Справа № 120/1859/19-а
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2021-12-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 120/1859/19-а

адміністративне провадження № К/9901/34018/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 120/1859/19-а

за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної міграційної служби України у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування рішення

за касаційною скаргою ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Дереча В`ячеслав Олексійович,

на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Сапальової Т.В., суддів Смілянця Е.С., Капустинського М.М.

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. В червні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Управління Державної міграційної служби України у Вінницькій області (далі - відповідач, УДМС України у Вінницькій області), де просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати рішення УДМС України у Вінницькій області від 24 травня 2019 року № 30 про скасування дозволу на імміграцію в Україну, виданого громадянину Росії ОСОБА_1 27 березня 2017 року за № НОМЕР_1;

1.2. зобов`язати УДМС України у Вінницькій області видати громадянину Росії ОСОБА_1 посвідку на постійне проживання в Україні.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що, враховуючи його українське походження та проживання в Україні всіх близьких родичів (батько, мати, рідна сестра та інших родичів, які мають українське громадянство), прийняв рішення на отримання дозволу на імміграцію в Україну з метою подальшого отримання громадянства України. Зауважив, що отримання дозволу на імміграцію та посвідки на постійне проживання викликане ще й станом здоров`я батьків, які потребують додаткової уваги та допомоги в лікуванні і веденні домашнього господарства. Наголосив, що жодних дій, які могли б становити загрозу національній безпеці України та громадському порядку в Україні не вчиняв, а оскаржуване ним рішення міграційної служби не містить опису обставин, які вказують на порушення ним приписів статті 12 Закону України "Про імміграцію" (далі - Закон № 2491-III). Підкреслив, що відповідач не запрошував його під час розгляду питання про скасування дозволу на імміграцію для надання пояснень, чим порушив вимоги пункту 23 Порядку провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію і поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 грудня 2002 року № 1983 (далі - Порядок № 1983).

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

3. 07 березня 2017 року УДМС України у Вінницькій області, на підставі пункту 3 частини третьої статті 4 Закону № 2491-III, виданого ОСОБА_1 дозвіл № НОМЕР_1 на імміграцію в Україну.

4. 13 липня 2017 року позивача документовано посвідкою на постійне місце проживання серії НОМЕР_2 терміном дії «безстроково».

5. 29 листопада 2017 року відповідачем, в порядку обміну у зв`язку з досягненням ОСОБА_1 45-річного віку, документовано останнього посвідкою на постійне проживання серії НОМЕР_3 терміном дії «безстроково».

6. 29 січня 2019 року Управлінням Служби безпеки України у Вінницькій області (далі - УСБУ у Вінницькій області) складено подання № 53/5/52-508нт про скасування дозволу на імміграцію ОСОБА_1 .

6.1. У цьому поданні указано, що УСБУ у Вінницькій області в ході здійснення оперативної-службової діяльності отримано інформацію про наявність загроз національній безпеці України з боку громадянина РФ ОСОБА_1 , який в період з 2010 року по 2016 рік проводив активну громадсько-політичну діяльність на території Російської Федерації на посаді керівника структурних підрозділів підконтрольних російській владі шовіністичних організацій "Патріоти Росії" та "Всеросійський народний фронт". У 2014 році ОСОБА_1 своїми діями активно сприяв порушенню територіальної цілісності України, зокрема анексії АР Крим, та початку збройної агресії на Сході держави. Так, у травні 2014 року у місті Москва (РФ), як керівник Ставропольського регіонального відділення політичної партії «Патріоти Росії», приймав участь у проведенні IX всеросійського з`їзду політсили, на якому одноголосно прийнято постанову про засудження дії української влади по відновленню територіальної цілісності, підтримано анексію АР Крим, доручено всім регіональним відділенням організовувати заходи із сприяння терористичним організаціям «Л/ДНР».

