Справа № 520/24168/21
Суддя: Бартош Н.С.
Дата ухвалення: 2021-12-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 грудня 2021 р. Справа № 520/24168/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Бартош Н.С.,

Суддів: Подобайло З.Г. , Григорова А.М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Харківської міської ради на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду (головуючий І інстанції Тітов О.М.) від 22.11.2021 року по справі № 520/24177/21

за позовом ОСОБА_1

до Харківського міського голови Терехова Ігоря Олександровича, Харківської міської ради

третя особа Заступник міського голови з питань цифрової трансформації Кузьмін Сергій Сергійович

про визнання незаконними та скасування рішення і розпоряджень,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ОСОБА_1 , звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Харківської міської ради, Харківського міського голови Терехова Ігоря Олександровича, третя особа - Заступник міського голови з питань цифрової трансформації Кузьмін Сергій Сергійович, в якому просила:

визнати незаконними та скасувати пункти 1.5., 1.6., 1.7., 1.8. рішення Харківської міської ради від 12.10.2021 № 200/21 Про внесення змін до положень виконавчих органів Харківської міської ради 8 скликання;

визнати незаконним та скасувати розпорядження Харківського міського голови від 12.11.2021 № 218 Про проведення службового розслідування повністю;

визнати незаконним та скасувати розпорядження Харківської міського голови від 12.11.2021 № 219 Про відсторонення від здійснення повноважень на посаді повністю.

Також, ОСОБА_1 подала до Харківського окружного адміністративного суду заяву про забезпечення вказаного адміністративного позову, в якій просила суд забезпечити позов шляхом:

зупинення дії розпорядження Харківського міського голови від 12.11.2021 № 218 Про проведення службового розслідування;

зупинення дії розпорядження Харківського міського голови від 12.11.2021 № 219 Про відсторонення від здійснення повноважень на посаді;

зупинення дії пунктів 1.5., 1.6., 1.7., 1.8. рішення Харківської міської ради від 12.10.2021 №200/21 Про внесення змін до положень виконавчих органів Харківської міської ради 8 скликання.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 22.11.2021 року по справі №520/24177/21 (головуючий суддя Тітов О.М.) прийнято адміністративний позов до розгляду та відкрито спрощене провадження в адміністративній справі.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 22.11.2021 року заяву ОСОБА_1 про забезпечення адміністративного позову задоволено. Зупинено дію розпорядження Харківського міського голови від 12.11.2021 № 218 Про проведення службового розслідування. Зупинено дію розпорядження Харківського міського голови від 12.11.2021 № 219 Про відсторонення від здійснення повноважень на посаді. Зупинено дію пунктів 1.5., 1.6., 1.7., 1.8. рішення Харківської міської ради від 12.10.2021 № 200/21 Про внесення змін до положень виконавчих органів Харківської міської ради 8 скликання.

До Другого апеляційного адміністративного суду надійшла апеляційна скарга Харківської міської ради на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 22.11.2021 по справі №520/24177/21. В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач посилається на те, що суд першої інстанції фактично, без належних на те підстав поставив під сумнів рішення суб`єкта владних повноважень, втрутившись у його повноваження без надання правової оцінки підставам для такого рішення, а відтак передчасно вирішив майбутній спір по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову, стадіям судового розгляду та виходить за межі встановлених підстав для забезпечення позову. Вказує, що суд першої інстанції не навів мотивів та підстав очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі та що захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення позивачу необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Позивач подала відзив на апеляційну скаргу, в якому наполягає на законності ухвали суду першої інстанції, просить залишити її без змін, а апеляційну скаргу без задоволення, у зв`язку з безпідставністю наведених в ній доводів та заявлених вимог.

Позивач про дату, час і місце судового розгляду повідомлений завчасно через підсистему «Електронний суд».

Представники відповідачів надали до суду заяву, в якій просили провести розгляд справи в порядку письмового провадження.

Третьою особою надано до суду клопотання про розгляд справи без його участі.

Згідно ч. 1 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), суд апеляційної інстанції відкладає розгляд справи в разі неявки у судове засідання учасника справи, стосовно якого немає відомостей про вручення йому судової повістки, або за його клопотанням, коли повідомлені ним причини неявки буде визнано судом поважними.

Перед судовим засіданням до канцелярії Другого апеляційного суду надійшли клопотання позивача та його представника про відкладення розгляду справи. В обґрунтування клопотання позивач посилається на неможливість прибути у судове засідання через труднощі з самостійним пересування внаслідок її падіння та отримання травми колінного суглобу, а представник позивача внаслідок погіршення здоров`я (підвищення температури тіла та первинними ознаками гострої респіраторної хвороби).

Колегія суддів дійшла до висновку, що подане представником позивача клопотання задоволенню не підлягає, оскільки ним не надано до суду жодних доказів на підтвердження викладених в цьому клопотанні доводів.

З приводу поданого позивачем клопотання, колегія суддів також дійшла висновку про його необґрунтованість, оскільки з наданих позивачем копій знімку екрану (скріншотів) із електронної системи Helsi та смс-повідомлення не вбачається можливим ідентифікувати особу, якої вони стосуються.

Також, згідно положеннями частин 2, 4, 5 статті 94 КАС України, письмові докази подаються в оригіналі або в належним чином засвідченій копії, якщо інше не визначено цим Кодексом. Копії документів вважаються засвідченими належним чином, якщо їх засвідчено в порядку, встановленому чинним законодавством. Учасник справи, який подає письмові докази в копіях (електронних копіях), повинен зазначити про наявність у нього або іншої особи оригіналу письмового доказу. Учасник справи підтверджує відповідність копії письмового доказу оригіналу, який знаходиться у нього, своїм підписом із зазначенням дати такого засвідчення.

Надані позивачем копії письмових доказів (копії знімку екрану (скріншотів) із електронної системи Helsi та смс-повідомлення) не засвідчені у визначеному законом порядку.

Колегія суддів враховує, що ані позивач, ані представник через якого вона діє, не були позбавлені можливості скористатися правом, наданим приписами ст. 195 КАС України, брати участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

З метою дотримання розумних строків розгляду справи, визначених КАС України, колегія суддів дійшла висновку про відсутність правових підстав для відкладення розгляду справи.

Відповідно до протокольної ухвали від 22.12.2021 року колегія суддів на підставі положень п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України ухвалила апеляційний розгляд справи продовжити в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши ухвалу суду першої інстанції, дослідивши доводи апеляційної скарги та відзив на неї, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що в обґрунтування заяви про забезпечення позову ОСОБА_1 зазначила, що зважаючи на спірні правовідносини, що склалися між нею, Харківською міською радою та Харківським міським головою Тереховим Ігорем Олександрович у зв`язку з винесенням Харківським міським головою розпоряджень від 12.11.2021 № 218 «Про проведення службового розслідування» та від 12.11.2021 № 219 «Про відсторонення від здійснення повноважень на посаді», відповідно до яких вирішено провести службове розслідування у термін з 16 листопада 2021 року до 24 грудня 2021 року включно, за результатами чого надати міському голові акт службового розслідування, визначивши його предметом додержання позивачем законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства, та відсторонення ОСОБА_1 на час проведення службового розслідування з 16.11.2021 по 24.12.2021 включно від здійснення повноважень на посаді. Позивач зазначає, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду і поновлення порушених прав та інтересів ОСОБА_1 , за захистом яких позивач звернувся до суду.

Задовольняючи заяву позивача, суд першої інстанції виходив з наступного.

Розпорядженням Харківського міського голови від 12.11.2021 № 218 «Про проведення службового розслідування» вирішено провести службове розслідування, визначивши його предметом додержання законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства посадовими особами Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради, стосовно посадових осіб згідно з додатком 1.

Розпорядженням Харківського міського голови від 12.11.2021 № 219 «Про відсторонення від здійснення повноважень на посаді» вирішено відсторонити на час проведення службового розслідування з 16.11.2021 по 24.12.2021 включно від здійснення повноважень на посаді посадових осіб Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради згідно з додатком.

Пунктом 2 Розпорядження № 219 доручено покласти виконання обов`язків директора Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради на заступника міського голови з питань цифрової трансформації ОСОБА_2 на час відсторонення від здійснення повноважень на посаді директора Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради ОСОБА_3 .

