Справа № 580/5516/21
Суддя: Лічевецький Ігор Олександрович
Дата ухвалення: 2021-12-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/5516/21 Суддя (судді) першої інстанції: Гайдаш В.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 грудня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого-судді Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Оксененка О.М., за участю секретаря - Рейтаровської О.С., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року в справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Шрамківської сільської ради Золотоніського району Черкаської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ

До Черкаського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 (далі - позивач) з адміністративним позовом до Шрамківської сільської ради Золотоніського району Черкаської області (далі - відповідач) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, в якому просив:

- визнати протиправною відмову відповідача, викладену у рішенні від 18.06.2021 №8-94/VIII стосовно надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтованою площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення у межах населеного пункту, яка знаходиться на території Бирлівської сільської ради Драбівського району Черкаської області із земель комунальної власності, кадастрові номери земельних ділянок на частину яких подано клопотання про відведення :03:001:0870 та :03:001:0827;

- зобов`язати відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтованою площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення у межах населеного пункту, яка знаходиться на території Шрамківської сільської ради Драбівського району Черкаської області.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач протиправно відмовив йому у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства на підставі поданої ним заяви.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 29.09.2021 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти постанову, якою позовні вимоги задовольнити.

На думку апелянта суд першої інстанції, ухвалюючи оскаржуване рішення порушив норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Позивач зокрема зазначає, що метою його звернення до відповідача було отримання земельної ділянки у власність, а не отримання документації.

На переконання скаржника проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок є різними видами документації, яка стосується процедури отримання земельної ділянки у власність.

Апелянт звертає увагу, що звертався до відповідача саме з клопотанням про отримання у власність земельної ділянки шляхом надання йому згоди на виготовлення технічної документації із землеустрою.

Отже, суд першої інстанції дійшов помилкових висновків стосовно того, що звернення позивача до відповідача стосувалося отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та, як наслідок безпідставно відмовив у задоволенні позовних вимог.

Також позивач зазначає, що положення статті 118 Земельного кодекс України (далі - ЗК України) не містять такої підстави для відмови у задоволенні клопотання про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, оскільки вказані у цій статті обставини можуть бути лише підставою для відмови у задоволенні заяви щодо виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Таким чином, відповідач протиправно відмовив у задоволенні, поданого позивачем клопотання із посиланням на вказані підстави.

Крім того, скаржник посилається на неврахування судом першої інстанції правової позиції Верховного Суду, висловлених у постановах від 02.07.2020, справа 825/2228/18, від 24.09.2020, справа №376/943/1, від 11.09.2019 №819/570/18.

Відповідно до статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом попередньої інстанції норм процесуального права, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, що в грудні 2020 року позивач звернувся до Шрамківської сільської ради Золотоніського району Черкаської області із клопотанням від 21.12.2020, в якому просив надати дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га за рахунок земель запасу у межах Бирлівської сільської ради та земель для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту, на території Шрамківської сільської громади Драбівського району Черкаської області. До заяви додано документи згідно переліку у додатках.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 14.05.2021 у справі №580/838/21 зобов`язано Шрамківську сільську раду Золотоніського району Черкаської області у встановленому законом порядку повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 21.12.2020 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства та з урахуванням висновків суду відповідно до вимог статті 118 ЗК України прийняти обґрунтоване рішення про його надання чи відмову.

Рішенням Шрамківської сільської ради від 18.06.2021 №8-94/VIII «Про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок з земель Шрамківської сільської територіальної громади», відмовлено позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0000 га за рахунок вже сформованих земельних ділянок з кадастровими номерами :03:001:0870 та :03:001:0827, в адміністративних межах Шрамківської сільської ради, оскільки земельні ділянки :03:001:0870 та :03:001:0827 відносяться до пасовищ, тому такий вид угідь, як пасовища, має на меті сінокосіння та випасання худоби, а не ведення особистого селянського господарства, тому передача вищезазначеної земельної ділянки у власність позивачеві буде суперечити нормам чинного законодавства, що у свою чергу є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою в порядку ч. 7 ст. 118 ЗК України. Крім того, формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні без зміни їх цільового призначення, здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання ділянок, однак позивач звернувся із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а не з технічною документацією із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, що суперечить вимогам частини шостої статті 79-1 Земельного кодексу України.

Уважаючи зазначену відмову протриманою, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відмова відповідача ґрунтувалася на підставі, яка передбачена частиною сьомою статті 118 ЗК України, а тому оскаржувані дії відповідача є правомірними.

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з частиною першою та другою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно із частиною сьомою статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 вказаного Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

За змістом статті 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об`єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Умови і строки розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт відповідно до типового договору. Типовий договір на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки затверджується Кабінетом Міністрів України.

У разі встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) або формування земельної ділянки, необхідної для здійснення державно-приватного партнерства (реалізації проекту, що здійснюється на умовах концесії), замовником документації із землеустрою є державний партнер (концесієдавець), а також за його дорученням державне або комунальне підприємство, установа, організація чи господарське товариство, 100 відсотків акцій (часток) якого належать державі, Автономній Республіці Крим, територіальній громаді або іншому господарському товариству, 100 відсотків акцій (часток) якого належать державі.

Відповідно до частин 1-5 статті 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).

Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Судом першої інстанцій було встановлено, що позивач фактично звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Як убачається із матеріалів справи, у грудні 2020 року позивач звернувся до Шрамківської сільської ради Золотоніського району Черкаської області із клопотанням від 21.12.2020, в якому просив надати дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га за рахунок земель запасу у межах Бирлівської сільської ради та земель для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту, на території Шрамківської сільської громади Драбівського району Черкаської області.

Водночас, згідно інформації Державного земельного кадастру (наявної у матеріалах справи), земельна ділянка комунальної власності (за рахунок якої позивач бажає отримати 2,0000 га у власність), з кадастровим №:03:001:0870, площею - 9,6 га, цільове призначення: землі запасу; категорія земель: землі сільськогосподарського призначення; відповідно до експлікаціях земельних угідь: пасовища.

Частиною шостою статті 79-1 ЗК України визначено, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

Згідно з частиною десятою статті 55 Закону України «Про землеустрій» технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає, зокрема, рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою (у випадках, передбачених законом).

Аналогічні висновки містяться в постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі №823/1179/17, від 03.10.2019 у справі №823/1172/17, від 25.11.2019 у справі №823/1178/17, від 26.11.2019 у справі №№823/1180/17.

У відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій» проект землеустрою це - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом. Технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування.

Статтею 25 цього ж Закону визначено, що документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Видами документації із землеустрою є, зокрема: ґ) проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок; і) технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).

Таким чином, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації.

Тобто, згідно з положеннями ЗК України способами формування земельної ділянки, є: у порядку відведення земельної ділянки із земель комунальної власності (за відсутності на даній частині земної поверхні сформованих та зареєстрованих земельних ділянок) та шляхом поділу раніше сформованої земельної ділянки. На одній частині земної поверхні неможливим є існування двох одночасно зареєстрованих земельних ділянок, координати яких перетинаються, адже частина друга статті 79 ЗК України встановлює, що право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий шар.

Отже, суд першої інстанції обґрунтовано застосував положення статті 79-1 ЗК України, зазначаючи про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Як наслідок, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про правомірність дій відповідача, які полягали у прийнятті рішення про відмову у задоволенні поданого позивачем клопотання.

Оскільки об`єктом звернення позивача до відповідача було саме клопотання про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, відповідач не мав правових підстав для задоволення такого клопотання позивача.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 12 березня 2020 року, справа №815/4257/16.

При цьому, колегія суддів відхиляє посилання позивача на те, що подане ним клопотання, в якому він просив надати дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га, фактично стосувалося прохання до відповідача про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

З огляду на зміст вказаного клопотання позивача та норми права на, які він посилався у ньому, можна прийти до висновку, що воно стосувалася саме розробки проекту землеустрою.

У вказаному клопотанні відсутні посилання на норми законодавства, які б могли надати змогу ідентифікувати його, як вимогу про надання дозволу на розробку технічної документації щодо поділу земельної ділянки, зокрема якими передбачено порядок виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок - відповідних положень Закону України «Про землеустрій».

Водночас, чинним на момент звернення позивача з клопотанням законодавством не було передбачено обов`язку відповідача щодо вчинення дій спрямованих на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок у випадку звернення фізичної особи із заявою про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Колегія суддів відхиляє посилання позивача в апеляційній скарзі на неврахування судом першої інстанції практики Верховного Суду, оскільки вказані апелянтом судові рішення ухвалені за інших фактичних обставин. Так, у цих справах судами попередніх інстанцій було встановлено, що позивачі звернулися до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, однак державний орган відмовив їм у задоволенні заяви з підстав, що не передбачені частиною сьомою статті 118 ЗК України. Водночас обставини справи, що розглядається є відмінними, а тому така судова практика не є релевантною.

З огляду на викладене, колегія суддів не знаходить підстав для скасування судового рішення з мотивів наведених в апеляційній скарзі.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини, сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Доводи апеляційної скарги висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що окружним адміністративним судом при ухваленні додаткового судового рішення неправильно застосовано норми матеріального права чи порушено норми процесуального закону.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя І.О.Лічевецький

Суддя В.П.Мельничук

Суддя О.М.Оксененко