Справа № 280/5208/21
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2021-12-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 грудня 2021 року

м.Київ

справа №280/5208/21

адміністративне провадження №К/9901/37304/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Уханенка С.А.,

суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Ради національної безпеки і оборони України про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрите

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 24 червня 2021 року, постановлену у складі судді Кисіля Р.В. та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року, ухвалену у складі головуючого судді Семененка Я.В., суддів Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.

У С Т А Н О В И В :

І. Рух справи

1. У червні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Ради національної безпеки і оборони України про визнання протиправним та скасування рішення, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" в частині накладення на нього санкцій.

2. Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 24 червня 2021 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі.

3. Зі змісту вказаної ухвали убачається, що суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуване у цій справі рішення не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення до суду з цим позовом та керуючись приписами пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, якими передбачено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства відмовив у відкритті провадження у справі.

4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року, ухвала Запорізького окружного адміністративного суду від 24 червня 2021 року залишена без змін.

5. Залишаючи без змін ухвалу суду першої інстанції, суд апеляційної підтримав висновок суду першої інстанції, що рішення Ради національної безпеки і оборони України "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" від 14.05.2021 не може бути оскаржено до адміністративного суду, і позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, як і будь-якого іншого судочинства та зазначив про правильність визначення судом першої інстанції правової сутності рішень РНБО та порядку їх введення в дію.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

6. Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду, просить скасувати оскаржувані судові рішення і направити справу до розгляду в суді першої інстанції.

7. На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано приписи пункту 19 частини першої статті 4, статті 19 та пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, оскільки останні помилково тлумачать правову природу рішення суб`єкта владних повноважень, що є предметом спору у цій справі та наслідки його прийняття.

8. Підставою відкриття касаційного провадження стала необхідність перевірки правильності застосування cудами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права зокрема, застосування приписів пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України Суд зазначає таке.

10. Предметом спору у цій справі є рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", яке було введено в дію Указом Президента України від 21.05.2021 №203/2021.

11. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

12. У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

13. Згідно з частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

14. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

15. За змістом частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

16. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

17. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

18. Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

19. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

20. Як зазначалося, суд першої інстанції керуючись вказаними приписами пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, відмовив у відкритті провадження, оскільки дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції, що заявлені позивачем вимоги взагалі не підлягають судовому розгляду.

21. Питання тлумачення поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства неодноразово було предметом розгляду Великою Палатою Верховного Суду, якою було викладено висновок, що поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.

22. Таку правову позицію Великої Палати Верховного Суду викладено, зокрема в постановах від 22 березня 2018 року у справі №9901/135/18, від 10 травня 2018 року у справі №800/227/17, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 16 січня 2020 року у справі №9901/342/19, від 05 листопада 2020 року у справі №9901/147/20, від 18 листопада 2021 року у справі № 9901/302/21.

23. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 106 Конституції України, Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави.

24. Згідно з абзацом 3 пункту 31 статті 106 Конституції України, Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

25. Статтею 107 Основного Закону України встановлено, що органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, який координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, є Рада національної безпеки і оборони України.

Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.

Компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони України визначаються законом.

26. Правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України».

27. Статтею 1 цього Закону встановлено, що Рада національної безпеки і оборони України, відповідно до Конституції України, є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.

28. Згідно з статтею 3 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», однією із функцій Ради національної безпеки і оборони України є внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони.

29. Відповідно до функцій, визначених цим Законом, Рада національної безпеки і оборони України розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які, відповідно до Конституції та законів України, Стратегії національної безпеки України, Воєнної доктрини України, належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України, приймає рішення щодо, зокрема, заходів політичного, економічного, соціального, воєнного, науково-технологічного, екологічного, інформаційного та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національним інтересам України (абзац сьомого пункту 1 частини першої статті 4 Закону).

30. За змістом частини першої статті 5, частини першої статті 6, частини четвертої статті 10 зазначеного Закону, головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України.

Персональний склад Ради національної безпеки і оборони України формує Президент України.

Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України.

Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

31. Отже, з огляду на викладені приписи законодавчих норм, висновок судів попередніх інстанцій, що рішення Ради національної безпеки і оборони України набуває правового значення після введення його в дію указом Президента України є обґрунтованим.

32. Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 січня 2021 року у справі №9901/405/19 виклала висновок, що таке формулювання як «введення в дію» та, більш того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта - указу Президента, означає, по-перше, що без таких дій Президента рішення РНБО саме собою чинності не набирає; по-друге, що Президент має дискрецію у питанні введення чи не введення такого рішення в дію, видання чи не видання відповідного указу. Необхідність розсуду з боку Президента при реалізації цього повноваження й означає здійснення ним аналітичної діяльності у вигляді оцінки доцільності, законності й обґрунтованості прийняття такого рішення.

33. Зазначений висновок підтверджує викладений вище висновок щодо набуття правового значення рішенням Ради національної безпеки і оборони України після введення його в дію указом Президента України, який відповідно до викладених вище приписів частини першої статті 5 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» є головою Ради національної безпеки і оборони України, тобто визначені у рішенні Ради національної безпеки і оборони України санкції, фактично застосовуються указом Президента України, оскарження якого є належним способом захисту права особи, щодо якої застосовано санкції.

34. Водночас справи, зокрема щодо оскарження актів Президента України підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції (частина четверта статті 22 КАС України).

35. Таким чином викладені обставини свідчать про неможливість оскарження саме рішення Ради національної безпеки і оборони України до суду як окремо, шляхом звернення до суду, так і шляхом заявлення окремої позовної вимоги, оскільки з огляду на викладені вище приписи законодавчих норм, воно не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні приписів пункту 1 частини першої статті 19 КАС України і відповідно не дозволить ефективно захистити та відновити (за наявності порушень) права особи, щодо якої застосовано санкції, що не відповідає завданням адміністративного судочинства.

36. За таких обставин Суд дійшов висновку щодо правильності застосування cудами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, а саме застосування положень пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, якими передбачено відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

37. Водночас Суд зауважує, що згідно відомостей ЄДРСР позивач, реалізуючи своє право на захист порушеного права оскаржив указ Президента України, яким введено в дію оскаржуване рішення Ради національної безпеки і оборони України до Верховному Суду як суду першої інстанції (справа №9901/243/21).

38. Тому, з огляду на наведені обставини та висновки, Суд вважає доводи касаційної скарги щодо порушення права доступу позивача до суду безпідставними.

39. Довід касаційної скарги про повернення Верховним Судом його позовної заяви у зв`язку з тим, що позовні вимоги до Ради національної безпеки і оборони України відносяться до юрисдикції іншого суду не відповідає дійсності, оскільки відповідно до ухвали Верховного суду від 08.06.2021 у справі №9901/224/21 позовну заяву було повернуто з підстав порушення правил об`єднання позовних вимог та зазначено про об`єднання позивачем вимог, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, так і вимоги, що не належать до юрисдикції даного суду.

40. Тобто звернення до Верховного Суду як суду першої інстанції з вимогами, які не підсудні йому, позбавляє останнього права вирішувати питання, чи спір взагалі підлягає вирішенню в судах.

41. Інші доводи касаційної скарги також є безпідставними і не приймаються Судом, з огляду на викладені вище висновку Верховного Суду.

42. Отже доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій та не дають підстав уважати, що ними неправильно застосовано норми процесуального права.

43. За таких обставин, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

44. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

45. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 24 червня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді С.А. Уханенко

О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська