Справа № П/320/900/20
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2021-12-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 грудня 2021 року

м. Київ

справа №П/320/900/20

адміністративне провадження № К/9901/33973/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № П/320/900/20 за позовом Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Кампа-Парк» до Відділу містобудування та архітектури Бучанської міської ради, Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Бучанської міської ради, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Комфорт ЛТД» про визнання протиправними та скасування припису, рішення та наказу за касаційною скаргою Відділу містобудування та архітектури Бучанської міської ради, Бучанської міської ради на рішення Київського окружного адміністративного суду у складі судді Дудіна С.О. від 11 січня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Безименної Н.В., Аліменка В.О., Кучми А.Ю. від 11 серпня 2021 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2020 року Обслуговуючий кооператив «Житлово-будівельний кооператив «Кампа-Парк» (далі - ОК «ЖБК «Кампа-Парк», позивач) звернувся до суду з позовом до Відділу містобудування та архітектури Бучанської міської ради (далі - відповідач 1), Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Бучанської міської ради (далі - Відділ ДАБК Бучанської МР, відповідач 2), Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області (далі - Департамент ДАБІ у Київській області, відповідач 3), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Комфорт ЛТД» (далі - ТОВ «Комфорт ЛТД», третя особа), в якому з урахуванням заяви про зміну предмету позову просив:

- визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 25 квітня 2019 року, винесений Департаментом ДАБІ у Київській області;

- визнати протиправним та скасувати рішення № 1 від 25 квітня 2019 року про зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 15 лютого 2017 року № 7-м, винесене Департаментом ДАБІ у Київській області;

- визнати протиправним та скасувати наказ Відділу містобудування та архітектури Бучанської міської ради Київської області № 2-с від 19 листопада 2019 року про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (кадастровий номер :01:040:0116), розташованої по вулиці Лісова, 1-а в місті Буча Київської області для будівництва багатоквартирного закладу, виданих ОК «ЖБК «Кампа-Парк»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Бучанської міської ради від 19 листопада 2019 року № 01-1911/н про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), що зареєстроване 1 лютого 2019 року за № КС 38 щодо об`єкта будівництва «Будівництво багатоквартирного будинку», розташованого за адресою: Київська обл., м. Буча, вул. Лісова, 1-а (замовник - ОК «ЖБК «Кампа-Парк»).

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказав на відсутність у Відділу містобудування та архітектури Бучанської міської ради Київської області повноважень на скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, оскільки відповідно до положень чинного законодавства Відділ має право лише видавати або відмовляти у видачі містобудівних умов та обмежень чи вносити до них зміни на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду. При цьому містобудівні умови та обмеження можуть бути скасовані лише за заявою замовника, за рішенням суду або в порядку будівельного нагляду.

3. Позивач також зауважує, що наразі тривають початкові будівельні роботи, що унеможливлює встановлення факту ухилення позивача від спорудження дошкільного навчального закладу, а забудовник може на власний розсуд визначити черговість спорудження об`єктів, зокрема, спочатку здійснити будівництво житлових будинків, а вже потім перейти до спорудження дошкільного начального закладу. До того ж, за твердженням позивача, Департаментом ДАБІ у Київській області не враховані норми ДБН В.2.2-4:2018 «Заклади дошкільної освіти», за якими відповідні заклади можуть бути розташовані на 1 та 2 поверхах багатоквартирного житлового будинку, що не потребує спорудження окремого приміщення.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 11 січня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року, позов задоволено.

5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що інформація, відображена Департаментом ДАБІ у Київській області в акті перевірки в якості порушень, не відповідає фактичним обставинам справи та свідчить про правомірну видачу позивачу містобудівних умов та обмежень.

6. Також суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що Відділ містобудування та архітектури Бучанської міської ради Київської області не наділений повноваженнями щодо скасування виданих ним містобудівних умов та обмежень, оскільки такі рішення могли приймати лише головні інспектори будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з рішенням Київського окружного адміністративного суду від 11 січня 2021 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, Відділ містобудування та архітектури Бучанської міської ради та Бучанська міська рада звернулися з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просять скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову у задоволені позову.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. У касаційній скарзі скаржники зазначають, що суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування статей 25, 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у зв`язку з неврахуванням висновків Верховного Суду, висловлених у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 823/5265/15, від 17 травня 2019 року у справі № 806/1576/18 та від 16 червня 2021 року у справі № 2340/3189/18 (про те, що отримання суб`єктом містобудування (власником або користувачем відповідної земельної ділянки) містобудівних умов та обмежень є обов`язковою передумовою та першим етапом здійснення проєктування і будівництва об`єктів. Містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є, зокрема, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, тобто така невідповідність встановлюється на стадії надання містобудівних умов та обмежень. При цьому, невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту).

9. Крім того, скаржники наголошують на тому, що суди першої та апеляційної інстанцій при прийнятті оскаржуваних рішень неправильно застосували статтю 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з огляду на те, що не врахували правової позиції Верховного Суду, висловленої у постановах від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 26 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-в та від 26 березня 2021 року у справі № 522/5362/17, про те, що детальний план у межах населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це зокрема сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту. Рішення місцевої ради щодо затвердження детального плану у межах населеного пункту стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності.

10. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. Касаційну скаргу до суду подано 13 вересня 2021 року.

12. Ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № П/320/900/20, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу Відділу містобудування та архітектури Бучанської міської ради та Бучанської міської ради.

13. Від представника скаржників надійшло клопотання про забезпечення його участі під час касаційного розгляду справи у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 1 грудня 2021 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 10 серпня 2015 року між Бучанською міською радою Київської області (орендодавець) та ТОВ «Комфорт ЛТД» (орендар) було укладено договір оренди земельної ділянки, за умовами якого орендодавець зобов`язався передати, а орендар прийняти у строкове платне користування земельну ділянку (кадастровий номер 0:01:040:0116), площею 20112 кв. м, що перебуває у комунальній власності територіальної громади міста Буча та розташована за адресою: м. Буча, вул. Лісова, 1-а.

15. Рішенням сімдесят шостої сесії Бучанської міської ради Київської області шостого скликання від 1 вересня 2015 року № 2430-76-VI «Про розгляд звернення ТОВ «Комфорт ЛТД» та ОК «ЖБК «Кампа-Парк» погоджено ТОВ «Комфорт ЛТД» передачу земельної ділянки площею 2,0112 га, з кадастровим номером 0:01:040:0116 по вулиці Лісова, 1-а (без зміни цільового призначення) в суборенду ОК «ЖБК «Кампа-Парк».

16. 16 вересня 2015 року між ТОВ «Комфорт ЛТД» (орендар) та ОК «ЖБК «Кампа-Парк» (суборендар) було укладено договір суборенди земельної ділянки, за умовами якого орендар зобов`язався передати, а суборендар прийняти у строкове користування земельну ділянку, що перебуває у комунальній власності територіальної громади міста Буча та перебуває в оренді у ТОВ «Комфорт ЛТД» на підставі договору оренди земельної ділянки від 10 серпня 2015 року, відповідно до умов якого земельна ділянка, розташована за адресою: м. Буча, вул. Лісова, 1-а, площею 2,0112 кв. м, кадастровий номер земельної ділянки - :01:040:0116, передається в суборенду. Ця земельна ділянка відноситься до земель житлової та громадської забудови. Категорія земель - землі житлової та громадської забудови. Відповідно до пункту 2.2 земельна ділянка передається в суборенду для будівництва та обслуговування спортивного тенісного клубу та житлової забудови. Пунктом 3.1 договору встановлено, що даний договір укладається на п`ять років та набирає чинності з дати його державної реєстрації. Пунктом 19.1 договору передбачено, що даний договір набирає чинності після підписання його сторонами і державної реєстрації.

17. За результатом розгляду заяви ОК «ЖБК «Кампа-Парк» про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки площею 2,0112 га, яка розташована за адресою: Київська область, м. Буча, вул. Лісова, 1-а, Виконавчим комітетом Бучанської міської ради було прийнято рішення від 17 січня 2017 року № 36/4, яким Відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Бучанської міської ради доручено видати позивачу відповідні містобудівні умови та обмеження.

18. 15 лютого 2017 року Відділом містобудування та архітектури виконавчого комітету Бучанської міської ради було надано ОК «ЖБК «Кампа-Парк» як забудовнику, містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, площею 2,0112 га, що розташована за адресою: Київська область, м. Буча, вул. Лісова, 1-а, за якими назва об`єкта будівництва: багатоквартирні житлові будинки та дошкільний навчальний заклад. Наміри забудови: будівництво багатоквартирних житлових будинків та дошкільного навчального закладу. У пункті 8 містобудівних умов та обмежень вказано посилання на містобудівну документацію: детальний план території, орієнтовною площею 4,0 га, для розміщення багатоквартирної забудови із об`єктами соціальної інфраструктури в межах вулиць Вокзальна, Лісова та існуючого табору відпочинку «Променистий» в м. Буча, Київської області», затверджений рішенням сесії Бучанської міської ради за № 539-12-VII від 23 червня 2016 року, Генеральний план міста Буча Київської області, затверджений рішенням Бучанської міської ради за № 2124-67-VII від 17 березня 2015 року, План зонування території міста Буча Київської області, затверджений рішенням Бучанської міської ради за № 2171-69-VI від 30 квітня 2015 року. Основні техніко-економічні показники об`єкта будівництва (орієнтовні) зазначені у пункті 10 містобудівних умов та обмежень. У пункті 11 містобудівних умов та обмежень визначені вимоги щодо забезпечення необхідною кількістю місць зберігання автотранспорту - згідно ДБН 360-92** пункти 7.50, 7.51, таблиця 7.5, 7.6 (зміна 4) та ДБН В.2.3-15-2007 «Автостоянки і гаражі для легкових автомобілів».

19. 1 лютого 2020 року Відділом ДАБК Бучанської міської ради було здійснено реєстрацію поданого позивачем повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1), на об`єкті «Будівництво багатоквартирного житлового будинку», місце розташування об`єкта будівництва: :01:040:0116, Київська обл., м. Буча, вул. Лісова, 1-а; вид будівництва: нове будівництво.

20. Наказом ДАБІ України від 12 грудня 2018 року № 1568 «Про проведення позапланової перевірки» доручено Департаменту ДАБІ у Київській області провести позапланову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження Відділом містобудування та архітектури виконавчого комітету Бучанської міської ради містобудівної діяльності, а саме: надання містобудівних умов та обмежень та обмежень забудови земельної ділянки від 15 лютого 2017 року № 7-м, за результатами якої складено акт від 4 квітня 2019 року, яким встановлено, що намірами забудови ЖБК «Кампа-Парк» не визначено необхідність попереднього будівництва дошкільного навчального закладу на 75 місць та не визначено граничнодопустимі параметри ДНЗ (основні ТЕП); проєктним планом території багатоквартирної забудови в межах розробки ДПТ визначено організацію відкритих автостоянок - 128 машиномісць, в т.ч для тимчасового зберігання автомобілів - 54 машиномісць, однак намірами забудови ЖБК «Кампа-Парк» визначено необхідну кількість машиномісць - 185 для постійного зберігання автомобілів; наміри забудови не містять обґрунтованих рішень щодо визначення граничнодопустимих параметрів 185 місць для організації постійного зберігання автомобілів мешканців в межах території ДПТ житлового кварталу з дотриманням вимог пункту 7.50, таблиці 7.5 ДБН 360-92** ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських та сільських поселень» та вимог ДПТ № 539-12-VII від 23 червня 2016 року розділ 11. Заходи цивільної оборони. Пояснювальна записка Л2015/40 - ПЗ, ЗП щодо використання у мирний час приміщень бомбосховищ під паркінги постійного зберігання автомобілів. При цьому, в пункті 10 містобудівних умов та обмежень не встановлені (відсутні) основні техніко-економічні показники дошкільного навчального закладу на 75 місць та приміщень цивільної оборони подвійного використання (бомбосховища-паркінгу) - постійного зберігання автомобілів; у складі матеріалів, які надані під час нагляду і стали підставою для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень, не надано (відсутні) результати здійснення моніторингу містобудівної документації на місцевому рівні за опрацюванням матеріалів щодо надання містобудівних умов та обмежень.

21. Наведене стало підставою для висновку про вчинення Відділом містобудування та архітектури виконавчого комітету Бучанської міської ради наступних порушень:

- ігноруючи основні положення та проєктний період Детального плану території орієнтовною площею 4 га для розміщення багатоквартирної забудови з об`єктами соціальної інфраструктури в межах вулиці: Вокзальної, Лісової та існуючого табору відпочинку «Променистий» в м. Буча, Київській області, затвердженого рішенням Бучанської міської ради № 539-12-VII від 23 березня 2016 року щодо здійснення комплексної забудови земельної ділянки (кадастровий номер :01:040:0116, площа - 2,0112 га), а саме: попереднє спорудження об`єктів соціальної сфери - дошкільного навчального закладу на 75 місць, а також вимоги щодо спорудження приміщень цивільної оборони подвійного використання (бомбосховища-паркінгу постійного зберігання автомобілів у мирний час), маючи підстави щодо прийняття рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень у зв`язку з невідповідністю намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, відділом містобудування та архітектури виконавчого комітету Бучанської міської ради прийнято рішення про надання ОК «ЖБК «Кампа-Парк» містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 15 лютого 2017 року № 7-м (вихідних даних на проектування на об`єкт будівництва в цілому «багатоквартирні житлові будинки та дошкільний навчальний заклад за адресою: Київська область, м. Буча, вул. Лісова, 1-а, а лише його частину - багатоквартирні житлові будинки), чим порушено вимоги пункту 4.2 ДСТУ-П Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єктів будівництва, вимоги пункту 7.50 таблиці 7.5 ДБН 360-92 ** «Містобудування. Планування, забудова міських та сільських поселень», вимоги пункту 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст та вимоги статей 5, 17, 18, 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- на час прийняття рішення про надання вихідних даних не дотримуючись вимог, встановлених основними положеннями Детального плану території орієнтовною площею 4 га для розміщення багатоквартирної забудови із об`єктами соціальної інфраструктури в межах вулиць Вокзальної, Лісової та існуючого табору відпочинку «Променистий» в м. Буча Київської області, затвердженого рішенням Бучанської міської ради № 539-12-VII від 23 червня 2016 року, щодо здійснення комплексної забудови земельної ділянки (попереднє спорудження дошкільного навчального закладу на 75 місць, а також вимоги щодо спорудження приміщень цивільної оборони подвійного використання (бомбосховища - паркінга постійного зберігання автомобілів у мирний час), Відділом встановлена відповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні та прийнято рішення про надання ОК «ЖБК «Кампа-Парк» містобудівних умов та обмежень від 15 лютого 2017 року № 7-м. Об`єктом нагляду не проведено містобудівний моніторинг основного виду містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, чим порушено вимоги Порядку проведення містобудівного моніторингу та вимоги статей 17, 23, 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

22. На підставі вказаного акта Департаментом ДАБІ у Київській області було винесено припис від 25 квітня 2019 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, яким встановлено вимогу в межах наданих повноважень, визначених пунктами 1.4, 2.1-2.4, 3.1, 3.3, 3.5, 3.10, 3.13, 3.30 Положення про відділ містобудування та архітектури виконавчого комітету Бучанської міської ради, вжити заходів щодо усунення виявлених порушень. Усунути виявлені порушення в термін до 31 травня 2019 року.

23. Також 25 квітня 2019 року Департаментом ДАБІ у Київській області прийнято рішення № 1 про зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 15 лютого 2017 року № 7-м.

24. На підставі вищевказаних рішення та припису Відділом містобудування та архітектури Бучанської міської ради прийнято наказ від 19 листопада 2019 року № 2-с, яким скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (кадастровий номер :01:040:0116) від 15 лютого 2017 року № 7-м, розташованій по вул. Лісова, 1-а в м. Буча Київської області, для будівництва багатоквартирних житлових будинків та дошкільного навчального закладу, виданих ОК «ЖБК «Кампа-Парк».

25. 19 листопада 2019 року Відділом ДАБК Бучанської міської ради було видано наказ № 01-1911/н, яким скасовано реєстрацію повідомлення про початок будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), що зареєстрована 1 лютого 2019 року за № КС 38 щодо об`єкта будівництва «Будівництво багатоквартирного житлового будинку», розташованого за адресою: Київська обл., м. Буча, вул. Лісова, 1-а (замовник - ОК «ЖБК «Кампа-Парк»).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

27. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

28. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

29. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

30. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

31. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 січня 2021 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

32. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

33. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

34. У касаційні скарзі скаржники зазначають, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано статті 19, 25 та 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», внаслідок чого, на думку скаржників, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли неправильного висновку про правомірність виданих містобудівних умов та обмежень та відсутність підстав для їх скасування.

35. Скаржники вважають, що неправильне застосування вищезазначених правових норм судами попередніх інстанцій допущено у зв`язку з неврахуванням висновків Верховного Суду, що містяться у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 823/5265/15, від 17 травня 2019 року у справі № 806/1576/18, від 16 червня 2021 року у справі № 2340/3189/18 (про те, що невідповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень) та від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 26 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 26 березня 2021 року у справі № 522/5362/17 (про те, що детальний план території є нормативно-правовим актом, який має відповідати генеральному плану населеного пункту).

36. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

37. Відповідно до частин першої та четвертої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на момент видачі містобудівних умов та обмежень) забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

37. Згідно з частиною п`ятою статті 26 цього ж Закону проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у наступному порядку:

отримання замовником або проектувальником вихідних даних;

розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених ст. 31 Закону, її експертизи;

затвердження проектної документації;

виконання підготовчих та будівельних робіт;

прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;

реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

38. Частиною першою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних є містобудівні умови та обмеження.

39. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження - документ, в якому зазначено комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування та будівництва, що стосуються поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будівель та споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

40. Згідно з частиною четвертою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

41. Частиною восьмою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

42. Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється:

1) за заявою замовника;

2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам;

3) за рішенням суду.

43. У разі скасування в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.

44. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що на момент виникнення спірних правовідносин скасування містобудівних умов та обмежень могло здійснюватися за заявою замовника, у порядку державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду.

45. Відповідно до статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

46. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

47. З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду:

1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду;

2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади;

3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду;

4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;

5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

48. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право:

1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону;

3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності;

4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення;

5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося;

6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

49. За невиконання письмових вимог головних інспекторів будівельного нагляду посадові особи об`єктів нагляду несуть відповідальність відповідно до закону.

50. Про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, головний інспектор будівельного нагляду повідомляє голову відповідного органу місцевого самоврядування для прийняття рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності винної особи.

51. Постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду (далі - Порядок № 698, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

52. Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

53. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

54. Пунктом 3 Порядку № 698 визначено, що основними завданнями нагляду є, зокрема, виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності , вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

55. Відповідно до пунктів 23-26 Порядку № 698 за результатами планової або позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду, який проводив перевірку, складає акт перевірки за формою згідно з додатком 4.

56. Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається об`єкту нагляду, другий залишається у головного інспектора будівельного нагляду, який проводив перевірку.

57. Акт перевірки підписується головним інспектором будівельного нагляду, який проводив перевірку, та керівником об`єкта нагляду, або його заступником, або уповноваженою керівником особою, а також фахівцями підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів, що залучалися до проведення перевірки.

58. Якщо керівник об`єкта нагляду, щодо якого проводилася перевірка, або його заступник, або уповноважена керівником особа не погоджуються з результатами перевірки, викладеними в акті перевірки, вони мають право в акті викласти письмові пояснення, зауваження або заперечення.

59. Згідно з пунктом 29 Порядку № 698 у разі виявлення головним інспектором будівельного нагляду під час проведення перевірки порушення, яке може бути усунуто, видається припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (далі - припис) за формою згідно з додатком 5.

60. Припис складається у двох примірниках. Один примірник надається керівнику об`єкта нагляду, або його заступнику, або уповноваженій керівником особі, другий залишається у головного інспектора будівельного нагляду, який його видав.

61. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що ДАБІ України як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду уповноважений приймати рішення про скасовування чи зупинення дії рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги містобудівного законодавства. Крім того, орган ДАБІ України за результатом проведеної перевірки порушення, яке може бути усунуто, видає припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

62. З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що Відділ містобудування та архітектури Бучанської міської ради Київської області як виконавчий орган міської ради не наділений повноваженнями щодо самостійного скасування виданих ним містобудівних умов та обмежень, оскільки таку дію могли вчиняти лише головні інспектори будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам.

63. У разі виявлення порушень на об`єкті будівництва Відділ містобудування та архітектури Бучанської міської ради Київської області міг у порядку, визначеному частиною восьмою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», звернутися до суду з позовом про скасування містобудівних умов та обмежень.

64. На цій підставі суд доходить висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у частині задоволення позову про визнання протиправним та скасування наказу Відділу містобудування та архітектури Бучанської міської ради Київської області № 2-с від 19 листопада 2019 року про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки слід залишити без змін, оскільки у цій частині суди дійшли обґрунтованого висновку про відсутність у відповідача 1 повноважень приймати оскаржуване рішення.

65. Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що Департаментом ДАБІ у Київській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Відділом містобудування та архітектури виконавчого комітету Бучанської міської ради (об`єкт нагляду) під час прийняття рішення про надання ОК «ЖБК «Кампа-Парк» містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 15 лютого 2017 року № 7-м.

66. В акті перевірки контролюючий орган зазначив, що наміри забудови не містять обґрунтованих рішень щодо визначення граничнодопустимих параметрів 185 місць для організації постійного зберігання автомобілів мешканців в межах території житлового кварталу з дотриманням вимог пункту 7.50, таблиці 7.5 ДБН 360-92** ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських та сільських поселень», а також не визначено необхідність попереднього будівництва дошкільного навчального закладу на 75 місць та не визначено граничнодопустимі параметри дошкільного навчального закладу (основні ТЕП).

67. У зв`язку з виявленими порушеннями, Департаментом ДАБІ у Київській області винесено припис про усунення порушено вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 25 квітня 2019 року, яким встановлено вимогу Відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Бучанської міської ради вжити заходів щодо усунення виявлених порушень, та прийнято рішення № 1 про зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 15 лютого 2017 року № 7-м.

68. Суди попередніх інстанцій, скасовуючи вищезазначені акти Департаменту ДАБІ у Київській області, дійшли висновку про те, що Відділом містобудування та архітектури Бучанської міської ради під час видачі містобудівних умов та обмежень від 15 лютого 2017 року № 7-м не було допущено порушень, про які зазначено в акті перевірки, оскільки у пункті 11 містобудівних умов та обтяжень міститься посилання на ДБН 360-92** пункти 7.50, 7.51 таблиця 7.5,7.6 (зміна 4) та ДБН В.2.3-15-2007 «Автостоянки і гараж для легкових автомобілів».

69. Крім того, суди зазначили, що відповідно до містобудівного розрахунку із техніко-економічними показниками заплановано будівництво на відповідній земельній ділянці житлових будинків на 369 квартир та дошкільного навчального закладу на 75 місць; видані позивачеві містобудівні умови та обмеження містять вимогу щодо необхідності спорудження дошкільного навчального закладу на 75 місць, як у назві об`єкта (пункт 1), так і в намірах забудови (пункт 3).

70. Колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій неправильними, з огляду на наступне.

71. Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 7 липня 2011 року № 109 затверджений Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст (далі - Порядок № 109; був чинний на момент надання містобудівних умов і обмежень).

72. Пунктами 2.1-2.2 розділу ІІ Порядку № 109 передбачено, що містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних.

73. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

74. Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

75. Відповідно до пункту 1 Порядку № 109 містобудівний розрахунок - розрахунок щодо граничнодопустимих параметрів забудови, умови ув`язки архітектурно-планувального та об`ємно-просторового рішення, системи обслуговування, інженерних комунікацій, транспортного обслуговування та благоустрою з існуючою забудовою із дотриманням чинних нормативних документів.

76. Склад та зміст містобудівних умов встановлений розділом ІІІ Порядку № 109.

77. Пунктом 3.1 розділу ІІІ Порядку № 109 визначено, що містобудівні умови та обмеження складаються з текстової та графічної частин.

78. Пунктами 3.2-3.3 розділу ІІІ Порядку № 109 текстова частина містобудівних умов та обмежень містить розділи: «Загальні дані»; «Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки».

79. Розділ «Загальні дані» містить: а) назву об`єкта будівництва; б) інформацію про замовника; в) наміри забудови; г) адресу будівництва або місце розташування об`єкта; ґ) документ, що підтверджує право власності або користування земельною ділянкою (крім випадків, передбачених пунктом 2.3 розділу II цього Порядку); д) площу земельної ділянки; е) цільове призначення земельної ділянки; є) посилання на містобудівну документацію (у разі наявності); ж) функціональне призначення земельної ділянки; з) основні техніко-економічні показники об`єкта будівництва.

80. Відповідно до пункту 3.4 розділу ІІІ Порядку № 109 розділ «Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки» містить: а) граничнодопустиму висоту будівель; б) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; в) максимально допустиму щільність населення (для житлової забудови); г) відстані від об`єкта, який проектується, до меж червоних ліній та ліній регулювання забудови; ґ) планувальні обмеження (зони охорони пам`яток культурної спадщини, зони охоронюваного ландшафту, межі історичних ареалів, прибережні захисні смуги, санітарно-захисні та інші охоронювані зони); д) мінімально допустимі відстані від об`єктів, які проектуються, до існуючих будинків та споруд; е) охоронювані зони інженерних комунікацій; є) вимоги до необхідності проведення інженерних вишукувань згідно з державними будівельними нормами ДБН А.2.1-1-2008 «Інженерні вишукування для будівництва»; ж) вимоги щодо благоустрою з урахуванням положень Закону України «Про благоустрій населених пунктів»; з) забезпечення умов транспортно-пішохідного зв`язку; и) вимоги щодо наявності місць для постійного зберігання автотранспорту; і) вимоги щодо охорони культурної спадщини з урахуванням положень Закону України «Про охорону культурної спадщини»; ї) вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень.

81. Згідно з пунктами 3.6-3.7 розділу ІІІ Порядку № 10 форма містобудівних умов та обмежень наведена у додатку до цього Порядку.

82. Графічна частина містобудівних умов та обмежень містить: а) кадастрову довідку з містобудівного кадастру (у разі наявності); б) черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); в) ситуаційний план місця розташування об`єкта будівництва; г) викопіювання з оновленої топографо-геодезичної підоснови у масштабі 1:2000, надане замовником; ґ) викопіювання з містобудівної документації.

83. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки містять, зокрема, основні техніко-економічні показники об`єкта будівництва, вимоги щодо благоустрою з урахуванням положень Закону України «Про благоустрій населених пунктів», вимоги щодо наявності місць для постійного зберігання автотранспорту.

84. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що актом перевірки від 4 квітня 2019 року Департаментом ДАБІ у Київській області зафіксовано невідповідність окремих розділів містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, зокрема у розділі техніко-економічних показників не визначено показники будівництва дошкільного навчального закладу на 75 осіб, та в пункті 11 не обґрунтовано наявності місць для постійного зберігання автотранспорту у кількості 185 машиномісць, а лише міститься посилання на ДБН 360-92** пункти 7.50, 7.51 таблиця 7.5,7.6 (зміна 4) та ДБН В.2.3-15-2007 «Автостоянки і гараж для легкових автомобілів».

85. З огляду на виявлені порушення, а саме - невідповідність вищезазначених положень містобудівних умов та обмежень Детальному плану території, Департаментом ДАБІ у Київській області винесено припис про усунення порушень та прийнято рішення про зупинення дії містобудівних умов та обмежень.

86. Відповідно до Детального плану території орієнтовною площею 4 га для розміщення багатоквартирної забудови з об`єктами соціальної інфраструктури в межах вулиці: Вокзальної, Лісової та існуючого табору відпочинку «Променистий» в м. Буча Київської області, затвердженого рішенням Бучанської міської ради № 539-12-VII від 23 березня 2016 року, передбачено здійснення комплексної забудови земельної ділянки (кадастровий номер :01:040:0116, площа - 2,0112 га), а саме: попереднє спорудження об`єктів соціальної сфери - дошкільного навчального закладу на 75 місць, а також вимоги щодо спорудження приміщень цивільної оборони подвійного використання (бомбосховища-паркінгу постійного зберігання автомобілів у мирний час).

87. З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає необґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про відповідність виданих Відділом містобудування та архітектури Бучанської міської ради містобудівних умов та обмежень від 15 лютого 2017 року № 7-м містобудівного законодавства та містобудівної документації на місцевому рівні та безпідставність винесення оскаржуваного припису та рішення про зупинення дії містобудівних умов та обмежень.

88. При цьому висновки судів попередніх інстанцій стосовно того, що будівництво дошкільного навчального закладу на 75 місць передбачено у назві об`єкта (пункт 1) та в намірах забудови (пункт 3), не спростовує того, що у розділі техніко-економічних показників містобудівних умов та обмежень не визначено показники будівництва дошкільного навчального закладу на 75 осіб.

89. Також необґрунтованим є висновок судів попередніх інстанцій про те, що на виконання вимог щодо забезпечення необхідною кількістю місць зберігання автотранспорту достатнім є зазначення у пункті 11 містобудівних умов та обтяжень посилання на ДБН 360-92** пункти 7.50, 7.51 таблиця 7.5, 7.6 (зміна 4) та ДБН В.2.3-15-2007 «Автостоянки і гараж для легкових автомобілів», оскільки цей пункт не містить обґрунтування рішення щодо визначення граничнодопустимих параметрів 185 місць для організації постійного зберігання автомобілів мешканців в межах території житлового кварталу.

90. З огляду на це, колегія суддів зазначає, що у частині задоволення позову про визнання протиправними та скасування припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 25 квітня 2019 року та рішення № 1 від 25 квітня 2019 року про зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права, а саме - статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що відповідно до статті 351 КАС України є підставою для їх скасування у цій частині та ухвалення нового рішення про відмову у задоволені цих позовних вимог.

91. Правова позиція з приводу наявності в органів ДАБІ України повноважень зупиняти дію містобудівних умов та обмежень, виданих об`єктом нагляду, у порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, якщо такі містобудівні умови та обмеження містять недоліки або не відповідають містобудівному законодавству та/або містобудівній документації на місцевому рівні, висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 18 жовтня 2018 року у справі № 823/1550/17, від 17 травня 2019 року у справі № 806/1576/18.

92. Стосовно доводів скаржника про неврахування судами попередніх інстанцій того, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані позивачу всупереч наявності підстав для відмови у такій видачі, а саме - у зв`язку з невідповідністю намірів забудови земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, колегія суддів зазначає наступне.

93. Відповідно до частини першої статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

94. Статтею 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

95. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

96. На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.

97. Детальний план території визначає:

1) принципи планувально-просторової організації забудови;

2) червоні лінії та лінії регулювання забудови;

3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами;

4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території;

5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування;

6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови;

7) черговість та обсяги інженерної підготовки території;

8) систему інженерних мереж;

9) порядок організації транспортного і пішохідного руху;

10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі;

11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

98. Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

99. Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

100. Відповідно до статті 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

101. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації.

102. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, за межами населених пунктів встановлюється відповідними районними державними адміністраціями, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Севастопольською міською державними адміністраціями.

103. Узгодження питань щодо забудови визначених для містобудівних потреб територій суміжних територіальних громад здійснюється на підставі відповідних угод, відображається у схемах планування зазначених територій та генеральних планах населених пунктів.

104. Встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок.

105. Комплексна забудова території відповідно до статті 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» здійснюється з метою забезпечення реалізації громадських інтересів і спрямовується на попереднє проведення інженерної підготовки, спорудження зовнішніх інженерно-транспортних мереж, об`єктів соціальної сфери, житлових будинків, інших об`єктів будівництва, а також на благоустрій території. Комплексна забудова території може здійснюватися шляхом комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду одним або кількома інвесторами.

106. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й детальний план території. Відтак, відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні - генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.

107. Невідповідність намірів забудови земельної ділянки є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень. При цьому, невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

108. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 823/5265/15, від 17 травня 2019 року у справі № 806/1576/18, від 16 червня 2021 року у справі № 2340/3189/18.

109. Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що містобудівні умови та обмеження від 15 лютого 2017 року № 7-м розроблено відповідно до Генерального плану міста Буча Київської області, затвердженого рішенням Бучанської міської ради № 2124-67-VII від 17 березня 2015 року, детального плану території, орієнтовною площею 4,0 га, для розміщення багатоквартирної забудови із об`єктами соціальної інфраструктури в межах вулиць Вокзальна, Лісова та існуючого табору відпочинку «Променистий» в м. Буча Київської області, затвердженого рішенням Бучанської міської ради № 539-12-VII від 23 червня 2016 року, Плану зонування території міста Буча Київської області, затвердженого рішенням Бучанської міської ради № 2171-69-VI від 30 квітня 2015 року.

110. Скаржник стверджує, що невідповідність намірів забудови обумовлена тим, що містобудівні умови та обмеження видані не на об`єкт будівництва «багатоквартирні житлові будинки та дошкільний навчальний заклад за адресою: Київська область, м. Буча, вул. Лісова, 1-а» в цілому, а лише його частину - багатоквартирні житлові будинки.

111. З приводу цього колегія суддів зазначає, що у містобудівних умовах та обмеженнях наміри забудови (пункт 3) відповідають вимогам детального плану території, а саме - «будівництво багатоквартирних житлових будинків та дошкільного навчального закладу». При цьому окремі недоліки містобудівних умов та обмежень можуть бути виправлені шляхом внесення до них змін у порядку, визначеному частиною восьмою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Проте такі недоліки не свідчать про невідповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні.

112. Колегія суддів також вважає необґрунтованими посилання скаржника на правову позицію, що міститься у постановах Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 26 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 26 березня 2021 року у справі № 522/5362/17, відповідно до якої детальний план території є нормативно-правовим актом, що має відповідати генеральному плану населеного пункту.

113. У справі, що розглядається, питання невідповідності детального плану території Генеральному плану населеного пункту не є предметом спірних правовідносин, а тому висновки, що містяться у вищезазначених постановах Верховного Суду, не мають значення для правильного вирішення спору.

114. Стосовно іншої частини позовних вимог, а саме - наявності правових підстав для скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт, колегія суддів зазначає наступне.

115. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

116. Частиною другою статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень реєстрація такої декларації, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягають скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування декларації чи права на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю письмово повідомляє замовника протягом трьох робочих днів з дня скасування.

117. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що підставою для скасування права на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, є виявлення факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо: 1) будівництво здійснюється на земельній ділянці, що невідведена для цієї мети; 2) будівництво здійснюється за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) будівництво здійснюється за відсутності затвердженого проєкту або будівельного паспорту; 4) скасовано містобудівні умови та обмеження.

118. При цьому наявність порушень, які не свідчать про самочинне будівництво, не є підставою для скасування реєстрації декларацій, однак може бути підставою для притягнення до відповідальності іншого характеру.

119. Аналогічний висновок сформульований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 814/1914/16, від 26 червня 2018 року у справі № 826/20445/16, від 18 жовтня 2018 року у справі № 695/3442/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 826/9275/17, від 13 грудня 2018 року у справі № 522/6212/17, від 22 січня 2019 року у справі № 826/17907/17.

120. З огляду на те, що судами попередніх інстанцій не встановлено, а відповідачами не доведено, наявність підстав вважати об`єкт будівництва самочинним, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій у частині задоволення позову про визнання протиправним та скасування наказу Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Бучанської міської ради від 19 листопада 2019 року № 01-1911/н про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

121. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

122. Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

123. Важливо наголосити, що низка рішень Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) дійсно містить, розвиває та удосконалює підхід до обґрунтованості (мотивованості) судових рішень.

124. ЄСПЛ наголошує, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує національні суди обґрунтовувати свої рішення (рішення у справі «Якущенко проти України», заява № 57706/10, пункт 28). До того ж, принцип належного здійснення правосуддя також передбачає, що судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони ґрунтуються (рішення у справах «Garcнa Ruiz v. Spain» [GC] (заява №30544/96, пункт 26), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23), «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58), «Бендерський проти України» (заява N 22750/02, пункт 42)).

125. Крім того, у пункті 60 рішення «Helle v. Finland» (заява №20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.

126. Також у пункті 71 рішення у справі «Peleki v. Greece» (заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене мотивувань або якщо зазначені ним мотиви ґрунтуються на порушенні закону, допущеного національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (рішення у справі «Moreira Ferreira v. Portugal» (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

127. До того ж, у пункті 80 рішення у справі «Perez v. France» (заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (рішення у справі «Artico v. Italy», заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (рішення у справі «Van de Hurk v. The Netherlands», заява № 16034/90, пункт 59).

128. Однак, варто наголосити, що в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні, ЄСПЛ також неодноразово зазначав, зокрема у рішенні «Garcнa Ruiz v. Spain» [GC] (заява №30544/96, пункт 26) про те, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, проте вказаний підхід не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент (рішення у справах «Van de Hurk v. The Netherlands» (заява № 16034/90, пункт 61), «Шкіря проти України» (заява № 30850/11, пункт 43). Разом з тим, у вказаному рішенні Суд звертає увагу на те, що ступінь застосування обов`язку викладати мотиви може варіюватися в залежності від характеру рішення і повинно визначатися у світлі обставин кожної справи.

129. Подібних висновків щодо необхідності дотримання вказаного зобов`язання виключно з огляду на обставини справи ЄСПЛ дійшов також у рішеннях «Ruiz Torija v. Spain» (заява №18390/91, пункт 29), «Higgins and others v. France» (заява № 20124/92, пункт 42), «Бендерський проти України» (заява № 22750/02, пункт 42) та «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03, пункт 54).

130. Так, у пункті 54 рішення «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03) ЄСПЛ зазначив, що не бачить жодних ознак несправедливості або свавільності у відмові судів детально розглянути доводи заявника, оскільки суди чітко зазначили, що ці доводи були повністю необґрунтованими.

131. Отже, у рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої рішення національних судів мають бути обґрунтованими, зрозумілими для учасників справ та чітко структурованими; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто мотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка постановляє рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

132. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу Відділу містобудування та архітектури Бучанської міської ради та Бучанської міської ради слід задовольнити частково, рішення судів попередніх інстанцій скасувати у частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними та скасування припису та рішення про зупинення дії містобудівних умов та обмежень та ухвалити у цій частині нове рішення про відмову у задоволені позову; в іншій частині судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

133. Оскільки колегія суддів частково приймає рішення на користь суб`єкта владних повноважень, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 139, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Відділу містобудування та архітектури Бучанської міської ради та Бучанської міської ради задовольнити частково.

Скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 січня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року у частині задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 25 квітня 2019 року, винесеного Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, та про визнання протиправним та скасування рішення № 1 від 25 квітня 2019 року про зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 15 лютого 2017 року № 7-м, винесеного Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, та ухвалити у цій частині нове рішення про відмову у задоволені цих позовних вимог.

В іншій частині рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 січня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко