Справа № 640/735/21
Суддя: Вівдиченко Тетяна Романівна
Дата ухвалення: 2021-12-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/735/21 Головуючий у 1 інстанції: Аверкова В.В.
Суддя-доповідач: Вівдиченко Т.Р.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 грудня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача Вівдиченко Т.Р.

Суддів Грибан І.О.

Лічевецького І.О.

За участю секретаря Мельник К.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства розвитку громад та територій України про визнання протиправним та скасування наказу, -

ВСТАНОВИЛА:

Позивач - ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства розвитку громад та територій України, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати виданий наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства «Про затвердження Зміни № 8 до розділу 1 «Керівники, професіонали, фахівці» Випуск 64 «Будівельні, монтажні та ремонтні роботи Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників» від 27 січня 2014 року за № 26, як таким, що не відповідає частині другій статті 19 Конституції України, де органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2021 року у задоволенні адміністративного позову - відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду, позивач - ОСОБА_1 звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким в задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права. Зокрема, апелянт зазначає, що оскаржуваним наказом порушено його права, оскільки, проходив професійну атестацію виконавців окремих видів робіт (послуг), пов`язаних із створенням об`єктів архітектури експерта з технічного обстеження будівель і споруд класу наслідків (відповідальності) СС2 (незначні наслідки) у 2017 році у саморегулівній організації у сфері архітектурної діяльності Всеукраїнської громадської організації «Асоціація експертів будівельної галузі», якій було делеговано повноваження проводити професійну атестацію виконавців сфері архітектурної діяльності. Також, апелянт вказує, що при видачі наказу від 27 січня 2014 року за № 26 Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України повинно було у встановленому порядку зареєструвати цей нормативно-правовий акт у Міністерстві юстиції України.

08 листопада 2021 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від відповідача - Міністерства розвитку громад та територій України надійшов відзив на апеляційну скаргу, яким підтримує позицію суду першої інстанції.

15 листопада 2021 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від позивача - ОСОБА_1 надійшла відповідь на поданий відзив відповідача.

22 листопада 2021 року до суду апеляційної інстанції від відповідача - Міністерства розвитку громад та територій України надійшли заперечення проти відповіді на відзив на апеляційну скаргу.

29 листопада 2021 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від ОСОБА_1 надійшла відповідь позивача на подане заперечення відповідача.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, які з`явилися в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27 січня 2014 року № 26 «Про затвердження Зміни № 8 до розділу 1 "Керівники, професіонали, фахівці" Випуску 64 "Будівельні, монтажні та ремонтно-будівельні роботи" Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників» з метою оновлення галузевої нормативної бази з праці та професійної класифікації у будівництві, враховуючи рішення науково-технічної ради Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 22.12.2011 № 68 "Про розгляд науково-дослідної роботи за договором Н-12/236-11 від 07.12.2011 "Дослідження професійної класифікації у будівництві, розроблення кваліфікаційних характеристик на нові професії працівників у будівництві та підготовка на їх основі зміни до Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. Випуск 64 затверджено погоджену з Міністерством соціальної політики України, Зміну № 8 до розділу 1 "Керівники, професіонали, фахівці" (кваліфікаційні характеристики професій: "Інженер-проектувальник" - (Код КП - 2142.2), "Експерт будівельний" - (Код КП - 2142.2), "Інженер з технічного нагляду (будівництво)" - (Код КП - 2142.2) Випуску 64 "Будівельні, монтажні та ремонтно-будівельні роботи" Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників (далі - Зміна), що додається.

Не погоджуючись із наказом відповідача від 27 січня 2014 року за № 26, позивач звернувся до суду з вищевказаним позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Також, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин. При зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку право.

Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення. З цією метою суд повинен з`ясувати характер спірних відносин (предмет та підстави позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб, зокрема встановити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Порушенням суб`єктивного права особи є створення будь-яких перепон у реалізації нею свого суб`єктивного права, що унеможливлюють одержання особою того, на що вона вправі розраховувати в разі належної поведінки зобов`язаної особи. Так само протиправним є покладення на особу додаткового обов`язку, який не випливає зі змісту конкретних правовідносин за участі цієї особи.

