Справа № 400/4444/21
Суддя: Димерлій О.О.
Дата ухвалення: 2021-12-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

_________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

02 грудня 2021 р.м.ОдесаСправа № 400/4444/21
Головуючий в 1 інстанції: Малих О.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

доповідача, судді - Димерлія О.О.

суддів Єщенка О.В., Шляхтицького О.І.

за участю секретаря Пономарьової Н.С.

розглянув у відкритому судовому засіданні в м. Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Миколаївської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до суду з вказаним вище адміністративним позовом та, посилаючись на порушення ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та ст. 23 Регламенту Миколаївської міської ради VIІ скликання при прийнятті Миколаївською міською радою 18 грудня 2020 рішення №2/2 «Про обрання секретаря Миколаївської міської ради», просив суд визнати його протиправним та скасувати.

За наслідками розгляду адміністративного позову Миколаївським окружним адміністративним судом 11 серпня 2021 ухвалено рішення про відмову ОСОБА_1 у задоволенні адміністративного позову.

Приймаючи означене рішення суд першої інстанції виходив з того, що: - оспорювань рішення стосується внутрішньо організаційного (кадрового питання, яке вирішується виключно депутатами міської ради, а тому, відповідно до п.2 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», проект такого рішення не підлягає обов`язковому оприлюдненню; - законодавець визначив посаду секретаря ради як надзвичайно важливу для роботи ради, тому, обрання секретаря є одним із першочергових завдань новообраної ради, які мають бути реалізовані. Не розгляд постійними комісіями міської ради проекту оспорюваного рішення не є порушенням Закону, адже на цей час постійні комісії ще не були утворені, а положення про постійні комісії не затверджено; - рішення Миколаївської міської ради 18 грудня 2020 рішення №2/2 «Про обрання секретаря Миколаївської міської ради» за своєю правовою сутністю належить до ненормативних правових актів органу місцевого самоврядування є актом одноразового застосування та вичерпало свою дію фактом його виконання; - депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади у судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці, тому депутат міської ради, не наділений повноваженнями щодо звернення до суду з питань оскарження рішень ради; - дії Миколаївського міського голови стосовно ігнорування висунутих позивачем зауважень до проекту рішень, не є предметом цього позову.

В апеляційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить рішення суду скасувати, повністю та постановити нове про задоволення позову.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги позивач зазначив наступне: - суд першої інстанції послався на припущення, а саме практику роботи та реалізацію Закону України «Про місцеве самоврядування» місцевими радами. При цьому, суд вказує, що практика склалася не внаслідок виконання Закону, а виходячи з того, що як правило робиться; предметом позову є скасування рішення, яким відповідач обмежив позивача у реалізації власних індивідуальних прав, як депутата міської ради. Участь позивача у справі не пов`язана з виконанням функцій процесуального представництва у розумінні адміністративного судочинства, оскільки відповідачем порушено його особисті права та охоронювані законом інтереси, як то: право депутата, як члена постійної комісії міської ради на вивчення, попередній розгляд і підготовку питань, які належать до відання постійної комісії; право депутата, як члена постійної комісії міської ради на попередній розгляд кандидатури особи, яка пропонується для обрання відповідною радою, право на підготовку висновків з цього питання; право на отримання від міського голови та виконавчих органів ради необхідних матеріалів і документів; право взяти участь у підготовці висновків і рекомендацій постійної комісії; право на вивчення, розробку проектів рішень ради, участь у створені підготовчої комісії; право на активну участь у здійсненні місцевого самоврядування; користуватися всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів; брати участь у роботі міської ради, постійних комісій; ніхто не може обмежити депутата міської ради інакше як у випадках, передбачених Конституцією; міська рада та її органи повинні забезпечити умови для ефективного здійснення депутатом своїх повноважень та сприяти депутату в його діяльності шляхом створення відповідних умов, забезпечення депутата документами, довідково-інформаційними та іншими матеріалами; органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, міський голова зобов`язані сприяти депутатам у здійсненні їх повноважень; було порушено право ОСОБА_1 , як члена місцевої територіальної громади міста Миколаєва та депутата Миколаївської міської ради на отримання інформації; як депутат міської ради позивач отримав право бути обраним секретарем міської ради й відповідно оспорює рішення, що стосується та зачіпає його права та охоронювані законом інтереси; суд першої інстанції не дав оцінки доводам позивача щодо відсутності процедури обговорення кандидатури на посаду секретаря на депутатських фракціях і відсутності відповідних висновків; ОСОБА_1 правомірно очікував, що обрання секретаря міської ради буде проведено відповідно до встановленої правової процедури, яка визначає чітку послідовність дій та порядку такого обрання.

