Справа № 640/11468/20
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2021-12-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 640/11468/20

адміністративне провадження № К/9901/30602/21 №К/9901/31823/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В.М.,

суддів: Кравчука В.М., Єзерова А.А.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційні скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та Приватного акціонерного товариства "Національна енергетична компанія "Укренерго" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.03.2021 у складі судді Клименчук Н.М. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2021 у складі колегії суддів: Ключковича В.Ю. (суддя-доповідач), Беспалова О.О., Парінова А.Б. у справі №640/11468/20 за позовом Акціонерного товариства "ДТЕК Західенерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Приватне акціонерне товариство "Національна енергетична компанія "Укренерго", про визнання протиправною та нечинною постанови в частині

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Акціонерне товариство "ДТЕК Західенерго" (надалі - позивач, АТ "ДТЕК Західенерго") звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (надалі - відповідач, НКРЕКП), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, Приватне акціонерного товариства "Національна енергетична компанія "Укренерго" (надалі - третя особа, ПАТ "НЕК "Укренерго"), в якому просило визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову від 28.02.2020 №516 "Про затвердження Змін до Правил ринку" (надалі - Постанова №516) в частині змін доповнення підпунктом 3 пункту 1.7.1. глави 1.7 розділу І Правил ринку, затверджених постановою НКРЕКП від 14.03.2018 №307 (надалі - Правила ринку).

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.03.2021, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2021, позов задоволено повністю.

2.1. Визнано протиправною та нечинною, з моменту набрання цим рішенням суду законної сили, Постанову №516 НКРЕКП "Про затвердження Змін до Правил ринку" в частині внесення змін до пункту 1.7.1 глави 1.7 розділу І Правил ринку, затверджених постановою НКРЕКП від 14.03.2018 №307, шляхом його доповнення новим підпунктом наступного змісту: "3) учасник ринку не здійснив оплату послуги з передачі електричної енергії та/або з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління у строк понад 30 календарних днів з дати отримання акта приймання-передачі послуги".

2.2. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань НКРЕКП на користь АТ "ДТЕК Західенерго" понесені останнім судові витрати у розмірі 2102,00 грн.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

3.1. 28.02.2020 НКРЕКП прийнято Постанову №516, якою, пункт 1.7.1. глави 1.7 розділу І Правил ринку доповнено:

"1.7.1. Учасник ринку, крім ОСП, ОР та гарантованого покупця, набуває статусу "Переддефолтний" при настанні принаймні однієї з таких подій або обставин:

1) учасник ринку до 18:00 банківського дня, що є другим робочим днем після дати отримання на електронну адресу учасника ринку через систему управління ринком платіжного документа від АР, не здійснив відповідну оплату;

2) учасник ринку, який є СВБ, не надавав, не підтримував, не збільшував та не поновлював фінансові гарантії в необхідному обсязі відповідно до розділу VI цих Правил;

3) учасник ринку не здійснив оплату послуги з передачі електричної енергії та/або з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління у строк понад 30 календарних днів з дати отримання акта приймання-передачі послуги.

3.2. З листа Антимонопольного комітету України (надалі - АМКУ) від 27.02.2020 №128-29/02-2934 вбачається, що останнім погоджено проект Постанови НКРЕКП "Про затвердження Змін до Правил ринку" за виключенням, у тому числі, підпункту 3 пункту 1.7.1. глави 1.7 розділу І проекту змін до Правил ринку.

3.3. Згідно з ліцензією, виданою на підставі постанови НКРЕКП від 18.06.2019 №1074, позивач є учасником ринку електричної енергії (виробником електричної енергії).

3.4. Також, позивачем укладено з ПАТ "НЕК "Укренерго" договір про надання послуг з передачі електричної енергії від 04.05.2019 №0424-02013, договір про надання послуг з диспетчеризації (оперативно-технологічного) управління від 04.05.2019 №0424-03013.

3.5. Як вбачається з листів щодо сплати заборгованості за передачу електричної енергії, направлених АТ "ДТЕК Західенерго" ПАТ "НЕК "Укренерго", у випадку несплати заборгованості, позивач у порядку, встановленому відповідно до оскаржуваних ним змін до Правил ринку, набуде статусу "Переддефолтний" (від 03.06.2020 №01/20083 і від 04.07.2020 №01/23969).

4. Суди попередніх інстанцій, ухвалюючи оскаржувані судові рішення виходили з того, що позивач є учасником правовідносин, у яких будуть застосовані Правила ринку з урахуванням тих змін, що вносяться оскаржуваною Постановою №516, яка є нормативно-правовим актом, а тому в нього було наявне право на звернення до суду з цим адміністративним позовом. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що зважаючи на приписи частини 2 статті 2 Закону України "Про ринок електричної енергії" від 13.04.2017 №2019-VIII (далі - Закон №2019-VIII) та частини 4 статті 20 Закону України "Про Антимонопольний комітет" від 26.11.1993 №3659-XII (далі - Закон №3659-XII), НКРЕКП при прийнятті змін до Правил ринку, що вносились Постановою №516, зобов`язаний був звернутись за погодженням до АМКУ. При цьому, відповідно до дослідженого судами листа АМКУ, останній не погодив проект змін до Правил ринку саме в частині змін до підпункту 3 пункту 1.7.1. глави 1.7 розділу І цих Правил, внесених спірною Постановою №516. Вказана обставина, на думку судів, є достатньою підставою для визнання оскаржуваних змін до Правил ринку протиправними та нечинними з дати набрання рішенням суду законної сили. Суди попередніх інстанцій відхилили решту доводів позивача, зокрема, щодо порушення вимог статті 58 Конституції України при прийнятті оскаржуваної Постанови №516.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Відповідачем - НКРЕКП, подано касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.03.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2021, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

5.1. Доводи касаційної скарги зводяться до неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права судами попередніх інстанцій. Зокрема, скаржник стверджує, що суд першої інстанції перейшов до розгляду справи по суті без винесення ухвали про закриття підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду, а також без згоди на це сторін процесу. Крім того, на думку скаржника, суди попередніх інстанцій грубо втрутились в дискреційні повноваження НКРЕКП, попри те, що оспорювана в межах цієї справи Постанова №516 винесена колегіально та не підлягала контролю з боку суду. Скаржник наполягає, що позивач у цій справі не довів саме факту порушення своїх прав та інтересів оспорюваною Постановою №516, а суди не дослідили наявність у позивача порушеного права, за захистом якого він звернувся з цим позовом.

Також, скаржник не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що НКРЕКП було порушено процедуру прийняття оспорюваної Постанови №516, а саме, не погоджено її з АМКУ та наполягає на невірному тлумаченні судами попередніх інстанцій норм законодавства в цій частині. Скаржник переконаний, що законодавство не передбачає часткового погодження постанов НКРЕКП, а лише документа в цілому, що було залишено судами попередніх інстанцій поза увагою та вказує на відсутність висновків Верховного Суду з цього питання. Скаржник зазначає, що позиція судів в тій частині, що зміни, внесені до Правил ринку оспорюваною Постановою №516, можуть призвести до виникнення конфлікту інтересів при виконанні оператором системи передачі функцій диспетчерського управління не підтверджена жодними доказами.

6. Позивачем - АТ "ДТЕК Західенерго", подано відзив на вказану касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

6.1. На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними. Зокрема, зазначає, що виконання НКРЕКП як суб`єктом владних повноважень дискреційних повноважень підлягає судовому контролю. Наголошує, що його права як учасника ринку електричної енергії (виробника електричної енергії) були порушені оспорюваною Постановою №516, а останню прийнято з порушенням встановленого законодавством порядку.

7. Третьою особою - ПАТ "НЕК "Укренерго" подано касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.03.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2021, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

7.1. Доводи касаційної скарги водяться до неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права судами попередніх інстанцій. Зокрема, скаржник зазначає, що на дату подання касаційної скарги відсутні правові висновки Верховного Суду щодо застосування норм прав у подібних правовідносинах. Крім того, скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій не застосували правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 23.04.2020 у справі №813/1790/18 та від 22.05.2020 у справі №825/2328/16, згідно яких порушення процедури прийняття рішення суб`єкта владних повноважень саме по собі може слугувати підставою для визнання його протиправним та скасування лише у разі, коли це порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення. Також, на переконання скаржника, суди попередніх інстанцій застосували норми статей 2 та 5 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 30.06.2021 у справі №305/2127/16-а, від 20.02.2019 у справі №522/3665/17, від 15.08.2019 у справі №1340/4630/18, від 06.02.2019 у справі №826/13306/18 в частині того, що обов`язковою умовою для надання особі правового захисту судом є наявність порушення суб`єктом владних повноважень її прав, свобод та інтересів на момент звернення особи до суду.

Крім того, скаржник наголошує, що суди попередніх інстанцій повинні були врахувати правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 25.02.2020 у справі №804/7736/17 в тій частині, що розгляд справи по суті може бути розпочатий судом у той же день виключно за наявності у матеріалах справи письмової згоди всіх учасників справи.

8. Учасниками справи відзиву на вказану касаційну скаргу подано не було.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

9. Під час розгляду касаційних скарг колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

10. Частина 2 статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

11. Згідно з частиною 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

12. Пунктом 1 частини 1 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

13. Виходячи зі змісту наведених вище норм права, судовому захисту підлягає виключно порушене право особи. Тобто, до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. Водночас, відповідно до вказаних норм право особи звернутися до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду. Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку. Якщо ж це право не є порушеним, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом, а тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні позову.

14. Правові висновки аналогічного змісту викладені, зокрема, в постановах Верховного Суду від 30.06.2021 у справі №305/2127/16-а, від 20.02.2019 у справі №522/3665/17, від 15.08.2019 у справі №1340/4630/18, від 06.02.2019 у справі №826/13306/18, на які ПАТ "НЕК "Укренерго" посилалося у своїй касаційній скарзі.

15. У свою чергу, відповідно до вимог абзацу 6 пункту 3 частини 1 статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 №1540-VIII (надалі - Закон №1540-VIII), для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор (яким є НКРЕКП) розробляє та затверджує нормативно-правові акти, а саме: правила ринку, правила ринку "на добу наперед" та внутрішньодобового ринку та зміни до них відповідно до Закону України "Про ринок електричної енергії".

16. Згідно пункту 18 частини 1 статті 4 КАС України, у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні - нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

17. Таким чином, оскаржувана в межах адміністративної справи Постанова НКРЕКП №516, якою внесені зміни до Правил ринку, за своєю суттю є нормативно-правовим актом.

18. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені статтею 264 КАС України, пунктом 2 частини 1 якої передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

19. Частиною 2 цієї статті встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

20. Отже, статті 2 та 5 КАС України визначають загальне правило, за яким особа має право звернутися до суду з адміністративним позовом виключно у разі порушення її прав, свобод або законних інтересів рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, стаття 264 КАС України, норма якої є спеціальною у випадку спірних правовідносин, конкретизує, що правом на звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень наділені особи, щодо яких його безпосередньо застосовано або особи, які є суб`єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей нормативно-правовий акт.

21. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що законодавець самостійно визначив, що порушення прав, свобод чи законних інтересів особи матиме місце виключно за наявності двох перелічених вище умов:

1) коли до цієї особи безпосередньо застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт;

2) коли ця особа є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт

22. Як встановлено судами попередніх інстанцій на основі досліджених доказів, позивач є учасником ринку електричної енергії (виробником електричної енергії) згідно з ліцензією, виданою на підставі постанови НКРЕКП від 18.06.2019 №1074.

23. Також, позивач уклав з ПАТ "НЕК "Укренерго" договори про надання послуг з передачі електричної енергії від 04.05.2019 №0424-02013 та про надання послуг з диспетчеризації (оперативно-технологічного) управління від 04.05.2019 №0424-03013 і як вбачається з листів ПАТ "НЕК "Укренерго" від 03.06.2020 №01/20083 та від 04.07.2020 №01/239 у випадку несплати позивачем заборгованості за передачу електричної енергії останній у порядку, встановленому оскаржуваними змінами до Правил ринку, набуде статусу "Переддефолтний".

24. Відповідно до частини 1 статті 1 Закону №2019-VIII (тут і надалі в редакції, чинній на час спірних правовідносин), виробником електричної енергії є суб`єкт господарювання, який здійснює виробництво електричної енергії (пункт 10), учасником ринку електричної енергії - виробник, електропостачальник, трейдер, оператор системи передачі, оператор системи розподілу, оператор ринку, гарантований покупець та споживач, які провадять свою діяльність на ринку електричної енергії у порядку, передбаченому цим Законом (пункт 96).

25. При цьому, згідно з пунктом 1 частини 2 статті 2 Закону №2019-VIII, основні умови діяльності учасників ринку електричної енергії та взаємовідносин між ними визначаються нормативно-правовими актами, що регулюють впровадження цього Закону, зокрема правилами ринку, які, в тому числі, визначають правила функціонування балансуючого ринку та ринку допоміжних послуг.

26. Частиною 3 цієї статті передбачено, що правила ринку визначають, зокрема, порядок реєстрації учасників ринку, порядок та вимоги до забезпечення виконання зобов`язань за договорами про врегулювання небалансів електричної енергії, правила балансування, правила функціонування ринку допоміжних послуг, порядок проведення розрахунків на балансуючому ринку та ринку допоміжних послуг, порядок виставлення рахунків, порядок внесення змін до правил ринку, положення щодо функціонування ринку при виникненні надзвичайної ситуації в ОЕС України.

27. Частиною 2 статті 30 Закону №2019-VIII визначено, що виробники продають та купують електричну енергію на ринку електричної енергії відповідно до положень цього Закону, правил ринку, правил ринку "на добу наперед" та внутрішньодобового ринку, інших нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії.

28. Тобто, на позивача, який є виробником електричної енергії та відповідно учасником ринку поширюють свою дію Правила ринку, а відтак і зміни, внесені до них Постановою №516.

29. Постановою №516 пункт 1.7.1. глави 1.7розділу І Правил ринку було доповнено нормою, яка поширюється на учасників ринку, крім операторів системи передачі, операторів ринку та гарантованих покупців.

30. Крім того, за вказаною нормою учасник ринку, який не здійснив оплату послуги з передачі електричної енергії і/або з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління у строк понад 30 календарних днів з дати отримання акта приймання-передачі послуги набуває статусу "Переддефолтний".

31. Тому, зважаючи на наявність у позивача укладених з ПАТ "НЕК "Укренерго" договорів про надання послуг з передачі електричної енергії та про надання послуг з диспетчеризації (оперативно-технологічного) управління, а також з урахуванням направлених йому листів ПАТ "НЕК "Укренерго" щодо необхідності сплати заборгованості і можливого набуття статусу "Переддефолтний", позивач є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт - Постанову №516, і мав право на звернення до суду з адміністративним позовом щодо її оскарження відповідно до вимог статті 264 КАС України.

32. З огляду на це, не заслуговують на увагу доводи скаржників про те, що позивач не довів, а суди попередніх інстанцій не з`ясували обставини наявності у позивача порушеного права, за захистом якого він звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

33. Відповідно, безпідставними та необґрунтованими є твердження скаржника третьої особи про застосування судами попередніх інстанцій норм статей 2 та 5 КАС України без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 30.06.2021 у справі №305/2127/16-а, від 20.02.2019 у справі №522/3665/17, від 15.08.2019 у справі №1340/4630/18, від 06.02.2019 у справі №826/13306/18.

34. Норма частини 2 статті 19 Конституції України гарантує, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

35. Згідно з абзацами 11-12 частини 2 статті 2 Закону №2019-VIII, проекти правил ринку, правил ринку "на добу наперед" та внутрішньодобового ринку, кодексів системи передачі та систем розподілу, кодексу комерційного обліку, правил роздрібного ринку, інших нормативно-правових актів, що можуть вплинути на конкуренцію, підлягають погодженню з Антимонопольним комітетом України. Антимонопольний комітет України надає Регулятору інформацію про результати розгляду проектів зазначених нормативно-правових актів протягом 10 днів, а в разі повторного погодження - протягом п`яти днів з дня їх надходження до Антимонопольного комітету України.

36. На переконання колегії суддів Верховного Суду, зазначена правова норма передбачає необхідність обов`язкового погодження з АМКУ проектів правил ринку. За цією нормою також підлягають погодженню з АМКУ і інші нормативно-правові акти Регулятора, яким є НКРЕКП, що можуть вплинути на конкуренцію. Проте, проекти правил ринку підлягають погодженню безвідносно до того, чи має місце можливість їх впливу на конкуренцію.

37. Відносини АМКУ з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління та контролю, засобами масової інформації та громадськими організаціями також врегульовані статтею 20 Закону №3659-XII. Частиною 4 цієї статті передбачено, що органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю зобов`язані погоджувати з Антимонопольним комітетом України, його територіальними відділеннями проекти нормативно-правових актів та інших рішень, які можуть вплинути на конкуренцію, зокрема щодо створення суб`єктів господарювання, встановлення і зміни правил їх поведінки на ринку, або такі, що можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції на відповідних ринках, а також одержувати дозвіл Антимонопольного комітету України на концентрацію у випадках, передбачених законом.

38. Колегія суддів Верховного Суду доходить висновку, що зазначена правова норма автоматично відносить до нормативно-правових актів та інших рішень органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління і контролю, які можуть вплинути на конкуренцію і підлягають погодженню суб`єктами прийняття з АМКУ, ті нормативно-правові акти та рішення перелічених органів, які стосуються, у тому числі, встановлення і зміни правил поведінки суб`єктів господарювання на ринку.

39. Своєю чергою, Правила ринку, до яких внесені зміни Постановою №516, загалом визначають порядок реєстрації учасників ринку, порядок та вимоги до забезпечення виконання зобов`язань за договорами про врегулювання небалансів електричної енергії, правила балансування, правила функціонування ринку допоміжних послуг, порядок проведення розрахунків на балансуючому ринку та ринку допоміжних послуг, порядок виставлення рахунків, порядок внесення змін до цих Правил, положення щодо функціонування ринку при виникненні надзвичайної ситуації в об`єднаній енергетичній системі України.

40. Крім того, підпункт 3 пункту 1.7.1. глави 1.7 розділу І Правил ринку зі змінами, внесеними Постановою №516, регулює визначення переліку подій або обставин, при настанні яких учасник ринку, крім оператора системи передачі, оператора ринку та гарантованого покупця, набуває статусу "Переддефолтний".

41. Тобто, як Правила ринку загалом, так і зміни до цих Правил, внесені Постановою №516 безпосередньо стосуються встановлення і зміни правил поведінки суб`єктів господарювання (учасників ринку) на ринку (ринку електричної енергії).

42. Як було встановлено судами попередніх інстанцій на основі досліджених доказів, листом від 27.02.2020 №128-29/02-2934 АМКУ погодив проект Постанови НКРЕКП "Про затвердження Змін до Правил ринку" за виключенням, серед іншого підпункту 3 пункту 1.7.1. глави 1.7 розділу І проекту змін до Правил ринку. При цьому, судами з`ясовано, що АМКУ, відмовляючи у погодженні змін у цій частині, виходив з наступного:

"Проектом постанови "Про затвердження Змін до Правил ринку" пропонується пункт 1.7.1. глави 1.7 Правил ринку доповнити новим підпунктом такого змісту:

"3) Учасник ринку не здійснив оплату послуги з передачі електричної енергії та/або з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління у строк понад 30 календарних днів з дати отримання акта приймання-передачі послуги".

Відповідно до запропонованих змін до Правил ринку, учасник ринку, який не здійснив оплату послуги з передачі та/або з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління, отримує статус "Переддефолтний", а надалі - "Дефолтний", та як наслідок, позбавляється не тільки права отримувати послугу з передачі електроенергії, а й взагалі позбавляється можливості виконувати умови договорів з іншими учасниками ринків, у тому числі операторами системи розподілу, контрагентами на ринку двосторонніх договорів, ринку "на добу наперед", внутрішньодобовому ринку тощо, що за певних умов може призводити до усунення такого учасника з ринку електроенергії.

Враховуючи те, що основний дохід ПАТ НЕК "Укренерго" (як оператор системи передачі) отримує від діяльності з передачі електричної енергії, надання цій компанії як Адміністратору розрахунків права усувати суб`єктів господарювання з будь-якого з ринків електроенергії або їх сегментів, може призводити до виникнення у ПАТ НЕК "Укренерго" конфлікту інтересів при виконанні ним функцій диспетчерського (оперативно-технологічного) управління, передачі електричної енергії, адміністратора розрахунків та адміністратора комерційного обліку та створювати зацікавленість у зловживанні цим правом з метою отримання необґрунтованого доходу.

(…) При цьому, за наявності заборгованості за послуги з передачі електричної енергії у постачальників, в тому числі й постачальників універсальних послуг, надання їм статусу "Дефолтного" може призвести не тільки до припинення надання послуг з передачі електроенергії споживачам, у яких є заборгованість перед зазначеним постачальником, а й до переведення споживачів електроенергії, які сумлінно сплачували за електричну енергію з урахуванням вартості послуги з її передачі, на Постачальника останньої надії. Це відповідно призведе до зростання вартості електроенергії для цих споживачів та обмеження їх інтересів.

Зазначене, за певних умов, може призводити не тільки до невиконання пункту 15 частини 3 статті 33 Закону №2019-VIII, а й до порушень законодавства про захист економічної конкуренції в діях ПАТ НЕК "Укренерго" як оператора системи передачі та ущемлення прав споживачів.

(…) Відповідно до статті 10 Закону України "Про природні монополії", суб`єкти природних монополій зобов`язані, серед іншого, не чинити перешкод для реалізації угод між виробниками, що здійснюють діяльність на суміжних ринках та споживачами".

43. Зважаючи на наведені зауваження АМКУ, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оспорювана Постанова №516 не була погоджена АМКУ в частині внесення нею змін до підпункту 3 пункту 1.7.1. глави 1.7 розділу І проекту змін до Правил ринку, що суперечить вимогам частини 2 статті 2 Закону №2019-VIII та частини 4 статті 20 Закону №3659-XII і колегія суддів Верховного Суду погоджується з таким висновком судів попередніх інстанцій.

44. Також, на підставі аналізу зауважень АМКУ суди попередніх інстанцій зазначили про те, що зміни, які вносились до Правил ринку могли негативно вплинути на конкуренцію у сфері забезпечення функціонування ринку електричної енергії. Варто зауважити, що цей висновок не є самостійним висновком судів попередніх інстанцій, а базується лише на дослідженому листі АМКУ від 27.02.2020 №128-29/02-2934 і відображає позицію саме АМКУ з цього питання. Зважаючи на те, що суди попередніх інстанцій, задовольняючи позовні вимоги у першу чергу виходили з того, що погодження АМКУ змін, внесених до Правил ринку Постановою №516 було відсутнім, суди попередніх інстанцій не повинні були з`ясовувати обставини щодо правомірності відмови АМКУ у наданні такого погодження та перевіряти їх доказами, оскільки з`ясування цих обставин виходило за межі предмету та підстав заявлених позовних вимог.

45. Колегія суддів відхиляє доводи касаційних скарг в тій частині, що законодавство України не передбачає часткового погодження постанов НКРЕКП, а лише документа в цілому.

46. Процедура внесення змін до Правил ринку врегульована самими ж Правилами ринку. Так, пунктом 1.13.1. глави 1.13 Правил ринку передбачено, що оператор системи передачі або учасники ринку мають право ініціювати внесення змін та доповнень до цих Правил відповідно до процедури, визначеної в цій главі. Разом з тим, пунктом 1.13.5 цієї глави передбачено, що остаточне рішення щодо внесення змін/доповнень до цих Правил приймає Регулятор у порядку, встановленому законодавством.

47. Отже, Правилами ринку чітко визначено, що остаточне рішення НКРЕКП як Регулятора приймається у порядку, що встановлений законодавством, тобто з дотриманням вимог частини 2 статті 2 Закону №2019-VIII та частини 4 статті 20 Закону №3659-XII, у тому числі.

48. За усталеною практикою Верховного Суду порушення процедури прийняття рішення суб`єкта владних повноважень може бути підставою для скасування такого рішення лише якщо таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.

49. Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

50. Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

51. Виходячи з міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

52. Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

53. Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

54. Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення".

55. Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

56. Правові висновки аналогічного змісту були відображені у постановах Верховного Суду від 23.04.2020 у справа №813/1790/18, від 22.05.2020 у справі №825/2328/16, від 13.10.2020 у справі №815/2503/16, від 17.02.2021 у справі №804/1190/18.

57. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що у випадку спірних правовідносин порушення процедури прийняття Постанови №516, яке полягало у відсутності погодження АМКУ, мало своїм наслідком протиправність останньої. Оскільки за своєю суттю оскаржувана Постанова №516 є нормативно-правовим актом та зважаючи на те, що законодавством встановлено вимогу її обов`язкового погодження АМКУ, яке було відсутнє, неможливо стверджувати, що допущені НКРЕКП порушення при прийнятті вказаної постанови є формальними і не мають впливу на правильність прийнятого рішення.

58. Отже, доводи касаційної скарги, які були підставою відкриття касаційного провадження, не знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду та не спростовують висновків судів попередніх інстанцій по суті справи, а тому не приймаються судом як належні.

59. Що стосується доводів скаржників в частині того, що суд першої інстанції перейшов до розгляду справи по суті без згоди на це сторін процесу, то у першу чергу слід зазначити, що суд апеляційної інстанції ретельно перевірив відповідні доводи відповідача та третьої особи (які були включені також до апеляційних скарг) і не вбачав на їх основі підстав для скасування рішення суду першої інстанції через порушення норм процесуального права. Крім того, висновки Верховного Суду, які викладено у постанові від 25.02.2020 у справі №804/7736/17, є незастосовними до цієї адміністративної справи, оскільки їх зроблено виходячи з обставин, які суттєво відрізняються від цієї справи (зокрема, у тій справі відповідач належним чином не була повідомлена про дату розгляду справи по суті).

60. За таких обставин Верховний Суд вважає, що рішення судів попередніх інстанцій у справі є законним та обґрунтованим і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судовому рішенні повно і всебічно з`ясували обставини в адміністративній справі, що стосуються предмету спору, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

61. За приписами частини 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на наведене, касаційні скарги підлягають залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - залишенню без змін.

Керуючись статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та Приватного акціонерного товариства "Національна енергетична компанія "Укренерго" залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.03.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2021 у справі №640/11468/20 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

СуддіВ.М. Шарапа В.М. Кравчук А.А. Єзеров