Справа № 826/3702/17
Суддя: Жук А.В.
Дата ухвалення: 2021-12-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 826/3702/17

адміністративне провадження № К/9901/10522/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Жука А.В.,

суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за адміністративним позовом ОСОБА_1

до Міністерства юстиції України

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: ОСОБА_2

про визнання нормативно-правового акту незаконним в частині,

провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.01.2019 (головуючий суддя - Кузьменко В.А., судді - Арсірій Р.О., Огурцов О.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.03.2019 (головуючий суддя - Коротких А.Ю., судді - Сорочко Є.О., Ганечко О.М.)

ВСТАНОВИВ:

І. Історія справи

1. У березні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом Міністерства юстиції України, в якому просив суд:

- визнати незаконним пункт 17 розділу V наказу Міністерства юстиції України від 25.10.2016 №3053/5 «Про затвердження Порядку допуску до професії приватного виконавця» як такий, що не відповідає частині третій статті 21 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень та рішень інших органів» від 02.06.2016 №1403-VIII;

- визнати протиправними та скасувати пункти 2, 3, 4, 7, 9 та абзацу третього пункту 11 розділу ІІІ Порядку допуску до професії приватного виконавця, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25.10.2016 №3053/5;

- зобов`язати Міністерство юстиції України внести зміни до розділу ІІІ Порядку допуску до професії приватного виконавця, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25.10.2016 №3053/5, якими передбачити проходження стажування за місцем проживання кандидата в приватні виконавці за заявою самого кандидата, яка подається керівнику відповідного районного або районного у місті відділу державної виконавчої служби;

- зобов`язати Міністерство юстиції України з абзацу першого розділу ІV Порядку допуску до професії приватного виконавця, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25.10.2016 №3053/5, виключити речення «інформаційну довідку з Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення», «копію свідоцтва про проходження особою стажування (крім осіб, які відповідно до частини першої статті 20 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень та рішень інших органів» звільнені від проходження стажування)»;

- зобов`язати Міністерство юстиції України внести зміни до пункту 3 розділу V Порядку допуску до професії приватного виконавця, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25.10.2016 №3053/5 щодо зазначення підстав не допуску до складання іспиту та порядку його оскарження;

- зобов`язати Міністерства юстиції України пункт 12 розділу V Порядку допуску до професії приватного виконавця, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25.10.2016 №3053/5 викласти в наступній редакції: «У разі неможливості проведення автоматизованого анонімного тестування в Системі тестування з технічних причин, тестування проводиться письмово»;

- зобов`язати Міністерство юстиції України речення друге пункту 8 розділу V Порядку допуску до професії приватного виконавця, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25.10.2016 №3053/5, викласти в наступній редакції: «Перелік тестових питань теоретичної частини, ситуаційні завдання та варіанти відповідей оприлюднюються на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України»;

- зобов`язати Міністерство юстиції України абзац шостий пункту 14 розділу V Порядку допуску до професії приватного виконавця, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25.10.2016 №3053/5, викласти в наступній редакції: «Теоретична частина вважається виконаною, якщо набрано тридцяти балів. У цьому випадку особа автоматично допускається Системою тестування до виконання ситуаційних завдань»;

- зобов`язати Міністерство юстиції України абзац шостий пункту 15 розділу п`ятого Порядку допуску до професії приватного виконавця, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25.10.2016 №3053/5, викласти в наступній редакції: «Ситуаційні завдання вважаються виконаними, якщо за результатами їх виконання набрано не менше п`ятнадцяти балів»;

- зобов`язати Міністерство юстиції України абзац другий пункту 21 розділу V Порядку допуску до професії приватного виконавця, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25.10.2016 №3053/5, викласти в наступній редакції: «Кваліфікаційний іспит вважається складеним, якщо особою набрано не менше сорока п`яти балів».

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що визначені позивачем положення Порядку допуску до професії приватного виконавця, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25.10.2016 №3053/5 суперечать вимогам Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень та рішень інших органів» та Конституції України.

3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.11.2017 залучено до участі в адміністративній справі ОСОБА_2 в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.01.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.03.2019, у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

5. Суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність у розділі ІІІ Порядку №3053/5 положень, які звужують зміст та обсяг прав та свобод, встановлених Конституцією та Законами України. Також, суд зазначив про те, що матеріали справи не містять нормативного обґрунтування доводів позивача в частині порушення прав кандидатів у приватні виконавці, які проживають у віддалених районних центрах, оскільки у позовній заяві відсутні посилання на норми закону чи нормативно-правові акти, які б регулювали питання щодо можливості вибору кандидатом у приватні виконавці місця проходження стажування, а позивачем не доведено та судом не встановлено наявності у всіх районних або районних у містах відділах державної виконавчої служби відповідних технічних та інших можливостей для проходження стажування невизначеної кількості кандидатів у приватні виконавці.

6. Аналізуючи пункти 16 та 17 розділу V спірного Порядку суд першої інстанції дійшов висновку про те, що виконання практичного завдання полягає у вирішенні особою запропонованої їй Системою тестування практичної ситуації за допомогою комп`ютерної техніки та є автоматизованим процесом. Суд звернув увагу на те, що анонімне тестування забезпечує рівний доступ кандидатів до проходження іспиту, а в свою чергу дії щодо внесення до системи результатів оцінювання, як і багатоступеневий механізм оцінювання загалом, не впливають на права кандидатів, оскільки відбуваються анонімно, та на цій підставі відхилив доводи позивача про визнання незаконним пункту 17 розділу V Порядку №3053/5.

7. Стосовно позовних вимог в частині внесення змін до спірного Порядку, суд першої інстанції вказав, що повноваження щодо прийняття нормативно-правових актів, спрямованих на визначення порядку допуску до професії приватного виконавця, є виключною компетенцією Міністерства юстиції України, тобто відноситься до його дискреційних повноважень, а тому суд не може втручатись у здійснення цих повноважень шляхом зобов`язання відповідача вчиняти дії щодо внесення змін до Порядку допуску до професії приватного виконавця, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25.10.2016 №3053/5, у тому числі щодо викладення їх в редакції, запропонованій позивачем.

8. Суд апеляційної інстанції підтримав зазначені висновки, а також вказав на відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

9. У квітні 2019 року ОСОБА_1 подано касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.01.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.03.2019. У касаційний скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання незаконним п. 17 Розділу V Порядку допуску до професії приватного виконавця, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25.10.2016 №3053/5 як такого, що не відповідає ч. 3 ст. 21 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги в цій частині задовольнити.

10. Касаційна скарга обґрунтована тим, що пункт 17 розділу V спірного Порядку суперечить ч. 3 ст. 21 вищевказаного Закону, оскільки оцінювання виконання практичного завдання не є автоматизованим, і не є тестуванням, адже оцінюється не Системою, а Кваліфікаційною комісією. Посилаючись на п. 4 ч. 5 ст. 19 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», скаржник стверджує, що Кваліфікаційна комісія приватних виконавців Міністерства юстиції України не наділена повноваженнями щодо оцінювання результатів їх проведення.

11. Відзиву на касаційну скаргу у встановлений судом строк учасниками справи не подано, що у відповідності до ч. 4 ст. 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

12. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.04.2019 для розгляду справи №826/3702/17 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Стрелець Т.Г., судді - Білоус О.В., Желтобрюх І.Л.

13. Ухвалою Верховного Суду від 08.05.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

14. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівником секретаріату Касаційного адміністративного суду №494/0/78-19 від 27.05.2019 призначено повторний автоматизований розподіл касаційної скарги у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т.Г.

15. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30.05.2019 для розгляду справи №826/3702/17 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

16. Ухвалою Верховного Суду від 14.12.2021 адміністративну справу прийнято до провадження визначеною колегією суддів та призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

17. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 допущено до проходження навчання осіб, які мають намір здійснювати діяльність приватного виконавця, тобто він є суб`єктом правовідносин, у яких застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт, і має право на його оскарження.

18. Наказом Міністерства юстиції України від 25.10.2016 №3053/5 «Про затвердження Порядку допуску до професії приватного виконавця», зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 07.11.2016 за №1445/29575, затверджено Порядок допуску до професії приватного виконавця.

19. Спірними положеннями, на думку позивача, є:

- пункт 17 розділу V Порядку як такий, що не відповідає частині третій статті 21 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень та рішень інших органів»;

- пункти 2, 3, 4, 7, 9 та абзацу третього пункту 11 розділу ІІІ Порядку;

- речення «інформаційну довідку з Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення», «копію свідоцтва про проходження особою стажування (крім осіб, які відповідно до частини першої статті 20 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень та рішень інших органів» звільнені від проходження стажування)»;

- пункти 3, 8, 12, абзац шостий пункту 14, пункти 15, 21 розділу V Порядку.

ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування

(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

20. Конституція України

20.1. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Закон України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень та рішень інших органів» №1403-VIII від 02.06.2016

21.1. Відповідно до статті 1 Закону примусове виконання судових рішень і рішень інших органів (посадових осіб) покладається на органи державної виконавчої служби та у визначених Законом України «Про виконавче провадження» випадках - на приватних виконавців.

21.2. Статтею 16 Закону передбачено, що приватним виконавцем може бути громадянин України, уповноважений державою здійснювати діяльність з примусового виконання рішень у порядку, встановленому законом. Приватний виконавець є суб`єктом незалежної професійної діяльності.

21.3. Згідно з вимогами частини першої статті 18 Закону приватним виконавцем може бути громадянин України, який досяг 25 років, має вищу юридичну освіту не нижче другого рівня, володіє державною мовою, має стаж роботи у галузі права після отримання відповідного диплома не менше двох років та склав кваліфікаційний іспит.

21.4. Статтею 17 Закону встановлено, що Міністерство юстиції України: 1) формує та реалізує державну правову політику у сфері організації примусового виконання рішень; 2) забезпечує підготовку приватних виконавців та підвищення їхньої кваліфікації, для чого визначає: порядок проходження навчання та стажування осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця; перелік документів, які подаються Кваліфікаційній комісії приватних виконавців особою, яка виявила намір здійснювати діяльність приватного виконавця, для підтвердження відповідності цієї особи вимогам, встановленим частинами першою та другою статті 18 цього Закону; порядок допуску таких осіб до складання кваліфікаційного іспиту; порядок складання кваліфікаційного іспиту; порядок підвищення кваліфікації приватними виконавцями; 3) видає посвідчення приватного виконавця; 4) визначає вимоги до офісу приватного виконавця; 5) забезпечує діяльність Кваліфікаційної комісії приватних виконавців та Дисциплінарної комісії приватних виконавців; 6) формує Єдиний реєстр приватних виконавців України, визначає порядок його ведення; 7) встановлює форму та порядок подання приватними виконавцями інформації про здійснення ними діяльності; 8) здійснює контроль за діяльністю приватних виконавців та визначає порядок здійснення контролю за діяльністю приватного виконавця; 9) подає Кабінету Міністрів України пропозицію про встановлення розміру основної винагороди приватного виконавця; 10) вводить в дію рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців про застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення; 11) зупиняє та припиняє право на здійснення діяльності приватного виконавця; 12) здійснює інші повноваження, передбачені цим та іншими законами.

21.5. Положеннями частини 5 статті 19 Закону передбачено, що Кваліфікаційна комісія: 1) визначає дату складення кваліфікаційних іспитів; 2) розробляє та затверджує перелік питань автоматизованого анонімного тестування; 3) розглядає документи, подані особами, які мають намір отримати право на здійснення діяльності приватного виконавця, на відповідність вимогам, визначеним цим Законом; 4) проводить кваліфікаційні іспити та затверджує їх результати; 5) приймає рішення про видачу посвідчення приватного виконавця.

21.6. Відповідно до частин 1 та 3 статті 21 Закону кваліфікаційна комісія проводить кваліфікаційний іспит протягом трьох місяців з дня надання допуску особі до складення кваліфікаційного іспиту. Кваліфікаційний іспит проводиться шляхом автоматизованого анонімного тестування особи, яка виявила намір здійснювати діяльність приватного виконавця.

22. Порядок допуску до професії приватного виконавця, затверджений Наказом Міністерства юстиції України від 25.10.2016 №3053/5

22.1. Згідно з положеннями пункту 17 розділу V Порядку практичне завдання складається державною мовою та містить набір конкретних вихідних даних у вигляді відповідних документів, на основі яких особа, використовуючи комп`ютер, повинна підготувати ґрунтовну мотивовану відповідь та за необхідності проект процесуального документа з дотриманням вимог, встановлених чинним законодавством.

Оцінювання виконаного особою практичного завдання здійснюється Кваліфікаційною комісією без присутності осіб, що виконували практичне завдання, та за відсутності у Кваліфікаційної комісії інформації про те, якою саме особою виконано практичне завдання.

Показник успішності вирішення практичного завдання визначається Кваліфікаційною комісією відповідно до трьох критеріїв:

- законність прийнятого рішення;

- обґрунтованість прийнятого рішення;

- відповідність проекту процесуального документа формі і змісту згідно з вимогами законодавства.

Дотримання вимог кожного критерію оцінюється Кваліфікаційною комісією у п`ять балів.

Якщо особою не надано відповіді, у тому числі через закінчення встановленого часу, така відповідь зараховується як неправильна.

Практичне завдання оцінюється індивідуально кожним членом Кваліфікаційної комісії за п`ятибальною шкалою оцінювання, в якій: 5 - досконалий рівень; 4 - добрий рівень; 3 - посередній рівень;

2 - низький рівень;

1 - дуже низький рівень.

Остаточна оцінка вираховується з використанням формули: a/b=z, де а - сума балів, виставлених індивідуально кожним членом Кваліфікаційної комісії за результатом оцінки критерія; b - кількість членів Кваліфікаційної комісії; z - бал за результатом оцінки членами Кваліфікаційної комісії окремого критерію, округлений до сотої.

Загальний бал вираховується шляхом складання балів кожного критерію оцінювання. Практичне завдання вважається виконаним, якщо за результатами його виконання набрано не менше дев`яти балів.

Результат оцінювання практичного завдання вноситься до Системи тестування секретарем Кваліфікаційної комісії окремо щодо кожної особи, яка його виконувала.

IV. Позиція Верховного Суду

23. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

24. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

25. З аналізу статті 17 Закону «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень та рішень інших органів» вбачається, що порядок складання кваліфікаційного іспиту визначається Міністерством юстиції України.

26. Оскаржуючи рішення судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання незаконним п. 17 Розділу V Порядку №3053/5, позивач стверджує, що вказаний пункт суперечить ч. 3 ст. 21 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень та рішень інших органів», оскільки оцінювання виконання практичного завдання не є автоматизованим, адже оцінюється не системою, а Кваліфікаційною комісією. Посилаючись на п. 4 ч. 5 ст. 19 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», скаржник стверджує, що Кваліфікаційна комісія приватних виконавців Міністерства юстиції України не наділена повноваженнями щодо оцінювання результатів їх проведення.

27. З цього приводу Верховний Суд зазначає, що про автоматизованість тестування, зокрема виконання практичного завдання, свідчить порядок його складання, адже для складання кваліфікаційного іспиту використовується електронна система для проведення автоматизованого анонімного тестування осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця (п. 4 розділу V Порядку №3053/5).

28. Стосовно доводів касаційної скарги в частині законності проведення оцінювання результатів практичного завдання Кваліфікаційною комісією, колегія суддів зауважує, що частиною 3 статті 21 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень та рішень інших органів», як і іншими положеннями цього Закону, не встановлено обов`язкового оцінювання результатів кваліфікаційного іспиту виключно автоматизованою системою.

29. Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що Верховним Судом вже розглядалося питання щодо відповідності пункту 17 розділу V Порядку №3053/5 на відповідність вимогам вимогам частини 3 статті 21 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень та рішень інших органів» (справа №826/9474/18), і Судом у постанові від 08.07.2020 у вказаній справі був зроблений висновок про те, що запроваджуючи практичне завдання, як один із елементів, що в своїй сукупності становлять автоматизоване анонімне тестування, звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, рівності громадян відповідачем допущено не було. Вказане тестування забезпечує рівний доступ кандидатів до проходження іспиту, а в свою чергу дії щодо внесення до системи результатів оцінювання, як і багатоступеневий механізм оцінювання загалом, не впливають на права кандидатів, оскільки відбувається анонімно.

30. Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку про те, що пункт 17 розділу V Порядку №3053/5 не суперечить частині 3 статті 21 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень та рішень інших органів», а спрямований саме на виконання приписів цього Закону та затверджує єдину процедуру проведення практичного завдання під час складання кваліфікаційного іспиту особою, яка виявила намір здійснювати діяльність приватного виконавця. Частина третя статті 21 Закону лише вказує, що кваліфікаційний іспит проводиться шляхом автоматизованого анонімного тестування особи, яка виявила намір здійснювати діяльність приватного виконавця. При цьому, вже у пункті 13 Порядку №3053/5 зазначено, які складові містить в собі таке анонімне тестування.

31. За таких обставин і такого правового врегулювання Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність правових підстав для задоволення позову. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

32. Отже, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.01.2019 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.03.2019 відсутні.

33. Згідно зі ст. 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

34. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

35. З огляду на результат касаційного перегляду справи, перерозподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2019 року у справі № 826/3702/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіА.В. Жук Н.М. Мартинюк Ж.М. Мельник-Томенко