У відзиві на апеляційну скаргу Миколаївська міська рада спростовує доводи апеляційної скарги, вказуючи на законність ухваленого рішення та просить його залишити без змін.

Ухвалою від 11 листопада 2021 П`ятий апеляційний адміністративний суд задовольнив клопотання ОСОБА_1 про залучення до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору ОСОБА_2 .

Суд апеляційної інстанції заслухав суддю-доповідача, розглянув доводи апеляційної скарги, перевірив матеріали справи та зважаючи на з`ясовані обставини, дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Перевіряючи повноту з`ясування судом першої інстанції обставин справи та правильність застосування правових норм, апеляційний суд звертає увагу на таке.

ОСОБА_1 є депутатом Миколаївської міської ради.

18 грудня 2020 Миколаївською міською радою було прийнято рішення № 2/2 «Про обрання секретаря Миколаївської міської ради» такого змісту: « 1. Обрати секретарем Миколаївської міської ради ОСОБА_2 , депутата міської ради VIII скликання;

2. Секретар Миколаївської міської ради вступає на посаду після проведення спеціальної перевірки;

3. Міському голові вирішити питання щодо присвоєння рангу посадової особи місцевого самоврядування, встановлення надбавок, преміювання, надання матеріальної допомоги та допомоги на оздоровлення секретарю міської ради ОСОБА_3 , у порядку та межах, встановлених чинним законодавством.

Цього ж дня (18 грудня 2020) на пленарному засіданні Миколаївської міської ради було прийнято рішення №2/4 «Про утворення постійних комісій Миколаївської міської ради VIII скликання, затвердження їх персонального складу та обрання голів». Цим рішенням утворено на строк повноважень Миколаївської міської ради VIII скликання 5 постійних комісій.

Відповідно до ст. 146 Конституції України питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

«Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції» ч.3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Пунктами 1-4 ч.1 ст. 26 вищезазначеного Закону визначено, що: «Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання:

1) затвердження регламенту ради;

2) утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій;

3) утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск;

4) обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради у порядку, передбаченому цим Законом…».

У свою чергу частинами 14, 15 статті 46 «Сесія ради» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено черговість вирішення питань обрання секретаря міської ради, затвердження регламенту роботи відповідної ради, затвердження положення про постійні комісії ради та вирішується питання нормативного забезпечення діяльності ради до прийняття нового регламенту: « 14. Не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради. 15. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні».

Наведене дає підстави для висновку, що секретар міської ради обирається під час проведення першої сесії ради. Не пізніше як на другій сесії ради затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради. І лише після затвердження нового регламенту ради, або ж прийняття рішення про застосування регламент ради, що діяв у попередньому скликанні, де визначено кількість постійних комісій та їх склад, Рада обирає персональний склад постійних комісій.

Положення ст. 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» «Секретар сільської, селищної, міської ради» передбачають порядок обрання секретаря ради: « 1. Секретар сільської, селищної, міської ради працює в раді на постійній основі. Секретар ради обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови…». І тільки у визначених випадках, а це: « 1) на день проведення першої сесії сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових виборах, не завершені вибори відповідно сільського, селищного, міського голови; 2) рада не підтримала кандидатуру на посаду секретаря ради, запропоновану відповідним сільським, селищним, міським головою; 3) протягом тридцяти днів з дня відкриття першої сесії сільської, селищної, міської ради відповідний сільський, селищний, міський голова не вніс кандидатуру на посаду секретаря ради; 4) на наступній черговій сесії після виникнення вакансії секретаря ради у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень відповідний сільський, селищний, міський голова не вніс на розгляд ради кандидатуру на посаду секретаря ради; 5) посада секретаря ради стає вакантною під час вакантності посади відповідного сільського, селищного, міського голови у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень» - пропозиція щодо кандидатури секретаря ради може вноситися на розгляд ради не менш як половиною депутатів від загального складу відповідної ради» - кандидатуру секретаря вносить половина депутатів від загального складу відповідної ради».

Водночас, Законом чітко визначено, що: «У разі якщо рада не підтримала кандидатуру, внесену на її розгляд не менш як половиною депутатів від загального складу відповідної ради згідно з пунктом 2 цієї частини, наступну пропозицію щодо кандидатури секретаря ради вносить відповідний сільський, селищний, міський голова».

