Справа № 500/1095/21
Суддя: Глушко Ігор Володимирович
Дата ухвалення: 2021-11-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 листопада 2021 рокуЛьвівСправа № 500/1095/21 пров. № А/857/14274/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді: Глушка І.В.,

суддів: Запотічного І.І., Матковської З.М.,

за участю секретаря судового засідання: Омеляновської Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Тернопільський області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 17 червня 2021 року, ухвалене суддею Павловським Ю.Б. у м. Тернополі о 12:01, повний текст якого складений 22 червня 2021 року, у справі №500/1095/21 за адміністративним позовом Тернопільського національного технічного університету імені І. Пулюя в особі Відокремленого структурного підрозділу "Тернопільський фаховий коледж Тернопільського національного технічного університету імені Івана Пулюя" до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Тернопільській області, з участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Середича Романа Валентиновича, про визнання дій протиправними та зобов`язання до вчинення дій, -

ВСТАНОВИВ:

10 березня 2021 року позивач - Тернопільський національний технічний університет ім. І. Пулюя в особі Відокремленого структурного підрозділу "Тернопільський фаховий коледж Тернопільського національного технічного університету імені Івана Пулюя" звернувся до суду з позовом до відповідача Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Тернопільській області, у якому просив визнати дії щодо видання наказу від 09 лютого 2021 року № 266-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", здійснення такого контролю державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Середичем Р.В. шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства коледжем, складання актів перевірки та обстеження земельної ділянки, надання директору коледжа припису про усунення порушень, які полягають у використанні земельної ділянки орієнтовною площею 4,5 га не за цільовим призначенням, протиправними; скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 22 лютого 2021 р. №266-ДК/0164 Пр/03/01.

Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 травня 2021 року до участі у справі залучено державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Тернопільській області Середича Романа Валентиновича в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 17 червня 2021 року позов задоволено частково.

Припис Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 22 лютого 2021 р. №266-ДК/0164 Пр/03/01 скасовано.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення ухвалене з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню з підстав, викладених у апеляційній скарзі. Просить скасувати оскаржуване судове рішення та ухвалити нове, яким в задоволенні адміністративного позову відмовити.

Заслухавши суддю-доповідача, представниів позивача, представника відповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що в задоволенні апеляційної скарги слід відмовити з наступних підстав.

Судом першої інстанції достовірно встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 09 лютого 2021 року Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області видано накз 266-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", яким визначено здійснити державний контроль за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель всіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки щодо земельної ділянки з кадастровим номером :04:002:0024, яка розташована по по вул. Генерала Тарнвського,7 у м. Тернополі.

На підставі даного наказу, державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Середичем Р.В. 22 лютого 2021 року проведено обстеження земельної ділянки, яка знаходиться по вул. Генерала Тарнвського,7 у м. Тернополі.

Із наказу вбачається, що підставою для його видання слугував лист слідчого управління ГУНП в Тернопільській області від 30 грудня 2020 року №17952/9/2 про проведення перевірки дотримання земельного законодавства службовими особами Відокремленого структурного підрозділу «Тернопільський фаховий коледж Тернопільського національного технічного університету імені Івана Пулюя».

За результатами перевірки державним інспектором складені акт обстеження земельної ділянки №266-ДК/35/АО/Ю/01/-21 від 22 лютого 2021 року та акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства №266ДК/0300АП/09/01/-21 від 22 лютого 2021 року

Зі змістів акту слідує, що земельна ділянка орієнтовною площею 4, 5 га, яка є частиною земельної ділянки з кадастровим номером :04:002:0024, розташованої по вул. Генерала Тарнвського,7 у м. Тернополі, використовується Відокремленим структурним підрозділом «Тернопільський фаховий коледж Тернопільського національного технічного університету імені Івана Пулюя» для будівництва багатоквартирних житлових будинків, а не за цільовим призначенням, вказаним у Державному акті на право постійного користування землею І-ТР №000614 від 17.06.1999 року, чим порушено вимоги статей 91, 96 Земельного кодексу України.

Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області директору Відокремленого структурного підрозділу «Тернопільський фаховий коледж Тернопільського національного технічного університету імені Івана Пулюя» також внесено припис від 22 лютого 2021 року за № 266-ДК/0164 Пр/03/01, яким коледж зобов`язано усунути виявлене порушення у тридцятиденний термін шляхом приведення цільового призначення земельної ділянки до її фактичного використання.

Позивач, вважаючи дії Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, як суб`єкта владних повноважень, щодо видання наказу від 09 лютого 2021 року № 266-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", здійснення такого контролю державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Середичем Р.В. шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства коледжем, складання актів перевірки та обстеження земельної ділянки, надання директору коледжа припису про усунення порушень, які полягають у використанні земельної ділянки орієнтовною площею 4,5 га не за цільовим призначенням та наданий припис і зазначений вище наказ протиправними, звернувся до суду за захистом свого порушеного права.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України апеляційний суд переглядає справу за наявними у ній доказами та перевіряє законність та обгрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Надаючи юридичну оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно застосував норми матеріального та процесуального права, з огляду на таке.

Повноваження державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель визначаються, зокрема, Земельним кодексом України, Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року за №963-IV (далі - Закон №963-IV).

Так, відповідно до ст.2 Закону №963-IV основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Статтею 4 Закону №963-IV встановлено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно з положеннями статті 5 Закону №963-IV органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року за №15, визначено, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

Відповідно до статті 9 вказаного Закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, серед іншого, шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області області, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки.

При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», визначається іншими нормативно-правовими актами.

Поряд з цим, станом на момент призначення оскаржуваної перевірки Порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 лютого 2013 року за №132, втратив чинність згідно наказу Мінагрополітики та продовольства України від 20 січня 2017 року за №24.

Так само наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12 липня 2012 року за №424 «Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства», втратив чинність 20 січня 2017 року на підставі того ж наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20 січня 2017 року за №24.

При цьому, вказані накази визначали порядок проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель суб`єктами господарювання.

В свою чергу, суд зазначає, що Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» не визначає підстав та порядку проведення перевірок посадовими особами Держгеокадастру.

На підставі вищезазначеного, суд дійшов висновку, що після скасування наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 за №132 та від 12.07.2012 за №424, порядок проведення перевірки суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», як єдиного загального нормативно-правового акту, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Слід відмітити, що згідно статті 2 у системному зв`язку зі статтею 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» об`єктом державному контролю (перевірки) є дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель конкретним суб`єктом - органом державної влади або місцевого самоврядування, фізичною або юридичною особою.

За переконаннями суду є неможливим здійснення державного контролю за використанням та охороною земель виключно за об`єктом такого контролю землею, якщо склад правопорушення стосується конкретного суб`єкта, в тому числі у сфері його господарської діяльності, що безпосередньо пов`язана із відповідним об`єктом контролю (землею), який (суб`єкт) вчинив або якого інкримінують вчинення відповідного порушення земельного законодавства.

Так як на час спірних правовідносин відповідний центральний орган виконавчої влади припинив чинність відомчого порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, то єдиним нормативно-правовим актом, який визначає загальні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності є Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», незважаючи на те, що Держгеокадастр відсутній серед переліку органів контролю, визначених частиною 4 статті 2 такого Закону.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постановах від 10.01.2019 у справі №823/922/17 та 28.02.2019 у справі №813/3201/17.

Отже, з огляду на наведене апеляційний суд погоджується з висновком судом першої інстанції в контексті визнання помилковими доводів відповідача про здійснення спірної перевірки виключно щодо об`єкта - земельної ділянки, а не суб`єкта господарювання, що, на думку останнього, виключає можливість розповсюдження на спірні правовідносини положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Крім того, згідно статті 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, поряд з іншим, шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб. Ця норма не визначає підстав проведення тих чи інших заходів, а встановлює лише спосіб контролю, у який відповідні заходи можуть бути проведені.

Порядок та підстави проведення перевірок врегульовані Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року за №877-V (далі - Закон №877-V).

Згідно норм даного Закону орган державного нагляду (контролю) здійснює контролюючі функції шляхом проведення планових та позапланових заходів.

Плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником (частина 11 статті 4 Закону №877-V).

Планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок (частина 1 статті 5 Закону №877-V).

Виключний перелік підстав для здійснення позапланових заходів визначений у статті 6 Закону №877-V. Такими є:

- подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

- виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності.

У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Не виправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;

- перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю); звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом;

- неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;

- доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;

- настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.

При цьому, в частині другій коментованої статті Закону вказано, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною 4 статті 2 цього Закону.

Із спірного наказу вбачається, що підставою для його видання став лист слідчого управління ГУНП в Тернопільській області від 30 грудня 2020 року №17952/9/2 про проведення перевірки дотримання земельного законодавства службовими особами Відокремленого структурного підрозділу «Тернопільський фаховий коледж Тернопільського національного технічного університету імені Івана Пулюя».

В статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», містить виключний перелік підстав для здійснення позапланових заходів, серед яких відсутня згадана підстава для здійснення позапланового заходу.

Статтею 7 Закону №877-V визначено розпорядчі документи органів державного нагляду (контролю).

Згідно частин 1, 2, 4, 5 статті 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання.

За змістом частини 6 статті 7 Закону №877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

Згідно частини 7 статті 7 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, у разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку (частина 8 статті 7 Закону №877-V).

Отже, аналізованими положеннями зазначених вище нормативно-правових актів з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, зокрема, позапланових. Лише їх дотримання може бути належною підставою для видання наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) суб`єкт господарювання має бути ознайомлений у встановлений законом спосіб до її початку.

Однак, таке посвідчення керівником Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Середичу Р.В. не видавалось. Посвідчення (направлення) на перевірку не було надане і керівнику відокремленого структурного підрозділу «Тернопільський фаховий коледж Тернопільського національного технічного університету імені Івана Пулюя», навіть на його письмову вимогу.

Наведене свідчить, що проведення перевірки державним інспектором Середичем Р.В. відповідно до наказу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 09 лютого 2021 року № 266-ДК суперечить вимогам наведених норм закону.

Слід зазначити, що акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства та акт обстеження земельної ділянки були та оспорюваний припис були складені в один день - 22 лютого 2021 року, що зокрема вказує на те, що позапланова перевірка була проведена протягом одного дня.

Водночас, згідно тверджень позивача про проведення контрольного заходу керівництво коледжу не проінформовано, з актом перевірки дотримання земельного законодавства, актом обстеження земельної ділянки та приписом у встановленому законом порядку не ознайомлено.

В матеріалах справи також відсутні будь-які докази, які б підтверджували доведення до відома позивача вказаних актів, складених державним інспектором за наслідками проведення перевірки, що свідчить про необізнаність позивача та позбавлення останнього права на висловлення своїх зауважень.

Вказані неправомірні дії державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Середича Р.В. призвели і до незаконних висновків, зроблених ним у вказаних вище незаконно складених актах щодо використання коледжем земель, якими він користується, не за цільовим призначенням і надання директору Відокремленого структурного підрозділу «Тернопільський фаховий коледж Тернопільського національного технічного університету імені Івана Пулюя» припису про усунення порушень.

Як слідує з матеріалів справи, державним інспектором не встановлено розмір земельної ділянки, що використовується не за призначенням - в актах перевірки дотримання земельного законодавства та обстеження земельної ділянки міститься лише орієнтовний розмір - 4,5 га.

Наведені обставини враховані судом першої інстанції при перевірці законності та обґрунтованості дій та рішень відповідача на відповідність критеріям правомірності, визначених ч.2 ст. 2 КАС України.

Саме ж твердження державного інспектора щодо нецільового використання земельної ділянки (кадастровий номер :04:002:0024 по вул. Генерала Тарнавського, 7 у м.Тернополі), що надана в користування коледжу згідно з Державним актом на право постійного користування землею І-ТР №000614 від 17.06.1999 року, не відповідає дійсності.

Технічний коледж Тернопільського державного технічного університеті імені Івана Пулюя створений наказом Міністерства освіти і науки України від 20 червня 1997 року №218, відповідно до Указу Президента України від 11 грудня 2009 року №1024/2009 та наказу Міністерства освіти України №272 від 30.03.2010 року навчальний заклад переіменовано в Технічний коледж Тернопільського національного технічного університету імені Івана Пулюя, надалі наказом Мінітерства освіти і науки України №707 від 28.05.2020 року коледж переіменовано у відокремлений структурний підрозділ «Тернопільський фаховий коледж Тернопільського національного технічного університету імені Івана Пулюя».

Фаховий коледж діє на підставі Положення, відповідно до якого він є структурним підрозділом з окремими правами фінансово-господарської самостійності: веде окремий баланс, має реєстраційні рахунки у органах Державної казначейської служби України та інших банківських установах з правом мати код мережі, печатку із зображенням державного герба, реквізити необхідні для його діяльності відповідно до законодавства України і від імені Університету набуває майнових та особистих немайнових прав, має обов`язки, виступає в суді позивачем, відповідачем та іншим учасником судового процесу на підставі довіреності, виданої ректором Університету директору Фахового коледжу.

В Державному кадастрі, що підтверджується витягом про земельну ділянку за номером НВ-021 від 13.01.2021 року, земельна ділянка з кадастровим номером :04:002:0024, розташована за адресою по вул. Генерала Тарнавського, 7 у м. Тернополі, має цільове призначення 03.02. Для будівництва та обслуговування будівель закладу освіти, категорія земель - землі житлової та громадської забудови, вид використання - для будівництва та обслуговування комплексу технічного коледжу, форма власності - комунальна, площа - 6, 5393 га, відомості про обмеження у використанні земельної ділянки не зареєстровані.

Положенням про відокремлений структурний підрозділ «Тернопільський фаховий коледж Тернопільського національного технічного університету імені Івана Пулюя» передбачено, що навчальному закладу надано право здійснювати фінансово-господарську діяльність в межах і передбачених статутом Тернопільського національного технічного університету імені І.Пулюя, в межах чинного законодавства України користуватись земельними ділянками, що надаються для потреб діяльності коледжу органами місцевого самоврядування.

Із змісту статей 28, 34, 70 Закону України «Про вищу освіту» вбачається, що коледжем є заклад вищої освіти або структурний підрозділ університету, академії чи інституту, що провадить освітню діяльність, пов`язану із здобуттям ступеня бакалавра та/або молодшого бакалавра, проводить прикладні наукові дослідження та/або творчу мистецьку діяльність, безпосереднє управління діяльністю якого здійснює його керівник (ректор, президент, начальник, директор тощо), що в межах наданих йому повноважень організовує діяльність закладу вищої освіти, зокрема, вирішує питання фінансово-господарської діяльності закладу вищої освіти, є розпорядником майна і коштів, забезпечує виконання фінансового плану (кошторису), укладає договори. Заклад вищої освіти у порядку, визначеному законом, та відповідно до статуту має право, в тому числі, здійснювати капітальне будівництво, реконструкцію, проводити капітальний і поточний ремонт основних фондів, здійснювати соціальну підтримку науково-педагогічних, наукових, педагогічних та інших працівників закладів вищої освіти та осіб, які навчаються у закладах вищої освіти створювати та розвивати власну базу соціально-побутових об`єктів, мережу спортивно-оздоровчих, лікувально-профілактичних і культурно-мистецьких структурних підрозділів. Земельні ділянки передаються закладам вищої освіти незалежно від форми власності у постійне користування в порядку, передбаченому Земельним кодексом України.

Відповідно до наведеного, враховуючи велику кількість незабезпечених належним чином житлом науково-педагогічних та інших працівників коледжу, технічного університету та з метою розвитку матеріально-технічної бази шляхом створення спортивно- адміністративного комплексу, 07 червня 2006 року Технічним коледжем Тернопільського державного технічного університету імені І. Пулюя укладено інвестиційний договір №248 з суб`єктом підприємницької діяльності, згідно з яким останній зобов`язався збудувати спортивно - адміністративний комплекс для коледжу і багатоквартирний житловий будинок, у якому передати коледжу 26 однокімнатних, 54 двокімнатних та 52 трикімнатних квартир.

За клопотанням коледжу, підписаного директором коледжу та головою профкому і направленого до Міністерства освіти і науки України 07 червня 2006 року, 14 червня 2006 року цей договір погоджений Міністром освіти і науки України Ніколаєнком С.М.

Згідно з рішенням виконавчого комітету Тернопільської міської ради №604 від 2 квітня 2008 року коледжу дозволено проектування і будівництво групи житлових будинків та спортивно-адміністративного комплексу на території загальною площею 3,85 га в межах території, визначеної Державним актом на право постійного користування землею відповідно до рішення восьмої сесії 23 скликання Тернопільської міської ради від 31.03.1999 року «Про видачу документів на право користування землею».

Дане рішення не передбачало вилучення з користування коледжу земельної ділянки, на якій передбачалось будівництво групи багатоквартирних житлових будинків.

Створений працівниками коледжу у 2008 році кооператив «Освітянин - 2008» став балансоутримувачем незавершеного будівництва багатоквартирного житлового будинку та наступним учасником інвестиційної угоди разом з іншим господарюючим суб`єктом.

Приєднавшись, відповідно до ст.634 Цивільного кодексу України, до інвестиційного договору №248 від 7 червня 2006 року шляхом укладення додаткової угоди від 25 грудня 2014 року, цей суб`єкт погодився належним чином виконати його умови - збудувати багатоквартирний будинок та спортивно-адміністративний комплекс, передати 135 квартир кооперативу «Освітянин - 2008», а комплекс - коледжу. В свою чергу, коледж зобов`язався надати товариству право на будівництво багатоквартирних будинків на земельній ділянці площею 2,5 га, як і передбачалось інвестиційним договором, погодженим Міністерством освіти України в особі його керівника.

Інвестиційний договір №248 від 7 червня 2006 року та додаткова Угода від 25 грудня 2014 року не передбачають припинення права користування коледжем земельною ділянкою, наданою йому рішенням восьмої сесії 23 скликання Тернопільської міської ради від 31.03.1999 року «Про видачу документів на право користування землею» жодним із шляхів, передбачених ст.141 Земельного кодексу України.

Про інвестиційну діяльність коледж неодноразово звітувався перед профільним Міністерством, ці звіти перевірялись Рахунковою палатою, порушень не виявлено.

Відповідно до ч.5 ст.20 Земельного кодексу України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Наведене свідчить, що зміна виду використання земельної ділянки є правом її власника чи користувача, а тому, використання земельної ділянки в межах цільового призначення земельної ділянки (в межах категорії земель), хоч і за іншим видом використання, не є правопорушенням (не є використанням ділянки не за цільовим призначенням).

Таку ж правову позицію висловив Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.07.2019 року по справі №806/5308/15, дійшовши до висновку, що зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).

Судом першої інстанції також слушно наголошено на тому, що припис Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 22 лютого 2021 року за № 266-ДК/0164 Пр/03/01, всупереч положень статті 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" містить вимогу про виконання вказівок з питань використання та охорони земель, яка суперечить чинному законодавству України.

Так, виявлення порушень земельного законодавства є обов`язком органу державного контролю і полягає у встановленні конкретних норм чи нормативно - правових актів, що регулюють земельні відносини, які порушенні учасником земельних правовідносин.

Вказівка в оспорюваному приписі на припинення порушення земельного законодавства без зазначення конкретних норм земельного законодавства, які необхідно припинити порушувати, є дефектом змісту такого припису, що робить неможливим його виконання і, як наслідок, нівелює правове значення такого акта реагування суб`єкта владних повноважень, що тягне за собою визнання припису Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 22 лютого 2021 року за № 266-ДК/0164 Пр/03/01 протиправним та його скасування.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідачем на виконання вимог ч.2 ст.77 КАС України не виконано обов`язку доведення правомірності внесення оскаржуваного припису.

Доводи, наведені скаржниками в апеляційній скарзі не спростовують висновків суду першої інстанції.

Рішення суду в частині відмови в задоволенні решти вимог сторонами не оскаржено, а тому відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України апеляційному перегляду в цій частині не підлягає.

Відповідно до частини першої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Суд першої інстанції повністю виконав вказані вимоги процесуального закону, оскільки до спірних правовідносин вірно застосував норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення законного рішення, яке скасуванню не підлягає.

Керуючись статтями 242, 308, 309, 310, 315, 316, 321, 322, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Тернопільський області залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 17 червня 2021 року у справі №500/1095/21 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І. В. Глушко
судді І. І. Запотічний
З. М. Матковська
Постанова склаадена в повному обсязі 06.12.2021.