Справа № 480/3318/21
Суддя: Подобайло З.Г.
Дата ухвалення: 2021-12-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 грудня 2021 р.Справа № 480/3318/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Подобайло З.Г.,

Суддів: Григорова А.М. , Бартош Н.С. ,

за участю секретаря судового засідання Щеглової Г.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Заступника керівника Сумської обласної прокуратури на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.06.2021, головуючий суддя І інстанції: О.А. Прилипчук, м. Суми, повний текст складено 24.06.21 по справі № 480/3318/21

за позовом Виконувача обов`язків керівника Сумської окружної прокуратури Сумської області в інтересах держави

до Миропільської сільської ради Сумської області

про зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Виконувач обов`язків керівника Сумської окружної прокуратури Сумської області в інтересах держави звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Миропільської сільської ради Сумської області, в якій просить зобов`язати Миропільську сільську раду Сумської області розглянути у відповідності до Закону України Про місцеве самоврядування в Україні питання щодо зменшення розміру плати за харчування на 50 відсотків для батьків, у сім`ях яких є троє і більше дітей, які навчаються у дошкільних навчальних закладах та дошкільних підрозділах закладів загальної середньої освіти комунальної власності Миропільської сільської ради.

Рішенням Сумський окружний адміністративний суд від 24.06.2021 в задоволенні адміністративного позову виконувача обов`язків керівника Сумської окружної прокуратури Сумської області в інтересах держави до Миропільської сільської ради Сумської області про зобов`язання вчинити дії відмовлено.

Заступник керівника Сумської окружної прокуратури Сумської області , не погодившись з рішенням суду першої інстанції , подав апеляційну скаргу , вважає , що висновки суду першої інстанції не відповідають нормам матеріального (ст. ст. 1,5 Закону України «Про охорону дитинства», ст. 56, 66 Закону України «Про освіту», ч.5 ст. 35 Закону України «Про дошкільну

освіту», п.3 Постанови Кабінету Міністрів України «Про невідкладні питання діяльності дошкільних та інтернатних навчальних закладів» № 1243 від 26.08.2002, п. 2.3 «Порядку встановлення плати для батьків за перебування дітей у державних і комунальних дошкільних та інтернатних навчальних закладах», затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України № 667 від 21.11.2002) та процесуального (ст. ст. 2, 6, 90, 242 КАС України) права. Просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від

24.06.2021 і ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

Миропільська сільська рада Сумської області подала до суду відзив на апеляційну скаргу , вважає скаргу необґрунтованою, рішення суду першої інстанції мотивованим та законним.

Учасники справи про дату, час та місце розгляду справи повідомлені заздалегідь та належним чином.

Апеляційна скарга розглядається у судовому засіданні згідно приписів ст. 229 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції , що 22.01.2021 року Миропільською сільською радою Сумської області прийнято рішення Про розмір плати батьків за харчування дітей в закладах загальної середньої освіти та закладах дошкільної освіти у 2021 році .

Виконувач обов`язків керівника Сумської окружної прокуратури Сумської області, не погодившись з таким рішенням , звернувся з даним позовом.

В обґрунтування позовних вимог посилається на те , що вказане рішення, не відповідає вимогам чинного законодавства та не передбачає пільгові умови оплати харчування для окремих категорій сімей з дітьми, яким державою надані додаткові гарантії соціального захисту, а саме всупереч п. 2.3 Порядку встановлення плати для батьків за перебування дітей у державних і комунальних дошкільних та інтернатних навчальних закладах, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України № 667 від 21.11.2002 (далі-Порядок) та п.3 Постанови Кабінету Міністрів України Про невідкладні питання діяльності дошкільних та інтернатних навчальних закладів № 1243 від 26.08.2002, відповідно до яких розмір плати зменшується на 50 відсотків для батьків, у сім`ях яких троє і більше дітей, у вказаному рішенні Миропільської сільської ради, яким затверджено розмір плати за харчування дітей у закладах загальної середньої та закладах дошкільної освіти у 2021 році, не передбачено у дошкільних навчальних закладах та дошкільних підрозділах навчально-виховних комплексів зменшення батьківської плати на 50 відсотків для батьків, у сім`ях яких троє і більше дітей.

