Справа № 9901/508/21
Суддя: Гончарова І.А.
Дата ухвалення: 2021-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

20 грудня 2021 року

Київ

справа №9901/508/21

адміністративне провадження № П/9901/508/21

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Гончарової І.А.,

перевіривши матеріали позовної заяви Приватного акціонерного товариства «Український графіт» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 24 червня 2021 року № 266/2021 в частині,

УСТАНОВИВ:

13 грудня 2021 року Приватне акціонерне товариство «Український графіт» звернулося до Верховного Суду як до суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, в якому просить:

- визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 24 червня 2021 року № 266/2021 Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію пункту 526 та пункту 527 додатка № 2 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині, що призвела до застосування даного Указу Президента України до правовідносин, які виникли до набрання чинності оскаржуваним Указом Президента України, і як наслідок призвела до протиправного втручання (порушення) у право приватної власності Приватного акціонерного товариства «Український графіт» на грошові кошти у сумі 140 272,60 доларів США, які були заблоковані банком на підставі оскаржуваного Указу Президента України;

- визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка полягає у протиправному не закріплені в оскаржуваному Указі Президента України перехідних положень про те, що обмеження (санкції), уведені оскаржуваним Указом Президента України не застосовуються до українських юридичних осіб в частині отримання останніми коштів за фактично та законно експортовану за межі митної території України продукцію на підставі зовнішньоекономічних договорів, за умови, що експорт такої продукції відбувся до набрання чинності оскаржуваним Указом Президента України;

- зобов`язати Президента України вчинити дії щодо внесення змін до оскаржуваного Указу Президента України шляхом доповнення такого Указу Президента України перехідними положенням про те, що обмеження (санкції), уведені оскаржуваним Указом Президента не застосовуються до українських юридичних осіб в частині отримання останніми коштів за фактично та законно експортовану за межі митної території України продукцію на підставі зовнішньоекономічних договорів, за умови, що експорт такої продукції відбувся до набрання чинності оскаржуваним Указом Президента.

Згідно із протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 грудня 2021 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: Гончарова І.А.- головуючий суддя, судді: Бившева Л.І., Олендер І.Я, Хохуляк В.В., Ханова Р.Ф.

Відповідно до статті 171 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); чи немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема з`ясовуючи на підставі пункту четвертого частини першої статті 171 КАС України, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з пунктом четвертим частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України визначені у статті 266 КАС України.

Згідно з пунктами першим, другим частини першої статті 266 КАС України правила статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності указів і розпоряджень Президента України, законності дій чи бездіяльності Президента України.

Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Як вбачається зі змісту позовної заяви, Приватне акціонерне товариство «Український графіт» оскаржує Указ Президента України, яким застосувано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції)» до визначеного кола суб`єктів, а саме в частині введення в дію пункту 526 та пункту 527 додатка 2 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

З огляду на наведені вище положення КАС та загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржуваний Указ є актом індивідуальної дії, оскільки передбачає індивідуалізовані приписи щодо уведення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» та застосування персональних спеціальних економічних та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб згідно з додатком 1, юридичних осіб згідно з додатком 2.

При цьому позивач зазначив, що відповідно до пункту 526 додатка 2 Рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» до Публічного акціонерного товариства «Корпорація ВСМПО - АВІСМА» застосовано безстроково обмежувальні заходи (санкції) та згідно з пунктом 527 додатка 2 вказаним рішенням до «АВІСМА» філія Публічного акціонерного товариства «Корпорація ВСМПО - АВІСМА» застосовано безстроково обмежувальні заходи (санкції).

Отже, право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Оскільки Приватне акціонерне товариство «Український графіт» не є учасником (суб`єктом), на якого розповсюджується дія Указу Президента України від 24 червня 2021 року № 266/2021, то такий Указ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Аналогічний правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, 6 червня у справі № 800/489/17, 12 червня 2018 року у справі № 800/587/17, 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, 18 вересня 2019 року у справі № 9901/284/19, 9 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Верховний Суд зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Відповідно до частини шостої наведеної статті, у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладено у низці постанов Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 10 травня 2018 року у справі № П/9901/385/18 та від 17 жовтня 2018 року у справі № 9901/591/18.

Наслідки відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені частиною п`ятою статті 170 КАС України.

Керуючись статтями 19, 22, 170, 248, 256, 266, Кодексу адміністративного судочинства України,

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом Приватного акціонерного товариства «Український графіт» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 24 червня 2021 року № 266/2021 в частині.

Ухвала суду може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п?ятнадцяти днів з дня її складення.

Ухвала суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

...........................

І.А. Гончарова,

Суддя Верховного Суду