Справа № 380/14955/21
Суддя: Гінда Оксана Миколаївна
Дата ухвалення: 2021-12-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 грудня 2021 рокуЛьвівСправа № 380/14955/21 пров. № А/857/19755/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача: Гінди О.М.,

суддів: Ніколіна В.В., Пліша М.А.,

розглянувши в письмовому провадженні апеляційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року про повернення позовної заяви (головуючий суддя: Грень Н.М., місце ухвалення - м. Львів) у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Трускавецької міської ради Львівської області до Управління Державного агентства рибного господарства у Львівській області третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Товариство з обмеженою відповідальністю «Ніагара-3» про визнання незаконним та скасування дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах,

встановив:

Заступник керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Трускавецької міської ради Львівської області, через засоби поштового зв`язку, 03.09.2021 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати виданий Управлінням Державного агентства рибного господарства у Львівській області ТзОВ «Ніагара-3» дозвіл № 023 від 11.11.2020 на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарских водних об`єктах (їх частинах), з метою здійснення промислового вилову риби згідно з Режимом рибогосподарської експлуатації водосховища, розташованого на р. Колодниця за межами с. Доброгостів Дрогобицького району Львівської області.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року позовну заяву Заступника керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Трускавецької міської ради до Управління Державного агентства рибного господарства у Львівській області про визнання незаконним та скасування дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах повернуто.

Із цим судовим рішенням суду першої інстанції не погодився позивач та оскаржив в апеляційному порядку. Вважає його необґрунтованим, таким, що прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому просить скасувати ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи апеляційні вимоги, апелянт покликається на те, що Трускавецька міська рада Львівської області, маючи відповідні повноваження для захисту порушених прав інтересів територіальної громади міста, вчасно та самостійно порушення природоохоронного законодавства не виявила, з позовом до суду не звернулась, що свідчить про нездійснення органом місцевого самоврядування своїх повноважень по захисту інтересів держави.

Отже, у спірних правовідносинах є порушення інтересів держави, а орган місцевого самоврядування не здійснює їх захисту, таким чином прокурор не тільки мав право, а й був зобов`язаний звернутися до суду з цим позовом.

У відповідності до ч. 2 ст. 312 КАС України, апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зокрема, про повернення позовної заяви, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Враховуючи вимоги цієї статті, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що цю справу слід розглядати без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає, що така не підлягає задоволенню з наступних мотивів.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що Трускавецька міська рада Львівської області є суб`єктом владних повноважень та має статус юридичної особи і наділена адміністративною процесуальною правосуб`єктністю, а відтак може самостійно звернутися до адміністративного суду за захистом порушеного права, тобто підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави у даному випадку відсутні.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.

Статтею 53 КАС України визначено органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Так, ч. ч. 3-5 ст. 53 КАС України, передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповіно до п. 2 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі Закон № 1697-VII), на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (ч. 3 ст. 23 Закон № 1697-VII).

Проаналізувавши вищенаведені норми, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду. У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС.

При цьому, на прокурора, який звертається до суду в інтересах держави у статусі позивача, покладається обов`язок зазначити в позовній заяві в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтувати необхідність їх захисту прокурором, а також вказати на відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або відсутність у нього повноважень щодо звернення до суду.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що 11.11.2020 Управління Державного агентства рибного господарства у Львівській області видано Товариству з обмеженою відповідальністю «Ніагара-3» Дозвіл № 023 на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) із площею водного дзеркала при НПР 34,2 га. Строк дії Дозволу 11.11.2025. Цей дозвіл видано на підставі положення Управління охорони використання і відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства у Львівській області та Державним агенством рибного господарства України 17.10.2013 та 24.12.2013 відповідно Режиму рибогосподарської експлуатації водосховища, розташованого на р. Колодниця за межами с. Доброгостів Дрогобицького району Львівської області («Доброгостівськеводосховище»).

Прокурор, який звернувся до суду в інтересах держави, зазначив у позовній заяві, що Управління Державного агентства рибного господарства у Львівській області при наданні вказаного дозволу, порушено вимоги ст. 17 Закону України «Про тваринний світ», ст. ст. 51, 68, 85 Водного кодексу України, ст. 59 Земельного кодексу України.

Крім цього, згідно інформації ГУ Держгеокадастру у Львівській області Управління у Дрогобицькому районі від 03.08.2021 № 10-13-0.171-185/121-21, водосховище «Доброгостів» розташоване на території Трускавецької територіальної громади, відповідно до рішення Дрогобицької районної ради № 304 від 12.12.2018 включене в межі населення пункту с. Доброгостів та відноситься до земель комунальної власності.

Враховуючи наведене, прокурор вважає про неналежне здійснення органом місцевого самоврядування Трускавецькою міською радою Львівської області, захисту інтересів держави, що в першу чергу порушує фінансовий інтерес держави та суб`єктів, які могли б набути право на оренду водного об`єкта на конкурентних засадах, передбачених ст. 51 Водного кодексу України. Вказує, що вказане є достатнім обґрунтуванням для застосування прокурором повноважень на представлення інтересів держави у суді на підставі ст. 23 Закону № 1697-VII, ч. 5 ст. 53 КАС України.

Однак, суд апеляційної інстанції вважає такі твердження прокурора помилковими.

Так, суд апеляційної інстанції зазначає, що згідно правових позицій щодо представництва прокурором інтересів суб`єкта владних повноважень, які викладені у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 23.10.2018 у справі № 906/240/18, від 01.11.2018 у справі № 910/18770/17, від 05.11.2018 у справі № 910/4345/18, від 05.12.2018 у справі № 923/129/17, здійснення захисту неналежним чином має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що 09.08.2021 за № 15/3-330 вих.-21 Львівська обласна прокуратура звернулася із запитом до Трускавецької міської ради Львівської області із запитом про надання інформації щодо:

- звернень ТзОВ «Ніагара» про надання погодження з приводу використання земельної ділянки водного фонду водосховища «Доброгостів»;

- прийнятих рішень, укладених правочинів щодо права користування ТзОВ «Ніагара» вказаним об`єктом водного фонду для ведення рибогосподарської діяльності;

- факти виявлених порушення чинного природоохоронного, земельного, водного законодавства при експлуатації ТзОВ «Ніагара» або іншими особами водосховища «Доброгостів».

На вказаний запит, Трускавецька міська рада Львівської області від 20.08.2021 № 18/29-1727/1 надала відповідь, в якій зазначила, що у ТзОВ «Ніагара» наявний дозвіл № 023 від 11.11.2020 на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах. Також, у ТзОВ «Ніагара» наявна ліцензія Держрибагенства України від 17.12.2013, строк якої необмежений на здійснення діяльності, пов`язаної з промисловим виловом риби. Протягом 2019-2020 років Державною екологічною інспекцією у Львівській області було проведені перевірки за дотриманням вимог законодавства, за результатами, яких складено акти про відсутність порушень вимог законодавства. Відповідно до рішення Трускавецька міська рада від 15.06.2021 за № 907, ТзОВ «Ніагара» надано дозвіл на виготовлення Проекту відведення земельної ділянки для обслуговування нерухомого майна та риборозведення з подальшим наданням земельної ділянки в користування.

Також, надано прокуратурі наступні документи: копія Режиму рибогосподарської експлуатації водойми від 17.10.2013; копія дозволу за № 007 на спеціальне використання водних біоресурсів від 08.12.2014; копія дозволу № 023 від 11.11.2020 на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах; копія ліцензії Держрибагенства України від 17.12.2013; копія актів за 2019-2020 роки перевірок за дотриманням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Суд апеляційної інстанції не бере до уваги посилання прокурора в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження у сфері природоохоронного законодавства, оскільки відповідних доказів вказаного до матеріалів справи не додано.

Крім того, не надано доказів, що суб`єкт владних повноважень не може самостійно здійснювати свої повноваження у сфері природоохоронного законодавства.

Тобто, саме посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження є недостатнім для прийняття позовної заяви до розгляду. Прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 21.12.2018 у справі № 922/901/17, від 31.10.2018 у справі № 910/6814/17 та від 06.02.2019 у справі № 927/246/18.

Натомість, суд апеляційної інстанції зауважує, що сама по собі відповідь Трускавецької міської ради Львівської області від 20.08.2021 № 18/29-1727/1, яка надана на запит Львівської обласної прокуратури від 09.08.2021 за № 15/3-330 вих.-21, не свідчить про те, що міська рада здійснює відповідні повноваження у неналежний спосіб.

Разом з тим, проаналізувавши цю відповідь, суд апеляційної інстанції вважає, що Трускавецька міська рада Львівської області обізнана про ведення господарської діяльності ТзОВ «Ніагара» на водосховищі «Доброгостів», яке розташоване на території Трускавецької територіальної громади, що підтверджується, зокрема, наданням дозволу на виготовлення проекту землеустрою земельної ділянки.

Також, здійснюється контроль за такою діяльністю, оскільки Трускавецька міська рада Львівської області обізнана про проведені Державною екологічною інспекцією у Львівській області перевірок протягом 2019-2020 років, за результатами, яких складено акти про відсутність порушень вимог законодавства ТзОВ «Ніагара».

Отже, суд апеляційної інстанції вважає безпідставними твердження прокурора про невжиття заходів до захисту інтересів держави з боку Трускавецької міської ради Львівської області, крім цього, вказаний суб`єкт владних повноважень наділений адміністративною процесуальною правосуб`єктністю, а тому у нього відсутні перешкоди для самостійного звернення до адміністративного суду у випадку порушення прав та законних інтересів жителів Трускавецької територіальної громади з боку ТзОВ «Ніагара».

Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Враховуючи вищенаведене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовну заяву необхідно повернути, оскільки встановлено відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави у спірних правовідносинах.

Таким чином, апеляційна скарга Заступника керівника Львівської обласної прокуратури не спростовує правильність доводів, яким мотивовано судове рішення, зводиться по суті до переоцінки проаналізованих судом доказів та не дає підстав вважати висновки суду першої інстанції помилковими.

Згідно приписів ст. 139 КАС України підстав для стягнення судових витрат не має.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, тому відповідно до ст. 316 КАС України, апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, ухвалу суду без змін.

Керуючись ст. ст. 312, 316, 321, 322, 325, 328, КАС України, суд

постановив:

апеляційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року про повернення позовної заяви у справі № 380/14955/21 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О. М. Гінда
судді В. В. Ніколін
М. А. Пліш