Справа № 9901/251/21
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2021-12-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

Іменем України

10 грудня 2021 року

м. Київ

справа №9901/251/21

адміністративне провадження № П/9901/251/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.,

суддів: Шарапи В.М., Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомленням (виклику) сторін справу № 9901/251/21

за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та нечинним указу,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 25.06.2021 ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправними та нечинним Указу Президента України від 26.05.2021 №210/2021 «Про утворення військово-цивільної адміністрації».

2. Суддя Верховного Суду ухвалою від 30.06.2021 відкрив провадження в адміністративній справі №9901/251/21 за вищевказаним позовом та вирішив здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження колегією суддів у складі п`яти суддів без повідомленням (виклику) сторін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

3. 26.05.2021 на виконання Закону України від 03.02.2015 № 141-VIII «Про військово-цивільні адміністрації» (далі - Закон № 141-VIII) Президент України Зеленський Володимир Олександрович видав Указ № 210/2021 «Про утворення військово-цивільної адміністрації».

Указаним Указом утворено Слов`янську міську військово-цивільну адміністрацію Краматорського району Донецької області; командувачу об`єднаних сил, голові Донецької обласної державної адміністрації постановлено здійснити відповідно до Закону № 141-VIII заходи, пов`язані з утворенням військово-цивільної адміністрації.

Уважаючи Указ про утворення військово-цивільної адміністрації протиправним, позивачка звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

4. Позов ОСОБА_1 обґрунтувала зокрема, тим, що оспорюваний указ, прийнятий відповідачем без наявності на це повноважень та всупереч чинного законодавства, оскільки таким актом припинено місцеве самоврядування на території Слов`янської територіальної громади. Унаслідок ухвалення оскаржуваного указу стотисячне місто протиправно позбавлено права вирішувати питання життєдіяльності своєї громади. Оскаржуваним указом створено небезпечний правовий прецедент введення військово-цивільної адміністрації в абсолютно мирному місті, яке знаходиться на значному віддаленні від зони бойових дій. Позивачка уважає, що Слов`янська міська рада, Виконавчий комітет Слов`янської міської ради, голова Слов`янської міської ради повноцінно функціонували, що підтверджується офіційною вебсторінкою Слов`янської міської ради.

5. Представник відповідача у письмовому відзиві на позовну заяву стверджує про відсутність підстав для задоволення позову з мотивів того, що підставою для утворення Слов`янської міської військово-цивільної адміністрації слугувала інформація, викладена у листі Донецької обласної військово-цивільної адміністрації від 14.04.2021 № 0.1/11/773/0/2-21 про невиконання новообраною Слов`янською міською радою Краматорського району Донецької області покладених на неї Законом України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) та іншими актами законодавства функцій. Так, з дня набуття повноважень новообраною Слов`янською міською радою (з 15.12.2020) відбулось п`ять сесій, на яких, у порушення вимог законодавства, не були вирішені нагальні питання, які забезпечують стале функціонування міської ради, її виконавчих органів, об`єктів інфраструктури, соціальної та бюджетної сфери. У зв`язку з нездійсненням Слов`янською міською радою покладених на неї Конституцією та законами України повноважень, а також зважаючи на те, що місто Слов`янськ Донецької області розташоване на території, на яку поширюється дія Закону № 141-VIII Президент України в порядку, передбаченому цим Законом, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації мав право прийняти рішення щодо утворення в цьому місті військово-цивільної адміністрації. Також представник відповідача посилається на те, що позивачкою не надано доказів порушення оскаржуваним указом її суб`єктивних прав чи законних інтересів, за захистом яких вона звернулася до адміністративного суду. Доводи позивачки про порушення її прав, свобод чи інтересів є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу спірного указу на її конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси та свідчать про незгоду позивачки з оскаржуваним указом, що не є тотожним порушенню права, свободи чи інтересу.

IV. ВИСНОВКИ СУДУ

6. Оцінивши обставини справи, підтверджені доказами, наведені сторонами аргументи на обґрунтування позову та заперечень, Суд дійшов наступних висновків.

7. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Статтею 102 Конституції України передбачено, що Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

9. Пунктом 1 частини першої статті 106 Конституції України визначено, що Президент України забезпечує державну незалежність та національну безпеку.

10. Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. При цьому, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

11. У частині першій статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

12. При вирішенні справи Верховний Суд ураховує, що обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

13. Відповідно до статті 3 Закону України від 20.03.2003 № 638-IV «Про боротьбу з тероризмом» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) боротьба з тероризмом ґрунтується на принципах, зокрема, комплексного використання з цією метою правових, політичних, соціально-економічних, інформаційно-пропагандистських та інших можливостей; пріоритетності попереджувальних заходів; єдиноначальності в керівництві силами і засобами, що залучаються для проведення антитерористичних операцій; антитерористична операція може здійснюватися одночасно із відсіччю збройної агресії в порядку статті 51 Статуту Організації Об`єднаних Націй та/або в умовах запровадження воєнного чи надзвичайного стану відповідно до Конституції України та законодавства України.

14. Положеннями статті 1 Закону України від 02.09.2014 № 1669-VII «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» передбачено, що територія проведення антитерористичної операції - це територія України, на якій розташовані населені пункти, визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України від 14.04.2014 № 405/2014 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України».

15. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 02.12.2015 № 1275-р «Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, та визнання такими, що втратили чинність, деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України» затверджено перелік населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція.

Згідно з указаним Переліком населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, місто Слов`янськ (Слов`янська міська рада) Донецької області є населеним пунктом обласного значення, на території якого здійснювалася антитерористична операція.

16. З метою визначення особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях, Верховна Рада України з прийняла Закон України від 18.01.2018 № 2268-VIII «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» (далі - Закон № 2268-VIII), який набрав чинності 24.02.2018.

17. З прийняттям указаного Закону було продовжено правовий режим заходів із забезпечення національної безпеки і оборони у Донецькій та Луганській областях: замість антитерористичної операції передбачено здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях.

18. Президент України Указом від 30.04.2018 № 116 увів у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30.04.2018 «Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях». Крім того, цього ж дня Президент України підписав наказ Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України «Про початок операції Об`єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації на території Донецької та Луганської областей».

19. У свою чергу Закон № 141-VIII, який набрав чинності з 28.02.2015 визначає організацію, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, що не має на меті зміни та/або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування.

20. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 141-VIII для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації.

21. Згідно з частиною другою статті 2 Закону № 141-VIII військово-цивільні адміністрації - це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі проведення антитерористичної операції) або у складі Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях) і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема проведення антитерористичної операції.

22. Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 141-VIII військово-цивільні адміністрації утворюються у разі потреби за рішенням Президента України.

У день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження: обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації області; районної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації району.

23. Частиною другою статті 3 Закону № 141-VIII установлено, що військово-цивільні адміністрації населених пунктів утворюються на території територіальних громад, сільські, селищні, міські ради яких та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання, а також у разі прийняття Центральною виборчою комісією рішення про неможливість проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування.

24. Пунктами 1, 3, 4, 5, 23 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР установлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження регламенту ради; утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради у порядку, передбаченому цим Законом; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання; розгляд прогнозу місцевого бюджету, затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету;

25. Частинами першою та п`ятою статті 46 Закону № 280/97-ВР визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

26. Так, вирішуючи цей спір, Верховний Суд оцінює оскаржуване рішення Президента України на відповідність статті 19 Конституції України та статті 2 КАС України, а також вимогам інших законів України.

27. З прийняттям Закону № 2268-VIII створена нова правова основа для вирішення завдання з відсічі ворожій агресії на території Донецької та Луганської областей, унаслідок чого фактично було переформатовано антитерористичну операцію в операцію Об`єднаних сил з передачею управління від Служби безпеки України до Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України.

28. Отже, на території Донецької та Луганської областей продовжено особливий режим, на який поширюється дія Закону № 141-VIII.

29. Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 31.03.2021 у справі № 9901/246/20 та від 21.04.2021 у справі № 9901/263/20.

30. З часу початку операції Об`єднаних сил продовжує діяти Донецька обласна військово-цивільна адміністрація, утворена на підставі Указу Президента України від 05.03.2015 № 123/2015 «Про утворення військово-цивільних адміністрацій».

31. Ураховуючи, що місто Слов`янськ віднесене до населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, то на це місто поширюється дія Закону № 141-VIII.

32. З огляду на викладене Верховний Суд уважає безпідставними доводи позивача щодо непоширення на територію міста Слов`янська Донецької області положень Закону № 141-VIII.

33. Судом установлено, що підставою для утворення Слов`янської міської військово-цивільної адміністрації слугувала інформація, викладена у листі Донецької обласної військово-цивільної адміністрації від 14.04.2021 № 0.1/11/773/0/2-21 про невиконання новообраною Слов`янською міською радою Краматорського району Донецької області покладених на неї Законом № 280/97-ВР та іншими актами законодавства функцій. Так, з дня набуття повноважень новообраною Слов`янською міською радою (з 15 грудня 2020 року) відбулось п`ять сесій, на яких не були вирішені нагальні питання, які забезпечують стале функціонування міської ради, її виконавчих органів, об`єктів інфраструктури, соціальної та бюджетної сфери, зокрема: не затверджено регламент міської ради (в порушення пункту 1 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР); не обрано секретаря міської ради (в порушення пункту 4 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР); не утворено виконавчий комітет міської ради та не затверджено його персональний склад (в порушення пункту 3 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР); не затверджено структури виконавчих органів новообраної міської ради (в порушення пункту 5 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР); не прийнято рішення міської ради про затвердження бюджету територіальної громади на 2021 рік (в порушення пункту 23 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР та частини другої статті 77 Бюджетного кодексу України). Відсутність міського бюджету на 2021 рік на території Слов`янської міської територіальної громади призводить до обмеження бюджетних асигнувань, блокування реалізації органами місцевого самоврядування своїх завдань та повноважень у сфері охорони здоров`я населення (неможливість придбання медикаментів та виробів медичного призначення), у сфері соціального захисту населення (неможливість виплати компенсацій, пільг та допомоги окремим незахищеним категоріям громадян), у сфері житлово-комунального господарства (погіршення санітарного стану, збільшення обсягів заборгованості за спожиту воду та електричну енергію) та інших сферах.

34. Аналогічна інформація про неналежне виконання Слов`янською міською радою та її виконавчим органом покладених на них Конституцією та законами України повноважень викладена у листі Краматорської районної державної адміністрації Донецької області від 07.04.2021 № 124вх і листі Слов`янської міської ради від 06.04.2021 № 01.01-04я/1232.

35. Міський голова міста Слов`янська у листі надає інформацію про блокування роботи міської ради з боку депутатів цієї ради, як наслідок - штучне зростання соціальної напруги у місті, що потребує, на його думку, «зовнішнього втручання», оскільки «усі політичні можливості урегулювання кризи на місці було вичерпано».

36. Також Судом встановлено, що дію рішення Слов`янської міської ради про обрання секретаря зупинено, а рішення про затвердження бюджету територіальної громади на 2021 рік не було прийнято.

37. Верховний Суд зазначає, що сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи повинні вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Нездійснення сільськими, селищними, міськими радами та їхніми виконавчими органами покладених на них Конституцією України та законами України повноважень може призвести до порушення гарантованого державою права та реальної здатності територіальної громади (добровільного об`єднання) самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

38. Отже, із встановлених обставин та наданих сторонами доказів такі факти (події) свідчать про те, що Слов`янська міська рада Донецької області не виконувала покладені на неї Конституцією і законами України повноваження.

39. Доводи позивача щодо належного функціонування органів місцевого самоврядування в м. Слов`янську, з посиланням на прийняті Слов`янською міською радою рішення, Суд оцінює критично, з урахуванням того, що зазначені рішення не мали стратегічного характеру та не вирішували нагальних потреб територіальної громади.

40. Водночас не ґрунтуються на нормах чинного законодавства України посилання позивача на те, що стаття 106 Конституції України визначає вичерпний перелік повноважень Президента України та не наділяє його повноваженнями утворювати військово-цивільні адміністрації, що вказує на відсутність повноважень приймати спірний Указ.

41. З цього приводу Верховний Суд зазначає, що згідно з пунктом 17 статті 106 Конституції України Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави.

42. Указ Президента України від 26.05.2021 № 210/2021 «Про утворення військово-цивільної адміністрації» прийнятий главою держави у сфері національної безпеки та оборони, відповідно до частини першої статті 3 Закону № 141-VIII.

43. Відповідно до преамбули Закону № 141-VIII цей Закон визначає організацію, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, що не має на меті зміни та/або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування.

44. З указаного випливає, що з-поміж іншого, у сфері національної безпеки і оборони Президент України здійснює свої повноваження як Головнокомандувач Збройних Сил України.

45. Зважаючи на статус і призначення військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення у певному районі (районах), ураховуючи, що саме Президент України є гарантом безпеки та незалежності держави, то законодавцем саме на виконання норм статей 102, 106 Конституції України було визначено право Президента України, у разі потреби, приймати рішення про утворення тимчасових державних органів.

46. У зв`язку із нездійсненням міською радою міста Слов`янська Донецької області та її виконавчими органами покладених на них Конституцією України та законами України повноважень та зважаючи, що місто Слов`янськ розташовано в зоні, на яку поширюється дія Закону № 141-VIII, прийняття Президентом України в порядку, передбаченому Законом задля нормалізації життєдіяльності населення, рішення щодо утворення у місті Слов`янську військово-цивільної адміністрації є законним та обґрунтованим.

47. Щодо відсутності відомостей про кримінальні та інші правопорушення, пов`язані з діями незаконних збройних формувань, що діють у тимчасово непідконтрольних районах Донецької та Луганської областей та в зоні проведення операції Об`єднаних сил, колегія суддів Верховного Суду вважає, що інформація про такі обставини не впливає на підстави прийняття Президентом України рішення щодо утворення у місті Слов`янську військово-цивільної адміністрації.

48. З огляду на встановлені в цій справі обставини та правове регулювання спірних правовідносин, Суд установив, що Указ Президента України від 26.05.2021 № 210/2021 «Про утворення військово-цивільної адміністрації» прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений законодавством, він відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, а позовні вимоги не підлягають задоволенню.

49. За правилами статті 139 КАС України понесені позивачем витрати у виді сплати судового збору за подання цього позову відшкодуванню не підлягають.

Керуючись статтями 139, 241-246, 255, 262, 266, 295 Кодексу адміністративного судочиснтва України, Верховний Суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та нечинним указу відмовити.

Рішення може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом 30 днів з його проголошення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення складене та підписане 10.12.2021.

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................

А.І. Рибачук,

В.М. Шарапа,

А.Ю. Бучик,

Т.Г. Стрелець,

С.Г. Стеценко,

Судді Верховного Суду