Справа № 280/3403/21
Суддя: Семененко Я.В.
Дата ухвалення: 2021-12-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

09 грудня 2021 року м. Дніпросправа № 280/3403/21

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Семененка Я.В. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,

за участю секретаря судового засідання Волкової К.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Дніпрі апеляційну скаргу ОСОБА_1

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року (суддя Батрак І.В.) у справі №280/3403/21 за позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Запорізької обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та стягнення шкоди, -

в с т а н о в и В :

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом в якому просив:

визнати протиправною бездіяльність Запорізької обласної прокуратури щодо неналежного розрахунку з позивачем, а саме невиплати йому частини заробітної плати посадового окладу, визначеного за ч. 3 ст. 81 Закону України Про прокуратуру, за період з 01.07.2015 по 22.03.2021;

зобов`язати відповідача сплатити на користь позивача матеріальну шкоду в розмірі 1793444,48 грн.

В обґрунтування заявлених вимог позивач посилався на те, що заробітна плата прокурора з 01.07.2015 нараховувалася та виплачувалася позивачеві в меншому розмірі, що суперечить ч.1 ст.81 Закону України «Про прокуратуру», якою прямо передбачено, що заробітна плата регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Натомість, заробітна плата позивачу у період з 01.07.2015 по 22.03.2021 виплачувалася не у розмірах, передбачених ст.81 Закону України «Про прокуратуру», що призвело до її зменшення. Позивач зазначав про те, що неправомірність виплати заробітної плати на підставі положень постанови КМУ №505 підтверджена Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у справі № 1-223/2018(2840/18), яким визнано неконституційним окремі положення Бюджетного кодексу України, в частині оплати праці прокурорів. З цих підстав, посилаючись на положення ст..152 Конституції України, просив відшкодувати йому шкоду, як різницю між фактично виплаченою заробітною платою та заробітною платою, яка повинна бути виплачена позивачу, виходячи із розміру, встановленого ст..81 Закону України «Про прокуратуру».

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.

За наслідками розгляду справи судом першої інстанції зроблено такі висновки.

Так, суд зазначив що до прийняття Конституційним Судом України вказаного рішення відповідачем правомірно нараховувалась та виплачувалась заробітна плата позивачу із застосуванням положень постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури та пункту

26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України.

З приводу періоду роботи позивача з 26.03.2020 (після ухвалення рішення Конституційним Судом України по 22.03.2021 (дата звільнення позивача з органів прокуратури) суд вказав на те, що оскільки позивач не займав посаду прокурора обласної або окружної прокуратури, то останній не міг розраховувати на отримання заробітної плати у розмірах, визначених ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру», оскільки вказаною нормою права визначено розмір заробітної плати саме прокурорів обласних чи окружних прокуратур.

Не погодившись з рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позову. Обгрунтовуючи вимоги апеляційної скарги позивач вказує на те, що судом першої інстанції невірно застосовано до спірних відносин норми матеріального права, насамперед, положення ч.1 ст.81 Закону України «Про прокуратуру», якою прямо передбачено, що заробітна плата регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Невиплата відповідачем заробітної плати у розмірах, передбачених спеціальним законом Законом України «Про прокуратуру», як зазначає позивач, призводить до порушення його майнових прав та фактично позбавляє його права власності, відносно належної йому заробітної плати, у свою чергу, право власності є конвенційним правом, яке підлягає захисту відповідно до Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Позивач зазначає те, що заявлені вимоги стосувалися виникнення обов`язку відшкодування шкоди, завданої актом, що визнаний неконституційним і такі вимоги ґрунтувалися на положеннях ст..152 Конституції України. У свою чергу, суд першої інстанції такій позиції позивача належної оцінки не надав, а виходив лише із загальних положень втрати чинності дії неконституційного акту в часі.

У відзиві на апеляційну скаргу Запорізька обласна прокуратура просить рішення суду першої інстанції залишити без змін з огляду на його законність та обґрунтованість.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, правову оцінку досліджених судом доказів по справі, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про наявність підстав для часткового задоволення апеляційної скарги з огляду на таке.

Встановлені обставини справи свідчать про те, що ОСОБА_1 з вересня 2003 року працює в органах прокуратури України на різних посадах, зокрема 05.03.2013 на посаді заступника прокурора Хортицького району м. Запоріжжя, з 15.12.2015 на посаді першого заступника керівника Запорізької місцевої прокуратури №3 Запорізької області, про що свідчить копія трудової книжки позивача серії НОМЕР_1 від 23.09.2003 (накази від 05.03.2013 №1574, від 14.12.2015 №464к).

Відповідно до наказу Запорізької обласної прокуратури №415к від 18.03.2021 позивача звільнено з посади першого заступника керівника Запорізької місцевої прокуратури №3 Запорізької області та органів Запорізької обласної прокуратури, на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України Про прокуратуру з 19 березня 2021 року.

