного права на залишення на роботі та безпідставно відмовлено в переведенні за її заявою на аналогічну посаду до Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький).

Разом з тим, на переконання позивача, фактично відбулася не ліквідація, а реорганізація та перейменування Головного територіального управління юстиції у Житомирській області на Центрально-Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м.Хмельницький), оскільки основні завдання та функції юридичної особи залишились такими ж, які були раніше, що, на переконання позивачки, обумовлює обов`язок роботодавця щодо її працевлаштування.

З цих підстав позивачка вважає незаконним наказ Головного територіального управління юстиції у Житомирській області від 26 лютого 2020 року № 9/3 «Про звільнення ОСОБА_1 », а також протиправною бездіяльність Ліквідаційної комісії Головного територіального управління юстиції у Житомирській області та Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький), щодо нездійснення обов`язкового працевлаштування після звільнення з посади.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року, позов задоволено частково:

- визнано незаконним та скасовано наказ Головного територіального управління юстиції у Житомирській області від 26 лютого 2020 року № 9/3 «Про звільнення ОСОБА_1 »;

- зобов`язано Ліквідаційну комісію Головного територіального управління юстиції у Житомирській області поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Управління державної реєстрації - начальника відділу державної реєстрації актів цивільного стану Головного територіального управління юстиції у Житомирській області з 26 лютого 2020 року;

- визнано протиправною відмову Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький), яка викладена у листі від 22 січня 2020 року у прийнятті ОСОБА_1 на державну службу;

- зобов`язано Центрально-Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) прийняти ОСОБА_1 на державну службу шляхом видання наказу про призначення в порядку переведення на посаду начальника відділу державної реєстрації актів цивільного стану у Житомирській області Управління державної реєстрації Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький);

- стягнуто з Ліквідаційної комісії з ліквідації Головного територіального управління юстиції у Житомирській області на користь позивачки середньомісячний заробіток за час вимушеного прогулу - з 27 лютого 2020 року по день винесення рішення в розмірі 132 280, 50 грн.;

- стягнуто з Ліквідаційної комісії з ліквідації Головного територіального управління юстиції у Житомирській області та Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) у солідарному порядку на користь позивачки 3000 грн. моральної шкоди.

У задоволенні позову в іншій частині позовних вимог відмовлено.

Рішення судів попередніх інстанції мотивовані тим, що фактично мала місце реорганізація, а не ліквідація Головного територіального управління юстиції у Житомирській області, і новостворений орган - Центрально-Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) є його правонаступником, а тому, за висновками судів, відповідачі перед звільненням позивача повинні були запропонувати їй рівнозначну посаду у новоствореному органі або довести що така можливість відсутня.

При цьому, суди звернули увагу на те, що в організаційній структурі Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) посада, яку позивачка займала в Головному територіальному управлінні юстиції у Житомирській області, залишилася і змінилась лише назва такої посади.

Разом з тим, суди зазначили, що відповідачами не було враховано наявності у позивачки переважного права на залишення на роботі та безпідставно відмовлено в задоволенні її заяви про переведення до нового органу.

Водночас суди вказали, що деяких інших працівників було переведено до Центрально-Західного міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький).

З цих підстав, суди дійшли висновку про протиправність оскаржуваного позивачкою наказу про її звільнення та протиправність відмови Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький), яка викладена у листі від 22 січня 2020 року у прийнятті ОСОБА_1 на державну службу.

Крім того, вирішуючи цей спір, суди врахували, що позивачка є єдиним годувальником для неповнолітньої дитини та матері та дійшли висновку, що внаслідок незаконного звільнення вона перенесла психологічний стрес, погіршився стан її здоров`я, внаслідок чого вона проходить лікування. Такі висновки судів стали підставою для стягнення на користь позивачки солідарно з обох відповідачів моральної шкоди.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг

Касаційна скарга відповідача - 1 подана на підставі пунктів 2 та 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

У касаційній скарзі відповідач -1 просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Касаційна скарга відповідача - 2 подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

У касаційній скарзі відповідач -2 просить скасувати вказані судові рішення лише в частині задоволення позовних вимог та відмовити в позові повністю.

В обґрунтування своїх касаційних вимог скаржники зазначають, що Законом України № 117-ІХ «Про внесення змін до законів України щодо перезавантаження влади», який набув чинності 25 вересня 2019 року, внесно зміни, зокрема до статті 87 Закону України «Про державну службу» № 889-VІІІ щодо порядку припинення державної служби.

При цьому, скаржники звертають увагу на те, що вказаним Законом № 117-ІХ з частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу» № 889-VІІІ виключено норму про те, що процедура вивільнення державних службовців визначається законодавством про працю, а також про те, що звільнення у випадку скорочення посади державної служби, реорганізації чи ліквідації допускається лише в разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду.

Водночас, скаржники вказують, що правові позиції Верховного Суду, які були застосовані судами попередніх інстанцій при вирішенні цього спору, не підлягають застосуванню в цій справі, оскільки зроблені до внесення вказаних змін у законодавство.

Скаржники відзначають, що законодавством, чинним станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, не було передбачено обов`язку роботодавця вирішувати питання щодо подальшого працевлаштування працівників в порядку Кодексу законів про працю України при ліквідації чи реорганізації.

Також скаржники вказують, що позивачка була завчасно та в прядку, передбаченому чинним на той час законодавством, попереджена про майбутню ліквідацію органу та її наступне звільнення у зв`язку з цим.

Скаржники зазначають, що ініціатива призначення на посаду до нового органу повинна виходити від відповідного суб`єкта призначення, згідно з вимогами законодавства, а не просто на підставі заяви позивачки.

Крім того, Ліквідаційна комісія Головного територіального управління юстиції у Житомирській області у своїй скарзі зазначила, що суд при визначенні середнього заробітку за час вимушеного прогулу повинен був вказати в резолютивній частині рішення суму, яка підлягає стягненню та з якої слід відрахувати податки і обов`язкові платежі.

Також скаржники стверджують, що позивачкою не було надано під час судового провадження в цій справі належних доказів, які б підтверджували заподіяння їй моральної шкоди.

Позиція інших учасників справи.

У відзиві на касаційну скаргу позивачка просить залишити касаційні скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Позивачка стверджує, що ліквідація Головного територіального управління юстиції у Житомирській області фактично не вібулася, а мало місце лише перейменування, що свідчить про обов`язок роботодавця здійснити її подальше працевлаштування.

Крім того, позивачка наполягає на тому, що при звільненні її з посади підлягала застосуванню стаття 87 Закону України «Про державну службу» № 889-VІІІ у редакції, чинній з 14 січня 2020 року, яка передбачала, на її переконання, необхідність застосування норм трудового законодавства та відповідних гарантій права на працю.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року (судді: Загороднюк А,Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Ліквідаційної комісії Головного територіального управління юстиції у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року (судді: Загороднюк А,Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (хмельницький)на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 23 грудня 2021 року призначено справу до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

ОСОБА_1 проходила службу в Головному територіальному управлінні юстиції у Житомирській області на посаді заступника начальника Управління державної реєстрації - начальника відділу державної реєстрації актів цивільного стану.

24 жовтня 2019 року у зв`язку з прийняттям Головним територіальним управлінням юстиції у Житомирській області наказу від 18 жовтня 2019 року № 147/6 «Про утворення ліквідаційної комісії Головного територіального управління юстиції у Житомирській області» позивачка була письмово попереджена про припинення державної служби та звільнення із займаної посади на підставі пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу» у зв`язку із ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Житомирській області.

26 грудня 2019 року позивачкою було надіслано Центрально-Західному міжрегіональному управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) заяву про призначення її з 28 грудня 2019 року в порядку переведення на посаду начальника відділу державної реєстрації актів цивільного стану у Житомирській області Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький), з одночасним зазначенням переважного права на залишення її на роботі, відповідно до статті 42 Кодексу законів про працю України, як працівника, з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці, про що свідчать результати щорічного оцінювання діяльності як державного службовця, та присвоєний 6 ранг державного службовця.

Листом № 10/24/32/349 від 22 січня 2020 року відповідач повідомив позивачку про те, що відсутні підстави для її переведення, оскільки виконуючим обов`язки начальника Центрального-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) не ініційовано питання щодо переведення позивачки до новоутвореного органу.

У структурі та штатній чисельності Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) було затверджено штат в кількості 1421 штатних одиниць.

У структурі Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) створено Управління державної реєстрації, до складу якого увійшов відділ державної реєстрації актів цивільного стану у Житомирській області, до якого входить 9 штатних одиниць.

У свою чергу, відповідно до структури та штатної чисельності Головного територіального управління юстиції у Житомирській області на 2019 рік було створено Управління державної реєстрації, до складу якого увійшов відділ державної реєстрації актів цивільного стану із штатом у 8 одиниць.

Частина працівників Головного територіального управління юстиції у Житомирській області була переведена до Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький). Підставами такого переведення зазначено лише заяви осіб, які переводились та лист Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) від 24 грудня 2019 року №1/19/1.11-17/2019/8, в якому Центрально-Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) просило звільнити 27 грудня 2019 року в порядку переведення для подальшої роботи в цьому органі відповідних працівників (позивачка серед них не зазначена).

26 лютого 2020 року на підставі наказу Головного територіального управління юстиції у Житомирській області № 9/3 «Про звільнення ОСОБА_1 » позивачку звільнено із займаної посади у зв`язку із ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Житомирській області, відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83, пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».

Позивачка, вважаючи наказ Головного територіального управління юстиції у Житомирській області від 26 лютого 2020 року № 9/3 протиправним, звернулась до суду з цим позовом.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначені Законом України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII).

Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 889-VІІІ цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.

У частині першій статті 1 Закону № 889-VIII визначено, що державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.

Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 889-VIII, державна служба здійснюється з дотриманням принципу верховенства права - забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина відповідно до Конституції України, що визначають зміст та спрямованість діяльності державного службовця під час виконання завдань і функцій держави та забезпечення рівного доступу до державної служби - заборона всіх форм та проявів дискримінації, відсутність необґрунтованих обмежень або надання необґрунтованих переваг певним категоріям громадян під час вступу на державну службу та її проходження.

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону №889-VIII, державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).

Згідно з пунктами 1, 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; ліквідація державного органу ліквідація державного органу.

Разом з тим, Законом № 440-IX від 14 січня 2020 було доповнено частину третю статті 87 Закону № 889-VІІІ наступним абзацом: «Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення».

Приписами частини другої та третьої статті 5 Закону № 889-VІІІ відносини, що виникають у зв`язку зі вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

Тобто, процедура вивільнення державних службовців з підстав скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідації державного органу чи його реорганізації, регулюється законодавством про працю, зокрема, Кодексом законів про працю України.

Відповідно до пункту 1 статті 40 КЗпП трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

За правилами статей 42, 49-2 КЗпП при скороченні чисельності чи штату працівників у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці переважне право на залишення на роботі надається працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці. При рівних умовах продуктивності праці і кваліфікації перевага в залишенні на роботі надається працівникам, переліченим у частині другій статті 42 КЗпП.

Про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці.

Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно.

Відповідно до частини третьої статті 36 КЗпП у разі зміни власника підприємства, а також у разі його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується. Припинення трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу можливе лише у разі скорочення чисельності або штату працівників (пункт 1 частини першої статті 40).

Згідно з частиною 5 статті 22 Закону № 889-VIII у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.

Разом з тим, відповідно до пункту 1 постанови Кабунету Міністрів України «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції» від 09 жовтня 2019 року № 870 (далі - Постанова № 870) вирішено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 1.

Згідно з пунктом 2 Постанови № 870 вирішено утворити як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 2.

Відповідно до пункту 3 Постанови № 870 територіальні органи Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до завершення здійснення заходів, пов`язаних з утворенням міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції; здійснення заходів, пов`язаних з ліквідацією територіальних органів згідно з пунктом 1 цієї постанови та утворенням міжрегіональних територіальних органів згідно з пунктом 2 цієї постанови, покладається на Міністерство юстиції; міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї постанови, є правонаступниками територіальних органів Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1, зокрема: Центрально-Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Хиельницький) - Головного територіального управління юстиції у Вінницькій області, Головного територіального управління юстиції у Житомирській області, Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області.

Згідно з приписами пункту 3 Положення про Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 червня 2011 року № 1707/5, основними завданнями Головного територіального управління юстиції є: реалізація державної правової політики, державної політики з питань банкрутства, у сферах державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців, державної реєстрації статутів територіальних громад сіл, селищ, міст, державної реєстрації друкованих засобів масової інформації; забезпечення реалізації державної політики у сферах організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб); внесення на розгляд Мін`юсту пропозицій щодо формування та реалізації політики у зазначених сферах; забезпечення роботи нотаріату; експертне забезпечення правосуддя; протидія легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення (щодо нотаріусів, адвокатів, адвокатських бюро та об`єднань, суб`єктів господарювання, що надають юридичні послуги (крім осіб, що надають послуги в рамках трудових відносин)); здійснення в межах повноважень міжнародно-правового співробітництва.

Наказом Міністерства юстиції України від 23 жовтня 2019 року № 3228/5 «Про внесення змін до деяких наказів Міністерства юстиції України» внесено зміни до наказу Міністерства юстиції України від 23 вересня 2011 року № 1707/5 та затверджено зміни до Положення про Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом №1707/5 від 23 вересня 2011 року. Згідно зазначених змін, серед іншого, у тексті Положення слова «Головне територіальне управління юстиції» в усіх відмінках і числах замінено словами «Міжрегіональне управління» у відповідних відмінках і числах.

Пунктом 3 Положення про міжрегіональні управління Міністерства юстиції України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 червня 2011 року № 1707/5, визначено, що основними завданнями міжрегіонального управління є: реалізація державної правової політики, державної політики з питань банкрутства, у сферах державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців, державної реєстрації статутів територіальних громад сіл, селищ, міст, державної реєстрації друкованих засобів масової інформації; забезпечення реалізації державної політики у сферах організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб); внесення на розгляд Мін`юсту пропозицій щодо формування та реалізації політики у зазначених сферах; забезпечення роботи нотаріату; експертне забезпечення правосуддя; протидія легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення (щодо нотаріусів, адвокатів, адвокатських бюро та об`єднань, суб`єктів господарювання, що надають юридичні послуги (крім осіб, що надають послуги в рамках трудових відносин)); здійснення в межах повноважень міжнародно-правового співробітництва.

Отже, фактично завданні та функції головних територіальних управлінь юстиції було передано міжрегіональним управлінням юстиції.

Відповідно до частин першої, другої статті 235 Кодексу законів про працю України, у разі звільнення без законної підстави працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, що розглядає трудовий спір, порушене відповідачем право на проходження публічної служби підлягає відновленню шляхом її поновлення на попередній посаді.

При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижче оплачуваної роботи, але не більш як за один рік.

Згідно з статтею 27 Закону України «Про оплату праці» порядок обчислення середньої заробітної плати працівника у випадках, передбачених законодавством, встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 1 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 року № 100 (далі - Порядок), цей Порядок обчислення середньої заробітної плати застосовується у випадках: з) вимушеного прогулу.

Згідно з пунктом 2 Порядку середньомісячна заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за останні 2 календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов`язана відповідна виплата. Працівникам, які пропрацювали на підприємстві, в установі, організації менше двох календарних місяців, середня заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за фактично відпрацьований час. Пунктом 5 Порядку передбачено, що нарахування виплат у всіх випадках збереження середньої заробітної плати провадиться виходячи з розміру середньоденної (годинної) заробітної плати.

Пунктом 8 Порядку визначено, що нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком. Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні ) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданих касаційних скарг, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Касаційні провадження у справі відкриті, зокрема, з метою перевірки доводів касаційної скарги, про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Предметом судового контролю у цій справі є правомірність наказу Головного територіального управління юстиції у Житомирській області від 26 лютого 2020 року № 9/3 про звільнення позивачки із займаної посади у зв`язку із ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Житомирській області, відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83, пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених частиною першою статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, враховує, що після подання цієї касаційної скарги Верховний Суд сформував правові висновки щодо застосування у подібних правовідносинах приписів статті 87 Закону № 889-VIII зі змінами відповідно до Закону № 117-IX, зокрема, у постановах від 26 травня 2021 року у справах № 140/90/20, № 260/261/20, від 17 червня 2021 року у справі № 240/455/20 та від 20 вересня 2021 року у справі № 340/221/20, які підлягають врахуванню у цьому касаційному провадженні.

У вказаних справах Верховний Суд підкреслив, що Законом № 117-ІХ були серед іншого виключені положення абзаців першого і другого частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, які стосувалися застосування до державних службовців законодавства про працю та допускали звільнення з підстав скорочення чисельності або штату державних службовців лише в разі неможливості переведення державного службовця на іншу посаду чи його відмови від такого переведення.

У свою чергу, ретроспективний аналіз положень Закону № 889-VІІІ дає підстави для висновку, що стаття 87 цього Закону до набрання чинності Законом №117-IX (до 25 вересня 2019 року) визначала як підставу для звільнення державного службовця (скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу), так і особливості її застосування (у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі) поряд із прямою вказівкою на застосування загальної процедури вивільнення працівників, установленої законодавством про працю.

Одночасно із набранням чинності Законом № 117-IX набрав чинності Закон № 113-IX, яким статтю 40 КЗпП України доповнено частиною п`ятою такого змісту: "Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус".

Верховний Суд у справах № 140/90/20, № 260/261/20, № 240/455/20 та №340/221/20, аналізуючи вищевказані законодавчі зміни, зазначив, що виключення зі статті 87 Закону № 889-VІІІ бланкетної (відсилочної) норми щодо застосування законодавства про працю при визначенні процедури вивільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої цієї статті не вказує на заборону щодо його застосування, враховуючи приписи частини третьої статті 5 цього Закону та неврегульованість цим Законом відповідних правовідносин.

Приписи частини п`ятої статті 40 КЗпП України вказують лише на можливість врегулювання спеціальним законом особливостей застосування порядку звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом першим частини першої цієї статті.

У цій справі колегія суддів також уважає за необхідне підкреслити, що відносини публічної служби в основі своєї правової природи є наслідком реалізації не тільки права на участь в управлінні державними справами через забезпечення доступу до державної служби, визначеного статтею 38 Конституції України, але і права на працю, оскільки перебування особи на державній службі є однією із форм реалізації права на працю, закріпленого у статті 43 Конституції України, а тому за правовою позицією Верховного Суду України, сформованою у постанові від 06 листопада 2013 року у справі № 21-389а13, до відносин публічної служби застосовуються норми трудового законодавства в частині неврегульованій спеціальним законодавством.

Усталеною є також судова практика субсидіарного застосування приписів КЗпП України у разі неврегульованості нормами спеціального законодавства правовідносин, з приводу яких виник спір, у значенні різновиду аналогії закону як засобу подолання прогалин спеціального законодавства.

Тож, враховуючи відсутність у спеціальному законі норм, які б урегульовували особливості вивільнення державних службовців, зокрема, у разі у разі реорганізації, ліквідації державного органу, на момент виникнення спірних правовідносин, незважаючи на виключення зі статті 87 Закону № 889-VІІІ бланкетної (відсилочної) норми щодо застосування законодавства про працю при визначенні процедури вивільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої цієї статті, Верховний Суд погоджується з доводами позивачки про необхідність застосування до спірних правовідносин положень КЗпП України на підставі частини третьої статті 5 Закону № 889-VІІІ.

У зв`язку з наведеним слід звернути увагу, що встановлені КЗпП України особливості звільнення державних службовців за пунктом 1 частини першої статті 40 цього Кодексу та пунктом 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII на підставі Закону України «Про внесення змін до Кодексу законів про працю України» від 12 грудня 2019 року № 378-IX, набули чинності 02 лютого 2020 року, проте попередження позивачки про наступне звільнення відбулося до набрання чинності вказаних норм, і наказ про попередження про звільнення не скасований. Тому зазначені приписи не підлягали застосуванню у межах спірних правовідносин.

Колегія суддів наголошує, що суб`єкти владних повноважень зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, відтак відповідач у межах спірних правовідносин був зобов`язаний дотриматися визначеної законом процедури вивільнення працівників.

Підстави припинення державної служби у зв`язку з ліквідацією чи реорганізацією державного органу за своєю правовою природою відповідають ознакам вивільнення працівників, що ґрунтується на загальних підставах звільнення за пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України.

У свою чергу, відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений термін, а також терміновий трудовий договір до закінчення терміну його дії можуть бути розірвані власником або уповноваженим їм органом у разі змін в організації виробництва і праці, у тому числі ліквідації, реорганізації, скорочення чисельності або штату працівників.

Процедура вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України (у випадках змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників) регламентована положеннями частини другої статті 40, статей 42, 49-2 цього Кодексу, що містять юридичні гарантії забезпечення прав працівників від незаконного звільнення та сприяння у збереженні роботи, до яких можна віднести обов`язок роботодавця попередити працівника про наступне вивільнення не пізніше ніж за два місяці та вчинити дії щодо працевлаштування працівника, в тому числі з урахуванням переважного права на залишення на роботі, а також заборону на звільнення працівника в період його тимчасової непрацездатності або відпустки, крім випадку повної ліквідації підприємства, установи, організації.

Верховний Суд у постанові від 16 вересня 2021 року у справі №440/413/20 дійшов висновку, що ліквідація відноситься до терміну "змін в організації виробництва і праці", що свідчить про поширення на спірні правовідносини положення частини третьої статті 49-2 КЗпП України, відповідно до якої одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації.

Аналізуючи вищенаведені нормативні положення, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що Центрально-Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) має аналогічний правовий статус, що й, зокрема, Головне територіальне управління юстиції у Житомирський області, продовжило виконання його функцій та є його правонаступником. Тобто в даному випадку мала місце саме реорганізація, а не ліквідація юридичної особи публічного права.

Верховний Суд неодноразово повторював, що встановлена законодавством можливість реорганізації державної установи (організації) не виключає, а включає зобов`язання роботодавця (держави) щодо працевлаштування працівників, які попереджаються про наступне звільнення, а саме з моменту виникнення обставин, які зумовлюють можливе вивільнення працівників.

Тобто роботодавець зобов`язаний попередити працівника про наступне вивільнення та одночасно з цим запропонувати йому всі вакансії, які відповідають зазначеним вимогам, що існують на цьому підприємстві, незалежно від того, в якому структурному підрозділі працівник, який вивільнюється, працював.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 11 червня 2020 року у справі № 826/19187/16, від 31 березня 2020 року у справі №826/6148/16, від 09 жовтня 2019 року у справі № 821/595/16, а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі № 800/538/17 (П/9901/310/18).

При цьому, Верховний Суд звертає увагу, що такий обов`язок по працевлаштуванню працівника покладається на власника з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору та охоплює вакантні посади, які з`явилися в установі протягом всього цього періоду і які існували на день звільнення.

Вказана правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 807/3588/14, від 27 травня 2020 року у справі № 813/1715/16 та ін.

Таким доводи касаційною скарги, які стали підставою для відкриття щодо відсутності висновку застосування статті 87 Закону № 889-VІІІ Верховний Суд відхиляє, адже Верховний Суд сформував правові висновки щодо застосування у подібних правовідносинах приписів статті 87 Закону № 889-VIII зі змінами відповідно до Закону № 117-IX, зокрема, у постановах від 26 травня 2021 року у справах № 140/90/20, № 260/261/20, від 17 червня 2021 року у справі № 240/455/20 та від 20 вересня 2021 року у справі № 340/221/20, які підлягають врахуванню у цьому касаційному провадженні.

Інші доводи касаційної скарги зводяться до опису встановлених судами у цій справі обставин на підставі зібраних доказів та їх переоцінки, що виходить за межі повноважень касаційного суду.

За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Ліквідаційної комісії Головного територіального управління юстиції у Житомирській області та Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) залишити без задоволення.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов