Справа № 540/2612/19
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2021-12-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 540/2612/19

адміністративне провадження № К/9901/16904/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В.М.,

суддів: Кравчука В.М., Тацій Л.В.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 10.02.2020 у складі судді Морської Г.М. і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020 у складі колегії суддів: Семенюка Г.В. (судді-доповідач), Домусчі С.Д., Шляхтицького О.І. у справі №540/2612/19 за позовом Акціонерного товариства "Херсонобленерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Акціонерне товариство "Херсонобленерго" (надалі - позивач, АТ "Херсонобленерго") звернулося до суду із адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (надалі - відповідач, НКРЕКП) про визнання протиправною та скасування постанови №2402 від 14.11.2019 про накладення штрафу за порушення ліцензійних умов з розподілу електричної енергії.

2. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 10.02.2020, яке було залишене без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020, позовні вимоги задоволено повністю.

2.1. Визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП №2402 від 14.11.2019 про накладення штрафу на АТ "Херсонобленерго" за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії.

2.2. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань НКРЕКП на користь АТ "Херсонобленерго" судові витрати зі сплати судового збору в сумі 19210,00 грн.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

3.1. Відповідно до вимог абзацу 2 частини 1 статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V (надалі - Закон №877-V), статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 №1540-VIII (надалі - Закон №1540-VIII) та на підставі пункту 4 частини 9 статті 19 "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02.03.2015 №222-VIII (надалі - Закон №222-VIII), з урахуванням листів Товариства з обмеженою відповідальністю "ТІОТУ ІНВЕСТ" (надалі - ТОВ "ТІОТУ ІНВЕСТ") від 19.04.2019 №20/04, від 13.06.2019 №13/06, Товариства з обмеженою відповідальністю "ТІОТУ ЕНЕРДЖИ" (надалі - ТОВ "ТІОТУ ЕНЕРДЖИ") від 19.04.2019 №21/04, від 13.06.2019 №13, Товариства з обмеженою відповідальністю "ТІОТУ СОЛАР" (надалі - ТОВ "ТІОТУ СОЛАР") від 19.04.2019 №19/04, від 13.06.2019 №14 з приводу здійснення державного контролю АТ "Херсонобленерго", на підставі постанови НКРЕКП від 07.10.2019 №2079 "Про проведення позапланової виїзної перевірки дотримання АТ "Херсонобленерго" Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії", згідно з посвідченням від 07.10.2019, у період з 09.10.2019 по 18.10.2019 НКРЕКП проведена позапланова виїзна перевірка щодо дотримання АТ "Херсонобленерго" Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії.

3.2. За результатами проведення вказаної перевірки складений Акт позапланової виїзної перевірки дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та ліцензійних умом з розподілу електричної енергії від 18.10.2019 №358 (надалі - Акт №358).

3.3. 14.11.2019 за наслідками розгляду Акта №358 на засіданні НКРЕКП, яке було проведено у формі відкритого слухання за участю представників АТ "Херсонобленерго", прийнято постанову №2402 "Про накладення штрафу на АТ "Херсонобленерго" за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії", якою на накладений штраф у розмірі 1700000,00 грн.

3.4. У той же час, як досліджено судами попередніх інстанцій, у листах ТОВ "ТІОТУ ІНВЕСТ", ТОВ "ТІОТУ ЕНЕРДЖИ", ТОВ "ТІОТУ СОЛАР", які слугували підставою призначення перевірки, йшлося про недотримання позивачем вимог законодавства у сфері електроенергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27.12.2017 №1470 (надалі - Ліцензійні умови), а саме підпункту 26 пункту 2.2 щодо обов`язку ліцензіата надавати послуги з приєднання електроустановки замовника до системи розподілу електричної енергії з урахуванням положень статті 21 Закону України "Про ринок електричної енергії" від 13.04.2017 №2019-VIII (надалі - Закон №2019-VIII) за умови дотримання замовником вимог кодексу систем розподілу. Розраховувати плату за приєднання до електричних мереж оператора системи розподілу на підставі методики (порядку) формування плати за приєднання до системи передачі та системи розподілу, затвердженої НКРЕКП.

3.5. Листом від 16.07.2019 №7471/14.1.1/7- 19 НКРЕКП направлене звернення до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України з метою отримання погодження на проведення позапланової перевірки АТ "Херсонобленерго".

3.6. Листом від 23.09.2019 №7533/0/20-19 (вх. №20057/1-19 від 24.09.2019) НКРЕКП погоджено Державною регуляторною службою України проведення позапланової перевірки дотримання АТ "Херсонобленерго" вимог підпункту 26 пункту 2.2 Ліцензійних умов.

3.7. 08.10.2019, до початку проведення перевірки, НКРЕКП отримано листи ТОВ "ТІОТУ ІНВЕСТ", ТОВ "ТІОТУ ЕНЕРДЖИ", ТОВ "ТІОТУ СОЛАР" від 04.09.2019 №№1/10, 2/10, 3/10, в яких вказані юридичні особи просили залишити без розгляду попередньо подані ними листи про проведення перевірки позивача, оскільки претензії до нього відсутні.

3.8. Судами попередніх інстанцій з`ясовано, що висновки щодо виявлених під час перевірки порушень АТ "Херсонобленерго" вимог Ліцензійних умов зводяться до наступного:

- по ТОВ "ТІОТУ ІНВЕСТ" (ТУ 36/80-1075 від 05.06.2019) відповідач вважає, що довжина лінійної частини повинна складати 3400 метрів, разом із тим в Розділі II пунктах 1.1.2 та 1.2.2 технічних умов визначено про будівництво ПЛ-35 кВ від ПС 35/10 кВ Александровская (основне живлення) та ПЛ-35 кВ від ПС "Очистние сооружения" (резервне живлення).

- по ТОВ "ТІОТУ ЕНЕРДЖИ" (ТУ 36/80-1077 від 05.06.2019 р.) відповідач вважає, що довжина лінійної частини повинна складати 4440 метрів, разом із тим в Розділі II пунктах 1.1.2 та 1.2.2 технічних умов визначено про будівництво ПЛ-35 кВ від ПС 35/10 кВ П.Покровская (основне живлення) та ПЛ-35 кВ від ПС ХНПЗ» (резервне живлення). Тобто, АТ Херсонобленерго для приєднання СЕС ТОВ "ТІОТУ ЕНЕРДЖИ" необхідно створити дві ПЛ-35 кВ. Тому враховуючи зміст ТУ, АТ "Херсонобленерго" визначило відстань від точки визначеної згідно із норм проектування, від якої має проектуватись та створюватись основне та резервне живлення, що складає 56550 метрів.

- по ТОВ "ТІОТУ СОЛАР" (ТУ 36/80-1076 від 05.06.2019) відповідач вважає, що довжина лінійної частини повинна складати 2040 метрів, разом із тим в Розділі II пунктах 1.1.2 та 1.2.2 технічних умов визначено про будівництво ПЛ-35 кВ від ПС 35/10 кВ П.Покровская (основне живлення) та ПЛ-35 кВ від ПС ХНПЗ» (резервне живлення). Тобто, АТ "Херсонобленерго" для приєднання СЕС ТОВ "ТІОТУ СОЛАР" необхідно створити дві ПЛ-35 кВ. Тому враховуючи зміст ТУ, АТ "Херсонобленерго" визначило відстань від точки визначеної згідно із норм проектування, від якої має проектуватись та створюватись основне та резервне живлення, що складає 56550 метрів.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що у відповідача не було підстав для проведення перевірки позивача, оскільки листи товариств, які слугували фактичними підставами для її проведення, були відкликані. Крім того, у даному випадку умови нестандартного приєднання "під ключ" були лише запропоновані позивачем відповідним товариства в якості проекту господарського договору, що не був реалізований, оскільки сторони досягли домовленостей про інший шлях співпраці, тому, на думку судів, позивач не порушував Ліцензійних умов. Також, суди зазначили, що оспорювана постанова про притягнення позивача до відповідальності була винесена поза межами строків, встановлених законодавством.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Відповідачем подано касаційну скаргу на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 10.02.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник наполягає, що зважаючи на існування чинної постанови НКРЕКП про проведення позапланової перевірки відповідача, відкликання товариствами, які були заявниками щодо проведення цієї перевірки, своїх листів, не могло слугувати підставою для її непроведення. При цьому, з посиланням на практику Верховного Суду України, скаржник стверджує про те, що акт перевірки є лише фіксацією порушення і його складення не зумовлює порушення прав позивача. Крім того, скаржник вважає, що оскільки Закон №1540-VIII не містить приписів щодо строків накладення НКРЕКП санкцій, то у судів попередніх інстанцій не було підстав застосовувати строки, визначені Законом №2019-VIII. Також, покликається на порушення цих строків внаслідок несвоєчасного надання позивачем пояснень на Акт №358 та звернення останнього із клопотанням щодо продовження строків розгляду цього акту. На переконання скаржника, порушення, які слугували підставою для накладення санкцій на позивача, дійсно мали місце і розмір санкцій був визначений з урахуванням принципу пропорційності.

6. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

6.1. На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Норми частини 2 статті 19 Конституції України гарантують, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. За змістом Закону №1540-VIII (тут і надалі в редакції, чинній на час спірних правовідносин) НКРЕКП є Регулятором, який для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг контролює додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов (пункт 1 частини 1 статті 17 цього Закону).

10. Згідно з частинами 1-2 статті 19 Закону №1540-VIII, регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

11. Частиною 7 цієї статті передбачено, що підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є:

1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю;

2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав;

3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов;

4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок.

12. Крім того, пунктом 4 частини 9 статті 19 Закону №222-VIII (тут і надалі в редакції, чинній на час спірних правовідносин), норма якої стала підставою для проведення позапланової перевірки позивача, визначено, що позапланові перевірки додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов проводяться у разі наявності хоча б однієї з таких підстав - обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про те, що внаслідок порушення ліцензіатом вимог ліцензійних умов такій особі (особам) було завдано матеріальної шкоди або порушено її (їхні) законні права чи інтереси, - з метою перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов у відповідній частині.

13. Частиною 10 цієї статті встановлено, що позапланова перевірка додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов з підстав, передбачених пунктами 2, 4 та 5 частини дев`ятої цієї статті, здійснюється лише за наявності погодження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, яке надається на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування за зверненням органу ліцензування.

14. Отже, чинне законодавство передбачає, що обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи щодо порушення ліцензіатом вимог ліцензійних умов є підставою для здійснення НКРЕКП заходу контролю у вигляді позапланової перевірки за дотриманням відповідним суб`єктом господарювання (ліцензіатом) таких ліцензійних умов.

15. Згідно з частиною 7 статті 19 Закону №222-VIII, контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

16. Абзацом 7 частини 1 статті 3 Закону №877-V визначено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за певними принципами, серед яких здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.

17. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, підставою для проведення позапланової перевірки позивача слугували звернення від наступних юридичних осіб ТОВ "ТІОТУ ІНВЕСТ", ТОВ "ТІОТУ ЕНЕРДЖИ", ТОВ "ТІОТУ СОЛАР", які вказали про недотримання позивачем вимог законодавства у сфері електроенергетики та Ліцензійних умов.

18. Проте, 08.10.2019, що мало місце до початку проведення позапланової перевірки, НКРЕКП було отримано листи ТОВ "ТІОТУ ІНВЕСТ", ТОВ "ТІОТУ ЕНЕРДЖИ", ТОВ "ТІОТУ СОЛАР", в яких вказані юридичні особи просили залишити попередньо подані ними листи про проведення перевірки позивача без розгляду внаслідок відсутності претензій до нього.

19. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що зважаючи на норми статті 19 Закону №1540-VIII та пункту 4 частини 9 статті 19 Закону №222-VIII, відкликання зазначеними юридичними особами своїх листів з проханням про проведення перевірки свідчить про відсутність у відповідача станом на дату її проведення визначених законодавством підстав для її проведення.

20. При цьому, саме існування на той час чинної постанови відповідача від 07.10.2019 №2079 "Про проведення позапланової виїзної перевірки дотримання АТ "Херсонобленерго" не може слугувати самостійною підставою для проведення такої позапланової перевірки, за умови, що визначені законодавством підстави для її проведення відпали після прийняття постанови.

21. Варто також звернути увагу на правову позицію, що неодноразово висловлювалася Верховним Судом України (постанова від 27.01.2015 у справі №21-425а14) і Верховним Судом (постанови від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 05.02.2019 у справі №2а-10138/12/2670, від 04.02.2019 у справі №807/242/14), відповідно до якої лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу, порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

22. Аналогічний підхід до застосування норм матеріального права продемонстрував Верховний Суд у постанові від 23.01.2018 у справі №804/12558/14, де зазначив, що у випадку незаконності перевірки прийнятий за результатами її проведення акт індивідуальної дії автоматично підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

23. До правовідносин за участі НКРЕКП такий підхід був застосований у постанові Верховного Суду від 08.02.2021 у справі №460/3525/20.

24. Тому, слід відхилити аргументи скаржника про відсутність порушеного права позивача внаслідок проведення перевірки та складення акту за її результатами за відсутності для цього встановлених чинним законодавством підстав.

25. При цьому, колегія суддів Верховного Суду зауважує, що у разі незаконності перевірки, прийнятий суб`єктом владних повноважень за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

26. Подібну правову позицію Верховний Суд вже висловлював у постанові від 26.02.2020 у справі №826/7847/17, яка стосувалася правомірності здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю. У цій постанові Верховний Суд зазначив, що лише дотримання умов та порядку проведення позапланового заходу такого контролю може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб`єкта містобудування юридичні наслідки. Натомість, невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо умов та порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої. При цьому, враховуючи, що захід проведений органом державного архітектурно-будівельного контролю з порушенням вимог чинного законодавства, висновки здійснені в ході цього заходу не можуть бути допустимими доказами у даній справі, оскільки вони отримані з порушенням чинного законодавства.

27. За такого правового регулювання спірних правовідносин, беручи до уваги наявну практику Верховного Суду України і Верховного Суду та встановлені у цій справі обставини, колегія суддів приходить до висновку, що позапланова перевірка АТ "Херсонобленерго" проведена НКРЕКП у даному конкретному випадку незаконно, а саме за відсутності передбачених законодавством підстав, у зв`язку з чим відсутні й правові наслідки такої перевірки.

28. З урахуванням наведеного, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що судам попередніх інстанцій не потрібно було надавати оцінку решті доводів позивача щодо протиправності оспорюваної постанови №2402 від 14.11.2019 про накладення штрафу за порушення ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та, зокрема, перевіряти, чи дійсно мало місце порушення позивачем Ліцензійних умов та чи дотримані НКРЕКП строки прийняття цієї постанови.

29. Статтею 351 КАС України передбачено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права (частина 1). Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин (частина 4).

30. За цих обставин, колегія суддів Верховного Суду в цій справі, на підставі встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи та наявних у ній доказів, доходить висновку, що оскаржувані судові рішення, яким правильно вирішено спір по суті заявлених вимог, підлягають зміні шляхом викладення їх мотивувальної частини у редакції цієї постанови Верховного Суду.

З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає до задоволення частково.

Керуючись статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 10.02.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020 у справі №540/2612/19 - змінити шляхом викладення їх мотивувальної частини у редакції цієї постанови Верховного Суду. В решті - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

СуддіВ.М. Шарапа В.М. Кравчук Л.В. Тацій