Таким чином, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Відсутність порушеного права або неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

За змістом частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо поняття порушення права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у постанові від 19 січня 2021 року у справі №640/620/17 зазначив наступне: «...позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки позивача у сфері публічно-правових відносин.

З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає. Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах».

Колегія суддів зазначає, що оскаржуваний наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 27 січня 2014 року № 26 встановлює відносини з галузевої нормативної бази з праці та професійної класифікації у будівництві.

Апелянт вказує, що оскаржуваним наказом порушено його права, оскільки, проходив професійну атестацію виконавців окремих видів робіт (послуг), пов`язаних із створенням об`єктів архітектури експерта з технічного обстеження будівель і споруд класу наслідків (відповідальності) СС2 (незначні наслідки) у 2017 році у саморегулівній організації у сфері архітектурної діяльності Всеукраїнської громадської організації «Асоціація експертів будівельної галузі», якій було делеговано повноваження проводити професійну атестацію виконавців сфері архітектурної діяльності.

Вищезазначене вказує на участь позивача у правовідносинах, на які поширює свою дію оскаржуваний наказ.

Організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України визначає Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 року № 3166-VI (далі - Закон №3166-VI, в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного наказу).

Частиною 1 статті 1 вищевказаного Закону передбачено, що систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади.

Відповідно до ч. 1 ст. 15 Закону №3166-VI, міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр.

За приписами ч. 2 ст. 15 Закону №3166-VI, накази міністерства, видані в межах його повноважень, є обов`язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами.

Частинами 3-4 статті 15 Закону №3166-VI закріплено, що накази міністерства нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Накази міністерства, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Згідно ч. 5 ст. 15 Закону №3166-VI, накази міністерства, які є нормативно-правовими актами, після включення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів опубліковуються державною мовою в офіційних друкованих виданнях.

У відповідності до ч. 7 ст. 15 Закону №3166-VI, накази міністерства, які є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування.

На час прийняття оскаржуваного наказу діяло Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затверджене Указом Президента України від 31 травня 2011 року № 633/2011 (далі - Положення № 633/2011).

Відповідно до п. 1 вищевказаного Положення, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіон України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України.

Мінрегіон України входить до системи органів виконавчої влади і є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної житлової політики і політики у сфері будівництва, архітектури, містобудування та житлово-комунального господарства.

Згідно підпункту 2 пункту 4 Положення № 633/2011, Мінрегіон України відповідно до покладених на нього завдань затверджує:

- державні будівельні норми, в тому числі з питань реставрації, консервації, ремонту і пристосування пам`яток архітектури і містобудування, планування їх територій, порядок консервації та розконсервації об`єктів будівництва, кошторисну нормативну базу у будівництві, порядок її застосування при здійсненні будівництва із залученням державних коштів; положення про Атестаційну архітектурно-будівельну комісію та її склад; положення про експериментальне будівництво; типове положення про Архітектурно-містобудівну раду та типову форму будівельного паспорта; правила обстежень, оцінки технічного стану та паспортизації будинків і споруд; склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць;

- галузеві програми щодо підвищення енергоефективності у будівельній галузі; кваліфікаційні вимоги до виконавців робіт, пов`язаних зі створенням об`єктів архітектури;

- методологію проектування, будівництва та реконструкції об`єктів цивільного і промислового призначення, інженерно-транспортної інфраструктури у звичайних і складних інженерно-геологічних умовах;

- порядки, норми і правила у сфері житлово-комунального господарства, житлової політики, благоустрою населених пунктів, квітково-декоративного насінництва та розсадництва, поводження з побутовими відходами, поховання; єдину соціально-економічну, технічну політику у сфері питної води та питного водопостачання; інструкцію з проведення технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна; регламенти енергетичного аудиту об`єктів житлової та соціальної сфери, форму типових договорів у сфері житлово-комунального господарства; індекси балансової вартості об`єктів житлового фонду;

- методики визначення норм споживання житлово-комунальних послуг (крім споживання природного газу та електроенергії), нормативів витрат і втрат ресурсів, що використовуються у житлово-комунальній сфері, вартості утримання та технічного обслуговування об`єктів житлово-комунального господарства;

- методичні рекомендації та порядок проведення моніторингу якості питної води, технічного стану систем централізованого питного водопостачання та водовідведення, процесів підтоплення міст і селищ міського типу;

- нормативно-правові акти з питань архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.

