Справа № 540/3619/21
Суддя: Зуєва Л.Є.
Дата ухвалення: 2021-12-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 грудня 2021 р.м.ОдесаСправа № 540/3619/21
Головуючий в 1 інстанції: Попов В.Ф.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі: головуючої судді Зуєвої Л.Є.,

суддів: Коваля М.П., Кравця О.О.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Чорнобаївської сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення

ВСТАНОВИЛА:

У липні 2021 року позивач звернувся до суду з позовом до відповідача та просив визнати протиправним та скасувати рішення Чорнобаївської сільської ради VII сесії VIII скликання від 21.05.2021 року № 156 «Про формування попередньої мережі класів у закладах загальної середньої освіти Чорнобаївської сільської територіальної громади на 2021-2022 навчальний рік».

В обґрунтування позову зазначалось, що вказане рішення є нормативним актом, який зачіпає його законні інтереси та порушує права і просить його скасувати з причин порушення процедури прийняття. Такими порушеннями є недотримання п. 18, 19, 23 Регламенту, оскільки проєкт вказаного рішення не був предметом розгляду постійних комісій, його було внесено до порядку денного сесії з голосу під час пленарного засідання, не було доведено до відома депутатів, не приймалось рішення про включення в порядок денний. Крім того, проекти рішень не були предметом консультацій з громадськістю.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2021 року, ухвалене у відкритому судовому засіданні у м. Херсоні у задоволені позову відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням, ОСОБА_1 надав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

Доводами апеляційної скарги зазначено, що адміністративні суди при розгляді справ про оскарження рішень суб`єктів владних повноважень мають з?ясувати чи прийняті ці рішення у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи були такі рішення прийняті на законних підставах, на засадах розумності, добросовісності та пропорційності. Апелянт просить скасувати оскаржуване рішення з причин порушення процедури прийняття. Такими порушеннями на думку апелянта є недотримання п. 18, 19, 23 Регламенту, оскільки проєкт вказаного рішення не був предметом розгляду постійних комісій, його було внесено до порядку денного сесії з голосу під час пленарного засідання, не було доведено до відома депутатів, не приймалось рішення про включення в порядок денний. Крім того, проекти рішень не були предметом консультацій з громадськістю.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначається про обґрунтованість та законність рішення суду першої інстанції, а тому просять у задоволенні апеляційної скарги відмовити.

Згідно з ч.1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: 1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; 2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; 3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено, що 16.04.2021 року Розпорядженням голови Чорнобаївської сільської ради № 192 скликано 7 сесію Чорнобаївської сільської ради та визначено питання винесені на її розгляд.

11.05.2021 року розпорядженням № 250 до порядку денного були внесені зміни, серед яких до цього порядку включено питання «Про формування попередньої мережі класів у закладах загальної середньої освіти Чорнобаївської сільської територіальної громади на 2021-2022 навчальний рік», якому в подальшому було присвоєно номер 137. (а.с.50)

Згідно протоколу засідання комісії з питань охорони здоров`я, соціального захисту населення, освіти, культури, молоді та спорту від 11.05.2021 року питання формування попередньої мережі класів у закладах загальної середньої освіти Чорнобаївської сільської територіальної громади на 2021-2022 навчальний рік було предметом розгляду та підтримано цією комісією. (а.с.51)

Відповідно до витягу протоколу пленарного засідання VII сесії VIII скликання Чорнобаївської сільської ради від 21.05.2021 питання порядку денного «Про формування попередньої мережі класів у закладах загальної середньої освіти Чорнобаївської сільської територіальної громади на 2021-2022 навчальний рік» не було прийнято за результатами голосування. (а.с.16-18)

В подальшому, після розгляду інших питань порядку денного, у зв`язку з прибуттям на сесію жителів с. Благодатне, яким було надано слово для виступу, за пропозицією депутата ОСОБА_2 щодо повернення до розгляду питання порядку денного «Про формування попередньої мережі класів у закладах загальної середньої освіти Чорнобаївської сільської територіальної громади на 2021-2022 навчальний рік» сесія повторно почала обговорювати це питання.

За результатами обговорення, Чорнобаївським сільським головою винесено на голосування проект рішення № 156 «Про формування попередньої мережі класів у закладах загальної середньої освіти Чорнобаївської сільської територіальної громади на 2021-2022 навчальний рік», яке було прийнято більшістю голосів. (а.с.37-38)

Під час розгляду спарви суд встановив, що предметом оскарження у цій справі є рішення № 156, яке на думку позивача прийнято з порушеннями зазначеними ним у при цьому позивач вважає, що Рішення № 137 та № 156 - є різними рішеннями і тому при прийнятті останнього необхідно було дотриматись спочатку процедури громадських слухань, розгляду постійною комісією, включенню в порядок денний та розгляд на сесії.

Також, суд встановив, що позивачем не оспорюється дотримання процедури розгляду попереднього питання щодо формування мережі класів на засіданні постійної комісії, включення його до порядку денного, обговорення на сесії проекту Рішення № 137, але вважає, що депутати не могли повернутись повторно до розгляду цього питання, оскільки це є порушенням регламенту, а Рішення № 156 попередньо не було повторно розглянуто комісіями, не було включено до порядку денного бо це інше рішення за номером.

Приймаючи рішення, суд першої інстанції виходив з того, що позовні вимоги не підлягають задоволенню, оскільки Чорнобаївська сільська рада приймаючи на VII сесії VIII скликання від 21.05.2021 року Рішення № 156 «Про формування попередньої мережі класів у закладах загальної середньої освіти Чорнобаївської сільської територіальної громади на 2021-2022 навчальний рік» діяла відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, ЗУ від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення суду відповідає, а викладені у апеляційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Одним із питань яке підлягає розгляду у цій справі є визначення чи є прийняте рішення № 156 нормативним актом, оскільки від цього залежить перевірка судом процедури його прийняття відповідачем.

Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон N 280/97-ВР) наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення.

Відповідно до ст. 32 Закон N 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

1) управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення;

2) забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів;

3) створення при загальноосвітніх навчальних закладах комунальної власності фонду загальнообов`язкового навчання за рахунок коштів місцевого бюджету, залучених з цією метою на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також коштів населення, інших джерел; контроль за використанням коштів цього фонду за призначенням;

б) делеговані повноваження:

1) забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти і медичного обслуговування на відповідній території, можливості отримання освіти державною мовою;

2) забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти і медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі освітніх і лікувальних закладів усіх форм власності, фізичної культури і спорту, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів, залучення роботодавців до надання місць для проходження виробничої практики учнями професійно-технічних навчальних закладів.

Органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009).

Актами нормативно-правового характеру є локальні документи, які встановлюють, змінюють чи скасовують обов`язкові для виконання на певній території правила поведінки. Такі акти не стосуються якогось одного суб`єкта правовідносин і розраховані на багаторазове застосування.

Ненормативними актами є індивідуально-правові акти, які є юридичними фактами, на підставі яких у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов`язки. Такі акти стосуються конкретних суб`єктів правовідносин (фізичних осіб та/чи юридичних осіб приватного права) і розраховані на одноразове застосування.

Згідно статті 12 Закону України «Про повну загальну середню освіту» (посилання на яку міститься у рішенні сільської ради) регламентує формування класів (груп) у закладах загальної середньої освіти.

З огляду на викладене судова колегія вважає , що рішення сільської ради від 21 травня 2021 року № 156 є актом оперативно - розпорядчного характеру, яким надаються доручення структурному підрозділу сільської ради - відділу освіти та гуманітарного розвитку, а також керівникам закладів освіти щодо організації процесу формування класів у закладах освіти громади та містить вказівки зазначеним суб`єктам на зразок провести, забезпечити, повідомити, здійснювати.

Слід зазначити, що формування класів не здійснюється на підставі оскаржуваного рішення, оскільки класи формуються на підставі наказів керівників закладів освіти.

Як вбачається з тексту оскаржуваного рішення, у рішенні зазначено лише про попереднє формування мережі класів, однак як вставнолено під час розгляду справи, остаточно мережа формується до початку навчального року, про що керівниками закладів освіти подається щорічна звітність станом на 05 вересня, відповідно до наказу Міністерства освіти і науки України від 30 липня 2021 року №868 «Про затвердження форм звітності з питань діяльності закладів загальної середньої освіти та інструкцій щодо їх заповнення».

Таким чином, оскільки рішення сільської ради від 21 травня 202 1 року № 156 не є нормативним, то воно і не підлягає громадському обговоренню у порядку встановленому постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року №996, оскільки відповідно до пункту 12 цієх постанови в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які, зокрема, стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян.

Крім того, у статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» визначено прийняття яких саме рішень щодо освітнього процесу підлягають процедурі громадського обговорення, а саме: про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти.

