Справа № 640/32312/20
Суддя: Кузьменко Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2021-12-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 грудня 2021 року м. Київ

Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Кузьменка В. В.,

суддів: Ганечко О.М., Василенка Я.М.,

за участю секретаря Кірієнко Н.Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи: Львівська обласна державна адміністрація, Міністерство розвитку громад та території України про визнання протиправним та скасування в частині розпорядження від 12 червня 2020 року № 718-р, за апеляційними скаргами Кабінету Міністрів України та Львівської обласної державної адміністрації на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2021 року,

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження від 12 червня 2020 року № 718-р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області" в частині включення Дублянської територіальної громади Жовківського району до складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2021 року позов задоволено частково.

Виключено Дублянську територіальну громаду Жовківського району зі складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів. В задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Кабінет Міністрів України та Львівська обласна державна адміністрація подали апеляційні скарги, в яких просять скасувати спірне рішення суду та відмовити в задоволенні позовних вимог.

Доводи апеляційних скарг Кабінету Міністрів України та Львівської обласної державної адміністрації обґрунтовані тим, що орган місцевого самоврядування має представляти інтереси територіальної громади, членом якої є позивач, що і було зроблено в межах справи №640/26219/20. Наголошено на тому, що суб`єктивні права та інтереси позивача в межах спірних правовідносин не порушені, що свідчить про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Представники апелянтів в судовому засіданні підтримали вимоги апеляційних скарг, просили скасувати рішення суду першої інстанції та відмовити в задоволенні позову.

Позивач, будучи належним чином повідомленим про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з`явився. Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення питання, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов`язкова, колегія суддів, з урахуванням положень п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України, визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи без позивача.

Заслухавши суддю-доповідача, сторони, які з`явились, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з таких підстав.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, постановою Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області» відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено адміністративні центри та затвердити території територіальних громад Львівської області згідно з додатком затверджено адміністративні центри та території територіальних громад Львівської області.

Не погоджуючись із включенням Дублянської територіальної громади Жовківського району до складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що органами місцевого самоврядування виявлено ініціативу щодо включення Дублянської територіальної громади Жовківського району до складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів, однак відповідачем без належного на те обґрунтування не враховано такі зауваження, що, в свою чергу, має своїм наслідком порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача.

Аналізуючи обставини справи, доводи апеляційних скарг та норми чинного законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог та наявність правових підстав для їх задоволення в частині, з огляду на таке.

Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05.02.2015 № 157-VIII врегульовано відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад (далі - Закон № 157-VIII).

Згідно із частиною 1 статті 2 Закону № 157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Відповідно до частини 1 статті 3 Закону № 157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст, а об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською (ч. 2 ст. 3 Закону № 157-VIII).

Частиною 1 статті 11 Закону № 157-VIII встановлено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України (ч. 2 ст. 11 Закону № 157-VIII).

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації (ч. 3 ст. 11 Закону № 157-VIII).

Водночас, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов, зокрема, об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (п. 6 ч. 1 ст. 4 Закону № 157-VIII).

Аналізуючи наведені положення чинного законодавства суд першої інстанції вірно вказав, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, які, в свою чергу, розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області та затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

У відповідності до частини 1 статті 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

В контексті положень частини 2 статті 5 Закону № 157-VIII пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи (ч. 3 ст. 5 Закону № 157-VIII).

Відповідно до частини 4 статті 5 Закону № 157-VIII порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Згідно із статтями 6, 7 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Якщо до складу об`єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада (територіальні громади), розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об`єднаної територіальної громади. У такому разі проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється відповідно до постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голови обласної державної адміністрації.

Утворення об`єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальна громада міста республіканського Автономної Республіки Крим або обласного значення і територіальна громада (територіальні громади) села, селища, іншого міста суміжного району, зміни меж районів не потребує.

Аналізуючи наведені положення суд приходить до висновку, що процес добровільного об`єднання територіальних громад включає в себе декілька етапів: ініціювання такого процесу, підготовку проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (громадське обговорення, надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди, утворення спеціальної робочої групи), підготовка рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (обов`язкове громадське обговорення, перевірка рішень на відповідність законів та Конституції України, прийняття рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад).

Статтями розділу ІІ Закону №157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов`язані між собою. Так кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 16.10.2020 у справі №813/2441/18.

Таким чином, ініціювання процесу добровільного об`єднання територіальних громад можливе у відповідності до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області. Тобто, перспективний план формування добровільного об`єднання територіальних громад є першоосновою для початку процедури такого добровільного об`єднання.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 р. №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад, яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) (далі - Методика).

Згідно із пунктом 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (далі - спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об`єднання (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1 (п. 4 Методики).

Відповідно до пункту 12 Методики з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

Поряд з цим, положеннями пункту 13 Методики визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Згідно із пунктом 14 Методики якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

Аналіз наведених положень Закону № 157-VIII у взаємозв`язку із положеннями Методики дає суду підстави дійти до висновку, що принципи добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян забезпечується, у тому числі, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проекту перспективного плану, про що оформлюється протокол.

З матеріалів справи слідує, що при прийнятті спірного рішення Кабінетом Міністрів України враховано висновок Міністерства фінансів України, прогнозу впливу акту на ключові інтереси заінтересованих осіб, висновки Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи, протокол узгодження позицій щодо проекту розпорядження Кабінету Міністрів України "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області".

14 травня 2020 року набрав чинності Закон України від 16.04.2020 № 562-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад», яким розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнено пунктом 7і, відповідно до абзацу першого якого встановлено, що до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.

Крім того, абзацом другим пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України від 16.04.2020 № 562-ІХ встановлено, що визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюється на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року № 624-р був затверджений перспективний план формування територій громад Львівської області.

В Розпорядженні № 718 в переліку територіальних громад Львівської області зазначена, зокрема, Львівська територіальна громада, до складу якою входять, зокрема, Грибовицька, Грядівська, Дублянська, Малехівська територіальні громади.

Так, матеріали справи не містять доказів оскарження або скасування Перспективного плану формування територій громад Львівської області. Відповідач не є суб`єктом проведення відповідних консультацій. Водночас стадія схвалення Перспективного плану формування територій громад Львівської області не оскаржується в даному провадженні.

Дорученням Прем`єр-міністра України від 06.03.2020 №7965/1/1-20 до листа Львівської облдержадміністрації від 24.02.2020 № 5/4-1533/0/2-20/1-11 визначено Мінрегіону разом із Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерством фінансів України, Львівською облдержадміністрацією подати в установленому порядку Кабінетові Міністрів України відповідний проект акта.

На виконання доручення Прем`єр-міністра України від 06.03.2020 №7965/1/1-20 Мінрегіоном було розроблено проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» (далі- проект розпорядження) та листами від 09.04.2020 № 7/34/6025-20, №7/34/6026-20 та від 24.04.2020 № 7/34.4/6844-20 направлено на погодження Міністерству розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерству фінансів України, Львівській облдержадміністрації, всеукраїнським асоціаціям органів місцевого самоврядування та Міністерству юстиції України для проведення правової експертизи.

Зазначеним проектом передбачалось формування Львівської спроможної територіальної громади до складу якої, серед інших, включено Дублянську територіальну громаду.

30 квітня 2020 року Мінрегіоном було проведено узгоджувальну нараду за участі представників Львівської обласної державної адміністрації, народних депутатів України, всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України», «Асоціація об`єднаних територіальних громад», «Всеукраїнська асоціація громад», «Українська асоціація районних та обласних рад», за підсумками якої погоджено конфігурації об`єднаних територіальних громад в Львівській області.

Листом Мінрегіону від 21 травня 2020 року № 1/34.1/4106-20 проект розпорядження подано на розгляд Кабінету Міністрів України. Зазначеним проектом передбачалось формування Львівської спроможної територіальної громади до складу якої, серед інших, включено Дублянську територіальну громаду. Проект розпорядження розглянуто та прийнято на засіданні Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 р. № 624-р.

У зв`язку з низкою зауважень, висловлених у ході засідання Уряду, Кабінетом Міністрів України доручено Мінрегіону разом із Секретаріатом Кабінету Міністрів України доопрацювати та оформити його відповідно до регламентних вимог.

На виконання пункту 4 розділу 3 протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 № 35 Мінрегіоном, листом від 29.05.2020 № 1/34/4344-20 подано Кабінету Міністрів України доопрацьований та оформлений відповідно до регламентних вимог проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області».

Разом з тим, 14 травня 2020 року набрав чинності Закон України від 16.04.2020 № 562-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» (далі - Закон № 562-ІХ), яким розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнено пунктом 71 , відповідно до абзацу першого якого до прийняття закону про адміністративно територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.

Крім того, абзацом другим пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону № 562-ІХ встановлено, що визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюється на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей.

Відповідно до Закону № 562-ІХ Мінрегіоном, на основі перспективного плану формування територій громад Львівської області, було розроблено проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області» (далі - проект розпорядження). Зазначеним проектом розпорядження передбачалось затвердження Львівської територіальної громади до складу якої, серед інших, включено Дублянську територіальну громаду.

Листами від 01 червня 2020 року № 7/34.1/9070-20, № 7/34.1/9071-20 проект розпорядження направлено на погодження заінтересованим органам та всеукраїнським асоціаціям органів місцевого самоврядування. Зауважень в частині входження Дублянської громади до складу Львівської територіальної громади до Мінрегіону не надходило.

Листом від 09 червня 2020 року № 1/34.1/9394-20 проект розпорядження подано на розгляд Кабінету Міністрів.

12.06.2020 проект розпорядження розглянуто та схвалено на засіданні Уряду, який на виконання пункту 24 розділу 3 протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 42 опрацьовано та оформлено відповідно до регламентних вимог та листом від 18 червня 2020 року № 1/34.1/9593-20 направлено до Кабінету Міністрів України.

Таким чином Кабінетом Міністрів України затверджено розпорядження від 12 червня 2020 року № 718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області», яким в межах Львівської області сформовано нову територіальну основу для утворення органів місцевого самоврядування базового рівня і проведення місцевих виборів у жовтні 2020 року на новій територіальній основі.

Постановою Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-IX «Про утворення та ліквідацію районів» у Львівської області утворений, зокрема, Львівський район (з адміністративним центром у місті Львові) у складі територій Бібрської міської, Великолюбінської селищної, Глинянської міської, Городоцької міської, Давидівської сільської, Добросинсько-Магерівської селищної, Жовківської міської, Жовтанецької сільської, Зимноводівської сільської, Кам`янка-Бузької міської, Комарнівської міської, Куликівської селищної, Львівської міської, Мурованської сільської, Новояричівської селищної, Оброшинської сільської, Перемишлянської міської, Підберізцівської сільської, Пустомитівської міської, Рава-Руської міської, Сокільницької сільської, Солонківської сільської, Щирецької селищної територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Пункт 2 зазначеної постанови зазначає, що межі районів встановлюються по зовнішній межі територій сільських, селищних, міських територіальних громад, які входять до складу відповідного району.

Окрім того, держава не змушує об`єднуватись, а відкриває можливості для того щоб громади могли отримувати більше доходів і відповідно на свій розсуд більше розпоряджатись видатками по місцевим бюджетам.

Не відповідність одному із критеріїв спроможності територіальних громад не є беззаперечною ознакою її не спроможності. Згідно із Методикою оцінка рівня спроможності проводиться на основі критеріїв, що характеризують основні соціально-економічні показники, які впливають на розвиток відповідної спроможної територіальної громади (далі - критерії оцінки рівня спроможності). Тобто, така оцінка включає в себе декілька критеріїв.

Суд першої інстанції вірно вказав, що представником Кабінету Міністрів України не надано до суду письмових пояснень щодо обставин не врахування зауважень, що свідчить про порушення принципу добровільності, з огляду на те, що позивачем виявлено не згоду щодо зміни статусу територіальної громади в перспективному плані.

Між тим, систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України "Про місцеве самоврядування" від 21.05.1997 р. №280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

У статті 1 вказаного Закону визначено, що територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Положеннями статті 6 Закону № 280/97-ВР встановлено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Згідно із частиною 1 статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

При цьому, органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом (ч. 2 ст. 71 Закону № 280/97-ВР).

У відповідності до частини 3 статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (ч. 1 ст. 143 Конституції України).

У відповідності до частини 1 статті 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, що ратифікована Україною 15.07.1997 р. та яка вступила в силу 01.01.1998 без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (далі - Європейська Хартія).

Згідно зі статтею 11 Європейської Хартії органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 "Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад" (ухвалено 20 жовтня 2004 року на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу "знизу догори" може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива "згори донизу" має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування).

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв`язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом. Положеннями розділу III "Вибори. Референдум" Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму.

Отже, органами місцевого самоврядування виявлено ініціативу щодо включення Дублянської територіальної громади Жовківського району до складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів, однак відповідачем без належного на те обґрунтування не враховано такі зауваження, що, в свою чергу, на думку суду має своїм наслідком порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача.

Оцінюючи твердження апелянтів щодо відсутності об`єкту захисту порушеного права позивача в межах спірних правовідносин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, який вказав наступне.

Враховуючи правила пункту 4 Методики, Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, зокрема, як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад області.

Отже, перспективний план формування територій громад області є підставою для Кабінету Міністрів України щодо визнання об`єднаної територіальної громади спроможною.

В подальшому, затверджений перспективний план формування територій громад області є підставою для територіального об`єднання громадян, адже таке об`єднання можливо лише у відповідності до останнього. Таким чином, спірне рішення впливає на права позивача та створює для нього певні правові наслідки, що спростовує доводи апелянтів стосовно відсутності порушеного права позивача. Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Верховного Суд від 10.01.2020 у справі №824/743/18-а.

Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

В той же час, відповідачем під час розгляду адміністративної справи не наведено об`єктивних доводів щодо наявності у вимогах позивача ознак неправомірності, як і не доведено обґрунтованість своєї правової позиції.

Колегія суддів вказує, що апеляційні скарги не містять суттєво інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені в суді першої інстанції, з урахуванням яких, суд першої інстанції вже надав оцінку встановленим обставинам справи, що вказує на правомірність задоволення позовних вимог судом першої інстанції.

Належних обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права апеляційні скарги не містять.

Доказів, які б відповідали вимогам ст.ст. 73 - 76 КАС України, та спростовували зазначені вище мотиви або підтверджували відсутність підстав для часткового задоволення позову апелянтом до суду апеляційної інстанції не надано.

Інші доводи апеляційних скарг не заслуговують на увагу, оскільки не спростовують висновки суду першої інстанцій.

Згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України,

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Львівської обласної державної адміністрації на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи: Львівська обласна державна адміністрація, Міністерство розвитку громад та території України про визнання протиправним та скасування в частині розпорядження від 12 червня 2020 року № 718-р - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2021 року - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач В. В. Кузьменко

Судді: О. М. Ганечко

Я. М. Василенко

Повний текст постанови складено 10.12.2021.