Справа № 420/10460/21
Суддя: Вербицька Н. В.
Дата ухвалення: 2021-12-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 грудня 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/10460/21
Головуючий в 1 інстанції: Марин П.П.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

суддів Джабурії О.В.,

Кравченка К.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2021 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Нерубайської сільської ради Одеського району Одеської області про визнання дій протиправними, зобов`язання прийняти рішення, встановити судовий контроль,

В С Т А Н О В И Л А :

18 червня 2021 року до Одеського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Нерубайської сільської ради Одеського району Одеської області, у якій позивач просить:

визнати протиправними дії Нерубайської сільської ради Одеського району Одеської області з прийняття рішення від 25.05.2021 за № 128VIII, яким відмовлено у задоволенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 ;

зобов`язати Нерубайську сільську раду Одеського району Одеської області надати дозвіл шляхом прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на користь ОСОБА_1 .

здійснити заходи судового контролю, шляхом зобов`язання Нерубайську сільську раду Одеського району Одеської області подати звіт про виконання судового рішення.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач на виконання рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2021 року по справі №420/1545/21 розглянув клопотання позивача про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, але повторно протиправно відмовив у його задоволенні, оскільки прийняв розпорядчий акт індивідуальної дії у вигляді рішення Нерубайської сільської ради від 25 травня 2021 року за № 128 - VIII, яке не містить жодних посилань та правових обґрунтувань підстав його прийняття.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 23.06.2021 відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи. Встановлено п`ятнадцятиденний строк для подання відзиву на позовну заяву.

Відповідач копію вищевказаної ухвали отримав 08.07.2021, проте у встановлений строк не подав відзив на позовну заяву, оскільки останній до суду надійшов 06.09.2021.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2021 року позовну заяву ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправним та рішення Нерубайської сільської ради Одеського району Одеської області від 25.05.2021 року за № 128 VIII, яким відмовлено у задоволенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 .

Зобов`язано Нерубайську сільську раду Одеського району Одеської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) від 13.08.2019.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволених зобов`язальних вимог та ухвалити рішення, яким адміністративний позов задовольнити повністю. Апелянт зазначає, що обраний судом спосіб захисту його порушених прав не є ефективним, оскільки надає потенційну можливість для третьої відмови з боку відповідача, що породжує юридичну невизначеність для ОСОБА_1 . Також помилковим є висновок щодо наявності у відповідача дискреційних повноважень у спірних правовідносинах.

Крім того, звітом по справі №420/1545/21 підтверджується, що відповідач здійснив повторний розгляд заяви позивача, а тому помилковими є висновки суду в контексті не здійснення сільською радою перевірки наявності чи відсутності обставин, що слугують підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

Щодо встановлення судового контролю, то підставою для вказаних дій є неодноразові протиправні дії відповідача.

Відповідач надав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін в зв`язку із необґрунтованістю доводів апелянта.

Обґрунтовуючи свої доводи, Нерубайська сільська рада зазначила, що порушуючи питання ефективного захисту, апелянт посилається на судову практику, де відповідачами виступали органи Держгеокадастру, рішення яких не приймаються колегіально на відміну від органу місцевого самоврядування, що має виключне право на прийняття колегіальних рішень від імені громади. Згідно п. 34 ч.1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин. Сільська рада в особі її керівника не має законних важелів впливу на волевиявлення депутатів під час голосування, а тому не визнає законним та виступає проти ухвалення судом рішення про зобов`язання виділення земельної ділянки ОСОБА_1 .

На думку відповідача, в даному випадку належним та достатнім способом захисту позивача є повторний розгляд його заяви з врахуванням висновків суду.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст. 311 КАС України, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається, що 22.08.2019 позивач подав заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на території Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області від 13.08.2019.

Відповідач рішенням № 734-VII від 06.11.2019 відклав розгляд заяви про виділення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарський будівель і споруд (присадибна ділянка) до затвердження Генеральних планів населених пунктів Нерубайської сільської ради.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08.04.2021 по справі №420/1545/21 визнано протиправним та скасовано рішення Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області за № 734-VII від 06.11.2019 в частині відкладення розгляду заяви гр. ОСОБА_1 про виділення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) до затвердження Генеральних планів населених пунктів Нерубайської сільської ради;

зобов`язано Нерубайську сільську раду Біляївського району Одеської області розглянути заяву гр. ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) від 13.08.2019 та прийняти відповідне рішення у спосіб, встановлений ч.7 ст.118 Земельного кодексу України;

зобов`язано Нерубайську сільську раду Біляївського району Одеської області подати звіт про виконання судового рішення протягом тридцяти днів з дня набрання ним законної сили.