За результатами вивчення наданих документів встановлено, що підставою для проведення службового розслідування послугувало направлення заступником міського голови з питань цифрової трансформації Кузьміним С.С. на ім`я секретаря міської ради ОСОБА_4 09.11.2021 службової записки № 08-21/3529/2-21, відповідно до змісту якої заступником міського голови з питань цифрової трансформації Кузьміним С.С. повідомляється, що 01.11.2021 до нього надійшов лист з Департаменту територіального контролю та земельних відносин за № 26650/0/3-21, який підписали 24 посадові особи зазначеного Департаменту.

У вказаному листі підписантами зазначено, що вони відмовляються підпорядковуватись і виконувати доручення та вказівки заступника міського голови з питань цифрової трансформації.

Вказане свідчить про невиконання підписантами, на думку ОСОБА_2 , приписів Положення про Департамент територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради, затвердженого у новій редакції Рішенням міської ради 7 сесії 8 скликання 12.10.2021 № 200/21, згідно з якими Департамент у своїй діяльності підзвітний та підконтрольний Харківській міській раді, підпорядкований виконавчому комітету Харківської міської ради, міському голові, секретарю міської ради, заступнику міського голови з питань цифрової трансформації.

Крім того, підписанти інформували третю особу про те, що у разі подальшого втручання заступника міського голови з питань цифрової трансформації в діяльність Департаменту та інших виконавчих органів міської ради, які входять до його структури, шляхом надання доручень, вказівок, скликання нарад, виклику співробітників Департаменту, вони в судовому порядку оскаржать рішення Харківської міської ради № 200/21 «Про внесення змін до положень виконавчих органів Харківської міської ради 8 скликання», а також дії ОСОБА_2 .

Також ОСОБА_2 посилається на неналежне ставлення керівництва Департаменту до виконання його доручень.

Порушення законодавства про службу в органах місцевого самоврядування ОСОБА_2 вбачає у порушенні посадовими особами Департаменту частини другої статті 12 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», відповідно до якої посадові особи місцевого самоврядування не можуть бути організаторами і безпосередніми учасниками страйків та інших дій, що перешкоджають виконанню органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування передбачених законом повноважень; абзацу 6 статті 8 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», за яким основними обов`язками посадових осіб місцевого самоврядування визначено сумлінне ставлення до виконання службових обов`язків, ініціативність і творчість у роботі; сумлінного виконання своїх посадових обов`язків відповідно до складеної та підписаної Присяги посадових осіб місцевого самоврядування.

Викладене у своїй сукупності послугувало підставою для проведення службового розслідування з одночасним відстороненням на строк його проведення, від здійснення повноважень на посадах посадових осіб Департаменту.

Судом першої інстанції також встановлено, що рішенням від 09.12.2020 № 6/20 зі змінами, внесеними рішенням Харківської міської ради від 30.12.2020 № 19/20, до структури виконавчих органів Харківської міської ради 8 скликання включено Департамент територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради.

Додатком 2 до вказаного рішення затверджено схему підпорядкування виконавчих органів Харківської міської ради.

Відповідно до змісту вказаної схеми Департамент територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради підпорядкований заступнику міського голови керуючому справами виконавчого комітету міської ради.

Рішенням Харківської міської ради від 12.10.2021 № 199/21 «Про внесення змін до структури виконавчих органів Харківської міської ради 8 скликання» внесені зміни до рішення Харківської міської ради 8 скликання від 09.12.2020 № 6/20 «Про затвердження структури виконавчих органів Харківської міської ради 8 скликання».

Підпунктом 1.3.2. п. 1.3. п. 1. вказаного рішення припинено діяльність Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради у зв`язку з реорганізацією шляхом приєднання до Департаменту земельних відносин Харківської міської ради.

Підпунктами 1.2.1. та 1.2.2. п. 1.2. п. 1. зазначеного рішення утворено Департамент земельних відносин Харківської міської ради та Департамент з інспекційної роботи Харківської міської ради.

Пунктом 1.6. вказаного рішення додаток 2 до рішення Харківської міської ради від 09.12.2020 № 6/20 викладено у новій редакції.

Відповідно до пункту 2 рішення Харківської міської ради від 12.10.2021 № 199/21 передбачено, що зміни до структури виконавчих органів Харківської міської ради вводяться в дію з 01.01.2022.

У зв`язку з цим суд першої інстанції вказав, що з аналізу викладеного вбачається, що до 01.01.2022 діє структура виконавчих органів Харківської міської ради 8 скликання та схема їхнього підпорядкування у редакції рішення Харківської міської ради від 14.07.2021 № 149/21.

Рішенням Харківської міської ради від 12.10.2021 № 200/21 «Про внесення змін до положень виконавчих органів Харківської міської ради 8 скликання» затверджено в новій редакції Положення про Департамент територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради (пункт 1.5.).

Затверджено в новій редакції Положення про Управління земельних відносин Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради (додаток 130) (п. 1.6.).

Затверджено в новій редакції Положення про Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради (додаток 128). (п. 1.7.).

Затверджено в новій редакції Положення про Інспекцію з благоустрою Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради (додаток 129) (п. 1.8.).

Пунктом 2 рішення від 12.10.2021 № 200/21 встановлено, що дане рішення набуває чинності з 01.01.2022, крім підпунктів 1.3., 1.5.-1.8. пункту 1, які набувають чинності з моменту його прийняття.

На підставі цього суд першої інстанції дійшов до висновку, що підпункти 1.5.-1.8., якими затверджено Положення про Департамент територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради, про Управління земельних відносин Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради, про Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради, про Інспекцію з благоустрою Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради у нових редакціях, є такими, що набрали чинності з 12.10.2021 тобто з моменту прийняття рішення від 12.10.2021 № 200/21.

Відповідно до п. 1.2. Положення про Департамент територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради, що затверджено в новій редакції вищенаведеним рішенням Харківської міської ради від 12.10.2021 № 200/21, (далі Положення) передбачено, що Департамент у своїй діяльності підзвітний та підконтрольний Харківській міській раді, підпорядкований виконавчому комітету Харківської міської ради, міському голові, секретарю міської ради, заступнику міського голови з питань цифрової трансформації.

Відповідно до п. 1.2. Положення про Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради 1.2. Інспекція у своїй діяльності підзвітна та підконтрольна Харківській міській раді, підпорядкована виконавчому комітету Харківської міської ради, міському голові, секретарю міської ради, заступнику міського голови з питань цифрової трансформації та директору Департаменту.

Відповідно до п. 1.2. Положення про Інспекцію з благоустрою Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради Інспекція у своїй діяльності підзвітна та підконтрольна Харківській міській раді, підпорядкована виконавчому комітету Харківської міської ради, міському голові, секретарю міської ради, заступнику міського голови з питань цифрової трансформації та директору Департаменту.

Відповідно до п. 1.2. Положення про Управління земельних відносин Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради Управління у своїй діяльності підзвітне та підконтрольне Харківській міській раді, підпорядковане виконавчому комітету Харківської міської ради, міському голові, секретарю міської ради, заступнику міського голови з питань цифрової трансформації, директору Департаменту.

Оскаржуваним рішенням Харківської міської ради від 12.10.2021 № 200/21 визначено, що Департамент територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради та всі його структурі підрозділи підпорядковані заступнику міського голови з питань цифрової трансформації.

Однак суд зазначив, що відповідно до схеми підпорядкування виконавчих органів Харківської міської ради 8 скликання, яка затверджена рішенням Харківської міської ради від 09.12.2020 № 6/20, зі змінами, внесеними до неї рішенням Харківської міської ради від 14.07.2021 № 149/21, вбачається, що станом на теперішній час та до 01.01.2022 Департамент територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради підпорядкований заступнику міського голови керуючому справами виконавчого комітету міської ради.

Відповідно до схеми підпорядкування виконавчих органів Харківської міської ради 8 скликання в останній редакції рішення Харківської міської ради від 09.12.2020 № 6/20 (тобто, в редакції рішення Харківської міської ради від 12.10.2021 № 199/21), Департамент земельних відносин, який утворено рішенням від 12.10.2021 № 199/21 та до якого приєднано Департамент територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради, з 01.01.2022 буде підпорядкований заступнику міського голови з питань цифрової трансформації.

При розгляді заяви про забезпечення позову суд першої інстанції послався на те, що ним не вирішується питання про законність або обґрунтованість позовних вимог по суті, а надається оцінка посиланням заявника на те, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду та встановлення очевидних ознак протиправності рішення суб`єкта владних повноважень, яким порушено права особи, яка звернулася до суду, таким рішенням. За таких обставин, суд дійшов висновку про необхідність задоволення заяви про вжиття заходів до забезпечення позову.

Також суд першої інстанції послався на те, що відповідно до Порядку № 950 підставою для проведення службового розслідування є недодержання посадовими особами місцевого самоврядування законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства.

Разом з цим, у Розпорядженні № 218 підставою для проведення службового розслідування зазначено наступне: «з метою перевірки додержання законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства посадовими особами Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради…».

Таким чином, Порядком № 950 не визначено такої підставі проведення службового розслідування, як необхідність перевірки додержання посадовими особами законодавства про службу в органах місцевого самоврядування.

Пунктом 8 Порядку № 950 передбачено, що за результатами службового розслідування члени комісії складають акт, у якому зазначаються:

- факти, які стали підставою для проведення службового розслідування, посада, прізвище, ім`я та по батькові, рік народження, освіта, строк перебування на займаній посаді особи, стосовно якої проведено службове розслідування;

- заяви, клопотання, пояснення та зауваження особи, стосовно якої проведено службове розслідування;

- висновки службового розслідування, обставини, що пом`якшують або обтяжують відповідальність, причини та умови, що призвели до порушення, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, що знімають з особи, стосовно якої проведено службове розслідування, безпідставні звинувачення або підозру;

- обґрунтовані пропозиції щодо усунення виявлених порушень та притягнення у разі потреби винних осіб до відповідальності згідно із законодавством.

У разі прийняття рішення щодо притягнення особи, стосовно якої проведено службове розслідування, до відповідальності комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законодавством.

Під час визначення виду дисциплінарного стягнення члени комісії повинні враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу особи, стосовно якої проведено службове розслідування.

Статтею 147 КЗпП України визначено, що за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: догана або звільнення.

Дисциплінарне стягнення може бути оскаржене працівником у порядку, встановленому чинним законодавством (глава XV цього Кодексу).

Відповідно до ст. 151 КЗпП України трудові спори розглядаються комісіями по трудових спорах; районними, районними у місті, міськими чи міськрайонними судами.

Згідно з ч. 4 ст. 173 КАС України підготовче провадження має бути проведене протягом шістдесяти днів з дня відкриття провадження у справі. У виняткових випадках для належної підготовки справи для розгляду по суті цей строк може бути продовжений не більше ніж на тридцять днів за клопотанням однієї із сторін або з ініціативи суду.

Частиною 2 ст. 193 КАС України передбачено, що суд розглядає справу по суті протягом тридцяти днів з дня початку розгляду справи по суті.

Тобто, загальний строк розгляду адміністративної справи може складати 90 днів (у виняткових випадках 120 днів).

Водночас, пунктом 3 Розпорядження № 218 комісії доручено провести службове розслідування у термін з 16 листопада 2021 року до 24 грудня 2021 року включно, за результатами чого надати міському голові акт службового розслідування. Тобто, загальний строк проведення службового розслідування складає 38 днів.

Отже, суд вказав, що проведення службового розслідування може закінчитися до закінчення строку розгляду судової справи, у зв`язку з чим дія оскаржуваних розпоряджень буде вичерпана їхнім виконанням та позбавить позивача можливості захистити свої права в судовому порядку.

При цьому, службове розслідування може закінчитися як шляхом застосування до позивача догани, так і звільнення із займаної посади до вирішення спору щодо законності оскаржуваних розпоряджень та рішення міської ради у суді, що у свою чергу унеможливить захистити право позивача на працю.

Крім того, суд послався на те, що статтею 43 Конституції України кожному громадянину гарантовано право на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.

Відповідно до Закону України «Про оплату праці» суб`єктами організації оплати праці є: органи державної влади та місцевого самоврядування; власники, об`єднання власників або їх представницькі органи; професійні спілки, об`єднання професійних спілок або їх представницькі органи; працівники.

Дії щодо прийняття розпорядження № 218 та призначення службового розслідування, а також відсторонення посадових осіб Департаменту від посади може призвести до позбавлення таких осіб конституційного права на працю та отримання заробітної плати, визначеної Законом.

Разом з цим, згідно з матеріалами, наданими до заяви про забезпечення позову, вбачається, що заступником міського голови з питань цифрової трансформації Кузьміним С.С. в якості виконуючого обов`язки директора Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради видано 5 наказів про покладання виконання обов`язків відсторонених працівників на інших посадових осіб Харківської міської ради.

При цьому, серед 24 підписантів вказаного листа ОСОБА_2 призначено лише 5 посадових осіб виконуючими обов`язки відсторонених посадових осіб Департаменту, що у випадку відмови у забезпеченні даного позову, на думку суду першої інстанції, може призвести до подальшого призначення ОСОБА_2 виконуючими обов`язки інших посадових осіб міської ради замість відсторонених осіб, які захищають свої права у судовому порядку.

Крім іншого, суд першої інстанції зазначив, що до Єдиного державного реєстру юридичних осію, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань щодо Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради з кодом внесені реєстраційні відомості щодо доповнення даних про осіб, які можуть вчиняти дії від імені юридичної особи, у тому числі підписувати договори тощо, а саме зазначено, що ОСОБА_2 має повноваження вчиняти дії від імені юридичної особи, у тому числі підписувати договори та виконувати обов`язки директора згідно з розпорядженням Харківського міського голови від 12.11.2021 № 219.

Вказане, на думку суду першої інстанції, підтверджує той факт, що з метою реалізації Розпорядження № 218 та Розпорядження № 219 ОСОБА_2 , відомості про якого станом на дату подання позовної заяви та заяви про забезпечення позову вже є внесеними до зазначеного Реєстру, можуть бути вчинені юридично-значущі дії від імені Департаменту територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради, які також можуть вплинути на права та інтереси інших осіб до вирішення цієї справи по суті.

На підставі цього, суд першої інстанції погодився з позицією заявника про обґрунтованість, доцільність та можливість застосування обраного заявником виду забезпечення позову, оскільки заявником доведено, що невжиття такого заходу може в майбутньому ускладнити виконання судового рішення чи привести до потреби докласти значні зусилля для відновлення прав позивача.

Щодо зупинення пунктів 1.5-1.8 рішення Харківської міської ради від 12.10.2021 №200/21 суд першої інстанції дійшов такого висновку.

У ч. 2 ст. 35 Статуту визначено, що виконавчі органи міської ради підконтрольні і підзвітні міській раді, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади також підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

У частині 2 ст. 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила; підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.

Частиною 2 ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.

Частиною 4 ст. 51 вказаного Закону передбачено, що секретар сільської, селищної, міської ради входить до складу виконавчого комітету відповідної ради за посадою.

Рішенням Харківської міської ради від 09.12.2020 № 5/20 «Про утворення виконавчого комітету Харківської міської ради 8 скликання та затвердження його персонального складу» (у редакції рішення Харківської міської ради від 21.04.2021 № 96/21) утворено виконавчий комітет Харківської міської ради 8 скликання та затверджено персональний склад виконавчого комітету.

Суд зазначив, що як вбачається з наданих документів, до складу виконавчого комітету Харківської міської ради 8 скликання не входить заступник міського голови з питань цифрової трансформації.

Отже, Департамент територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради як виконавчий орган Харківської міської ради у своїй діяльності повинен бути підзвітним і підконтрольним Харківській міській раді, яка його утворила рішенням від 30.12.2020 № 19/20 «Про внесення змін до структури виконавчих органів Харківської міської ради 8 скликання»; підпорядкованим виконавчому комітету Харківської міської ради, утвореному рішенням від 09.12.2020 № 5/20 (зі змінами) у складі осіб, зазначених у п. 2 рішення № 5/20; підпорядкованим Харківському міському голові.

Разом з цим, пунктами 1.5-1.8 рішення Харківської міської ради від 12.10.2021 №200/21, якими затверджено положення про Департамент та його структурні підрозділи, визначено, що Департамент територіального контролю та земельних відносин Харківської міської ради та всі його структурні підрозділи повинні підпорядковуватися заступнику міського голови з питань цифрової трансформації.

Вказані обставини, на думку суду першої інстанції, свідчать про очевидну невідповідність приписів положень про Департамент та його структурні підрозділи в частині підпорядкування заступнику міського голови з питань цифрової трансформації вимогам Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Статуту територіальної громади м. Харкова, а тому дослідивши вказані обставини, суд першої інстанції дійшов висновку, що заява про забезпечення позову підлягає задоволенню повністю.

Суд апеляційної інстанції не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Згідно ч. 1 ст. 150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Заява про забезпечення позову подається: 1) до подання позовної заяви - до суду, до якого має бути подано позов за правилами підсудності, встановленими цим Кодексом; 2) одночасно з пред`явленням позову - до суду, до якого подається позов за правилами підсудності, встановленими цим Кодексом; 3) після відкриття провадження у справі - до суду, у провадженні якого перебуває справа (ч. 1 ст. 153 КАС України).

