Справа № 380/9158/21
Суддя: Сидор Наталія Теодозіївна
Дата ухвалення: 2021-12-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
справа №380/9158/21
У Х В А Л А
про залишення позовної заяви без розгляду
16 грудня 2021 року м. Львів
Львівський окружний адміністративний суд у складі:
головуючої судді Сидор Н.Т.,
за участю секретаря судового засідання Лубоцької Н.І.,
представника позивача Місінської М.А.,
представник відповідача не прибув,
розглянувши у підготовчому судовому засіданні у порядку загального позовного провадження питання про залишення позову без розгляду у справі за позовом керівника Золочівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Бродівської міської ради Золочівського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

в с т а н о в и в :
керівник Золочівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області звернувся до Львівського окружного адміністративного суду із вищевказаним адміністративним позовом до Бродівської міської ради Золочівського району Львівської області, в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Бродівської міської ради Золочівського району Львівської області щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж об`єкту природно-заповідного фонду місцевого значення «Кемпа» площею 10 га, що розташований на території Бродівської міської ради (урочище Кемпа) Бродівської об`єднаної територіальної громади Золочівського району Львівської області та закріпити їх в натурі (на місцевості);
- зобов`язати Бродівську міську раду Золочівського району Львівської області відповідно до вимог законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж об`єкту природно-заповідного фонду місцевого значення «Кемпа» площею 10 га, що розташований на території Бродівської міської ради (урочище Кемпа) Бродівської об`єднаної територіальної громади Золочівського району Львівської області та закріпити їх в натурі (на місцевості).
Ухвалою судді від 09.07.2021 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі; справу вирішено розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.
Постановляючи ухвалу, суд враховує наступне.
Згідно з ч.ч. 3-5 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до ч.ч. 1, 3 ст. 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Частиною 4 ст. 23 Закону №1697-VII встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Аналіз вказаних вище норм дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
Так, у першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. При цьому «нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Разом з цим, «здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. При цьому «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Тобто, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний суб`єкт владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. При цьому, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 19.03.2020 у справі №240/3384/19.
Саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст.367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).
Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 10.10.2019 року у справі № 0440/6738/18 та від 13.05.2021 у справі №620/2645/20.
Як видно з матеріалів справи, керівник Золочівської окружної прокуратури Львівської області у поданому до суду позові, як на наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, вказав, що Бродівською міською радою не забезпечено організацію проведення робіт із винесення меж об`єкту природно заповідного фонду Ботанічного заказника «Кемпа» площею 10 га, що розташований на території Бродівської міської ради (урочище Кемпа) Бродіської об`єднаної територіальної громади Золочівського району Львівської області.
Однак суд не враховує такі доводи прокурора, адже матеріали справи не містять доказів встановлення обставин тривалого незабезпечення відповідачем проведення робіт із винесення меж об`єкту природно заповідного фонду Ботанічного заказника «Кемпа» площею 10 га, що розташований на території Бродівської міської ради (урочище Кемпа) Бродіської об`єднаної територіальної громади Золочівського району Львівської області та того, що ці обставини встановлено органом державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Надані до позову копії листів начальника Відділу у Бродівському районі Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 15.03.2021, директора Департаменту екології та природних ресурсів Львівської обласної державної адміністрації від 06.05.2021, міського голови Виконавчого комітету Бродівської міської ради Самбірського району Львівської області від 10.03.2021 та начальника Державної екологічної інспекції у Львівській області від 07.05.2021 мають лише інформативний характер та не можуть вважатися належними та достатніми доказами у розумінні вимог КАС України.
Таким чином, у цій справі судом не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Державною екологічною інспекцією у Львівській області, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів держави. Сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, відсутність інформації про проведення планових та позапланових перевірок без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.
При цьому, суд враховує що прокурором не надано доказів щодо проведення ним перевірки компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також щодо встановлення фактів неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду , як позивача у справі.
Фактично, підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з бездіяльністю Державної екологічної інспекції у Львівській області, а не відсутність відповідного органу, який може захищати інтереси держави. Звертаючись до суду, прокурор перебирає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається зобов`язати відповідача до вчинення певних дій у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було.
Крім того, відповідно до приписів ч. 1 ст. 62 Закону України від 16.06.1992 №2456-XII «Про природно-заповідний фонд України», державний контроль за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, його органами на місцях та іншими спеціально уповноваженими державними органами.
Згідно зі ст. 16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.
Отже, у цьому випадку, органом, до компетенції якого віднесені спірні повноваження, є Львівська обласна державна адміністрація, а не Державна екологічна інспекція у Львівській області, як визначено прокурором.
Враховуючи вказане, суд доходить висновку, що прокурором не доведено, що орган, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення охорони та нагляду за збереженням навколишнього природного середовища та захисту об`єктів природо-заповідного фонду, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів держави у даній сфері.
Обставини дотримання прокурором установленої ч.ч. 3, 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів ст.ст. 53, 169 КАС України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті.
Водночас у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 зазначено, що у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.
Отже, у цій справі наявні підстави для застосування положень п. 2 ч. 1 ст. 240 КАС України, згідно яких суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Керуючись ст. ст. 240, 243, 248, 256, 293-295, п. 3 розділу VI «Прикінцеві положення», пп. 15.5 п.15 розділу VII «Перехідні положення» КАС України, суд
п о с т а н о в и в :
позов керівника Золочівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Бродівської міської ради Золочівського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії залишити без розгляду.
Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення.

Ухвалу може бути оскаржено до суду апеляційної інстанції відповідно до ст. ст. 293-297 КАС України, з урахуванням строків, передбачених пунктом 3 Розділу VI «Прикінцеві положення» КАС України.

Повний текст ухвали складено та підписано 20.12.2021.

Суддя Сидор Н.Т.