Справа № 420/9885/20
Суддя: Стас Л.В.
Дата ухвалення: 2021-12-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 грудня 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/9885/20
Головуючий в 1 інстанції: Аракелян М.М.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Стас Л.В.

суддів Турецької І.О., Шевчук О.А.

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Біляївської міської ради Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2021 року по справі за позовом Одеської міської ради до Біляївської районної ради Одеської області, Одеської районної ради Одеської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача ТОВ «Інфокс» в особі філії «Інфоксводоканал», третьої особи на стороні відповідача - Біляївської міської ради Одеської області про визнання протиправним та нечинним рішення,-

ВСТАНОВИВ:

Одеська міська рада ( далі Позивач) звернулася до Біляївської районної ради Одеської області ( далі Відповідач), у якому просила визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття рішення Біляївської районної ради Одеської області від 24.10.2014 року №40/667-VI «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів)».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскарженим рішенням Біляївської районної ради затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів), внаслідок чого сплата земельного податку значно зросла з 1,5 млн. грн. на рік до 6,2 млн. грн. При цьому, на переконання представника позивача, спірне рішення є регуляторним актом, однак у цьому контексті оскаржуване рішення не відповідає критеріям, встановленим для процедури прийняття регуляторного акту та його оприлюднення.

Так, представник Одеської міської ради зазначає, що:

по-перше, позиція відповідача стосовно того, що рішення органів місцевого самоврядування про затвердження нормативної грошової оцінки населених пунктів не є регуляторними актами в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, не відповідає чинним на момент прийняття рішення нормам та позиції Верховного Суду з вказаного питання. Більше того, така позиція районної ради вказує на те, що при прийнятті оскаржуваного рішення Біляївською районною радою Одеської області не було застосовано регламентовану законодавством процедуру прийняття регуляторного акта, тоді коли правова природа рішення про затвердження нормативної грошової оцінки прямо вказує на його регуляторний характер та, відповідно, поширення на нього вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», що підтверджується обов`язковими для застосування висновками Верховного Суду;

по-друге, Біляївською районною радою Одеської області не лише порушено процедуру підготовки та прийняття регуляторного акта, але й належним чином не опубліковано затверджену оскаржуваним у справі рішенням технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів), чим позбавлено третіх осіб можливості ознайомитися з розрахунком нормативної грошової оцінки окремих земельних ділянок та застосованих для цього коефіцієнтів.

Таким чином, Біляївська районна рада не застосувала положення Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», чим порушила принципи належного урядування, передбачуваності, гласності, прозорості та врахування громадської думки.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2021 року позов задоволено.

Визнано протиправним та нечинним рішення Біляївської районної ради Одеської області від 24.10.2014 року №40/667-VI «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів)»

Стягнуто з Біляївської районної ради Одеської області () за рахунок бюджетних асигнувань на користь Одеської міської ради () судові витрати зі сплати судового збору у сумі 2102 (дві тисячі сто дві) грн.

В апеляційній скарзі, Біляївська міська рада , посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції від 08 вересня 2021 року та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі. В обгрунтування доводів апеляційної скарги апелянт зазначив, що Біляївська районна рада Одеської області приймаючи рішення від 24.10.2014 року №40/667-VI «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів)» (надалі - Рішення Біляївської районної ради) діяла виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб передбачений Конституцією та законами України. Державною регуляторною службою України на чисельні звернення органів місцевого самоврядування 07.03.2018 року надано роз`яснення щодо застосування органами місцевого самоврядування вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» при прийнятті рішень про затвердження нормативної грошової оцінки земель (надалі - Роз`яснення). Державна регуляторна служба України надавши Роз`яснення, висловила позицію, що рішення органів місцевого самоврядування про затвердження нормативної грошової оцінки не є регуляторними актами в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» за умови, якщо рішення про затвердження не містить інших правових норм, у тому числі щодо встановлення базової вартості 1 кв. м. землі в грошовому еквіваленті, що не передбачено вимогами законодавства. Тобто, представник третьої особи наголосив на непоширення на спірне рішення положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

У відзиві на апеляційну скаргу, позивач послався на доводи, ідентичні тим, що викладені в позовній заяві та узгоджуються з висновками, викладеними в рішенні суду першої інстанції.

