Справа № 120/10937/21-а
Суддя: Курко О. П.
Дата ухвалення: 2021-12-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/10937/21-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Богоніс М.Б.

Суддя-доповідач - Курко О. П.

09 грудня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Курка О. П.

суддів: Шидловського В.Б. Боровицького О. А. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Немирівської окружної прокуратури в інтересах держави на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року у справі за адміністративним позовом керівника Немирівської окружної прокуратури в інтересах держави до Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в вересні 2021 року керівник Немирівської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року позовну заяву керівника Немирівської окружної прокуратури в інтересах держави до Вороновицької селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, разом з доданими до неї документами повернуто прокурору.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, у відповідності до вимог ч. 2 ст. 312 КАС України.

Повертаючи позовну заяву керівника Немирівської окружної прокуратури в інтересах держави, суд першої інстанції виходив з того, що прокурор не дотримався передбаченого ст. 53 КАС України та ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII порядку звернення до суду, належним чином не обґрунтував підстави для представництва ним у цій справі інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області; не надав належних і допустимих доказів неналежності здійснення повноважень та/або неспроможності державного органу самостійно звернутися до суду за захистом порушених інтересів Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області, яка наділена відповідними повноваженнями; доказів наявності у прокурора підстав для представництва відповідно до ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Положеннями п. 3 ч. 1 ст. 171 КАС України передбачено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 7 ст. 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Згідно з пунктом 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Як передбачено частинами третьою - четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10. 2014 № 1697-VII (далі Закон від 14.10. 2014 № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування у позовній заяві підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу. При цьому, відсутність у позовній заяві належного обґрунтування прокурором підстав для звернення до суду вказує на її невідповідність вимогам ч. 7 ст. 160 КАС України.

Суд звертає увагу, що згідно з ч. 3 ст. 23 Закону від 14.10. 2014 № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень які здійснюють публічно - владні управлінські функції у певній сфері, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Підсумовуючи наведене, суд зазначає, що чинним процесуальним законом (ст. 53, ч. 7 ст. 160 КАС України) до позовної заяви прокурора встановлені окрім загальних, ще й спеціальні вимоги. Такі вимоги стосуються обґрунтування передбачених ст. 23 Закону від 14.10. 2014 № 1697-VII підстав для представництва інтересів держави у суді.

Звертаючись до суду в інтересах держави, прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та підстави для звернення прокурора до суду, а суд зобов`язаний їх перевірити.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 11.12.2019 по справі № 805/4074/17-а, від 27.02.2020 по справі № 240/2400/19, від 19.08.2021 по справі № 807/2245/16.

Так, в даному випадку предметом позову у цій справі є вимога прокурора про:

- визнання протиправною бездіяльність відповідача щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки на території Вороновицької об`єднаної територіальної громади Вінницького району Вінницької області, за межами смт. Вороновиця Вінницького району Вінницької області, орієнтовною площею 2,0 га, з розташованим на ній сміттєзвалищем твердих побутових відходів, винесення в натурі та встановлення (на місцевості) її меж, а також здійснення державної реєстрації прав на неї;

- зобов`язання відповідача вчинити дії та забезпечити виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки на території Вороновицької об`єднаної територіальної громади Вінницького району Вінницької області, за межами смт. Вороновиця Вінницького району Вінницької області, орієнтовною площею 2,0 га, з розташованим на ній сміттєзвалищем твердих побутових відходів, винесення в натурі та встановлення (на місцевості) її меж, а також здійснення державної реєстрації прав на неї.

З метою обґрунтування підстав для представництва інтересів держави у суді і звернення до суду із позовом у цій справі прокурор зіслався на те, що уповноваженим органом який здійснює функції у сфері реалізації екологічної політики є Державна екологічна інспекція України та її територіальні органи.

При цьому прокурор вважає, що Державна екологічна інспекція України та її територіальні органи, зокрема Державна екологічна інспекція у Вінницькій області не наділені повноваженнями щодо звернення в суд з позовами до органів місцевого самоврядування про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання органів місцевого самоврядування вчинити певні дії.

Однак, суд критично оцінює наведений аргумент прокурора як встановлену законом підставу для представництва інтересів держави із таких мотивів.

Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища визначені Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 № 1264-XII (далі Закон № 1264-XII).

Компетенція центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища (далі - Центрального органу) визначена ст. 20-2 Закону № 1264.

Відповідно до п. "а" ч. 1 ст. 20-2 Закону № 1264 до компетенції Центрального органу належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема щодо поводження з відходами.

Пунктом "й" ч. 1 ст. 20-2 Закону № 1264 передбачено, що до компетенції Центрального органу у сфері охорони навколишнього природного середовища належить вжиття в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, участь у статусі позивача чи відповідача при розгляді справ у судах.

Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 275 від 19.04.2017 є Державна екологічна інспекція України (далі Положення № 275).

Відповідно до п. 1 Положення № 275 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно з п. п. 2 п. 3 Положення № 275 основними завданнями Держекоінспекції є здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо поводження з відходами, небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами.

Абзацом "л" підпункту 2 пункту 4 Положення № 275 передбачено, що Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, з питань поводження з відходами, зокрема щодо: дотримання вимог документів дозвільного характеру на здійснення операцій у сфері поводження з відходами; складення і ведення реєстру об`єктів утворення, оброблення та утилізації відходів, реєстру місць видалення відходів; перевезення небезпечних відходів територією України та транскордонних перевезень відходів; збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знешкодження, видалення, захоронення відходів (у тому числі недопущення змішування та захоронення відходів, які можуть бути утилізовані); ведення первинного обліку кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються, обробляються, утилізуються, знешкоджуються та видаляються, подання відповідної статистичної звітності в установленому порядку та паспортизації таких відходів; дотримання вимог нормативно-технічної та технологічної документації, погодженої в установленому порядку, під час виробництва продукції (крім дослідних зразків) з відходів чи з їх використанням; дотримання правил і режиму експлуатації установок, виробництв з оброблення та утилізації відходів; дотримання вимог екологічної безпеки під час транспортування, зберігання, використання, знешкодження та захоронення хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних речовин і відходів; своєчасного та повного здійснення заходів із захисту земель від засмічення та забруднення відходами.

Відповідно до п. п. 5 п. 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань звертається до суду із позовом щодо:

- визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Згідно п.п. 9 п. 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.

Пунктом 7 Положення № 275 передбачено, що Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Колегія суддів, проаналізувавши приписи Закону № 1264-XII та Положення № 275, дійшла висновку, що саме Державна екологічна інспекція відповідно до покладених на неї завдань, уповноважена пред`являти, у тому числі й органам місцевого самоврядування обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень екологічного законодавства, звертатися до суду з позовом зокрема про визнання протиправними дії чи бездіяльність органів місцевого самоврядування їх посадових осіб.

Подібного за змістом висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 11.03.2021 по справі, № 240/3382/19, від 12.05.2021 по справі № 806/2361/18.

Отже здійснення захисту інтересів держави у сфері дотримання вимог Закону № 1264-XII покладено на Державну екологічну інспекцію, яка у визначений законом спосіб реалізує свої повноваження у цій сфері суспільних відносин, а тому право на звернення з цим позовом могло бути реалізовано прокурором виключно у разі доведення ним, що вказаний суб`єкт захист таких інтересів не здійснює або здійснює у неналежний спосіб.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз ч. 4 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Разом з тим, всупереч ч. 4 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII доказів щодо звернення прокурора до Державної екологічної інспекції України, зокрема до Державної екологічної інспекції у Вінницькій області до подання позову з метою повідомлення про порушення інтересів держави та надання можливості компетентному органу відреагувати на порушення інтересів держави, зокрема, шляхом подання позову, під час звернення до суду не надавалось.

На підтвердження вказаних обставин прокурор долучив до позову лише лист звернення до Державної екологічної інспекції у Вінницькій області від 09.08.2021 № 5Н-1632вих-21, однак вказаний лист не береться до уваги, оскільки він не містить відомостей про надання можливості компетентному органу відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом подання позову.

Отже, суд першої інстанції правомірно зазначив, що прокурор не дотримався передбаченого ст. 53 КАС України та ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII порядку звернення до суду, належним чином не обґрунтував підстави для представництва ним у цій справі інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області; не надав належних і допустимих доказів неналежності здійснення повноважень та/або неспроможності державного органу самостійно звернутися до суду за захистом порушених інтересів Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області, яка наділена відповідними повноваженнями; доказів наявності у прокурора підстав для представництва відповідно до ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII.

Оскільки прокурором не доведено наявність підстав для звернення до суду в інтересах держави з цим адміністративним позовом, колегія суддів погоджується з доводами суду першої інстанції про наявність підстав для повернення адміністративного позову прокурору.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Згідно з ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу керівника Немирівської окружної прокуратури в інтересах держави залишити без задоволення, а ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Головуючий Курко О. П.

Судді Шидловський В.Б. Боровицький О. А.