6.2. Також у цьому поданні наголошено, що позивач з 2017 року постійно проживає на території України та здійснює активний збір інформації про електоральні настрої населення з метою можливого зриву виборчого процесу в Україні.

7. 14 травня 2019 року до відповідача надійшов лист Державного бюро розслідувань (далі - ДБР) від 06 травня 2019 року № 01-6023, вх.№12832-19 з інформацією про наявність кримінального провадження, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань № 0000047 від 25 лютого 2019 року, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 110 (посягання на територіальну цілісність і недоторканність України) Кримінального кодексу України, фігурантом якої є ОСОБА_1 .

8. 24 травня 2019 року УДМС України у Вінницькій області на підставі подання УСБУ у Вінницькій області від 29 січня 2019 року № 53/5/52-508нт та листа Державного бюро розслідувань від 06 травня 2019 року № 01-6023 складений висновок про скасування дозволу на імміграцію в Україну громадянину Російської Федерації ОСОБА_1 .

9. Цього ж дня (24 травня 2019 року) УДМС України у Вінницькій області прийняте рішення № 30, яким скасовано дозвіл від 27 травня 2017 року за № НОМЕР_1 на імміграцію в Україну громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 , на підставі пункту 3 частини першої статті 12 Закону № 2491-III.

10. 28 травня 2019 року в УДМС України у Вінницькій області ознайомлено позивача з рішенням № 30 від 24 травня 2019 року, та вилучено посвідку на постійне місце проживання серії НОМЕР_4 від 29 листопада 2017року.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

11. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково, визнано протиправним та скасовано рішення УДМС України у Вінницькій області № 30 від 24 травня 2019 року про скасування дозволу на імміграцію в Україну, виданого громадянину Російської Федерації ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , у задоволенні позову в іншій частині відмовлено.

11.1. Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення відповідача, суд першої інстанції виходив з того, що останнім не доведено наявність підстав для скасування позивачу дозволу на імміграцію, передбачених статтею 12 Закону № 2491-III, та порушено вимоги пункту 23 Порядку №1983 в частині недотримання обов`язку запросити позивача для надання пояснень стосовно порушеного питання про скасування дозволу на імміграцію.

11.2. Так, суд першої інстанції урахував, що обставини, на які посилається УСБУ у Вінницькій області у поданні про скасування дозволу на імміграцію, зокрема, в частині здійснення позивачем активної громадсько-політичної діяльності протягом періоду з 2010 року по 2016 рік на території Російської Федерації на посаді керівника структурних підрозділів підконтрольних російській владі шовіністичних організацій "Патріоти Росії" та "Всеросійський народний фронт", фактично були наявні на момент розгляду питання про отримання ним дозволу на імміграцію та підлягали перевірці, зокрема УСБУ у Вінницькій області, відповідно до пункту 14 Порядку № 1983.

11.3. Суд першої інстанції наголосив, що інформація про політичну діяльність позивача на території Російської Федерації, під час здійснення перевірки відповідно до пункту 14 Порядку № 1983, знаходилася у вільному доступі, про що свідчать додатки до подання УСБУ у Вінницькій області у вигляді скрін-шотів з мережі інтернет, та не могла бути не врахована та не перевірена під час надання дозволу на імміграцію в Україну ОСОБА_1 .

11.4. Щодо посилання у поданні УСБУ у Вінницькій області про збір позивачем інформації про електоральні настрої населення, суд першої інстанції дійшов висновку, що подання не містить будь-якої мотивації того, що такі дії спрямовані на можливість зриву виборчого процесу в Україні та посягання на територіальну цілісність, а відтак вказана інформація, за розсудом суду, не може бути окремою підставою для скасування дозволу на імміграцію.