Отже, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачена можливість до обрання секретаря Ради приймати рішення про створення постійних комісій, а тим більше попередньо розглядати на засіданнях постійних комісій запропоновану головою Ради, або ж половиною депутатів від загального складу відповідної ради, кандидатуру секретаря Ради.

Зважаючи на це, твердження позивача стосовно позбавлення його можливості, як члена постійної комісії з питань житлово-комунального господарства, комунальної власності, благоустрою міста, промисловості, транспорту, енергозбереження, зв`язку, інформаційних технологій та діджиталізації брати участь у вивченні, попередньому розгляді і підготовці питання обрання секретаря Миколаївської міської ради є помилковими.

ОСОБА_1 , як депутат Миколаївської міської ради VIII скликання, шляхом голосування, мав можливість і реалізував своє право обирати або ж відмовити у обранні секретарем Миколаївської міської ради ОСОБА_2 .

Відносно посилань позивача на низку обмежень, його, як депутата міської ради, власних індивідуальних прав та охоронюваних законом інтересів прийняттям оскаржуваного ним рішення, а саме: право депутата, як члена постійної комісії міської ради на вивчення, попередній розгляд і підготовку питань, які належать до відання постійної комісії; право депутата, як члена постійної комісії міської ради на попередній розгляд кандидатури особи, яка пропонується для обрання відповідною радою, право на підготовку висновків з цього питання; право на отримання від міського голови та виконавчих органів ради необхідних матеріалів і документів; право взяти участь у підготовці висновків і рекомендацій постійної комісії; право на вивчення, розробку проектів рішень ради, участь у створені підготовчої комісії; право на активну участь у здійсненні місцевого самоврядування; користуватися всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів; брати участь у роботі міської ради, постійних комісій; ніхто не може обмежити депутата міської ради інакше як у випадках, передбачених Конституцією; міська рада та її органи повинні забезпечити умови для ефективного здійснення депутатом своїх повноважень та сприяти депутату в його діяльності шляхом створення відповідних умов, забезпечення депутата документами, довідково-інформаційними та іншими матеріалами; органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, міський голова зобов`язані сприяти депутатам у здійсненні їх повноважень; було порушено право ОСОБА_1 , як члена місцевої територіальної громади міста Миколаєва та депутата Миколаївської міської ради на отримання інформації; як депутат міської ради позивач отримав право бути обраним секретарем міської ради й відповідно оспорює рішення, що стосується та зачіпає його права та охоронювані законом інтереси; суд першої інстанції не дав оцінки доводам позивача щодо відсутності процедури обговорення кандидатури на посаду секретаря на депутатських фракціях і відсутності відповідних висновків; ОСОБА_1 правомірно очікував, що обрання секретаря міської ради буде проведено відповідно до встановленої правової процедури, яка визначає чітку послідовність дій та порядку такого обрання, суд зазначає наступне.

У своєму Рішенні №18-рп/2004 від 01.12.2004р. Конституційний Суд України визначив основні ознаки охоронюваного законом інтересу, як правового феномену, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Також Конституційний Суд України дав його дефініцію. Охоронюваний законом інтерес це прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам. При поєднанні інтересу та суб`єктивного права, останнє виступає правовим інструментарієм реалізації цього інтересу.

Таким чином, Конституційний суд у своєму рішенні розмежував способи захисту суб`єктивного права від способів захисту інтересу, який існує поза конкретним суб`єктивним правом. Захисту, на думку Конституційного суду України, підлягає лише законний інтерес.

У випадку, що розглядається судом, для депутата міської ради Чайки В.В., охоронюваний законом інтерес, визначається не юридичною можливістю змісту суб`єктивного права, а ст. 19 Конституції України та наведеними вище положеннями Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які регламентують діяльність, і визначають повноваження депутатів місцевих рад.

Зважаючи на все вище викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що під час розгляду справи Миколаївським окружним адміністративним судом правильно застосовані норми матеріального і процесуального права, вірно встановлено фактичні обставини справи та дана їм правова оцінка.

Рішення суду першої інстанції викладено достатньо повно, висновки обґрунтовані з посиланням на конкретні норми законів України та відповідають чинному законодавству.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, оскільки базуються на невірному трактуванні депутатом Миколаївської міської ради ОСОБА_1 фактичних обставин норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин підстав для скасування рішення суду та задоволення апеляційної скарги не убачається.

Керуючись: ст. ст. 293, 308, 310, 315, 316, 321, 322 КАС України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 за адміністративним позовом ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили негайно після її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду на протязі тридцяти днів з дня отримання повного судового рішення.

Повне судове рішення виготовлено 08 грудня 2021.

Суддя-доповідач:

Судді: