Справа № 580/4839/21
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2021-12-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/4839/21 Головуючий у І інстанції - Кульчицький С.О.
Суддя-доповідач - Губська Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Епель О.В., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Кондраток А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Уманської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Управління освіти та гуманітарної політики Уманської міської ради, про визнання протиправними та скасування рішень,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулись до суду з даним позовом, в якому просять:

- визнати протиправними та скасувати рішення Уманської міської ради від 19.05.2021 №5-14/8 «Про затвердження Плану реформування мережі закладів освіти та культури на 2021 рік» в частині затвердження Заходів з реформування мережі закладів освіти та культури комунальної власності у 2021 році щодо припинення проведення набору учнів до перших класів на 2021/2022 навчальний рік і в подальшому ЗОШ № З, ЗОШ № 9, ЗОШ № 1, ЗОШ №4 (номер 3 Заходів).

- визнати протиправними та скасувати рішення Уманської міської ради від 19.05.2021 №5-14/8 «Про затвердження Плану реформування мережі закладів освіти та культури на 2021 рік» в частині затвердження Заходів з реформування мережі закладів освіти та культури комунальної власності у 2021 році щодо припинення проведення набору учнів до десятих класів на 2021/2022 навчальний рік і в подальшому ЗОШ № 1, ЗОШ № 4, ЗОШ № 5, НВК №7 - колегіум, ЗОШ № 8, ЗОШ №11, УСШ № 12, ЗОШ № 14, НВК № 10, НВК № 17, Полянецька ЗОШ, МНВК (номер 5 Заходів).

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року провадження у справі закрито на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до Черкаського окружного адміністративного суду. Свою позицію обґрунтовує тим, що судом залишено поза увагою характер спірних правовідносин, суб`єктний склад учасників справи, а також мету і право, про захист якого просять позивачі. Апелянт наголошує, що звертаючись з даним позовом до суду, визначали в якості об`єкта судового захисту право доньки ОСОБА_1 на освіту та право ОСОБА_2 на працю, позаяк, окремими положеннями оскаржуваного рішення зазначені їх права порушуються, в тому числі внаслідок незабезпечення відповідачем жодних обговорень з громадськістю.

Уманською міською радою та управлінням освіти та гуманітарної політики Уманської міської ради подано відзиви на апеляційну скаргу, в якому вони просять залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначають про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі. В обґрунтування своїх доводів зазначають, що суд першої інстанції дійшов до вірного висновку про необхідність вирішення цього спору за правилами господарського судочинства.

Належним чином повідомлені про дату, час і місце апеляційного розгляду представники сторін до суду не прибули, при цьому, Уманською міською радою подано клопотання про розгляд справи без їх участі.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційних скарг, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції встановив, що предметом спору є рішення Уманської міськради від 19.05.2021 року №5-14/18 «Про затвердження Плану реформування мережі закладів освіти та культури на 2021 рік». Відтак, на переконання суду першої інстанції, в межах спірних правовідносин Уманська міськрада не діє як суб`єкт владних повноважень, а оскаржуване рішення належить до розпорядчих, а не владно-управлінських актів. Отже, за висновком суду першої інстанції, оскільки спір у цій справі стосується створення, ліквідації, реорганізації та перепрофілювання закладів освіти міста Умані, то він має вирішуватися у порядку господарського судочинства.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів уважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб місцевих органів виконавчої влади, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 6 КАС України в порядку адміністративного судочинства.

За правилами ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно положень п. 1 ч. 2 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Як зазначила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 02.04.2019 у справі № 137/1842/16-а, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції, тобто хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта, у яких одна особа може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

Згідно п.п. 1 п. «а» ч. 1 ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження з управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення.

Відповідно до ч. 2 ст. 66 Закону України «Про освіту» від 05.09.2017 № 2145-VIII (далі - Закон № 2145-VIII) районні, міські ради, зокрема, освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти; планують та забезпечують розвиток мережі закладів дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти; засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів; забезпечують доступність дошкільної та середньої освіти для всіх громадян, які проживають на відповідній території, та вживають заходів для забезпечення потреби у дошкільній та позашкільній освіті.

Положеннями ч. ч. 1, 2 ст. 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» від 16.01.2020 № 463-IX передбачено, що рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає його засновник (засновники).

Мережа закладів загальної середньої освіти формується відповідно до законодавства з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх та інших потреб територіальної громади та/або суспільства.

Розвиток мережі комунальних початкових шкіл, гімназій забезпечують районні, міські, сільські, селищні ради.

Розвиток мережі комунальних ліцеїв планують та забезпечують Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні та міські ради (міст з населенням більше 50 тисяч).

Рішення про утворення комунальних початкових шкіл, гімназій як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають районні, міські, сільські, селищні ради.

Рішення про утворення комунальних ліцеїв як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, міські ради (міст з населенням більше 50 тисяч).

У разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов`язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти.

Отже, саме до компетенції міської ради (у спірних правовідносинах) належить повноваження як засновника приймати рішення про заснування закладів освіти, а їх реорганізацію, перепрофілювання (зміну типу) та ліквідацію. Однак відповідні рішення органу місцевого самоврядування мають прийматися з урахуванням спеціальних законів.

У свою чергу, ч. 1 ст. 13 Закону № 2145-VIII передбачено, що для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій.

Кожна особа має право здобувати початкову та базову середню освіту в закладі освіти (його філії), що найбільш доступний та наближений до місця проживання особи.

Право особи здобувати початкову та базову середню освіту у державному або комунальному закладі освіти (його філії), за яким закріплена територія обслуговування, на якій проживає ця особа, гарантується, що не обмежує право особи обрати інший заклад освіти.

Матеріали справи свідчать, що оскаржуваним рішенням затверджено плани реформування та заходи з реформування мережі закладів освіти та культури комунальної форми власності на 2021 рік. При цьому, планом реформування передбачено утворення ряду шкіл шляхом злиття з іншими, вилучення школи із структури іншої, а також ліквідація навчально-виробничого комбінату. У свою чергу, заходами з реформування визначено, зокрема, не проводити набір учнів до ряду шкіл на 2021/2022 навчальний рік і у подальшому.

Звертаючись із вказаним позовом, позивачі в якості об`єкта судового захисту визначили право доньки ОСОБА_1 на освіту та право ОСОБА_2 на працю, позаяк, на їх думку, окремими положеннями оскаржуваного рішення зазначені їх права порушуються, в тому числі внаслідок незабезпечення відповідачем жодних обговорень з громадськістю.

Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до ч. ч. 1, 3 ст. 53 Конституції України кожен має право на освіту. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Згідно ч.ч. 1,5 ст. 43. Конституції України кожен має право на працю. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

Викладене, на переконання судової колегії, свідчить про помилковість висновків суду першої інстанції про відсутність у цьому спорі публічно-правових ознак, позаяк об`єктом захисту є право особи на освіту та на працю, яке у свою чергу гарантується державою шляхом, зокрема, надання можливості отримувати освіту у комунальних навчальних закладах та гарантією захисту від незаконного звільнення.

Таким чином, подання цього позову зумовлене захистом порушених прав у публічно-правовій сфері управління закладами освіти комунальної форми власності. Указане робить необґрунтованими висновки суду першої інстанції про існування приватного майнового інтересу у цьому спору та, з урахуванням суб`єктного складу його учасників, виключає можливість його вирішення у порядку будь-якого іншого, ніж адміністративне, судочинства.

На користь такого висновку свідчить й те, що аналогічні за своїм змістом справи розглядаються Верховним Судом саме у порядку адміністративного судочинства (наприклад, постанова від 07.04.2020 у справі № 2140/1730/18, від 25.03.2020 у справі № 387/168/17(2-а/387/8/17)).

Посилання суду першої інстанції на постанову Великої Палати Верховного Суду від 09.09.2020 у справі №260/91/19, колегія суддів вважає помилковим, оскільки у справі №260/91/19 предметом оскарження було рішення органу місцевого самоврядування «Про державну реєстрацію припинення Комунального закладу «Тячівська районна стоматологічна поліклініка» шляхом ліквідації», тобто конкретної юридичної особи з метою здійснення реєстраційних дій щодо її припинення, у той час як предметом спору у даній справі є рішення, яким затверджено плани реформування та заходів з реформування мережі закладів освіти та культури комунальної форми власності на 2021 рік, тобто акт органу місцевого самоврядування, яким визначено загальний напрямок реформування закладів освіти територіальної громади міста Умані.

Отже, системний аналіз положень Конвенції, практики Європейського суду з прав людини та національного законодавства, а також встановлені вище обставини, свідчать, що оскаржувана ухвалу суду першої інстанції постановлена передчасно та без урахування норм процесуального права, що зумовило утворення перешкод особі у доступі до правосуддя.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції закриваючи провадження у справі, неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, у зв`язку з чим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити - ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року - скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Епель

А.Г. Степанюк