Відповідно до ч. 1 ст. 151 КАС України, позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) виключено; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку..

Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осібпозивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

Положеннями частини другої статті 150 КАС України визначено, що забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може призвести до правових ускладнень значно більших, ніж ті, яких вдалося б запобігти; а тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Отже, забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті визначених законом заходів з метою створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.

Відповідно ч. 6 ст. 154 КАС України, в ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.

Ухвала про забезпечення позову повинна бути судом вмотивована, а саме із зазначенням:

1) висновків про існування: обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист, або поновлення порушених чи оспорюваних прав чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі.

2) в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача.

При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Вказана позиція узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, яка викладена у постановах від 18.10.2018 року у справі № 808/2432/18, від 19.12.2018 року у справі № 826/5523/18 та від 18.01.2019 року у справі № 826/5369/18.

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії. Заходи до забезпечення позову можуть бути вжиті судом лише в межах предмета позову та не повинні порушувати прав осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Забезпечення адміністративного позову не є самостійним способом захисту порушеного права та не повинне призводити до вирішення вимог або досягнення іншої мети не пов`язаної з забезпеченням права особи до вирішення справи по суті.

Слід зазначити, що під час вирішення питання щодо забезпечення позову обґрунтованість позову не досліджується, оскільки питання обґрунтованості заявлених позовних вимог є предметом дослідження судом під час розгляду спору по суті та не можуть вирішуватись ним під час розгляду клопотання про забезпечення позову.

Колегія суддів зазначає, що ухвала суду про забезпечення позову не може змінювати спірні правовідносини.

Разом з тим, дослідивши доводи заяви ОСОБА_1 та дійшовши висновку про її обґрунтованість, суд першої інстанції в межах спірних правовідносин з питання забезпечення позову фактично висловив згоду із твердженнями заявника про протиправність оспорюваних актів індивідуальної дії, які є предметом спору у цій справі, без розгляду справи по суті позовних вимог.

Водночас фактичні обставини справи підлягають встановленню та доведенню на підставі відповідних доказів та аналізу норм права, які регулюють спірні правовідносини, під час розгляду справи по суті щодо правомірності спірного рішень, які є предметом у цій справі.

Натомість, сам по собі факт прийняття відповідачем рішення, яке стосується прав та інтересів позивача, не може автоматично свідчити про те, що таке рішення є очевидно протиправним і невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду, а факт порушення прав та інтересів позивача підлягає доведенню у встановленому законом порядку.

Крім того, у заяві про вжиття заходів забезпечення позову заявник не довів та документально не підтвердив існування обставин, які б вказували на очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача, що унеможливило б захист його прав, свобод та інтересів без вжиття відповідних заходів до ухвалення рішення у справі. Зміст заяви позивача про забезпечення позову не дає підстав вважати, що невжиття заходів забезпечення позову може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду, у разі його ухвалення на користь заявника, оскільки спірне рішення уважатиметься скасованим з моменту набрання судовим рішенням законної сили.

Також колегія суддів зазначає, що відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

У силу статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку він вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Право на своєчасне одержання винагороди захищається законом.

Відповідно до статті 235 КЗпП України, у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір. Рішення про поновлення на роботі незаконно звільненого або переведеного на іншу роботу працівника, прийняте органом, який розглядає трудовий спір, підлягає негайному виконанню.

За правилами частини другої статті 235 КЗпП України, при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

Положеннями статті 236 КЗпП України встановлено, що у разі затримки власником або уповноваженим ним органом виконання рішення органу, який розглядав трудовий спір про поновлення на роботі незаконно звільненого або переведеного на іншу роботу працівника, цей орган виносить ухвалу про виплату йому середнього заробітку або різниці в заробітку за час затримки.

Слід відмітити, що вказана норма не містить застережень, що власник або уповноважений ним орган не відповідає за затримку виконання рішення про поновлення на роботі в разі незаконно звільненого або переведеного на іншу роботу працівника, якщо працівник не вчинив додаткові дії, зокрема пред`явлення рішення до примусового виконання, що вказує на його бажання бути поновленим на роботі.

Відповідно до частини першої статті 255 КАС України постанова або ухвала суду, яка набрала законної сили, є обов`язковою для осіб, які беруть участь у справі, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України.

Згідно з частиною другою статті 257 КАС України, судове рішення, яке набрало законної сили або яке належить виконати негайно, є підставою для його виконання.

При цьому, п. 3 частини першої статті 256 КАС України передбачено, що постанови суду про поновлення на посаді у відносинах публічної служби виконуються негайно.

Положеннями частини четвертої статті 257 КАС України встановлено що примусове виконання судових рішень в адміністративних справах здійснюється в порядку, встановленому Законом України "Про виконавче провадження".

Європейський суд з прав людини у своїй практиці, зокрема, у пунктах 46, 48, 51, 53, 54 рішення від 15 жовтня 2009 року у справі "Юрій Миколайович Іванов проти України" (заява №40450/04) зазначив, що від особи, яка домоглася винесення остаточного судового рішення проти держави, не можна вимагати ініціювання окремого провадження з його примусового виконання. Відповідний державний орган, який було належним чином поінформовано про таке судове рішення, повинен вжити всіх необхідних заходів для його дотримання або передати його іншому компетентному органу для виконання. Заявникові не можна дорікати за неподання до державної виконавчої служби заяви чи виконавчого листа для відкриття виконавчого провадження. Право на суд, захищене статтею 6, було б ілюзорним, якби національна правова система Високої Договірної Сторони дозволяла, щоб остаточне, обов`язкове для виконання судове рішення залишалося невиконаним на шкоду будь-якій зі сторін. Ефективний доступ до суду включає право на виконання судового рішення без невиправданих затримок. Відповідно необґрунтовано тривала затримка у виконанні обов`язкового для виконання судового рішення може становити порушення Конвенції. Саме на державу покладено обов`язок дбати про те, щоб остаточні рішення, винесені проти її органів, установ чи підприємств, які перебувають у державній власності або контролюються державою, виконувалися відповідно до зазначених вище вимог Конвенції. Держава не може виправдовувати нестачею коштів невиконання судових рішень, винесених проти неї або проти установ чи підприємств, які перебувають в державній власності або контролюються державою. Держава несе відповідальність за виконання остаточних рішень, якщо чинники, які затримують чи перешкоджають їх повному й вчасному виконанню, перебувають у межах контролю органів влади.

Відповідно до частини другої статті 8 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а стаття 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

На підставі викладеного, колегія суддів вважає помилковими висновки суду першої інстанції про те, що проведення службового розслідування може закінчитися до закінчення строку розгляду судової справи, у зв`язку з чим дія оскаржуваних розпоряджень буде вичерпана їхнім виконанням та позбавить позивача можливості захистити свої права в судовому порядку, а також з висновком про те, що службове розслідування може закінчитися як шляхом застосування до позивача догани, так і звільнення із займаної посади до вирішення спору щодо законності оскаржуваних розпоряджень та рішення міської ради у суді, що у свою чергу унеможливить захистити право позивача на працю, оскільки, права позивача, у разі визнання судом неправомірності рішень, які є предметом спору у цій справі, під час розгляду справи по суті, будуть відновлені шляхом визнання їх неправомірними, у разі звільнення позивача шляхом його поновлення на раніше займаній посаді, з одночасною виплатою середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

Судом першої інстанції не було враховано вищенаведених обставин, що призвело до неправильного вирішення питання щодо забезпечення адміністративного позову у цій справі.

Положеннями ч. 2 ст. 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (№ 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (№ 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно з ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи те, що ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 22.11.2021 року по справі № 520/24177/21 про забезпечення адміністративного позову прийнята з порушенням норм процесуального права судом та без врахування встановлених судом апеляційної інстанції обставин, вказана ухвала підлягає скасуванню, а заява ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову підлягає залишенню без задоволення.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 308, 311, 312, 315, 317, 321, 322, 325, 326, 327 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Харківської міської ради задовольнити.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду (головуючий І інстанції Тітов О.М.) від 22.11.2021 року по справі № 520/24177/21 про забезпечення адміністративного позову скасувати.

В задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення адміністративного позову до Харківської міської ради, Харківського міського голови Терехова І.О., третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів, ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування розпоряджень, рішення міської ради відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)Н.С. Бартош
Судді(підпис) (підпис) З.Г. Подобайло А.М. Григоров