Відмовляючи у задоволенні позову , суд першої інстанції виходив з того , що позиція прокурора щодо існування у відповідача обов`язку по прийняттю на поточний рік рішення про зменшення розміру плати за харчування на 50 відсотків для батьків, у сім`ях яких є троє і більше дітей, які навчаються у дошкільних навчальних закладах та дошкільних підрозділах закладів загальної середньої освіти комунальної власності Миропільської сільської ради , яким зменшено наведений розмір оплати в силу вимог закону, є помилковим

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції , виходячи з наступного.

Згідно з пунктом 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Як передбачено частинами третьою - четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10. 2014 № 1697-VII (далі Закон від 14.10. 2014 № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування у позовній заяві підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу. При цьому, відсутність у позовній заяві належного обґрунтування прокурором підстав для звернення до суду вказує на її невідповідність вимогам ч. 7 ст. 160 КАС України.

Щодо змісту такого обґрунтування, то слід звернути увагу, що згідно з ч. 3 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти які здійснюють повноваження у відповідній сфері, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Підсумовуючи наведене, суд зазначає, що чинним процесуальним законом (ст. 53, ч. 7 ст. 160 КАС України) до позовної заяви прокурора встановлені окрім загальних, ще й спеціальні вимоги. Такі вимоги стосуються обґрунтування передбачених ст. 23 Закону від 14.10. 2014 № 1697-VII підстав для представництва інтересів держави у суді.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону № 1697-VII, прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Звертаючись до суду в інтересах держави, прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та підстави для звернення прокурора до суду, а суд зобов`язаний їх перевірити.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 11.12.2019 по справі № 805/4074/17-а, від 27.02.2020 по справі № 240/2400/19, від 19.08.2021 по справі № 807/2245/16.

Із тексту позовної заяви встановлено, що предметом позову у цій справі є вимоги:

- зобов`язати Миропільську сільську раду Сумської області розглянути у відповідності до Закону України Про місцеве самоврядування в Україні питання щодо зменшення розміру плати за харчування на 50 відсотків для батьків, у сім`ях яких є троє і більше дітей, які навчаються у дошкільних навчальних закладах та дошкільних підрозділах закладів загальної середньої освіти комунальної власності Миропільської сільської ради.

З метою обґрунтування підстав для представництва інтересів держави у суді і звернення до суду із позовом у цій справі прокурор зіслався на те, що орган, уповноважений державною, звертатися до суду з позовами про скасування незаконних актів органів місцевого самоврядування у сфері охорони дитинства, забезпечення прав дітей на дошкільну освіту та харчування, відсутній, у зв`язку із чим прокурор із посиланням на положення Закону від 14.10.2014 № 1697-VII та зокрема ч. 2 ст. 3 Конвенції про права дитини від 20.11.1989, ратифікованою Україною 27.02.1991 звернувся до суду із цим позовом.

Однак, суд відхиляє наведені аргументи прокурора як встановлену законом підставу для представництва інтересів держави із таких мотивів.

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави" та якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

У позовній заяві прокурор посилається на порушення у спірних правовідносинах положень Закону України "Про охорону дитинства", Закону України "Про дошкільну освіту" щодо пільгового забезпечення дітей харчуванням.

Суд зазначає, що відповідно до ч. 5 ст. 35 Закону Україну "Про дошкільну освіту" від 11.07.2001 № 2628-III батьки або особи, які їх замінюють, вносять плату за харчування дітей у державному та комунальному закладі дошкільної освіти у розмірах, визначених органами місцевого самоврядування або відповідними органами управління. Пільгові умови оплати харчування дітей у закладах дошкільної освіти для багатодітних та малозабезпечених сімей та інших категорій, які потребують соціальної підтримки, надаються за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету.