Наказом Запорізької обласної прокуратури №436к від 22.03.2021 ОСОБА_1 вважати таким, що звільнено з посади першого заступника керівника Запорізької місцевої прокуратури №3 Запорізької області та органів Запорізької обласної прокуратури, на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України Про прокуратуру з 22 березня 2021 року.

Позивач зазначав, що у період з 01.07.2015 по 22.03.2021 йому нараховувалась та виплачувалась заробітна плата, виходячи з посадового окладу прокурора, встановленого постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури, розмір якого є меншим, ніж визначений статтею 81 Закону України Про прокуратуру. Різниця за цей період за розрахунками позивача становить 1793444,48 грн.

Посилаючись на рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26.03.2020, норми Конституції України, вважаючи, що такою бездіяльністю відповідачем щодо неналежного розрахунку з ним в частині виплати заробітної плати, позивач звернувся до суду із даним позовом, в якому просив стягнути заподіяну йому шкоду, яку обраховує як різницю між отриманою заробітною платою та тією, що передбачена статтею 81 Закону України Про прокуратуру.

За наслідками перегляду справи суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Щодо заявлених позивачем вимог про відшкодування шкоди за період з 01.07.2015 по 26.03.2020 (день ухвалення Конституційним Судом України рішення у справі №6-р/2020).

Як вбачається із заявленого позову, порушення своїх прав позивач пов`язує з протиправною бездіяльності Запорізької обласної прокуратури, яка полягає у нарахуванні та виплати йому заробітної плати не у розмірі, передбаченому ст..81 Закону України «Про прокуратуру». Способом захисту порушеного права позивачем визначено стягнення матеріальної шкоди, у розмірі недоплаченої заробітної плати.

Таким чином, визначальним у цій справі є встановлення обставин, які б підтверджували або спростовували позицію позивача про допущену органом прокуратури, в якому працював позивач, протиправної бездіяльності у спірних правовідносинах.

Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.

Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VІІ набрав чинності 15.07.2015, крім статті 12 (місцеві прокуратури) та Додатка до цього Закону щодо переліку та територіальної юрисдикції місцевих прокуратур, які набрали чинності з 15.12.2015 (абзац 3 п.1 розд. XII "Прикінцеві положення").

З набранням чинності Законом № 1697-VІІ втратив чинність Закон України "Про прокуратуру" № 1789-ХІІ 1991 року, крім, зокрема, ч. 1 ст. 49, яка втрачає чинність з 15.12.2015 (п. 3 розд. XII "Прикінцеві положення").

Статтею 49 Закону 1789-ХІІ визначалося матеріальне і соціальне забезпечення працівників прокуратури.

Отже, до 14.12.2015 порядок матеріального забезпечення прокурорів визначався ст. 49 Закону України "Про прокуратуру" № 1789-ХІІ (1991 року).

Починаючи з 15.12.2015 (після втрати чинності ст..49 Закону №1789-ХІІ) матеріально-побутове забезпечення прокурора визначалося Законом № 1697-VІІ.

Згідно із ч.1 ст.81 Законом № 1697-VІІ заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

Частиною 3 ст. 81 Закону № 1697-VІІ передбачалось, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених Законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат (в подальшому розмір окладу змінювався). Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом прокурора регіональної прокуратури - 1,2. В подальшому з 01.01.2017 набрав чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" № 1774-VIII, яким внесено зміни до ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" та визначено, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а в подальшому посадовий оклад був збільшений до 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (Закон № 113-IX від 19.09.2019).

Після прийняття Закону України 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру", були прийняті Закон України від 28 грудня 2014 року № 80-VIII "Про Державний бюджет України на 2015 рік" та Закон України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин".

Так, Законом № 79-VIII доповнений розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України , зокрема, п. 26, який передбачив, що норми і положення статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Відповідно до ч.1, 2 ст.89 Закону України «Про прокуратуру» фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а також інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі у випадках, передбачених міжнародними договорами України або проектами міжнародної технічної допомоги, зареєстрованими в установленому порядку.

Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Офісом Генерального прокурора.

У свою чергу, фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період (ч.1 ст.90 Закону України «Про прокуратуру»).

Суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідач, як розпорядник нижчого рівня, не наділений правом самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у розмірі, встановленому ст..81 Закону України «Про прокуратуру».

Такі висновки суду першої інстанції узгоджуються з правовою позицією, яка висловлена Верховним Судом у справі №320/1874/19.

Вищенаведене правове регулювання виплати заробітної прокурорам існувало до ухвалення Конституційним Судом України рішення від 26.03.2020 у справі № 1-223/2018(2840/18).

Ураховуючи викладене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності підстав стверджувати про допущену Запорізькою обласною прокуратурою протиправну бездіяльність, в частині нарахування та виплати позивачу заробітної плати у період з 01.07.2015 по 26.03.2020.

Отже, оскільки заподіяну шкоду позивач пов`язує саме з неправомірною бездіяльністю органу прокуратури, в якому він працював, а встановлені обставини не дають підстав стверджувати про те, що у дослідженому періоді (з 01.07.20215 по 26.03.2020), органом прокуратури нараховувалася заробітна плата не у розмірі, що визначався діючим на той час законодавством, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення вимог щодо стягнення шкоди за період з 01.07.2015 по 26.03.2020.

В той же час, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити те, що відповідно до статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Отже, зазначені положення Конституції України, як норми прямої дії, прямо передбачають як можливість виправлення помилок, допущених при ухваленні законів, у спосіб визнання таких законів неконституційними повністю чи в окремій частині, так і право особи на компенсацію матеріальної чи моральної шкоди, яка заподіяна фізичній чи юридичній особі актом, який визнаний неконституційним.

В той же час, відповідальність у вигляді відшкодування шкоди покладається на державу, і така відповідальність є не наслідком протиправних дій/бездіяльності державного органу, а виникає внаслідок визнання акту неконституційним.

Таким чином, ураховуючи зміст заявлених позивачем вимог, які стосуються неправомірної бездіяльності державного органу, суд апеляційної інстанції не вбачає підстав для задоволення позову, в частині стягнення шкоди за період з 01.07.2015 по 26.03.2020.

Щодо підстав для стягнення шкоди за період з 26.03.2020 (після ухвалення рішення Конституційним судом України) по 22.03.2021 (дата звільнення позивача з органів прокуратури).

Як зазначено вище, заподіяну шкоду позивач визначає як різницю між отриманою заробітною платою та тією, що передбачена ст..81 Закону України «Про прокуратуру».

Суд апеляційної інстанції не може погодитися з позицією позивача про те, що суми недоплаченої заробітної плати, у період з 26.03.2020 по 22.03.2021, можливо визнати матеріальною шкодою, оскільки поняття «заробітна плата» та «матеріальна шкода» є різними за своєю правовою природою.

Відповідно до ч.1, 2 ст.22 Цивільного кодексу України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.

2. Збитками є:

1) втрати, яких особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки);

2) доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).

Отже, вказаними нормами права визначено поняття «збитків (шкода)», під якими розуміються як прямі збитки так і упущену вигоду.

Відповідно до ст..1 Закону України «Про оплату праці» заробітна плата - це винагорода, обчислена, як правило, у грошовому виразі, яку за трудовим договором роботодавець виплачує працівникові за виконану ним роботу.

Визначаючи недоотриману заробітну плату як шкоду (збитки), позивач фактично виходить із того, що така шкода завдана актом, який визнано неконституційним у встановленому порядку.

Але, неконституційним визнано акт, яким було врегульовано розмір заробітної плати прокурорів до 26.03.2020 (дата прийняття Конституційним Судом України рішення).

Після вказаної дати і до часу звільнення позивача з органів прокуратури будь-які акти, якими врегульовано порядок оплати праці прокурорів, неконституційними не визнавалися.

Отже, стверджувати про те, що позивачу було заподіяно саме шкоду (завдано збитків) за період його роботи з 26.03.2020 по 22.03.2021, підстав не існує.

Таким чином, враховуючи зміст та обсяг заявлених позивачем вимог, а також приймаючи до уваги те, що суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції (ч.5 ст.308 КАС України), суд апеляційної інстанції приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позову, в частині відшкодування шкоди за період з 26.03.2020 по 22.03.2021.

В той же час, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити те, що суд першої інстанції, не звернувши увагу на те, що предметом спору у цій справі є не стягнення недоплаченої заробітної плати, а відшкодування шкоди, безпідставно зробив висновок про відсутність у позивача права на отримання заробітної плати, у період з 26.03.2020 по 22.03.2021, з урахуванням положень ст..81 Закону України «Про прокуратуру». Отже, такі висновки суду першої інстанції виходять за межі заявлених позивачем вимог, у зв`язку з чим рішення суду першої інстанції, в цій частині, підлягає зміні з урахуванням викладених висновків суду апеляційної інстанції.

На підставі викладеного, керуючись п.2 ч.1 ст.315, ст.ст.317, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року у справі №280/3403/21 змінити, з урахуванням висновків суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках та строки, визначені ст.ст.328, 329 КАС України.

Вступну та резолютивну частину проголошено 09.12.2021

Повне судове рішення складено 09.12.2021

Головуючий - суддя Я.В. Семененко

суддя Н.А. Бишевська

суддя І.Ю. Добродняк