Справа № 1840/2970/18
Суддя: Жук А.В.
Дата ухвалення: 2021-12-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 1840/2970/18

адміністративне провадження № К/9901/2762/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Жука А.В.,

суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Будильського сільського голови Шкурка Володимира Олексійовича про визнання необґрунтованим та скасування розпорядження, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року (у складі: головуючого судді - Соколова В.М.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року (у складі колегії: головуючого судді: Присяжнюк О.В., суддів: Бершова Г.Є. , Русанової В.Б.)

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Будильського сільського голови Шкурка Володимира Олексійовича (далі - відповідач) про визнання необґрунтованим та скасування розпорядження про преміювання №11 від 20.12.2017, як таке, що прийняте з недотриманням Положення про преміювання.

2. Свої вимоги позивач мотивував тим, що в порушення Положення про преміювання в поданнях та розпорядженні про преміювання не зроблено оцінки та всебічного аналізу виконання працівниками посадових обов`язків і завдань за грудень 2017 року, за які саме заслуги працівники сільради отримали новорічні премії з однаковим відсотком.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 26.09.2018, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 10.12.2018 у задоволенні позову відмовлено.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуване позивачем розпорядження обґрунтоване та не підлягає скасуванню.

5. Доводи позивача, що преміювання працівників Будильської сільської ради за грудень 2017 року відбулося без дотримання вимог Положення про преміювання, у зв`язку з відсутністю аналізу діяльності працівників, суди попередніх інстанцій вважали необґрунтованими, оскільки Положенням про преміювання не передбачено те, що при преміюванні працівників є необхідним зазначення аналізу кожного премійованого працівника за результатами роботи за місяць.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

6. Не погодившись із вказаними судовими рішеннями ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скарго, в якій посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26.09.2018, постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 10.12.2018 та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги - визнати необґрунтованим та скасувати розпорядження Будильського сільського голови Шкурка В.О. про преміювання №11 від 20.12.2017, як таке, що прийняте з недотриманням Положення про преміювання.

7. В обґрунтування поданої скарги касатор зазначає, що суди попередніх інстанцій не вказали про те, що в оскаржуваному розпорядженні відповідача та в поданнях на преміювання, взагалі відсутній будь-який аналіз діяльності, як колективу в цілому, так і аналізу діяльності кожного працівника, так як присутні тільки прізвища та суми премій.

8. В обґрунтування порушених прав, касатор зокрема вказує, що, як позивач, так і вся громада мають право знати на кого, скільки і за які заслуги сільський голова витратив кошти; кожна людина має право приймати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно вибраних представників; кожна людина має право рівного доступу до державної служби у своїй країні тощо.

9. ОСОБА_1 зазначає, що Положення про преміювання працівників Будилівської сільської ради чітко і однозначно вказує - преміювання працівників сільської ради, встановлення їм надбавки здійснюється за поданням секретаря сільської ради на підставі оцінки та всебічного аналізу виконання ними посадових обов`язків і завдань.

ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

10. Касаційна скарга ОСОБА_1 до Верховного Суду надійшла 22 січня 2019 року.

11. Ухвалою Верховного Суду від 26 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року.

12. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31.05.2019 визначено новий склад колегії суддів: Головуючий суддя Жук А.В, судді: МартинюкН.М., Мельник-Томенко Ж.М.

13. Ухвалою судді Верховного Суду від 14.12.2021 адміністративну справу прийнято зазначеною колегією суддів та призначено до попереднього розгляду за наявними у справі матеріалами.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14. Судами попередніх інстанції встановлено, що відповідно до подань про преміювання працівників сільської ради від 20.12.2017 за добросовісне виконання посадових обов`язків, своєчасне та якісне виконання завдань, в межах фонду оплати праці, враховуючи доплату до рівня мінімальної заробітної плати та фонд економії заробітної плати за грудень 2017 року пропонувалося преміювати працівників Будильської сільської ради у відповідності до Положення та нормативно-правових актів про оплату праці.

15. На підставі Розпорядження Будильского сільського голови Шкурко В.О. № 11 від 20.12.2017 про преміювання за грудень 2017 року, зазначені в розпорядженні особи отримали премії з бюджету Будильської сільської ради.

16. В лютому 2018 року ОСОБА_1 дізнався про те, що 20 грудня 2017 року відповідач підписав розпорядження про преміювання № 11 від 20.12.2017, на підставі якого зазначені в розпорядженні особи отримали премії з бюджету Будильської сільської ради.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

17. Конституція України.

17.1. Стаття 7. В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

17.2. Частина 2 статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17.3. Частина 1 статті 143. Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

18. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР)

18.1. Стаття 25 Закону № 280/97-ВР. Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

18.2. Пункти 22, 23 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР. До виключеної компетенції сільської ради відноситься затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; затвердження місцевого бюджету, прийняття рішень щодо здійснення місцевих запозичень, передачі коштів з відповідного місцевого бюджету.

18.3. Частина 1 статті 60 Закону № 280/97-ВР. Територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

19. Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування" (далі - Закон № 2493-III

19.1. Частини 1, 3, 4 статті 21. Посадові особи одержують заробітну плату, розмір якої має забезпечувати достатній життєвий рівень.

Умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Кабінетом Міністрів України.

Джерелом формування фонду оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування є місцевий бюджет.

20. Постанова Кабінету Міністрів України № 268 від 09.03.2006 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" (далі - Постанова № 268) визначає, що умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються органом місцевого самоврядування виходячи з умов оплати праці, встановлених цією постановою, і схем посадових окладів згідно з додатками 48 - 54 і 57.

Частиною 2 Постанови № 268 надано право керівникам органів, у межах затвердженого фонду оплати праці, зокрема, здійснювати преміювання працівників відповідно до їх особистого вкладу в загальні результати роботи, а також до державних і професійних свят та ювілейних дат.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №4бО-ІХ, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу III «Перегляд судових рішень».

22. Разом з тим, пунктом 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

23. Оскільки касаційна скарга подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-1Х, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

24. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

25. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

26. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

27. Конкретні умови, порядок та розміри преміювання працівників визначаються у положенні про преміювання відповідного органу.

28. Рішенням 26 сесії 6 скликання Будильської сільської ради від 07.02.2013 було затверджено Положення про преміювання та надання матеріальної допомоги працівникам установ сільської ради (далі по тексту - Положення).

29. Відповідно до ч. 1.3 Положення преміювання працівників сільської ради здійснюється відповідно до їх особистого внеску в загальні результати роботи за підсумками роботи за місяць.

30. Відповідно до ч. 1.4 Положення в окремих випадках за виконання особливо важливої роботи або з нагоди ювілейних або святкових дат за розпорядженням сільського голови з урахуванням особистого внеску працівникам може бути виплачена одноразова премія в межах затвердженого фонду оплати праці.

31. Згідно з ч. 2.1 Положення преміювання працівників сільської ради, встановлення їм надбавки здійснюються за поданням секретаря сільської ради на підставі оцінки та всебічного аналізу виконання ними посадових обов`язків і завдань.

32. Відповідно до ч. 2.3. Положення за результатами роботи за місяць для визначення розміру премії працівникам враховуються такі показники:

- своєчасне та якісне виконання поставлених керівництвом завдань і доручень;

- сумлінне виконання своїх посадових обов`язків, ініціатива і творчість у роботі;

- постійне самовдосконалення, підвищення професійної кваліфікації.

33. Провівши аналіз нормативно-правових актів, що регулюють спірні правовідносини, варто зазначити, що жодним із них не передбачено те, що при преміюванні працівників є необхідним зазначення аналізу кожного премійованого працівника за результатами роботи за місяць. Більш того, преміювання працівників відбулося в межах фонду оплати праці.

34. Так, згідно Положення, преміювання здійснюється відповідно до їх особистого внеску в загальні результати роботи за підсумками роботи, на підставі оцінки та всебічного аналізу виконання ними посадових обов`язків і завдань, проте вказаними нормами не передбачено обов`язку зазначати в поданні та/або розпорядженні конкретні факти та обставини, які були проаналізовані керівником при вирішенні питання преміювання конкретних працівників, не визначено, що проведення аналізу повинно якимось чином письмово відображатись у розпорядженні на преміювання тощо.

35. Окрім того, не зазначення в розпорядженні фактів, які б вказували на проведення аналізу виконання працівниками посадових обов`язків і завдань не означає, що секретарем сільської ради та/чи головою сільської ради при вирішенні питань преміювання такий аналіз не проводився.

36. Із врахуванням вищевикладеного, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанції, що оскаржуване розпорядження Будильского сільського голови Шкурко В.О. про преміювання № 11 від 20.12.2017 р. обґрунтоване та прийняте з дотриманням вимог чинного законодавства.

37. Аргументи касаційної скарги позивача є аналогічними доводам, викладеними у позовній заяві, які належним чином перевірені судами попередніх інстанції та зводяться до їх переоцінки.

38. Верховний Суд зазначає, що одним із критеріїв оцінювання судами рішень, дій та бездіяльності суб`єктів владних повноважень є прийняття ними рішень обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

39. Цей критерій відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, висновки експертів тощо. Суб`єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями, а не конкретними обставинами. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.

40. При цьому, суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 КАС України критеріям, не може втручатися у дискрецію суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

41. Вказана позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 30.01.2020 у справі №599/1422/16-а.

42. Преміювання та встановлення відповідних надбавок провадиться у межах наявного фонду оплати праці та належить до дискреційних повноважень роботодавця. Крім того, право встановлення надбавок та премій належить саме до варіативних дискреційних повноважень, в силу яких, роботодавець вільний у виборі в межах затвердженого кошторису встановлювати їх або не встановлювати.

43. Верховний Суд зазначає, що дискреція це не обов`язок, а повноваження адміністративного органу, оскільки юридична концепція дискреції передбачає можливість вибору між альтернативними способами дій та/або бездіяльністю. У разі, якщо законодавство передбачає прийняття лише певного конкретного рішення, то це не є реалізацією дискреції (повноважень), а є виконанням обов`язку.

44. Дискреція є необхідною та безальтернативною для управлінської діяльності адміністративного органу юридичною конструкцією, завдяки якій вирішується низка важливих завдань, центральними з яких є забезпечення справедливої, ефективної та орієнтованої на індивідуальні потреби приватної особи правозастосовної та правотворчої діяльності названих суб`єктів.

45. Дискреція не є довільною; вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з частиною другою статті 19 Конституції України «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

46. Зв`язаність дискреції адміністративного органу законом (правом) робить можливим здійснення адміністративними судами перевірки рішень (дій), прийнятих адміністративним органом внаслідок реалізації дискреційних повноважень.

47. У рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v.Bulgaria» № 30985/96).

48. Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, прийнятої 11.03.1980, державам-членам стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, як дискреційне повноваження слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою дискреції, тобто, коли такий орган може обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.

49. Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями органами - державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

50. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

51. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною другою статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

52. Проте, з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (рішення по справі «Олссон проти Швеції» від 24.03.1988), встановлено, що запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців.

53. Закон вимагає, щоб він був доступний для особи і вона також могла передбачити наслідки його застосування до неї, та щоб закон не суперечив принципові верховенства права. В національному праві має існувати засіб правового захисту від свавільного втручання з боку державних органів у права, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Небезпека свавілля є особливо очевидною, коли виконавча влада здійснює свої функції закрито (рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Гавенда проти Польщі» від 14.03.2002).

54. Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 24.12.2020 у справі №802/1286/18-а.

55. Повертаючись до заявлених касаційних вимог, слід зазначити, що ОСОБА_1 не обґрунтовано, яким чином, в разі невиплати премій працівникам згідно оскаржуваного розпорядження відповідача та відповідно надлишок коштів у фонді оплати праці сільської ради на кінець календарного року міг би вплинути на права позивача.

56. Так, відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

57. Проте, належність до однієї територіальної громади в межах компетенції Будильської сільської ради, без наведення конкретних мотивів порушення прав позивача внаслідок призначення та виплати премій працівникам Будильської сільської ради, не може слугувати в даному випадку достатньою підставою для доведення факту порушення прав позивача.

58. Враховуючи наведене, оцінивши за матеріалами справи доводи касаційної скарги та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновків, що судами попередніх інстанції не допущено неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а відтак касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

59. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративною судочинства України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

60. Пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

61. Згідно частини 1 статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

62. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись ст. 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіА.В. Жук Н.М. Мартинюк Ж.М. Мельник-Томенко