Справа № 815/2625/16
Суддя: Стародуб О.П.
Дата ухвалення: 2021-12-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

02 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 815/2625/16

адміністративне провадження № К/9901/32152/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стародуба О.П.,

суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22.06.2016 (суддя - Харченко Ю.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 07.12.2016 (судді - Крусян А.В., Вербицька Н.В.. Джабурія О.В.) у справі Державної служби геології та надр України до Приватного підприємство «Вогуп» про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами,

в с т а н о в и в :

У травні 2016 року Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом, в якому просила:

припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 29.07.2013 №4432, виданого Приватному підприємству «Вогуп».

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 29.07.2013 позивачем на підставі протоколу проведення аукціону з продажу спеціального дозволу на користування надрами від 18.06.2013 №6, договору купівлі-продажу спеціального дозволу на користування надрами від 18.06.2013 №6-2/13, відповідачу видано Спеціальний дозвіл на користування надрами №4432 з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки вапняків, затвердження запасів корисної копалини ДКЗ України. (а.с. 12)

29.07.2013 між відповідачем та позивачем укладено Угоду про умови користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин, відповідно до підпункту 1.1 якої Держгеонадра надає Надрокористувачу право користування ділянкою надр з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин, а Надрокористувач зобов`язаний виконувати та дотримуватися умов користування ділянкою надр, передбачених Дозволом, цією Угодою та нормами діючого законодавства. (а.с. 13 - 15)

Наказом позивача від 24.06.2015 №173 затверджено План проведення перевірок надрокористувачів у ІІІ кварталі 2015року, відповідно до якого у ІІІ кварталі 2015року планується проведення перевірки на Приватному підприємстві «Вогуп» з 20.07.2015 (терміном 5 днів). (а.с. 17 - 18)

Наказом позивача від 25.06.2015 №174 доручено Департаменту державного геологічного контролю провести планові перевірки надрокористувачів, зазначених у Переліку надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у ІІІ кварталі 2015 року згідно з предметом перевірки, визначеним пунктом 4 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 №1294. (а.с. 19)

Згідно витягу з переліку надрокористувачів щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у ІІІ кварталі 2015 року, який є додатком до наказу Держгеонадр України від 25.06.2015 №174, предметом перевірки відповідача є дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини). (а.с. 20)

26.06.2015 відповідачем на адресу позивача надіслано повідомлення про проведення планової перевірки №7717/13/14-15, в якому зазначено, що відповідно до пункту 8 Порядку №1294 у строк з 20 по 24 липня 2015 року посадовими особами позивача буде проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування відповідача, якому надано спеціальний дозвіл на користування надрами №4432 від 29.07.2013. (а.с. 21)

Вказане повідомлення отримано відповідачем 09.07.2015, про що свідчить наявне в матеріалах справи рекомендоване повідомлення про вручення поштового відправлення. (а.с. 21 зв)

01.07.2015 Азовсько-Чорноморським міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю на адресу відповідача надіслано направлення на проведення перевірки №21 у строк з 20 по 24 липня 2015 року на виконання наказу позивача від 25.06.2015 №174. (а.с. 22)

21.07.2015 Азовсько-Чорноморським міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю складено Акт перевірки №9/4432 про недопущення до перевірки, в якому зазначено, що посадовим особам відділу відмовлено у проведенні перевірки у зв`язку з відсутністю керівництва відповідача за адресою реєстрації. За вказаною адресою відсутній офіс відповідача. (а.с. 23 - 24)

21.07.2015 Азовсько-Чорноморським міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю на адресу відповідача надіслано припис №9/4432, яким відповідача у термін до 07.08.2015 зобов`язано надати начальнику відділу копії документів щодо дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення. (а.с. 25)

Зазначений припис відповідачем отримано 24.07.2015, про що свідчить наявне в матеріалах справи рекомендоване повідомлення про вручення поштового відправлення. (а.с. 26)

26.08.2015 Азовсько-Чорноморський міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю звернувся до позивача із поданням на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4332 від 29.07.2013, у якому зазначено, що станом на 26.08.2015 відповідачем не допущено орган нагляду до перевірки та під час здійснення нагляду не надано документи відповідно до закону. (а.с. 27 - 28)

Наказом позивача від 04.09.2015 №271 зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами, в тому числі зупинено дію дозволу №4432 від 29.07.2013 та надано відповідачу 30 календарних днів для усунення порушень.

Листом від 14.09.2015 №11969/В/14-15 позивач повідомив відповідача про те, що за результатом планової перевірки наказом Державної служби геології та надр України від 04.09.2015 №271 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №4432 від 29.07.2013, наданого відповідачу з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки вапняку ділянки Василівська та надано 30 календарних днів для усунення порушень. При цьому попереджено, що у разі ненадання інформації у визначений термін, буде розглянуто питання щодо подальшої дії спеціального дозволу на користування надрами. (а.с. 31)

Вказаний лист отримано відповідачем 25.09.2015, про що свідчить наявне в матеріалах справи відповідне рекомендоване повідомлення про вручення поштового відправлення. (а.с. 31 зв)

09.11.2015 Азовсько-Чорноморський міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю звернувся до позивача із поданням на анулювання спеціального дозволу на користування надрами №4332 від 29.07.2013, в якому зазначено, що станом на 09.11.2015 відповідачем не надано матеріалів, які підтверджують факт усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування щодо: допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), та надання документів. (а.с. 32)

Листом від 11.12.2015 позивач повідомив відповідача про те, що у зв`язку із не усуненням причин зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4432 від 29.07.2013, наданого відповідачу з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки вапняку ділянки Василівська, розглянуто питання щодо подальшої дії зазначеного спеціального дозволу. При цьому звернуто прохання про надання до Держгеонадр України у 15-денний строк власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами ділянки Василівська згідно із спеціальним дозволом на користування надрами №4432 від 29.07.2013.

Вважаючи наявність підстав, передбачених ч. 2 ст. 26 Кодексу України про надра, про припинення права користування надрами в судовому порядку, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

При цьому судами встановлено, що підставою для звернення Державної служби геології та надр України до суду з цією позовною заявою слугувало не неусунення причин зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4432 від 29.07.2013, а недопуск посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) та ненадання документів.

В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що відповідачем порушено законодавство у сфері надрокористування та не усунуто порушення, а тому наявні законодавчо передбачені підстави для анулювання судом спеціального дозволу ПП «Вогуп» на користування надрами від 29.07.2013 №4432.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 22.06.2016, яка залишена без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 07.12.2016, в задоволенні позову відмолено.

Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що суд може припинити право користування надрами лише у разі незгоди користувачів у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 статті 26 Кодексу України про надра. Судовий порядок вирішення питання припинення права користування надрами передбачений у разі незгоди користувача саме з припиненням дії спеціального дозволу на користування надрами. При зверненні до суду позивачем не надані докази щодо порушень користування надрами відповідачем або щодо незгоди відповідача з припинення дозволу в добровільному порядку.

Крім того, суди виходили з того, що позивачем не з`ясовані питання правонаступництва в зв`язку зі смертю одного з засновників ПП «Вогуп».

З ухваленими у справі рішеннями не погодився позивач, звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове про задоволення позову.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що під час перевірки посадовими особами Держгеонадра України встановлено допущення порушення відповідачем законодавства у сфері надрокористування, на підставі перевірки прийнято припис про усунення порушень, а в подальшому попереджено при припинення і про анулювання права користування надрами, у зв`язку з чим звернення до суду з цим позовом про анулювання права користування відповідачем надрами в судовому порядку є законним та обґрунтованим, таким що прийнятий в межах закону та повноважень. При цьому посилається на те, що таке право їм надано частиною другою статті 26 Кодексу України про надра, відповідно до якої право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, зокрема, у разі незгоди користувачів, а тому враховуючи, що від відповідача у відповідь на неодноразові попередження такої незгоди не надано, а тому відповідач мав всі законні підстави для анулювання дозволу в судовому порядку.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Відповідно до частини 2 статті 24 Кодексу України про надра, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 41) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Згідно статті 60 цього Кодексу державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Частиною 1 статті 61 цього Кодексу передбачено, що державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до частини 1 статті 57 цього Кодексу у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.

Відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174, державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін визначає Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615.

Відповідно до пункту 10 Порядку №615 невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.

Згідно пункту 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Частиною 7 статті 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» №2806-IV (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

В ході розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4432 від 29.07.2013 та звернення позивача до суду з цим позовом стало порушення законодавства в сфері надрокористування та неусунення відповідачем порушень.

Згідно зі статтею 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

Припис №9/4432 від 21.07.2015 відповідачем не оскаржувався, а тому відповідно до статті 7 Закону №877-V є обов`язковим до виконання.

Тобто, предметом спору у цій справі є не правомірність винесення зазначеного припису, а наявність або відсутність підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами №4432 від 29.07.2013, наданого відповідачу.

Так, оскільки відповідачем недопущено відповідача до перевірки та невиконано вимог припису позивача і, як наслідок, порушення вимог статті 11 Закону №877-V та Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування №4432 від 29.07.2013, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадра для здійснення державного геологічного контролю та надання документів і матеріалів щодо користування надрами відповідно до умов спеціального дозволу на користування надрами №4432 від 29.07.2013, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для висновку, що відповідачем не допущено порушень вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, що є підставою для припинення користування надрами відповідно до пункту 5 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра та частини сьомої статті 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Аналогічна правова позиція викладена у постановах від 26.05.2020 у справі №806/1285/16 та від 09.09.2021 у справі №824/160/19-а.

Крім того, Верховний Суд у постанові від 20.05.2019 у справі №826/11885/16 дійшов наступного висновку:

«…..відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу, тому умови щодо їх використання, зокрема надрами, є особливо суворими та, як виняток, застосовуються до суб`єкта, який отримав відповідний дозвіл і зобов`язаний забезпечувати безумовне дотримання у своїй діяльності всіх вимог законодавства у сфері надрокористування.»

Крім того, відносно отримання від відповідача незгоди щодо припинення права користування надрами шляхом анулювання дозволу, то Верховний Суд вже неодноразово висловлював з цього приводу свою правову позицію, яка, зокрема, у постанові від 18.10.2018 у справі №812/1735/17 викладена наступним чином:

«Верховним Судом України у постановах від 25.06.2011 у справі №21-36а11, від 19.09.2011 у справі №21-164а11 та від 10.12.2013 у справі №21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10.05.2018 у справі №802/4846/13-а та від 26.06.2018 у справі №802/923/14-а було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом надання їм права вимагати (шляхом надання/висловлення письмової незгоди) від уповноваженого органу судової, а не адміністративної процедури припинення права користування надрами. При цьому, законом презюмується, що саме судовий порядок є додатковою гарантією ефективного захисту прав надрокористувача, що і було забезпечено позивачем у цій справі шляхом звернення до суду.

Отже, орган, який надав надра у користування, повноважний припинити право користування надрами у випадку, передбаченому пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України «Про надра», лише за наявності згоди на це користувача надрами.»

Крім того, у постанові від 03.05.2018 у справі №812/1074/17 вже висловлювалась правова позиція з приводу застосування положень частини першої статті 26 Кодексу України про надра. Зокрема, згідно з цією позицією ненадходження будь-якої інформації від надрокористувача з приводу питання про анулювання спеціального дозволу не може розцінюватися, як відсутність заперечень.

Враховуючи наведене вище правове регулювання та наведені правові позиції Верховного Суду, колегія суддів доходить висновку про обґрунтованість заявленого позову та наявність підстав для анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

Також безпідставним є покликання судів попередніх інстанцій на невирішення відповідачем питання правонаступництва у зв`язку зі смертю одного із засновників ПП "Вогуп", оскільки такі зміни не впливають на процесуальну дієздатність підприємства.

За правилами частини 1 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

За таких обставин, судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позову.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

п о с т а н о в и в:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22.06.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 07.12.2016 у цій справі скасувати.

Позов Державної служби геології та надр України задовольнити.

Припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 29.07.2013 №4432, виданого Приватному підприємству «Вогуп».

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук