Справа № 300/2262/21
Суддя: Гуляк Василь Васильович
Дата ухвалення: 2021-12-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 грудня 2021 рокуЛьвівСправа № 300/2262/21 пров. № А/857/17519/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії :

головуючого судді: Гуляка В.В.

суддів: Ільчишин Н.В., Коваля Р.Й.

за участі секретаря судового засідання: Вовка А.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу керівника Івано-Франківської обласної прокуратури Хими Романа Романовича,

на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2021 року (суддя Кафарський В.В., час ухвалення не зазначений, місце ухвалення м.Івано-Франківськ, дата складання повного тексту не зазначена),

в адміністративній справі №300/2262/21 за позовом ОСОБА_1 до Івано-Франківської обласної прокуратури, керівника Івано-Франківської обласної прокуратури Хими Романа Романовича,

про визнання протиправним та скасування наказу,

встановив:

У травні 2021 року позивач ОСОБА_1 звернувся в суд із адміністративним позовом до відповідачів Івано-Франківської обласної прокуратури, керівника Івано-Франківської обласної прокуратури Хими Р.Р., в якому, з урахуванням зміни підстав позову, просив визнати протиправним та скасувати наказ керівника Івано-Франківської обласної прокуратури Хими Романа Романовича №417к від 23.04.2021 про призначення службового розслідування стосовно прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури ОСОБА_1 .

Відповідач Івано-Франківська обласна прокуратура в суді першої інстанції позовних вимог не визнав, вважаючи їх безпідставними, подав відзив на позовну заяву, у якому просив у задоволенні позову відмовити.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 09.08.2021 року позов задоволено повністю. Визнано протиправним і скасовано наказ №417к від 23.04.2021 Про призначення службового розслідування.

З цим рішенням суду першої інстанції від 09.08.2021 року не погодився відповідач керівник Івано-Франківської обласної прокуратури Хима Р.Р. та оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що оскаржене рішення суду є незаконним та таким, що ухвалено з неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, неправильним застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а тому підлягає скасуванню з підстав, наведених в апеляційній скарзі.

В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що всі дії Івано-Франківської обласної прокуратури та її керівника, пов`язані із винесенням наказу №417к від 23.04.2021 щодо призначення службового розслідування, вчинені у спосіб та з дотриманням вимог чинного законодавства, а висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для проведення службового розслідування свідчать про неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, та неправильне застосування норм матеріального права. Не відповідає фактичним обставинам справи і наявним доказам твердження суду щодо відсутності трудових відносин між ОСОБА_1 та Івано-Франківською обласною прокуратурою. Зазначає скаржник, що ОСОБА_1 перебуває у трудових відносинах з Івано-Франківської обласною прокуратурою, адже поновлений на посаді прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області. Крім того, з моменту виконання судових рішень у справі №809/538/17 у табелі обліку використання робочого часу прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури ОСОБА_1 здійснюється облік фактів його неявки на робоче місце з 01.02.2021 з невідомих причин, оскільки його поновлено в органах прокуратури. Однак судом першої інстанції вказані фактичні обставини, встановлені судовими рішеннями у справах №809/538/17 та №300/1514/21, залишено поза увагою, незважаючи на те, що прокуратура на них посилалась у відзиві на позовну заяву та в запереченні. Аргументів, чому судом ці обставини не взято до уваги, в оскаржуваному рішенні не наведено. Також вказує апелянт, що оскаржений позивачем наказ є актом індивідуальної дії, реалізованим шляхом складання затвердженого висновку службового розслідування, а тому не може бути предметом оскарження.

За результатами апеляційного розгляду апелянт просить скасувати оскаржене рішення суду від 09.08.2021р. та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, у якому заперечив щодо змісту і вимог апеляційної скарги. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а судове рішення без змін.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників справи та їх представників, які з`явились в засідання суду апеляційної інстанції, дослідивши матеріали справи та докази по справі, обговоривши доводи, межі та вимоги апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції вважає, що дана апеляційна скарга підлягає задоволенню, з врахуванням наступного.

Судом встановлено, підтверджено матеріалами справи і такі обставини не заперечуються сторонами, що позивач ОСОБА_1 з січня 2001 працював в органах прокуратури, з 01.06.2016 на посаді прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури.

23.03.2017 наказом прокурора Івано-Франківської області Про притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача за систематичне порушення вимог Закону України Про прокуратуру, правил прокурорської етики, втручання чи будь-який інший вплив прокурора у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, звільнено із займаної посади та з органів прокуратури.

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15.05.2017 наказ прокурора Івано-Франківської області №181к від 23.03.2017 Про притягнення до дисциплінарної відповідальності, яким ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області та з органів прокуратури визнано протиправним і скасовано. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області та в органах прокуратури з 24.03.2017.

На підставі постанови Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15.05.2017, наказом від 23.05.2017 за №323к скасовано наказ про звільнення ОСОБА_1 №181к від 23.03.2017, та поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області (а.с. 62).

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.09.2017 постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15.05.2017 скасовано, у задоволенні позову ОСОБА_1 до прокуратури Івано-Франківської області відмовлено.

На підставі постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.09.2017, наказом від 20.09.2017 за №672к скасовано наказ від 23.05.2017 за №323к про поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області (а.с. 63).

Постановою Верховного Суду від 22.07.2020 у справі №809/538/17 касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.09.2017 скасовано, а постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15.05.2017 залишено в силі.

На підставі постанови Верховного Суду від 22.07.2020 у справі №809/538/17 наказом №629к від 12.08.2020 скасовано: 1) наказ прокурора Івано-Франківської області від 20.09.2017 за №672к про скасування наказу від 23.05.2017 за №323к про поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області; 2) наказ прокурора Івано-Франківської області від 01.06.2016 за №467к про поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області; 3) пункт 2 наказу прокурора Івано-Франківської області №323 від 23.05.2017 про поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області з 24.03.2017 (а.с. 64).

Наказом від 01.02.2021 за №62к скасовано наказ від 12.08.2020 за №629к про скасування наказів прокурора Івано-Франківської області стосовно ОСОБА_1 (а.с. 65).

Наказом від 01.02.2021 за №63к скасовано наказ від 20.09.2017 за №672к, яким скасовано наказ від 23.05.2017 за №323к про поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області (а.с. 66).

Таким чином, на думку відповідача, на даний час чинним є наказ прокурора Івано-Франківської області за №323к від 23.05.2017, яким виконано рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15.05.2017 та поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області.

У зв`язку із цим та з початком роботи окружних прокуратур, наказом керівника Івано-Франківської обласної прокуратури від 15.03.2021 за №242к, яким ОСОБА_1 тимчасово визначено робоче місце в Косівській окружній прокуратурі Івано-Франківської області, керівнику якої доручено забезпечити ведення обліку робочого часу та контроль за дотриманням ОСОБА_1 правил і внутрішнього службового розпорядку (а.с. 67).

Листом від 15.04.2021 за №№07/3/2-204дс-32дп-21-786вих.-21 член кадрової комісії ОСОБА_2 повідомив керівника Івано-Франківської обласної прокуратури про те, що за його дисциплінарною скаргою прийнято рішення про відкриття дисциплінарного провадження №07/3/2-204дс-32дп-21. У даному листі, посилаючись на пункт 16 розділу І Порядку розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження, затвердженого наказом Генерального прокурора від 04.11.2019 за №266, пункт 1 розділу ІІ Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в органах прокуратури, затвердженої наказом Генеральної прокуратури України від 06.12.2017 за №343, ініційовано питання про організацію та проведення службового розслідування стосовно прокурора ОСОБА_1 в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі (а.с. 83).

На підставі вказаного листа наказом від 23.04.2021 за №417к призначено службове розслідування з метою перевірки про можливе порушення прокурором Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області ОСОБА_1 вимог, заборон або обмежень, встановлених Законами України Про запобігання корупції, Про Прокуратуру, в тому числі щодо несумісності (а.с. 48).

Вважаючи такий наказ від 23.04.2021 за №417к протиправним, позивач звернувся до адміністративного суду із цим позовом.

Суд апеляційної інстанції не погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог про визнання протиправним і скасування спірного наказу №417к від 23.04.2021 року, з урахуванням наступного.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Колегія суддів апеляційного суду враховує, що предметом спору в цій справі є наказ керівника Івано-Франківської обласної прокуратури Хими Р. №417к від 23.04.2021 про призначення службового розслідування стосовно прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури ОСОБА_1 , який за своєю юридичною природою є індивідуальним актом.

Як визначено пунктом 19 частини 1 статті 4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, у якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року №2-зп у справі №3/35-313 вказано, що «…за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.».

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року №9-рп/2008 в справі №1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акту індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Така правова позиція підтверджена постановами Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 21.08.2019 у справі №9901/283/19, від 12.05.2021 у справі №9901/286/19.

Таким чином, колегія суддів у розглядуваній адміністративній справі зазначає, що у разі якщо відповідним органом (суб`єктом владних повноважень) було проведено службове розслідування (перевірку) на підставі наказу про його проведення і за наслідками службового розслідування прийнято ті чи інші рішення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його окреме оскарження після проведення відповідного службового розслідування не є належним способом захисту права особи, оскільки наступне скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.

Із матеріалів адміністративної справи видно, що оскаржуваний наказ №417к від 23.04.2021 був виданий керівником Івано-Франківської обласної прокуратури на підставі листа члена кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг ОСОБА_2 від 15.04.2021 №07/3/2-204дс-32дп-21-786вих.-21 з метою перевірки інформації про можливе порушення прокурором Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області ОСОБА_1 вимог, заборон або обмежень, встановлених Законами України «Про запобігання корупції», «Про прокуратуру», в тому числі щодо несумісності. Згідно пунктів 2 вказаного наказу визначено службове розслідування провести у місячний строк.

Отже, наказ керівника Івано-Франківської обласної прокуратури №417к від 23.04.2021 стосується прав та інтересів визначеної в ньому особи, а саме, прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської обласної Попика О.І..

Відповідно до ч.1 ст.9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (ч.1 ст.9 КАС України).

З урахуванням того, що матеріали справи не містили доказової інформації про те чи є виконаним (реалізованим) спірний наказ №417к від 23.04.2021, і які результати його виконання, тому судом апеляційної інстанції протокольною ухвалою від 01.12.2021 витребувано з Івано-Франківської обласної прокуратури (відповідача у справі) письмові підтвердження про результати службового розслідування, яке було проведено на підставі наказу №417к від 23.04.2021.

13.12.2021 на адресу суду апеляційної інстанції надійшли матеріали висновку службового розслідування від 21.05.2021 та документи про його реалізацію.

Дослідивши отримані матеріали колегія суддів встановила, що у висновку службового розслідування від 21.05.2021 комісія дійшла до висновку, що службове розслідування за фактом можливого порушення прокурором Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області ОСОБА_1 вимог, заборон або обмежень, встановлених Законами України «Про запобігання корупції», «Про прокуратуру», в тому числі щодо несумісності, вважати закінченим (пункт 1 висновку комісії). Протягом трьох робочих днів із дня затвердження висновку службового розслідування повідомити ОСОБА_1 про завершення службового розслідування (пункт 7 висновку комісії).

Як встановлено із листа Івано-Франківської обласної прокуратури від 27.05.2021 року №11-720-16 (№07-613вих-21) (а.с. 34-37), адресованого ОСОБА_1 , проінформовано, що службове розслідування, проведене обласною прокуратурою з метою перевірки інформації про можливе порушення ОСОБА_1 вимог, заборон або обмежень, встановлених Законами України «Про запобігання корупції», «Про прокуратуру», в тому числі щодо несумісності, завершено, про що ОСОБА_1 надіслано повідомлення про завершення службового розслідування №07-597вих-21.