Тобто, законом чітко визначено у якому випадку орган місцевого самоврядування має проводити громадське обговорення проекту - у випадку ліквідації чи реорганізації, а питання формування попередньої мережі класів в освітніх закладах не відносяться до таких питань.

В апеляційній скаргі апелянт зазначає, що оскаржуване рішення №156 приймалось за окремим проектом, відмінним від проекту рішення №137 з грубим порушенням Регламенту, однак колегія суддів н погоджується з таким твердженням апелянта.

Як вбачається з матеріалів спарви, на VII сесію VIII скликання питання формування попередньої мережі класів у закладах загальної середньої освіти Чорнобаївської сільської територіальної громади на 2021-2022 навчальний рік внесене для розгляду у порядку черговості у формі проекту рішення під №137.

Згідно витягів з протоколу пленарного засідання VII сесії VIII скликання Чорнобаївської сільської ради, вбачається що проект рішення №137 та рішення № 156 фактично відрізняються лише тим, шо загальнообласний показник розрахункової наповнюваності класів по Херсонській області - 15.6 (16) замінено на аналогічний показник по Чорнобаївській сільській раді - 13. В іншому зазначені документи не відрізняються ані назвою, ані по суті їх змісту.

Суд встановив, що питання формування попередньої мережі класів у закладах загальної середньої освіти Чорнобаївської сільської територіальної громади на 2021-2022 навчальний рік міститься у переліку питань порядку денного засідання VII сесії VIII скликання Чорнобаївської сільської ради та який був затверджений депутатами на початку пленарного засідання сесії.

Також суд вставновив, що питання попереднього формування класів розглянуто постійною депутатською комісією з питань охорони здоров`я, соціального захисту населення, освіти, культури, молоді та спорту, однак депутатська комісія надала рекомендації шодо розгляду даного питання на сесії ради.

Крім того як вбачається з матеріалів справи та не заперечується сторонами, проект рішення з даного питання також був доведений до відома депутатів 17 травня 2021 р. у термін встановлений пунктом 23 Регламенту сільської ради через Viber групу «Депутат 2020».

Голосуванню за рішення на сесії сільської ради передувала доповідь начальника відділу освіти, та гуманітарного розвитку Чорнобаївської сільської ради ОСОБА_2 та обговорення даного питання депутатами.

Однак, судом встановлено, що на цьому ж пленарному засіданні депутати проголосували за повернення до голосування питання про формування попередньої мережі класів, а депутат ОСОБА_3 внесла поправки до проекту рішення відповідно до пункту 88 Регламенту сільської ради.

Зазначені розбіжності свідчать про врахування думки громадян, що прибули на сесію з метою належної організації учбового процесу та наповненості класів.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що повернення депутатами до повторного обговорення на цьому ж пленарному засіданні питання яке не було прийнято , не є порушенням регламенту та відповідає пункту 88 Регламенту сільської ради, відповідно до якого депутат сільської ради має право вносити пропозиції до порядку денного сесії сільської ради, порядку розгляду обговорюваних питань по склад органів створюваних сільською радою та кандидатурах посадових осіб, як обираються, призначаються або затверджуються сільською радою, брати участь ; дебатах, задавати питання, вносити проекти рішень або поправки до них, виступати: обґрунтуванням своїх пропозицій та з мотивів голосування, давати довідки в порядку встановленому цим Регламентом.

Таким чином, оскільки депутати повернулись до розгляду вищезазначеного питання після розгляду інших питань порядку денного, то рішенню технічно було присвоєно номер 156 - наступний за номером рішення після якого його розглянуто та за прийняття рішення за №156 проголосувало більшість від загального складу ради - 15.

Також, колегія суддів звертає увагу, що рішення сільської ради № 156 від 21 травня 2021 року було оприлюднено на веб-сайті Чорнобаївської сільської ради у термін встановлений частиною другою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», отже вірним є висновок суду першої інстанції про відсутність з боку відповідача порушень процедурних норм прийняття зазначеного рішення, тому рішення суду є законним та скасуванню не підлягає.

У контексті оцінки доводів апеляційної скарги апеляційний суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

На підставі вищевикладеного, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеному рішенні, у зв`язку з чим підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до ч.1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 262, 263, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2021 року залишити без змін.

Відповідно до ст. 325-328 КАС України постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає крім випадків: а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики; б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи; в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу; г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.

Головуюча суддя: Л.Є. Зуєва

Суддя: М.П. Коваль

Суддя: О.О. Кравець