Пунктом 8 Положення № 633/2011 закріплено, що Мінрегіон України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує Міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі - Міністр).

Накази Мінрегіону України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Нормативно-правові акти Мінрегіону України підлягають державній реєстрації в установленому законодавством порядку.

Накази Мінрегіону України, видані в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами та місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами.

Наказом Державного комітету України з будівництва та архітектури від 28 грудня 2004 року № 243 затверджено Програму створення та постійного оновлення галузевої нормативної бази з праці та професійної класифікації у будівництві на 2005-2010 роки 9далі - Програма).

Абзацом 1 пункт у вказаної Програми передбачено, що ця Програма створення та постійного оновлення галузевої нормативної бази з праці та професійної класифікації у будівництві на 2005-2010 роки (далі - Програма) спрямована на створення галузевої нормативної бази з праці (норми часу, виробітку, обслуговування, чисельності, методичні рекомендації, інші методичні документи з організації нормування) та професійної класифікації (кваліфікаційні характеристики професій, посад працівників, підготовку пропозицій щодо внесення змін до Класифікатора професій ДК 003-95 для нових видів будівельних робіт та професій), а також надання організаційно-методичної та практичної допомоги з цих питань організаціям і підприємствам, які здійснюють будівельні, монтажні, ремонтно-будівельні та спеціальні будівельні роботи.

Відповідно до абз. 5 п. 1 Програми, основними завданнями Програми є, зокрема, постійне оновлення професійної класифікації в галузі на підставі аналізу змін, що відбуваються в організації будівельного виробництва, та розроблення кваліфікаційних характеристик на нові види робіт та професії; удосконалення нормативно-методичної бази з праці у будівництві.

Пунктом 4.1 Програми визначено, що з метою удосконалення нормування праці, підвищення науково-методичного, нормативного та інформаційного - забезпечення будівельних організацій та підприємств відповідними матеріалами з цих питань (щодо організації та нормування праці) передбачено протягом 2005-2010 років продовжити проведення наукових досліджень з питань праці.

За приписами п. 4.2 Програми, на підставі наукових досліджень та систематичного моніторингу стану організації нормування праці в будівництві здійснювати виконання робіт, зокрема, щодо:

- оновлення професійної класифікації працівників будівництва на підставі розроблення кваліфікаційних характеристик на нові професії та види робіт у галузі;

- підготовки змін і доповнень до Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників (Випуск 64 «Будівельні, монтажні та ремонтно-будівельні роботи») з урахуванням досвіду його використання та застосування у будівництві новітніх технологій, нових видів будівельних матеріалів і конструкцій, сучасних машин, механізмів, інструменту.

У Додатку 1 до вищезазначеного наказу Державного комітету України з будівництва та архітектури від 28 грудня 2004 року № 243 викладено Порядок розроблення галузевих, відомчих, місцевих норм часу на будівельні, монтажні, ремонтно-будівельні та спеціальні будівельні роботи (далі - Порядок).

Положеннями п.п. 2.5 та 2.12 II етапу Порядку «Організація робіт із розроблення Галузевих, відомчих та місцевих норм часу на будівельні, монтажні, ремонтно-будівельні та спеціальні будівельні роботи, методичне керівництво, координація робіт» визначено заходи, виконавці та строки виконання робіт, а саме:

- розроблення параграфів норм конкретних збірників Галузевих норм часу на будівельні монтажні та ремонтно-будівельні роботи (перевірка технології, що міститься у нормах на відповідність БНіП, приведення кваліфікаційного складу ланок (виконавців) у відповідність до кваліфікаційних вимог ДКХП. Випуск 64. Здійснення проектування нових норм перегляду норм часу або перегляд норм часу, які прийнято за орієнтир;

- розроблення параграфів норм конкретних збірників відомчих норм часу на спеціальні будівельні роботи (перевірка технології, що міститься у нормах на відповідність БНіП, приведення кваліфікаційного складу ланок (виконавців) у відповідність до кваліфікаційних вимог ДКХП. Випуск 64). Здійснення проектування нових норм часу або перегляд норм часу, які прийнято за орієнтир.

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року № 104 затверджено Перелік науково-дослідних розробок за бюджетною програмою КПКВК 2751030 «Прикладні наукові-науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням у сфері будівництва та житлово- комунального господарства» та обсяги фінансування відповідно до планових видатків державного бюджету на 2011 рік (далі - Перелік).

Пунктом 2 Додатку до вищевказаного наказу передбачено дослідження професійної класифікації у будівництві, розроблення кваліфікаційних характеристик на нові професії працівників у будівництві та підготовка на їх основі змін до Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. Випуск 64, зі строком виконання - 2011 рік.

Як вбачається з матеріалів справи, 07 грудня 2011 року Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України в особі першого заступника Міністра Алілова О.М., який діяв на підставі Положення про Мінрегіон та наказу Мінрегіону від 06 вересня 2011 року № 184 «Про розподіл повноважень та функціональних обов`язків між Міністром регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, його першим заступником, заступником та заступником - керівником апарату» (копія міститься в матеріалах справи) та Державним підприємством «Державний науково-дослідний інститут автоматизованих систем в будівництві», який діяв на підставі Статуту, затвердженого наказом Мінрегіону від 09.07.2009 № 279 «Про затвердження нової редакції статуту Державного підприємства «Державний науково-дослідний інститут автоматизованих система в будівництві» (копія додана до матеріалів справи) укладено Договір № Н-12/236-11 на створення (передачу) науково-дослідної розробки по ДК-015 за державні кошти «Дослідження професійної класифікації у будівництві, розроблення кваліфікаційних характеристик на нові професії працівників у будівництві та підготовка на їх основі зміни до Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. Випуск 64» (Т. 1 а.с. 60-75).

Відповідно пункту 1.2 даного Договору, наукові, технічні, економічні й інші вимоги до наукової/науково-дослідної розробки, що є предметом Договору, визначаються Вимогами Замовника на створення (передачу) НДР «Дослідження професійної класифікації у будівництві, розроблення кваліфікаційних характеристик на нові професії працівників у будівництві та підготовка на їх основі зміни до Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. пек 64» за встановленою формою, яка є невід`ємною частиною цього Договору (додаток 3 до Договору).

Згідно п.п. 9.1 п. 9 зазначеного Договору, цей Договір набирає чинності з моменту його підписання Сторонами і діє до 23 грудня 2011 року, але у будь якому разі до повного виконання Сторонами своїх зобов`язань.

У строк до 22.12.2011 року роботи по науково-дослідній розробці було виконано.

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23 вересня 2011 року №208 утворено Науково-технічну раду Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України у складі згідно з додатком (Т. 1 а.с. 127).

Відповідно до пункту 1.1 Положення про науково-технічної ради Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23.09.2011 №208 (далі - Положення про НТР), Науково-технічна рада Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі - НТР) є постійно діючим дорадчим органом, який утворюється з метою розгляду наукових рекомендацій та пропозицій щодо визначення основних напрямів у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сфері будівництва, архітектури, містобудування, промисловості будівельних матеріалів, житлово-комунального господарства, житлової політики, благоустрою населених пунктів, квітково-декоративного насінництва та розсадництва, поводження з побутовими відходами, поховання, обговорення найважливіших програм та проблем, а також рекомендацій щодо використання та впровадження новітніх досягнень вітчизняної та зарубіжної науки, наукових та науково-технічних розробок, схвалення до погодження проектів нормативно-правових та нормативних актів, нормативних документів.