Згідно наданих документів (переписка позивача з відповідачами) до пояснення ОСОБА_1 , що надійшли на адресу суду 13.12.2021, колегією суддів встановлено, що у заяві ОСОБА_1 від 20.05.2021, адресованій керівнику Івано-Франківській обласній прокуратурі, позивач підтвердив факт отримання листа Івано-Франківської обласної прокуратури від 17.05.2021 №11-720-16. Крім того, позивач у заяві від 02.06.2021 повідомив про відомі йому обставини щодо завершення проведеного службового розслідування стосовно нього, про що йому стало відомо із отриманого поштою 26.05.2021 повідомлення керівника Івано-Франківської обласної прокуратури.

У листах від 04.06.2021 №07-641вих-21 та від 10.08.2021 №07-897вих-21 Івано-Франківської обласної прокуратури, адресованому ОСОБА_1 , відповідач повідомив заявника, що про завершення службового розслідування ОСОБА_1 24.05.2021 надіслано повідомлення №07-597вих-21.

На аркуші справи 161 міститься повідомлення Івано-Франківської обласної прокуратури від 24.06.2021 року №07-597вих-21, адресоване ОСОБА_1 , яким повідомлено, що службове розслідування, проведене обласною прокуратурою з метою перевірки інформації про можливе порушення ОСОБА_1 вимог, заборон або обмежень, встановлених Законами України «Про запобігання корупції», «Про прокуратуру», в тому числі щодо несумісності, завершено. Окрім того роз`яснено, що право у семиденний строк з дня одержання цього повідомлення ознайомитись із затвердженим висновком та матеріалами службового розслідування, у тому числі з використанням власних технічних засобів отримувати копії окремих документів.

Таким чином судом апеляційної інстанції встановлено, що службове розслідування на реалізацію наказу керівника Івано-Франківської обласної прокуратури Хими Р. №417к від 23.04.2021 про призначення службового розслідування стосовно прокурора Косівського відділу Коломийської місцевої прокуратури ОСОБА_1 - завершено, та складено відповідний висновок службового розслідування від 21.05.2021 року.

Наведених вище фактичних обставин суд першої інстанції не врахував та залишив поза увагою те, що оскаржений позивачем наказ є актом індивідуальної дії, який вичерпав свою дію з моменту закінчення проведеного службового розслідування, а тому його окреме оскарження після проведення відповідного службового розслідування не є належним способом захисту права особи, оскільки наступне скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права. Внаслідок цього суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про необхідність задоволення позовних вимог.

Отже, доводи апеляційної скарги у відповідній частині являються обґрунтованими.

З врахуванням наведених вище норм законодавства та фактичних обставин справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції при розгляді адміністративної справи ухвалено рішення за результатами неповного з`ясування обставин, що мають значення для справи та невідповідністю його висновків обставинам справи, що у відповідності до положень статей 315, 317 КАС України є підставою для його скасування та прийняття нового судового рішення про відмову у задоволенні позову.

Суд апеляційної інстанції також зазначає, що відповідно до п.2 ч.5 ст.328 КАС України, не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження).

Проаналізувавши характер спірних правовідносин, предмет доказування, склад учасників справи, та враховуючи, що дану адміністративну справу було розглянуто судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження, суд апеляційної інстанції зазначає, що дана адміністративна справа є справою незначної складності, а тому рішення суду апеляційної інстанції не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд

постановив:

Апеляційну скаргу керівника Івано-Франківської обласної прокуратури Хими Романа Романовича задоволити.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2021 року в адміністративній справі №300/2262/21 за позовом ОСОБА_1 до Івано-Франківської обласної прокуратури, керівника Івано-Франківської обласної прокуратури Хими Романа Романовича про визнання протиправним та скасування наказу скасувати та прийняти нову постанову.

У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Івано-Франківської обласної прокуратури, керівника Івано-Франківської обласної прокуратури Хими Романа Романовича про визнання протиправним та скасування наказу відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя В. В. Гуляк
судді Н. В. Ільчишин
Р. Й. Коваль
Повний текст постанови суду складено 24.12.2021 року