У відзиві на апеляційну скаргу, ТОВ « Інфокс» в особі філії «Інфоксводоканал», вказав на доводи, які свідчать про підтримку позиції позивача у справі із аналогічних підстав, зазначених у позовній заяві.

Після з`ясування обставин справи та дослідження доказів, апеляційний суд перейшов у письмове провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких мотивів.

11.07.2003 року Біляївською районною державною адміністрацією видано державний акт серії І-ОД № 002989 на право постійного користування КП «Одесводоканал» земельною ділянкою загальною площею 248,72 га для водозабезпечення у межах згідно з планом землекористування.

17.12.2003 року між Одеською міською радою (орендодавець) та ТОВ «Інфокс» (орендар) укладено договір оренди цілісного майнового комплексу КП «Одесводоканал», відповідно до п. 1.1 якого орендодавець передає, а орендар приймає в строкове платне користування цілісний майновий комплекс КП «Одесводоканал». Згідно з п. 1.4 вказаного договору після його укладення КП «Одесводоканал» реорганізовується шляхом приєднання до ТОВ «Інфокс» в установленому порядку.

Відповідно до ч. 2 ст. 191 ЦК України до складу підприємства як єдиного майнового комплексу входять усі види майна, призначені для його діяльності, включаючи земельні ділянки, будівлі, споруди, устаткування, інвентар, сировину, продукцію, права вимоги, борги, а також право на торговельну марку або інше позначення та інші права, якщо інше не встановлено договором або законом.

27.03.2015 року до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено запис про право власності територіальної громади м. Одеси в особі Одеської міської ради на земельну ділянку загальною площею 244,6678 га (кадастровий номер: :01:003:0001).

При цьому, ТОВ «Інфокс» як правонаступник КП «Одесводоканал» є користувачем цілісного майнового комплексу, в тому числі земельних ділянок на території Біляївського району.

24.10.2014 року Біляївською міською радою Одеської області прийнято рішення № 40/667-VI «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів)». Відповідно до п. 2 вказаного рішення нормативна грошова оцінка введена в дію з 01.01.2016 року.

Одеська міська рада як власник земельних ділянок, розташованих на території Біляївського району Одеської області, та, відповідно, суб`єкт, на якого поширюється дія рішення Біляївської районної ради Одеської області від 24.10.2014 року № 40/667-VI «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів)», вважає наведене рішення протиправним та таким, що має бути визнано нечинним з моменту його прийняття, а тому Міська рада звернулась до суду із даною позовною заявою.

Суд першої інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що рішення Біляївської районної ради Одеської області від 24.10.2014 року №40/667-VI «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів)» є нормативно-правовим актом. Водночас, відповідачем не було дотримано процедури розробки та прийняття регуляторного акту, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», що має наслідком визнання рішення протиправним та нечинним.

Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла такого висновку.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України «Про оцінку земель» (в редакції від 09.12.2012 року, чинній на момент прийняття оскаржуваного у справі рішення) залежно від мети та методів проведення оцінка земель поділяється на такі види:

- бонітування ґрунтів;

- економічна оцінка земель;

- грошова оцінка земельних ділянок.

Згідно з ч. 4 ст. 5 Закону України «Про оцінку земель» грошова оцінка земельних ділянок залежно від призначення та порядку проведення може бути нормативною і експертною.

При цьому, статтею 1 Закону України «Про оцінку земель» визначено:

- нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами;

- рентний дохід (земельна рента) - дохід, який можна отримати із землі як фактора виробництва залежно від якості та місця розташування земельної ділянки.

Відповідно до ч. 5 ст. 5 Закону України «Про оцінку земель» нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.

Так, відповідно до п. 271.1 ст. 271 Податкового кодексу України (в редакції від 01.10.2014 року, чинній на момент прийняття оскаржуваного у справі рішення) базою оподаткування плати за землю є:

- нормативна грошова оцінка земельних ділянок з урахуванням коефіцієнта індексації, визначеного відповідно до порядку, встановленого цим розділом;

- площа земельних ділянок, нормативну грошову оцінку яких не проведено.

Згідно з п. 274.1 ст. 274 Податкового кодексу України ставка податку за земельні ділянки, нормативну грошову оцінку яких проведено, встановлюється у розмірі 1 відсотка від їх нормативної грошової оцінки, за винятком земельних ділянок, зазначених у статтях 272, 273, 276 цього Кодексу.

У свою чергу, частиною 1 ст. 15 Закону України «Про оцінку земель» підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 1 ст. 18 Закону України «Про оцінку земель», нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.

Згідно частини 1 ст. 15 Закону України «Про оцінку земель» підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Таким чином, колегія суддів погоджується з думкою суду першої інстанції, що нормативна оцінка землі здійснюється не на підставі технічної документації, а на підставі рішення суб`єкта владних повноважень.

Суд слушно зауважив, що технічна документація без наявності рішення органу місцевого самоврядування (у даному випадку Біляївської районної ради) про її затвердження, не породжує правових наслідків для власників землі на території відповідного району.

Відповідно до ч. 1 ст. 18 Закону України «Про оцінку земель» нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.

При цьому, частиною 2 ст. 18 Закону України «Про оцінку земель» встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться:

- розташованих у межах населених пунктів незалежно від їх цільового призначення - не рідше ніж один раз на 5-7 років;

- розташованих за межами населених пунктів земельних ділянок сільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 5-7 років, а несільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 7-10 років.

Відповідно до ч. 3 ст. 18 Закону України «Про оцінку земель» нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться юридичними особами, які є розробниками документації із землеустрою відповідно до Закону України «Про землеустрій».

Згідно з ч. 1 ст. 20 Закону України «Про оцінку земель» за результатами бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація, а за результатами проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок складається звіт.

Частиною 2 ст. 20 Закону України «Про оцінку земель» визначено, що дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель.

Відповідно до ст. 20 Закону України «Про оцінку земель» технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель, нормативної грошової оцінки земельних ділянок, а також звіти з експертної грошової оцінки земельних ділянок державної та комунальної власності у разі їх продажу підлягають державній експертизі відповідно до закону.

Згідно з ч. 2 ст. 23 Закону України «Про оцінку земель» технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, затверджується районними радами.

Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

У рішенні від 16.04.2009 року № 7-рп/2009 Конституційний Суд України, посилаючись на ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Надаючи оцінку спірному рішенню, суд першої інстанції вірно визначився, що воно носить характер нормативно-правового акту, адже не направлено на конкретно визначене коло осіб, а носить загальний характер, визначає правові відносини для власників землі у межах району. Більше того, спірне рішення регулює правовідносини, які чітко не обмежені ані по суб`єктах, ані у контексті дії норм у часі.

Критерії віднесення того чи іншого акта до категорії «нормативно-правового» містяться у Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 року № 34/5 (далі Порядок № 34/5).

Відповідно до п. 1.2 Порядку № 34/5 (в редакції від 03.12.2013 року, чинній на момент прийняття оскаржуваного у справі рішення) цей Порядок визначає процедуру підготовки та подання до Міністерства юстиції України нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації, та єдиний механізм їх розгляду та державної реєстрації у Міністерстві юстиції України.

Згідно з п. 1.4 Порядку № 34/5 нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Визначення нормативно-правового акта міститься також і в чинній редакції КАС України, відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 якого нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Таким чином, формуючи проміжний висновок, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що рішення Біляївської районної ради Одеської області від 24.10.2014 року №40/667-VI «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів)» є нормативно-правовим актом.

У свою чергу, окремі вимоги до процедури прийняття нормативно-правових регуляторних актів передбачені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», дія якого відповідно до його ст. 3 поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (в редакції від 11.07.2014 року, чинній на момент прийняття оскаржуваного у справі рішення):

- державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України;

- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами;

- регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Згідно з ч. 12 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Як вбачається з матеріалів справи, відповідача заперечує, що спірне рішення не є регуляторним актом. Втім, відповідач не заперечує, що таке рішення є нормативно-правовим актом.

За результатами аналізу вшцонаведених положень законодавства та регламентованих законодавством критеріїв нормативно-правового та регуляторного акту, суд першої інстанції зробив обгрунтований висновок про те, що спірне рішення є регуляторним актом, оскільки прийняте уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, скасовує інший правовий акт, поширюється на певизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним, оскільки рішення лише визначає коло суб`єктів, на які поширюється її дія, однак жодним чином не персоніфікує їх) та спрямоване па правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання.

При застосуванні відповідних норм матеріального права, судом апеляційної інстанції враховуються відповідні висновки Верховного Суду.

Зокрема, висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.05.2020 року у справі № 461/8220/13, предметом якої була правомірність ухвали Львівської міської ради від 18.06.2009 року №2712 «Про затвердження нормативно-грошової оцінки земель м. Львова».

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що оскаржувана у справі ухвала про затвердження нормативної грошової оцінки земель є нормативно- правовим регуляторним актом, оскільки прийнята уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, скасовує інший правовий акт, поширюється на певизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним, оскільки ухвала лише визначає коло суб`єктів, на які поширюється її дія, однак жодним чином не персоніфікує їх) та спрямована на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання.

При цьому, підставою для визнання нечинною та скасування з моменту прийняггя ухвали Львівської міської ради, стало порушення останньою визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедури підготовки та подальшого оприлюднення регуляторного акта.

У свою чергу, аналогічні висновки щодо правового характеру рішень про затвердження нормативної грошової оцінки земель викладені у постановах Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 06.03.2019 року у справі № 803/417/18. від 17.12.2019 року у справі № 1940/1662/18, від 29.04.2020 року у справі № 161/6580/16, в яких суд касаційної інстанції вказав на те, що затверджена нормативна грошова оцінка визначає базові розрахункові показники, які є обов`язковими для застосування у окремих відносинах між органами місцевого самоврядування та суб`єктами господарської діяльності, вона може застосовуватися неодноразово і стосуватися невизначеного кола суб`єктів, тому рішення про затвердження нормативної грошової оцінки земель є регуляторним актом, а відтак має бути прийняте з додержанням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Крім цього, колегія суддів звертає увагу на висновки Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладені в постанові від 10.06.2021 року у справі № 823/902/17.

Предметом розгляду у даній справі була, зокрема, правомірність рішення Золотоніської районної ради Черкаської області від 08.07.2016 року № 6-8/VII «Про затвердження матеріалів технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок».

Досліджуючи питання правової природи оскаржуваного рішення, Верховний Суд зазначив наступне.

«Правова позиція про те, що рішення органу місцевого самоврядування з приводу затвердження нормативної грошової оцінки земель відноситься до регуляторних нормативно-правових актів, висловлена Верховним Судом, зокрема, у постанові від 14.05.2020 у справі № 280/2100/19. Подібна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.05.2018 у справі№ 461/8220/13-а.

«... рішення від 08 липня 2016 року № 6-8/VII «Про затвердження матеріалів технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок» є нормативно-правовим регуляторним актом, оскільки прийняте уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, поширюється на невизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним) та спрямована на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання, також оскаржене рішення розраховано на довгострокове та неодноразове застосування».

«...відсутність безпосередньо в оскаржуваному рішенні органу місцевого самоврядування норми щодо встановлення зокрема базової вартості м2, не може бути підставою для невизнання такого акта регуляторним, оскільки відповідне положення міститься у технічній документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, та в розумінні наведеного вище припису статті 3 Закону № 1160-1Vє достатнім для визнання такого акта регуляторним».

За наведеного обґрунтування, оскаржуване рішення підлягає оцінці судом в контексті дотримання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (в редакції від 11.07.2014 року, чинній на момент прийняття оскаржуваного у справі рішення) забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає:

встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів;

підготовку аналізу регуляторного впливу;

планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів;

оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю;

відстеження результативності регуляторних актів;

перегляд регуляторних актів;

систематизацію регуляторних актів;

недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти;

викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта;

оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності.

Так, визначена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедура підготовки, прийняття та відстеження результативності регуляторних актів передбачає:

1) внесення акта до плану діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів.

Відповідно до ст. 32 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», планування діяльності сільських, селищних, міських, районних у містах, районних та обласних рад з підготовки проектів регуляторних актів здійснюється в рамках підготовки та затвердження планів роботи відповідних рад у порядку, встановленому Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та регламентами відповідних рад, з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону.

Згідно з ч. 1 ст. 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.

Частиною 2 ст. 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що план діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.

Відповідно до ч. 3 ст. 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.

Згідно з ч. 4 ст. 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

Відповідно до ч. 1 ст. 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.

2) проведення аналізу регуляторного впливу регуляторного акта.

Відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Згідно з ч. 2 ст. 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Відповідно до ч. 3 ст. 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен, зокрема:

- визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

- обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави;

- обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;

- оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;

- визначити показники результативності регуляторного акта;

- визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Частиною 3 ст. 33 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що у разі внесення на розгляд засідання виконавчого органу ради чи внесення на затвердження сільським, селищним, міським головою проекту регуляторного акта без аналізу регуляторного впливу цей проект повертається його розробникові на доопрацювання.

3) оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Відповідно до ч. 1 ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Згідно з ч. 4 ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Частиною 6 ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Відповідно до ч. 7 ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Згідно з ч. 2 ст. 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

4) оприлюднення регуляторного акта.

Відповідно до ч. 5 ст. 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

5) відстеження результативності регуляторного акта.

Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» стосовно кожного регуляторного акта послідовно здійснюються базове, повторне та періодичне відстеження його результативності.

Згідно з ч. 5 ст. 10 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» базове відстеження результативності регуляторного акта здійснюється до дня набрання чинності цим регуляторним актом або набрання чинності більшістю його положень. Якщо для визначення значень показників результативності регуляторного акта використовуються виключно статистичні дані, базове відстеження результативності може бути здійснене після набрання чинності цим регуляторним актом або набрання чинності більшістю його положень, але не пізніше дня, з якого починається проведення повторного відстеження результативності цього акта.

Частиною 6 ст. 10 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що повторне відстеження результативності регуляторного акта здійснюється через рік з дня набрання ним чинності або набрання чинності більшістю його положень, але не пізніше двох років з дня набрання чинності цим актом або більшістю його положень, якщо рішенням регуляторного органу, який прийняв цей регуляторний акт, не встановлено більш ранній строк.

Згідно з ч. 7 ст. 10 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» періодичні відстеження результативності регуляторного акта здійснюються раз на кожні три роки починаючи з дня закінчення заходів з повторного відстеження результативності цього акта, у тому числі і в разі, коли дію регуляторного акта, прийнятого на визначений строк, було продовжено після закінчення цього визначеного строку.

Відповідно до ч. 12 ст. 10 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний орган, який прийняв відповідний акт, якщо інше не встановлено цим Законом, готує звіт про відстеження результативності цього регуляторного акта та не пізніш як у десятиденний строк з дня підписання цього звіту оприлюднює його у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Частиною 3 ст. 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що звіт про відстеження результативності регуляторного акта оприлюднюється шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації регуляторного органу, який прийняв цей регуляторний акт, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці цього регуляторного органу в мережі Інтернет.

У свою чергу, відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:

- відсутній аналіз регуляторного впливу;

- проект регуляторного акта не був оприлюднений.

Згідно з ч. 2 ст. 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» у разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Як вбачається з наданих до матеріалів справи документів, на підставі яких Біляївською районною радою Одеської області було прийнято оскаржуване у справі рішення від 24.10.2014 року № 40/667-VI, відповідачем не було дотримано процедури розробки та прийняття регуляторного акту, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», про що свідчить відсутність у матеріалах справи:

рішення Біляївської районної ради Одеської області про проведення відповідної нормативної грошової оцінки земель;

рішення Біляївської районної ради Одеської області про затвердження плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2014 рік (про внесення змін до останнього), що включає підготовку проекту рішення «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів)»;

примірника друкованого засобу масової інформації та/або роздруківки з офіційної сторінки в мережі Інтернет з оприлюдненим планом діяльності Біляївської районної ради Одеської області з підготовки проектів регуляторних актів на 2014 рік (про внесення змін до останнього), що включає підготовку проекту рішення «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів)»;

аналізу регуляторного впливу проекту рішення Біляївської районної ради Одеської області «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів)»;

примірника друкованого засобу масової інформації та/або роздруківки з офіційної сторінки в мережі Інтернет з оприлюдненим повідомленням про оприлюднення проекту рішення Біляївської районної ради Одеської області «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів)»;

примірника друкованого засобу масової інформації та/або роздруківки з офіційної сторінки в мережі Інтернет з оприлюдненими проектом рішення Біляївської районної ради Одеської області «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів)» та аналізом регуляторного впливу останнього;

протоколу відкритого обговорення проекту рішення Біляївської районної ради Одеської області «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів)» за участю представників громадськості;

пропозицій та зауважень до проекту рішення Біляївської районної ради Одеської області «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів)», що надійшли від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань;

висновків Біляївської районної ради Одеської області, зроблених за результатом розгляду вищенаведених пропозицій та зауважень від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань;

звітів про відстеження результативності рішення Біляївської районної ради Одеської області від 24.10.2014 року № 40/667-VI;

примірника друкованого засобу масової інформації та/або роздруківки з офіційної сторінки в мережі Інтернет з оприлюдненими звітами про відстеження результативності рішення Біляївської районної ради Одеської області від 24.10.2014 року № 40/667-VI.

Оскільки відповідач взагалі заперечує поширення на спірні правовідносини положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», то відповідно не спростовує доводи позивача стосовно недотримання Біляївською районною радою Одеської області положень вказаного Закону при прийнятті спірного рішення.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що спірне рішення Біляївської районної ради Одеської області від 24.10.2014 року №40/667-VI «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів)» є нормативно-правовим та регуляторним актом, яке має відповідати вимогам Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Оскільки, під час судового розгляду справи судом встановлено невідповідність оскаржуваного рішення вимогам Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та встановлено факт його недотримання під час затвердження технічної документації, то це рішення є протиправним та нечинним з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Щодо посилається апелянта на роз`яснення Державної регуляторної служби України 2018 року, відповідно до яких рішення органів місцевого самоврядування про затвердження нормативної ірошової оцінки не є регуляторними актами в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної діяльності», колегія суддів вважає, що надані Державною регуляторною службою України роз`яснення повністю спростовуються обов`язковими для застосування численними висновками Верховного Суду. Крім того, діючим законодавством не передбачено погодження Державною регуляторною службою України регуляторних актів, які розробляються органами місцевого самоврядування.

Стаття 19 Конституції України встановлює, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), п. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pinc v. The Czech Republic), заява № 36548/97, п. 58, ECHR 2002-VIII). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatis mutandis, зазначене вище рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pinc v. The Czech Republic), п. 58, а також рішення у справі "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року, також Рішення у справі "Рисовський проти України" (Rysovskyy v. Ukraine) від 20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04, п.71).

Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення ЄСПЛ у справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року).

У пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» ЄСПЛ повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень. Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.

Обов`язок суду мотивувати прийняття або відхилення доводів сторін по суті спору полягає у відображенні в судовому рішенні висновків суду про те, що саме дало йому підстави прийняти та/чи відхилити аргументи сторін щодо суті спору, з посиланням на з`ясовані у справі обставини та норми матеріального чи процесуального права, що підлягають застосуванню до правовідносин, що склалися.

Водночас, оскільки на суд покладено обов`язок здійснювати правосуддя на засадах верховенства права, забезпечити кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України (стаття 2 Законів України «Про судоустрій і статус суддів» у редакціях від 07 липня 2010 року та 02 червня 2016 року), зазначений обов`язок суду полягає в закладенні у свої мотиви відповідної аргументації з дотриманням принципів верховенства права.

Колегія суддів також зазначає, що судом першої інстанції встановлено в повній мірі фактичні обставини справи, та надано об`єктивний та обґрунтований їх аналіз з урахуванням доводів, наведених сторонами, у зв`язку з чим, наявні підстави вважати, що обставини справи встановлено повно та правильно, а отже і наведені скаржником доводи в апеляційній скарзі щодо цього не спростовують правильних по суті висновків суду першої інстанції.

Згідно зі ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст.ст.315, 316 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги, якщо суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Керуючись ст.ст. 308, 315, 316, 322, 325, 328 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Біляївської міської ради Одеської області залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2021 року по справі за позовом Одеської міської ради до Біляївської районної ради Одеської області, Одеської районної ради Одеської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача ТОВ «Інфокс» в особі філії «Інфоксводоканал», третьої особи на стороні відповідача - Біляївської міської ради Одеської області, про визнання протиправним та нечинним рішення,- залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Дата складення повного судового рішення 22 .12.2021р.

Головуючий суддя Стас Л.В.
Судді Турецька І.О. Шевчук О.А.