Від плати за харчування дитини звільняються батьки або особи, які їх замінюють, у сім`ях, у яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), який щороку встановлюється законом про Державний бюджет України для визначення права на звільнення від плати за харчування дитини у державних і комунальних закладах дошкільної освіти. За харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, плата не справляється.

Частиною 1 ст. 36 Закону Україну "Про дошкільну освіту" від 11.07.2001 № 2628-III передбачено, що батьки або особи, які їх замінюють, мають право, зокрема захищати законні інтереси своїх дітей у відповідних державних органах і суді.

Однак, у спірних правовідносинах мова йде про захист прав конкретних осіб, а саме дітей, які проживають на території Миропільської сільської ради, а не про інтерес держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

В адміністративному позові не доведено необхідності звернення прокурора в інтересах держави, оскільки в межах цих спірних правовідносин, правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють).

Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 04.02.2019 у справі № 812/464/18, від 09.12.2019 у справі № 821/921/17, в ухвалі Верховного Суду від 21.08.2019 № 540/750/19.

Отже, в цьому випадку, батьки таких дітей або особи, які їх замінюють наділені правом звернення до суду з метою захисту законних інтересів своїх дітей.

Згідно ч. 2 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII, лише у разі коли законні представники не здійснюють або неналежним чином здійснюють захист прав дітей, повноваження на звернення до суду виникають у прокурора. Однак, наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

В обґрунтування підстав представництва інтересів Держави прокурор посилається на незаконність дій відповідача та прийнятого ним рішення. В той же час такі мотиви можуть бути підставою для задоволення позову, за умови подачі його належним позивачем та розгляду справи по суті позовних вимог, однак не може бути обґрунтуванням підстав представництва.

Крім того, із змісту позовної заяви вбачається, що предметом оскарження є рішення сільської ради про затвердження плати за харчування дітей в закладах загальної середньої освіти та закладах дошкільної освіти у 2021 році, яке безпосередньо стосується прав дітей та їх батьків.

Водночас прокурором належним чином не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення законних інтересів держави чи загроза такого порушення, а незаконність рішення та його невідповідність політиці держави, на що посилається прокурор, не створює підстав для такого представництва, а пов`язана із здійсненням заходів контролю за дотриманням законів у сфері соціального захисту, адже із урахуванням усталеної практики Верховного Суду, захист дітей у такому випадку повинні здійснювати їх законні представники, а не органи прокуратури.

Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 09.12.2019 у справі № 821/921/17.

Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Відповідна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 24 вересня 2019 року у справі №320/903/19.

Таким чином, колегія суддів вважає, що прокурор не дотримався порядку звернення до суду відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а отже не довів та не обґрунтував підстав для представництва, що виключає наявність підстав для його представництва інтересів держави у суді.

Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні п.7 ч.4 ст.169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п.1 ч.1 ст.240 КАС України).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постановах від 07.12.2020 (справа №0640/4293/19), від 08.12.2020 (справа №240/3433/19), від 17.02.2021 (справа №240/400/19), від 11.03.2021 (справа №240/3382/19), від 16.06.2021 (справа №240/4936/18).

Суд першої інстанції перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави помилково дійшов висновку про наявність таких підстав, допустив прокурора до представництва та розглянув справу по суті.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ч.1 ст.319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про скасування рішення та залишення позовної заяви без розгляду.

Керуючись ст. ст. 240, 242, 243, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу задовольнити частково.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.06.2021 по справі № 480/3318/21 скасувати.

Позовну заяву залишити без розгляду .

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України відповідно до вимог ст.327, ч.1 ст.329 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)З.Г. Подобайло
Судді(підпис) (підпис) А.М. Григоров Н.С. Бартош
Повний текст постанови складено 24.12.2021 року