Справа № 808/3996/17
Суддя: Чабаненко С.В.
Дата ухвалення: 2021-11-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

15 листопада 2021 року м. Дніпросправа № 808/3996/17

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Чабаненко С.В.,

суддів: Чумака С.Ю., Юрко І.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2021 року в адміністративній справі №808/3996/17 за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Веселянського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад» про застосування заходів реагування, -

ВСТАНОВИВ:

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (далі позивач) звернулось до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Веселянського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад» (далі відповідач), в якому просило застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівель (корпусів) відповідача, розташованих за адресою: Запорізька область, Запорізький район, с. Веселянка, вул. Центральна, 81, шляхом зобов`язання відповідача повністю зупинити експлуатацію будівель (корпусів) навчально-виховного комплексу за вказаною адресою, окрім робіт пов`язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, до повного усунення цих порушень.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій апелянт просить оскаржуване рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права. Станом на день винесення оскаржуваного рішення, виявлені порушення в сфері техногенної та пожежної безпеки відповідачем усунуті не були, а тому застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівель відповідача є необхідною мірою для забезпечення безпеки життя та здоров`я людей.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження відповідно до приписів ст. 311 КАС України.

Перевіривши підстави для перегляду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судом першої інстанції, за наявними в матеріалах справи доказами, встановлено, що в період з 29 листопада 2017 року по 06 грудня 2017 року Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області проведено планову перевірку будівель та споруд Веселянського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад» розташованих за адресою: 70453, Запорізька обл., с. Веселянка, вул. Центральна, буд. 81 щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

На підставі вищенаведеної перевірки позивачем складено акт №733 від 06 грудня 2017 року в якому зафіксовані з боку відповідача наступні порушення (а.с. 24-28):

- не обладнано будівлі (корпуси) системою протипожежного захисту (установкою автоматичної пожежної сигналізації, системою оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей), яка відповідає чинним стандартам та має сертифікат якості (п. 1);

- не проведено вогнезахисне обробляння дерев`яних елементів горищних покриттів корпусів (крокви, лати), яке забезпечує І групу вогнезахисної ефективності, суб`єктами господарювання, які мають відповідну ліцензію на такий вид робіт (п. 2);

- не забезпечено заклад системою зовнішнього протипожежного водопостачання (п. 3);

- не забезпечено заклад первинними засобами пожежегасіння згідно з типовими нормами належності (п. 4);

- не обладнано будівлі та споруди пристроями захисту від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд» (п. 5);

- в коридорах І, II, IV корпусів допускається облицювання стін з матеріалів, на які відсутні показники пожежної небезпеки (п. 7);

- не укомплектовано пожежний щит згідно норм належності (п. 8);

- допускається користування опалювальним приладом на твердому паливі (піччю), який не має протипожежних розділів (відступів) від горючих конструкцій, шо відповідають вимогам ДБН В.2.5-67:2013 (п. 9);

- в підсобному приміщенні II корпусу допускається використання тимчасових електромереж (п. 10);

- не розроблені орієнтовні плани евакуації учнів та вихованців у разі виникнення пожежі відповідно до правил (п. 11);

- не проведено ідентифікацію об`єкту та не узгоджено її з державним інспектором цивільного захисту (п. 12);

- не забезпечено працюючий персонал засобами захисту органів дихання (п. 13).

Примірник вищенаведеного акта отримано директором НВК І.М. Олійник 06.12.2017 року, про що свідчить особистий підпис останнього (а.с. 27).

Пояснення, зауваження або заперечення щодо проведеного заходу державного нагляду (контролю) та складеного акта відсутні.

Крім цього, судом встановлено, що рішенням сесії Григорівської сільської ради від 21.06.2018 №15 затверджений план заходів на 2018-2019 роки по усуненню виявлених порушень ГУ ДСНС України у Запорізькій області по Веселянському НВК (а.с. 86-88, 154-155).

Згідно з цим планом на даний момент вжито такі заходи:

1. Будівлі І, III та IV навчальних корпусів обладнані системою протипожежного захисту (установкою автоматичної пожежної сигналізації, системою оповіщення про пожежу та управління евакуації людей), яка відповідає чинним стандартам та має сертифікат якості, згідно НАПБ А.01.001-2014 ДБН В.2.5.-56:2014 Розділ V п. 1.2;

2. Проведене вогнезахисне обробляння дерев`яних елементів горищних покриттів корпусів;

3. Заклад забезпечено первинними засобами пожежегасіння згідно з типовими нормами належності;

4. Заклад забезпечено адресним вказівником, встановленим на фасаді будівлі, освітлюваним у темний час доби;

5. Коридори І, II та IV навчальних корпусів облицьовано матеріалами, на які наявні сертифікати якості;

6. Укомплектовано пожежний щит згідно норм належності;

7. Проведено ідентифікацію потенційно небезпечного об`єкта;

8. Забезпечено працюючий персонал засобами індивідуального захисту;

9. Заклад забезпечено системою зовнішнього протипожежного водопостачання.

Щодо вимоги про обладнання будівель пристроями захисту від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів повідомлено, що згідно з пропозицією Запорізького обласного спеціалізованого ремонтно-будівельного підприємства протипожежних робіт вартість цієї послуги складає 70 тис. грн. Адміністрацією закладу було направлене клопотання про виділення коштів до Новоолександрівської сільської ради, але під час карантину доходи громади зменшились і розгляд питання про виділення коштів відкладено на невизначений термін.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач свідомо поставився до усунення виявлених органом ДСНС порушень та вжив всіх можливих заходів для їх усунення, що свідчить про те, що відповідач усвідомлює небезпеку, яка виникає у зв`язку із експлуатацією будівлі з порушенням вимог пожежної безпеки. Порушення, які усунуті не були суд першої не розцінює як формальні, але в той же час такий захід реагування як повне або часткове зупинення експлуатації будівель (корпусів) - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення. Таким чином, зупинення експлуатації приміщень навчально-виховного комплексу не буде відповідати принципу «співмірності» та буде порушувати справедливий баланс між інтересами відповідача і публічними інтересами, що зумовлює висновок суду про відмову у задоволенні позовних вимог.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовано нормами Кодексу цивільного захисту України від 02.10.2012 року №5403-VI.

Відповідно до статей 64, 65 та 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Такий нагляд уповноважений здійснювати і позивач у справі - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області.

Згідно із пунктом 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежно-небезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Відповідачем порядок призначення та проведення перевірки не оскаржується, а тому судом апеляційної інстанції не перевіряється.

Частиною 1 статті 68 Кодексу цивільного захисту України визначено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

В силу приписів частини 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежно-небезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Статтею 70 Кодексу цивільного захисту України визначено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуск і реалізація вибухопожеженебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту.

10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання;

11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Частиною 2 статті 70 Кодексу цивільного захисту України визначено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

З аналізу викладених положень видно, що орган, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, у разі виявлення факту недотримання вимог пожежної безпеки, на підставі акту, складеного за результатами здійснених заходів (перевірок тощо), має право звернутися до суду із позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд.

З аналізу вищенаведених норм колегія суддів приходить до висновку, що орган, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, у разі виявлення факту недотримання вимог пожежної безпеки, на підставі акта, складеного за результатами здійснених заходів (перевірок тощо), має право звернутися до суду із позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд.

Захід реагування у вигляді повного зупинення будівництва (робіт) є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення.

Таким чином, наявність реальної загрози життю та здоров`ю людей повинні існувати не тільки на час перевірки, але і на момент ухвалення рішення судом.

До аналогічного висновку прийшов Верховний Суд у постановах від 28 травня 2019 року у справі № 819/1850/17 та від 19 березня 2020 року у справі № 140/2323/19.

Стосовно виявлених порушень по суті, колегія суддів зазначає, що за результатами перевірки встановлено низку порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, в тому числі працівників, інших громадян, а також особам, які будуть здійснювати ліквідацію надзвичайної ситуації (пожежі), в разі її виникнення.

Так, позивач не заперечує, що в ході судового розгляду справи в суді першої інстанції відповідачем були усунуті деякі порушення, проте порушення, які усунуті не були не мають формальних характер, адже останні створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Крім цього, колегія суддів бере до уваги той факт, що позивачем в період з 05 квітня 2021 року по 09 квітня 2021 року проведено повторно планову перевірку відповідача, на підставі якої складено акт від 09 квітня 2021 року №308.

В ході вищенаведеної перевірки були виявлені наступні порушення:

- не забезпечено захист будівель комплексу від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів (п.1);

- будівлі комплексу не забезпечено необхідною кількістю води для зовнішнього пожежегасіння (п.2);

- допускається провадження господарської діяльності без зареєстрованої декларації відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки (п.3);

- не забезпечено виявлення тривожних сповіщень від приймально-контрольних приладів протипожежного захисту на пульт цілодобового спостереження (п.4);

- не обладнано в повному обсязі будівлю першого корпусу системою протипожежного захисту (п. 5);

- не проведено технічне обслуговування вогнегасників.

Отже, порушення, виявлені в акті №733 від 06 грудня 2017 року в повному обсязі не усунуті.

Таким чином, колегія суддів погоджується з позицією позивача, що вказані порушення не є формальними, а стосуються наявності у відповідача порушень, які можуть призвести до займання і відсутності необхідної системи заходів для уникнення пожежі, забезпечення своєчасного її виявлення та гасіння, попередження людей про небезпеку.

Водночас, суд звертає увагу, що відсутність бюджетних коштів та належного фінансування не звільняє відповідача від виконання ним імперативних норм протипожежного законодавства. Чинне законодавство не ставить в залежність необхідність в застосуванні заходів реагування від наявності чи відсутності бюджетних коштів (фінансової спроможності) відповідача. Сама по собі відсутність коштів на забезпечення протипожежної та техногенної безпеки, в тому числі й у зв`язку з відсутністю відповідного бюджетного асигнування не може бути підставою для відкладення вжиття заходів щодо усунення факторів небезпеки життю, здоров`ю громадян.

Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною в постанові Верховного Суду від 23 квітня 2020 року № 812/1262/18.

Крім того, наведеними вище нормами Кодексу цивільного захисту України визначено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій виявляти факти недотримання вимог пожежної безпеки, складати акти за результатами здійснених заходів (перевірок тощо) та звертатися до суду із позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд.

Позивач, як суб`єкт владних повноважень звертається до адміністративного суду у відповідності до вимог частини четвертої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, реалізуючи свої повноваження, визначені Кодексом цивільного захисту України від 02.10.2012 року №5403-VI.

Системний аналіз правових норм свідчить на користь висновку, що право заборони експлуатації будівлі виникає у разі виявлення під час перевірки порушень вимог законодавства з пожежної та техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Суд погоджується із доводами позивача про те, що існування хоча б одного істотного порушення, що створює загрозу життю та/або здоров`ю людей, є самостійною підставою для застосування заходів реагування.

Апелянтом ані суду першої, ані суду апеляційної інстанції не надано доказів повного усунення виявлених порушень у сфері техногенної, пожежної безпеки та цивільного захисту, які зафіксовані в акті перевірки від 06.12.2012 року №773, та створюють загрозу життю та здоров`ю людей, зокрема, це порушення, які створюють реальну загрозу життю та здоров`ю та не потребують значних витрат задля чотирьох усунень, як то: забезпечення необхідною кількістю води будівлі комплексу для зовнішнього пожежегасіння (п.2); реєстрація декларації відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки (п.3); забезпечення виявлення тривожних сповіщень від приймально-контрольних приладів протипожежного захисту на пульт цілодобового спостереження (п.4); обладнання в повному обсязі будівлі першого корпусу системою протипожежного захисту (п.5) та проведення технічного обслуговування вогнегасників.

Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

З огляду на вказане, колегія суддів приходить до висновку щодо відсутності належних, допустимих та достовірних доказів про повне усунення викладених в акті перевірки істотних порушень.

Отже, обставини, які стали підставою для звернення позивача до суду з даним позовом, не перестали існувати та в повному обсязі не усунуті відповідачем, а відтак позовні вимоги підлягають задоволенню, а рішення суду першої інстанції - скасуванню.

Відповідно до п.4 ч.1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Приписами ч.2 ст. 317 КАС України визначено, що порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.

Колегія суддів, з урахуванням вищевикладеного, доходить висновку, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим таке рішення підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 311, 315, 317, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області - задовольнити.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2021 року у справі №808/3996/17 - скасувати.

Прийняти нове судове рішення.

Позовну заяву Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Веселянського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад» про застосування заходів реагування задовольнити.

Застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівель (корпусів) Веселянського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітній навчальний заклад Дошкільний навчальний заклад», розташованого за адресою: Запорізька область, Запорізький район, с. Веселянка, вул. Центральна, 81, шляхом зобов`язання відповідача повністю зупинити експлуатацію будівель (корпусів) навчально-виховного комплексу за вказаною адресою, окрім робіт пов`язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, до повного усунення цих порушень.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

Головуючий - суддя С.В. Чабаненко

суддя С.Ю. Чумак

суддя І.В. Юрко