За приписами п. 4.1. розділу 4 Положення про НТР, основною формою роботи НТР та секцій є засідання, які проводяться відповідно до планів їх роботи. Планові засідання НТР проводяться, як правило, останнього четверга поточного місяця.

Пунктом 4.4 розділу 4 Положення про НТР визначено, що рішення НТР з питань, що розглядаються на засіданнях НТР (секцій), приймаються простою більшістю голосів у присутності не менш двох третин членів НТР (секцій).

Згідно п. 4.5 розділу 4 Положення про НТР, рішення НТР мають рекомендаційний характер. У разі необхідності для виконання рішень, прийнятих НТР, видається наказ Міністерства.

Матеріали справи свідчать, що Науково-технічною радою Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України прийнято рішення від 22 грудня 2011 року №68, яким вирішено Схвалити науково-дослідну роботу за договором Н-12/236-11 від 07.12.2011 «Дослідження професійної класифікації у будівництві, розроблення кваліфікаційних характеристик на нові професії працівників у будівництві та підготовка на їх основі зміни до Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. Випуск 64» (Т. 1 а.с. 54).

Департаменту державних програм та розвитку житлового будівництва (Непомнящий О.М.) рекомендовано:

- забезпечити разом з Державним підприємством «Державний науково-дослідний інститут автоматизованих систем в будівництві» погодження зміни до Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. Випуск 64 з Міністерством соціальної політики України.

- підготувати проект наказу Мінрегіону України про затвердження в установленому порядку зміни до Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. Випуск 64;

- розмістити на офіційному веб-сайті Міністерства проект зміни до Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. Випуск 64.

Згодом, 27 січня 2014 року, з метою оновлення галузевої нормативної бази з праці та професійної класифікації у будівництві, враховуючи рішення науково-технічної ради Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 22.12.2011 № 68, Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства прийнято оскаржуваний наказ від 27.01.2014 № 26, яким затверджено, погоджену з Міністерством соціальної політики України, Зміну № 8 до розділу 1 "Керівники, професіонали, фахівці" (кваліфікаційні характеристики професій: "Інженер-проектувальник" - (Код КП - 2142.2), "Експерт будівельний" - (Код КП - 2142.2), "Інженер з технічного нагляду (будівництво)" - (Код КП - 2142.2) Випуску 64 "Будівельні, монтажні та ремонтно-будівельні роботи" Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників (далі - Зміна), що додається.

Даний наказ розміщено за посиланням на офіційному порталі Верховної Ради України за посиланням: https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/v0026858-14#Text.

Посилання апелянта на те, що між прийняттям вищевказаного наказу та рішенням Науково-технічної ради Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України прийнято рішення від 22 грудня 2011 року №68 має місце тривалий відрізок часу, колегія суддів вважає необгрунтованими, оскільки, вони не спростовують правомірність прийняття оскаржуваного наказу.

В обґрунтування апеляційної скарги ОСОБА_1 неодноразово посилається на те, що оскаржуваний наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 27.01.2014 р. № 26 повинен був бути зареєстрований у Міністерстві юстиції України з моменту його затвердження.

З даного приводу, колегія суддів зазначає наступне.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 затверджено Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади (далі по тексту - Положення № 731).

Пунктом 2 Положення №731 передбачено, що Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, які містять одну або більше норм, що зачіпають права, свободи, законні інтереси і стосуються обов`язків громадян та юридичних осіб, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації, або мають міжвідомчий характер, тобто є обов`язковими для інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також юридичних осіб, що не належать до сфери управління суб`єкта нормотворення.