На виконання рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.04.2021 заява ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) від 13.08.2019 року розглянута на пленарному засіданні сесії Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області, в результаті чого прийнято рішення № 128 -VIII від 25.05.2021.

Рішенням № 128-VIII від 25.05.2021 відмовлено гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жило будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки).

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 15.06.2021 по справі №420/1545/21 прийнято звіт Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області про виконання рішення суду по справі №420/1545/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання прийняти рішення.

Вважаючи протиправними дії Нерубайської сільської ради Одеського району Одеської області з прийняття рішення від 25.05.2021 за № 128VIII, яким відмовлено у задоволенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 , позивач звернуся до суду з даним позовом.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи спірне рішення відповідач діяв у межах компетенції, яка визначена приписами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а тому дії відповідача є правомірними.

При цьому, відмовляючи у задоволенні заяви позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, відповідач у спірному рішенні не зазначив жодної з законодавство визначеної підстав для відмови, а обмежився лише посиланням, що таке рішення прийняте на виконання судового рішення.

За таких умов, з метою повного та всебічного захисту прав позивача, суд дійшов висновку про необхідність виходу за межі позовних вимог і визнання протиправним та скасування рішення Нерубайської сільської ради Одеського району Одеської області від 25.05.2021 за № 128 VIII.

В частині задоволених зобов`язальних вимог суд зазначав, що не вправі втручатися в діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування при здійсненні ними функцій та повноважень, визначених законодавством, не вправі переймати на себе функції суб`єктів владних повноважень.

У спірних правовідносинах відповідачем не здійснено перевірки наявності чи відсутності у заяві позивача та у доданих ним до неї документах обставин, які відповідно до ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України є підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Прийняття судом рішення про зобов`язання відповідача видати дозвіл на розробку проекту землеустрою без перевірки наявності чи відсутності усіх названих підстав для відмови у видачі дозволу, в даному випадку, є необґрунтованим та може призвести до видачі зазначеного дозволу з порушенням вимог закону, а тому належним є зобов`язання щодо повторного розгляду заяви позивача.

В частині встановлення судового контролю позивачем належним чином не обґрунтовано необхідність зобов`язання відповідача подати звіт про виконання даного рішення.

Судова колегія частково погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Згідно приписів ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

За таких умов, рішення суду першої інстанції підлягає перегляду в частині встановлення наявності підстав щодо зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою, а також щодо встановлення судового контролю в даній справі.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Частиною другою статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи №(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи бездіяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. При реалізації дискреційного повноваження суб`єкт владних повноважень зобов`язаний поважати основоположні права особи, додержуватися: конституційних принципів; принципів реалізації відповідної владної управлінської функції; принципів здійснення дискреційних повноважень; змісту публічного інтересу; положень власної компетенції; вказівок, викладених у інтерпретаційних актах; фахових правил, закріплених у нормативних актах; адміністративної практики; судової практики; процедурних вимог.

Відповідно до пунктів 2, 4 та 10 частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення; визнати бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії; визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Згідно з частиною четвертою статті 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції про те, що вирішення питання про яке просить позивач, в частині зобов`язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, перебуває поза компетенцією адміністративного суду, оскільки до юрисдикції суду в широкому розумінні не входить зобов`язання відповідача приймати на сесії будь-яке конкретне рішення, оскільки відповідно до чинного законодавства України суд не має права перебирати на себе повноваження, віднесені до компетенції, зокрема, органів місцевого самоврядування.

Суд може за наявності достатніх правових підстав визнати рішення неправомірним та скасувати його, а також зобов`язати відповідача з урахуванням висновків суду повторно розглянути відповідне питання та прийняти за наслідками розгляду вмотивоване та обґрунтоване нормами законодавства рішення, при цьому суд не може перебирати на себе функцію дозвільного органу, яка не покладена на суд законом.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 13.01.2021 у справі № 1340/5638/18, від 08.12.2021 по справі № 200/2260/19-а.

Доводи апелянта зазначені висновки не спростовують, оскільки помилково обґрунтовуються посиланнями на постанови Верховного Суду, в яких відповідачами виступали відповідні органи Держгеокадастру, що на відміну від Нерубайської сільської ради не є колегіальними органами, яка відповідні рішення приймає на сесії Ради.

Матеріали справи підтверджують, що скасоване судом першої інстанції рішення відповідача від 25.05.2021 за № 128VIII, яким ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, не містить жодної підстави, наведеної у положеннях ч. 7 статті 118 ЗК України.

Колегія суддів наголошує на тому, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний обґрунтовувати рішення, які він приймає, зобов`язаний навести/вказати його належне обґрунтування. Таке рішення має бути належно визначеним та зрозумілим, а його мотивування (обґрунтування) у письмовій формі повинно давати можливість особі правильно його зрозуміти та реалізувати право на оскарження.

Дані висновки стали підставою для визнання протиправним та скасування рішення від 25.05.2021 за № 128VIII, а тому при повторному розгляді заяви позивача безумовно мають бути враховані відповідачем.

Крім того, відповідачем у відзиві на апеляційну скаргу особисто наголошено на тому, що з врахуванням меж компетенції органу місцевого самоврядування повторний розгляд заяви позивача буде здійснено з врахуванням висновків суду.

Оцінивши обраний судом першої інстанції спосіб захисту порушеного права позивача, судова колегія вважає за можливе конкретизувати зобов`язальну частину задоволених судом вимог, оскільки це забезпечить дійсну ефективність відновлення прав позивача у співвідношенні із дискреційними повноваженнями Нерубайської сільської ради.

За таких умов, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10.09.2021 підлягає зміні відповідно до п.4 ч.1 ст. 317 КАС України із викладенням абз. 3 його резолютивної частини у наступній редакції:

Зобов`язати Нерубайську сільську раду Одеського району Одеської області з урахуванням висновків суду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) від 13.08.2019 та прийняти за наслідками розгляду вмотивоване та обґрунтоване нормами законодавства рішення.

Щодо можливості встановлення судового контролю у спірних правовідносинах судова колегія зазначає наступне.

Зі змісту статті 382 КАС України слідує, що вона присвячена судовому контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах.

Частиною першою вказаної статті вказано, що суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

Відтак, приписи статті 382 КАС України надають суду два варіанти вирішення клопотання про зобов`язання подати звіт про виконання судового рішення: задовольнити або відмовити.

При цьому, зазначені процесуальні дії є правом, а не обов`язком суду, яке може використовуватися в залежності від наявності об`єктивних обставин, які підтверджені належними та допустимими доказами.

Мотивуючи відмову у встановленні судового контролю, суд першої інстанції зазначав, що позивачем належним чином не обґрунтовано необхідність зобов`язання відповідача подати звіт про виконання даного рішення.

ОСОБА_1 в свою чергу зазначав, що такий контроль необхідний для ефективного захисту його порушених прав з метою унеможливлення:

повторної відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою;

невиконання рішення суду з боку відповідача.

В апеляційній скарзі апелянт наголошував, що дії відповідача щодо незадоволення клопотання позивача неодноразово визнавалися протиправними, що додатково свідчить про наявність підстав для встановлення судового контролю.

Судова колегія не вважає наведені доводи достатніми, оскільки питання надання чи відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою вирішується в межах дискреційних повноважень відповідача.

Доводи щодо невиконання відповідачем даного рішення суду є передчасними, оскільки попереднє рішення по справі №420/1545/21 ним було виконано, що підтверджується ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 15.06.2021 про прийняття звіту Нерубайської сільської ради.

Доводи щодо протиправності дій відповідача є необґрунтованими, оскільки судом в справах №420/1545/21 та 420/10460/21 визнавалися протиправними та скасовувалися конкретні рішення Нерубайської сільської ради.

За таких умов в суду відсутні підстави вважати, що відповідач буде ухилятись від виконання судового рішення, а тому суд апеляційної інстанції, на час ухвалення цієї постанови, також не вбачає підстав для задоволення вимог позивача, щодо встановлення відповідачу строку для подання звіту про виконання рішення суду.

Враховуючи, що дана справа правомірно віднесена судом першої інстанції до категорії незначної складності та розглядалась за правилами спрощеного провадження, що підтверджується ухвалою суду про відкриття провадження від 23 червня 2021 року, постанова суду апеляційної інстанції може бути оскаржена до Верховного Суду лише з підстав, передбачених пп. "а"-"г" п.2 ч.5 ст.328 КАС України.

Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 316, 320, 322, 325, 328 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2021 року змінити шляхом викладення абзацу третього його резолютивної частини у наступній редакції:

Зобов`язати Нерубайську сільську раду Одеського району Одеської області (код 04377753) з урахуванням висновків суду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 (рнокпп НОМЕР_1 ) про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) від 13.08.2019 та прийняти за наслідками розгляду вмотивоване та обґрунтоване нормами законодавства рішення.

В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2021 року - залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення з підстав, передбачених статтею 328 КАС України.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: О.В.Джабурія

Суддя: К.В.Кравченко