За приписами п. 3 Положення №731, на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади із застосуванням засобів кваліфікованого електронного підпису чи печатки) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами "Для службового користування", "Особливої важливості", "Цілком таємно", "Таємно" та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

Пунктом 4 Положення №731 передбачено, що державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов`язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС), антикорупційної та гендерно-правової експертиз з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, а також прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Водночас, пунктом 6 Положення №731, які акти не подаються на державну реєстрацію, а саме:

а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;

в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення);

г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів;

д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм;

е) рекомендаційного, роз`яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз`яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, правила спортивних змагань з видів спорту, визнаних в Україні, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

Слід зазначити, що Довідник кваліфікаційних характеристик професій працівників Випуск 64 «Будівельні, монтажні та ремонтно-будівельні роботи» затверджено наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 13 жовтня 1999 року № 249, погоджено Міністерством праці та соціальної політики України та введено в дію 01.01.2000 року.

Оскільки, основний документ, а саме, вищезазначений Довідник кваліфікаційних характеристик, не є нормативно-правовим актом, який підлягає державній реєстрації, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що, відповідно, і зміни до нього також не підлягають державній реєстрації.

З огляду на вказане, доводи апелянта про те, що при видачі наказу від 27 січня 2014 року за № 26 Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України повинно було у встановленому порядку зареєструвати цей нормативно-правовий акт у Міністерстві юстиції України у відповідності із цією постановою, так як, вимоги цього наказу напряму стосуються законодавства у сфері архітектурної діяльності щодо проходження професійної атестації виконавців окремих видів робіт (послуг), пов`язаних із створенням об`єктів архітектури, колегія суддів вважає необгрунтованими.

Посилання апелянта на порушення проведення процедур відкритих і двоступеневих торгів з предметом закупівлі: «II.2 29 Дослідження та розробки в галузі економічних наук (Дослідження професійної кваліфікації у будівництві та підготовка на їх основі зміни до Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. Випуск 64)», колегія суддів вважає безпідставним, оскільки, здійснення даної закупівлі не охоплюється предметом позову у даній справі.

Доводи апелянта про неможливість виконання Державним підприємством «Державний науково-дослідний інститут автоматизованих систем в будівництві» у короткі терміни Договору № Н-12/236-11 від 07.12.2011 року, колегія суддів вважає необгрунтованими, оскільки, вони базуються на припущеннях апелянта та власних розрахунках робочого часу.

Щодо доводів апелянта про те, що до складу Науково-технічної ради Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України ввійшло, як стверджує апелянт, 14 представників підвідомчих Міністерству організацій із 35 осіб від загальної чисельності, слід зазначити, що, відповідно до абзацу 3 пункту 3.6 Положення про НТР, у складі секцій НТР кількість представників апарату Міністерства не повинна перевищувати третину від загальної чисельності

Таким чином, вимоги щодо чисельності НТР стосуються лише представників апарату Міністерства, а тому, доводи апелянта в цій частині є необгрунтованими.

З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується в висновком суду першої інстанції про те, що позивачем не доведено наявність правових підстав для скасування оскаржуваного наказу, в той час, як відповідач, як суб`єкт владних повноважень, покладений на нього обов`язок доказування, з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, виконав.

Колегія судів зазначає, що апеляційна скарга ОСОБА_1 містить також інші доводи, однак вони не спростовують висновків суду першої інстанції про правомірність та законність оскаржуваного наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 27 січня 2014 року № 26.

Судова колегія враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах Салов проти України (заява № 65518/01; пункт 89), Проніна проти України (заява № 63566/00; пункт 23) та Серявін та інші проти України (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Крім того, у рішеннях ЄСПЛ по справі Ґарсія Руіз проти Іспанії (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.

Таким чином, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, судом першої інстанції правомірно відмовлено у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .

Решта доводів та заперечень апелянта висновків суду першої інстанції не спростовують.

Згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Аналізуючи обставини справи та норми чинного законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 та відсутність правових підстав для їх задоволення.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).

При цьому, доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до ч. 3 ст. 242 КАС України, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

З підстав вищенаведеного, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328-329 КАС України.

Суддя-доповідач Вівдиченко Т.Р.

Судді Грибан І.О.

Лічевецький І.О.

Повний текст постанови виготовлено 20.12.2021 р.