11.5. Відмовляючи у задоволенні позову в частині зобов`язання УДМС України у Вінницькій області видати громадянину Російської Федерації ОСОБА_1 посвідку на постійне проживання в Україні, суд першої інстанції виходив з того, що ця вимога є передчасною, оскільки для отримання посвідки на постійне проживання в Україні ОСОБА_1 необхідно особисто звернутися до УДМС України у Вінницькій області та подати перелік документів, визначених пунктом 32 Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на постійне проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 321 від 25 квітня 2018 року, а підстави вважати, що відповідач перешкоджатиме в реалізації позивачем такого права, відсутні.

12. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2020 року апеляційну скаргу УДМС України у Вінницькій області задоволено повністю, рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2019 року у справі №120/1859/19-а про визнання протиправним та скасування рішення УДМС України у Вінницькій області скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

12.1. Ухвалюючи таку постанову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що судом першої інстанції не було надано об`єктивної оцінки дійсним обставинам справи, оскільки останні так і не були встановлені в ході судового розгляду справи в повному обсязі. На думку суду апеляційної інстанції, суд першої інстанції, надавши перевагу доводам позивача, які не були підтвердженні жодними доказами, залишив поза увагою сукупність фактів, які наводилися відповідачем та потребували детальної оцінки під час розгляду цієї справи.

12.2. Суд апеляційної інстанції урахував пояснення позивача, отримані в ході апеляційного перегляду справи, який не заперечуючи власну політичну діяльність на території Російської Федерації на посаді керівника структурних підрозділів організацій "Патріоти Росії" та "Всеросійський народний фронт" в минулому, зазначив про відсутність у нього доказів на підтвердження факту виходу зі складу названих організацій як на момент імміграції в Україну, так і на даний час.

13. Постановою Верховного Суду від 04 вересня 2020 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2020 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до Сьомого апеляційного адміністративного суду.

13.1. Направляючи справу на новий розгляд Верховний Суд зазначив про те, що судом апеляційної інстанції не надано оцінку діям відповідача під час вирішення питання щодо скасування дозволу на імміграцію в частині дотримання вимог пункту 23 Порядку № 1983, зокрема, залишено поза увагою установлений судом першої інстанції факт порушення відповідачем цієї норми стосовно не виконання обов`язку запросити позивача для надання пояснень щодо порушеного питання про скасування дозволу на імміграцію.

14. За результатами нового розгляду постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року апеляційну скаргу УДМС України у Вінницькій області задоволено повністю, рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2019 року у справі № 120/1859/19-а про визнання протиправним та скасування рішення УДМС України у Вінницькій області скасовано, у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено повністю.

14.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що УДМС України у Вінницькій області мало обґрунтовані підстави для скасування ОСОБА_1 дозволу на імміграцію на підставі пункту 3 частини першої статті 12 Закону № 2491-IIІ через дії іммігранта, які становлять загрозу національній безпеці України та громадському порядку в Україні. Суд наголосив, що оскільки забезпечення національної безпеки належить до завдань СБУ, то органи ДМС України не перевіряють достовірність інформації, наданої УСБУ у Вінницькій області, а оцінюють наявність визначених Законом № 2491-III підстав для прийняття рішення про скасування дозволу на імміграцію.

14.2. Перевіряючи висновки суду першої інстанції щодо порушення відповідачем пункту 23 Порядку № 1983, суд апеляційної інстанції виходив з того, що згідно зі змістом вказаної норми участь особи, відносно якої розглядається питання про скасування дозволу на імміграцію, не є обов`язковою. Натомість, вказаним Порядком встановлено, що особа запрошується для надання пояснень у разі необхідності з`ясування обставин, які мають значення для вирішення питання про скасування дозволу на імміграцію. Отже, відсутність запрошення позивача для надання пояснень щодо підстав скасування дозволу на імміграцію не є порушенням пункту 23 Порядку № 1983 та не спростовує висновків рішення УДМС України у Вінницькій області від 24 травня 2019 року № 30.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

15. 11 грудня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Дереча В`ячеслав Олексійович, у якій скаржник просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року та залишити в силі рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2019 року.

16. Касаційну скаргу, з урахуванням подальших уточнень, подано з підстав неврахування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених, зокрема, у постанові від 14 квітня 2020 року у справі № 480/296/19 щодо встановлення у законний спосіб винуватості позивача та від 18 квітня 2018 року у справі № 820/2262/17 щодо застосування пункту 23 Порядку № 1983.

16.1. Скаржник зауважує, що суд апеляційної інстанції порушив норми матеріального права, зокрема, неправильно застосував пункт 3 частини першої статті 12 Закону №2491-III та пункт 23 Порядку № 1983, а також порушив норми процесуального права, а саме частини другої статті 77 КАС України, переклавши тягар доведення на позивача.

16.2. Неправильне застосування норм права судом апеляційної інстанції, на думку позивача, полягає у тому, що пункт 3 частини першої статті 12 Закону № 2491-III передбачає встановлення винних дій іммігранта. Скаржник вважає, що ні під час прийняття оскаржуваного рішення УДМС України у Вінницькій області, ні під час розгляду та винесення оскаржуваного рішення судом апеляційної інстанції, судом не добуто фактичних даних щодо вчинення, або можливості вчинення саме ОСОБА_1 , конкретних протиправних дій на шкоду державній безпеці України та громадському порядку в Україні. В матеріалах справи відсутні належні та допустимі докази вини позивача щодо його дій, які становлять загрозу національній безпеці і громадському порядку в Україні, порушують територіальну цілісність України, направлені на збір інформації про електоральні настрої населення з метою можливого зриву виборчого процесу в Україні, та продовження діяльності, яка може становити загрозу національній безпеці України.

16.3. Скаржник підкреслює, що суд апеляційної інстанції, який в оскаржуваному рішенні посилається на лист Державного бюро розслідувань від 06 травня 2019 року № 01-6023 щодо відкритого кримінального провадження № 000047 від 25 лютого 2019 року за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 110 Кримінального кодексу України, не врахував той факт, що позивач у цій справі має статус свідка і, що з моменту відкриття вказаного кримінального провадження (більш ніж 1,5 роки) він жодного разу не був допитаний. Скаржник наголошує, що вина у вчиненні злочину, або адміністративному правопорушенні установлюється в порядку, визначеному Кримінальним процесуальним кодексом України, або Кодексом України про адміністративні правопорушення.

17. 11 грудня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

18. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року касаційна скарга залишена без руху через її невідповідність вимогам статті 330 КАС України.

19. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року після усунення недоліків відкрито касаційне провадження за вищевказаною касаційною скаргою.

20. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 20 жовтня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Позиція інших учасників справи

21. 15 лютого 2021 року від УДМС України у Вінницькій області надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач посилається на не обґрунтованість доводів цієї касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення прийняте судом апеляційної інстанції залишити без змін. Указує, що позивач вчинив діяння, які загрожують національним інтересам України, національній безпеці, суспільству і державі, громадському порядку, що установлено спеціально уповноваженим органом - УСБУ у Вінницькій області.

21.1. На думку відповідача, суд апеляційної інстанції дав належну оцінку діям відповідача щодо дотримання відповідачем пункту 23 Порядку № 1983 під час вирішення питання щодо скасування дозволу на імміграцію, відповідно до якої відсутність запрошення позивача для надання пояснень щодо підстав скасування дозволу на імміграцію, на думку відповідача, не є порушенням цього Порядку та не спростовує висновків рішення УДМС України у Вінницькій області від 24 травня 2019 року № 30.

Нормативне регулювання

22. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Частиною першою статті 129 Конституції України установлено, що суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.

24. Відповідно до частини 1 статті 26 Конституції України іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України.

25. Статтею 3 Закону України "Про імміграцію" № 2491-III від 07 червня 2001 року (далі - Закон № 2491-III, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) установлено, що правовий статус іммігранта в Україні визначається Конституцією України, цим Законом, іншими законами України та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

26. Нормою пункту 3 частини першої статті 12 Закону № 2491-III визначено, що дозвіл на імміграцію може бути скасовано органом, який його видав, якщо дії іммігранта становлять загрозу національній безпеці України, громадському порядку в Україні.

27. Процедуру провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію іноземцям та особам без громадянства, які іммігрують в Україну, поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень, а також компетенцію центральних органів виконавчої влади та підпорядкованих їм органів, які забезпечують виконання законодавства про імміграцію, визначено Порядком провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію і поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 грудня 2002 року № 1983 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок № 1983).

28. Згідно з пунктом 21 Порядку № 1983 дозвіл на імміграцію скасовується органом, який прийняв рішення про надання такого дозволу.

28.1. Питання щодо скасування дозволу мають право порушувати ДМС, її територіальні органи та територіальні підрозділи, МВС, органи Національної поліції, регіональні органи СБУ, Робочий апарат Укрбюро Інтерполу та Держприкордонслужба або органи, які у межах наданих повноважень забезпечують виконання законодавства про імміграцію, якщо стало відомо про існування підстав для скасування дозволу на імміграцію.

29. Пунктом 22 Порядку № 1983 визначено, що у разі коли ініціатором скасування дозволу на імміграцію є інший орган, зазначений в абзаці другому пункту 21 цього Порядку, для прийняття відповідного рішення цим органом складається обґрунтоване подання із зазначенням підстав для скасування дозволу, визначених статтею 12 Закону № 2491-III, що надсилається до органу ДМС, який прийняв рішення про надання такого дозволу.

30. Згідно з пунктом 23 Порядку № 1983 ДМС територіальні органи і підрозділи всебічно вивчають у місячний термін подання щодо скасування дозволу на імміграцію, запитують у разі потреби додаткову інформацію в ініціатора подання, інших органів виконавчої влади, юридичних і фізичних осіб, а також запрошують для надання пояснень іммігрантів, стосовно яких розглядається це питання. На підставі результату аналізу інформації приймається відповідне рішення.

Про прийняте рішення письмово повідомляються протягом тижня ініціатори процедури скасування дозволу на імміграцію та іммігранти.

31. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про Службу безпеки України» від 25 березня 1992 року № 2229-ХІІ (у редакції чинній на час складення подання № 5/13403, далі - Закон № 2229-ХІІ) Служба безпеки України - державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України.

32. Згідно статті 2 цього Закону на Службу безпеки України покладається у межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці.

33. Задля реалізації цих функцій на Службу безпеки України покладено обов`язок, серед іншого, брати участь у розробці заходів і вирішенні питань, що стосуються в`їзду в Україну та виїзду за кордон, перебування на її території іноземців та осіб без громадянства, прикордонного режиму і митних правил, приймати рішення про заборону в`їзду в Україну іноземцю або особі без громадянства, про скорочення строку тимчасового перебування іноземця та особи без громадянства на території України, про примусове повернення іноземця або особи без громадянства в країну походження або третю країну (пункт 13 частини першої статті 24 Закону № 2229-ХІІ).

34. У статті 1 Закону України «Про національну безпеку України» від 21 червня 2018 року № 2469-VIII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2469-VIII) надано визначення:

державна безпека - захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності і демократичного конституційного ладу та інших життєво важливих національних інтересів від реальних і потенційних загроз невоєнного характеру;

національна безпека - захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз;

національні інтереси України - життєво важливі інтереси людини, суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет України, її прогресивний демократичний розвиток, а також безпечні умови життєдіяльності і добробут її громадян;

загрози національній безпеці України - явища, тенденції і чинники, що унеможливлюють чи ускладнюють або можуть унеможливити чи ускладнити реалізацію національних інтересів та збереження національних цінностей України.

35. Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 3 Закону № 2469-VIII до фундаментальних національних інтересів України належать, зокрема, державний суверенітет і територіальна цілісність, демократичний конституційний лад, недопущення втручання у внутрішні справи України.

36. За приписами частини п`ятої статті 3 Закону № 2469-VIII загрози національній безпеці України та відповідні пріоритети державної політики у сферах національної безпеки і оборони визначаються у Стратегії національної безпеки України, Стратегії воєнної безпеки України, Стратегії кібербезпеки України, інших документах з питань національної безпеки і оборони, які схвалюються Радою національної безпеки і оборони України і затверджуються указами Президента України.

37. Стратегія національної безпеки України затверджена Указом Президента України від 14 вересня 2020 року № 392/2020 (далі - Стратегія національної безпеки України).

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

38. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

39. Спір у цій справі виник у зв`язку із скасуванням громадянину Російської Федерації ОСОБА_1 дозволу на імміграцію в Україну відповідно до пункту 3 частини першої статті 12 Закону № 2491-III на підставі подання УСБУ у Вінницькій області, у зв`язку з тим, що дії іммігранта становлять загрозу національній безпеці України, громадському порядку в Україні.

40. Надаючи оцінку оскаржуваному судовому рішенню у межах доводів касаційної скарги за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із таких міркувань.

41. Факт збройної агресії відносно України з боку Російської Федерації, окупації та анексії частини її території, захоплення будівель органів влади, незаконної легалізації самопроголошеної влади, закликів до сепаратизму, створення і озброєння незаконних збройних формувань найманців з числа місцевих жителів, якими керували офіцери спецслужб і Збройних Сил Російської Федерації, поранень та загибелі українських військових та цивільних осіб внаслідок описаних вище подій характеризують суспільно-політичну ситуацію в країні на момент винесення оскаржуваного подання.

42. Наведені обставини є загальновідомим фактом, що знайшов своє відображення і підтвердження у актах національного законодавства та міжнародних актах.

43. Пунктом 5 Стратегії національної безпеки, ураховуючи фундаментальні національні інтереси, визначені Конституцією України і Закону № 2469-VIII, пріоритетами національних інтересів України та забезпечення національної безпеки визначено, зокрема, відстоювання незалежності і державного суверенітету та відновлення територіальної цілісності у межах міжнародно визнаного державного кордону України.

44. У пунктах 17-20 цієї Стратегії визначено, що для відновлення свого впливу в Україні Російська Федерація, продовжуючи гібридну війну, системно застосовує політичні, економічні, інформаційно-психологічні, кібер- і воєнні засоби, а спеціальні служби насамперед Російської Федерації, продовжують розвідувально-підривну діяльність проти України, намагаються підживлювати сепаратистські настрої, використовують організовані злочинні угруповання і корумпованих посадових осіб, прагнуть зміцнити інфраструктуру впливу. Деструктивна пропаганда як ззовні, так і всередині України, використовуючи суспільні протиріччя, розпалює ворожнечу, провокує конфлікти, підриває суспільну єдність.

45. Тому суд апеляційної інстанції обґрунтовано врахував контекст політичної та безпекової ситуації в Україні на момент прийняття відповідачем оскаржуваного рішення.

46. Водночас Верховний Суд вважає за необхідне зауважити, що у питаннях, які стосуються прав людини, суд має виходити із конституційного принципу їх пріоритету та необхідності дотримання міжнародних зобов`язань України у цій сфері, зокрема, Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція), відповідно до статті 1 якої договірні сторони зобов`язуються поважати права людини, що гарантовано кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією.

47. Від цього обов`язку договірна держава може відступити тільки в порядку статті 15 Конвенції, якою передбачено, що під час війни або іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації, будь-яка Висока Договірна Сторона може вживати заходів, що відступають від її зобов`язань за цією Конвенцією, виключно в тих межах, яких вимагає гострота становища, і за умови, що такі заходи не суперечать іншим її зобов`язанням згідно з міжнародним правом. Про ці заходи будь-яка Сторона у повному обсязі інформує Генерального секретаря Ради Європи про вжиті нею заходи і причини їх вжиття.

47. З матеріалів справи слідує, що позивач звернувся до органів ДМС із заявою про надання дозволу на імміграцію відповідно до пункту 3 частини третьої статті 42 Закону № 2491-III, як особа, яка має право на набуття громадянства України за територіальним походженням, поза квотою імміграції. Після проведення визначених імміграційним законодавством перевірок, на момент подачі заяви позивачем, у зв`язку з відсутністю підстав для відмови у наданні дозволу на імміграцію, позивачу надано дозвіл на імміграцію та 13 липня 2017 року Управлінням УДМС України у Вінницькій області його документовано посвідкою на постійне проживання серії НОМЕР_2 терміном дії «безстроково».

48. Тож у цій справі слід виходити з того, що скасування позивачу дозволу на імміграцію в Україну становить аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

49. У заяві України відповідно до статті 15 Конвенції, яку Україна надіслала Генеральному секретарю Ради Європи 05 червня 2015 року, повідомлено про відступ від окремих зобов`язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9, 12, 14 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтями 5, 6, 8 та 13 Конвенції в окремих районах Донецької та Луганської областей України, визначених Антитерористичним центром при Службі безпеки України у зв`язку з проведенням антитерористичної операції, на період до повного припинення збройної агресії Російської Федерації, а саме до моменту виведення усіх незаконних збройних формувань, керованих, контрольованих і фінансованих Російською Федерацією, російських окупаційних військ, їх військової техніки з території України, відновлення повного контролю України за державним кордоном України, відновлення конституційного ладу та порядку на окупованій території України.

50. Водночас у цій заяві скасування раніше наданих дозволів на імміграцію громадянам Російської Федерації, місце проживання проживання яких не визначається у районах Донецької та Луганської областей України, як один із заходів, що охоплюється відступом від зобов`язань, не вказується. Тому держава має забезпечити, щоб право на засіб юридичного захисту цих осіб у значенні статті 13 Конвенції гарантувалося не лише законом, але також і на практиці.

51. Верховний Суд у постанові від 13 лютого 2020 року у справі № 823/1499/17, вирішуючи спір у подібних правовідносинах про скасування особі дозволу на імміграцію згідно пункту 3 частини першої статті 12 Закону № 2491-III дійшов висновку, що підставою для скасування дозволу на імміграцію в Україну за цим пунктом є саме дії іммігранта, що становлять загрозу національній безпеці України чи громадському порядку в Україні. При цьому, Суд підкреслив, що зазначена норма не визначає такої умови для прийняття рішення про скасування відповідного дозволу, як доведення вини іммігранта у кримінальному чи адміністративному провадженні.

52. Доводи скаржника у касаційній скарзі про неврахування судом апеляційної інстанції правової позиції, викладеної у постанові Верховного Суду від 14 квітня 2020 року у справі № 480/296/19, є необґрунтованими, оскільки правовідносини у цій справі та справі № 480/296/19 не є подібними. Так, у справі № 480/296/19 спір стосувався скасування особі посвідки на тимчасове проживання на підставі підпункту 4 пункту 63 Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року № 322, а не положень пункту 3 частини першої першої статті 12 Закону № 2491-III. Тобто, наведена скаржником постанова Верховного Суду ухвалена за інших фактичних обставин справи та за іншого правового регулювання, що не дає підстав дійти висновку про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення.

53. У цій справі суд апеляційної інстанції надаючи оцінку оскаржуваному рішенню виходив з того, що оскільки забезпечення національної безпеки належить до завдань СБУ, то органи ДМС України не перевіряють достовірність інформації, наданої УСБУ у Вінницькій області, а оцінюють наявність визначених Законом № 2491-III підстав для прийняття рішення про скасування дозволу на імміграцію. Тому, на думку суду апеляційної інстанції, інформація, викладена у поданні УСБУ у Вінницькій області складала достатні підстави для прийняття відповідачем оскаржуваного рішення.

54. Водночас у постанові від 14 квітня 2020 року у справі № 480/296/19 Верховний Суд наголошував, що подання спеціально уповноважених органів про скасування особі дозволу на імміграцію не містить ознак управлінського рішення з регулюючим впливом на права чи законні інтереси інших суб`єктів права, у зв`язку з чим не може бути самостійним предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства на відміну від рішення органу ДМС. Тож обґрунтованість такого подання має перевірятися органом ДМС, який на підставі цього подання приймає рішення, яке у свою чергу повинно відповідати критеріям, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, на відповідність яких його і має перевірити адміністративний суд.

55. Колегія суддів зазначає, що під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суди незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, повинні перевіряти їх відповідність усім вимогам, зазначеним у частині другій статті 2 КАС України, а не просто констатувати, що оскаржуване рішення прийняте суб`єктом владних повноважень в межах наданих йому законом повноважень.

56. Цей обов`язок витікає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

57. Верховний Суд неодноразово висловлювався з приводу важливості принципу правової (справедливої) процедури (постанова від 16 квітня 2020 року №495/5105/17, постанова від 13 березня 2020 року №805/2340/17-а), яка є невід`ємною частиною верховенства права. Вказаний принцип спрямований на забезпечення справедливого ставлення до особи під час прийняття актів суб`єктом владних повноважень. Правова (справедлива) процедура встановлює стандарти у процесі прийняття актів суб`єктами владних повноважень, які відображені в рішеннях Європейського суду з прав людини, у яких здійснюється застосування статті 6 Конвенції, яка передбачає дотримання процесуальних (процедурних) гарантій у судовому провадженні.

58. У постанові від 30 липня 2020 року у справі № 824/875/19-а Верховний Суд наголосив, що вказані гарантії поширюються і на адміністративні процедури за участі суб`єкта владних повноважень. Згідно з цією статтею має бути забезпечене право особи: бути поінформованим; мати час і можливості, необхідні для підготовки свого захисту; захищати себе особисто чи використовувати юридичну допомогу захисника; ознайомитися з матеріалами справи; вона має можливість висловити свою думку перед оголошенням рішення; обґрунтувати органом влади прийняття несприятливих актів; визначити порядок їх оскарження, відшкодувати заподіяну шкоду.

59. Основна мета правової (справедливої) процедури - щоб суб`єкти владних повноважень, діяли правомірно, тобто належно, згідно з визначеними нормами права, але такими нормами права, які відповідають критеріям природного права, моральності, розумності, справедливості, а також загальноправовим принципам, що встановлені органами правосуддя.

60. Верховний Суд зазначає, що порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

61. Згідно з пунктом 23 Порядку №1983 ДМС, територіальні органи і підрозділи всебічно вивчають у місячний термін подання щодо скасування дозволу на імміграцію, запитують у разі потреби додаткову інформацію в ініціатора подання, інших органів виконавчої влади, юридичних і фізичних осіб, а також запрошують для надання пояснень іммігрантів, стосовно яких розглядається це питання. На підставі результату аналізу інформації приймається відповідне рішення.

62. Суд апеляційної інстанції не надав оцінки тому, чи використав відповідач надані йому повноваження з метою ухвалення рішення, яке б відповідало критеріям частини другої статті 2 КАС України. Суд не перевірив чи вживалися відповідачем заходи на виконання пункту 23 Порядку №1983, чи досліджувалися відповідачем у процедурі скасування іммігранту дозволу на постійне проживання в Україні будь-які інші документи чи докази, окрім подання УСБУ у Вінницькій області від 29 січня 2019 року № 53/5/52-508нт та листа ДБР від 06 травня 2019 року № 01-6023, вх. №12832-19 з інформацією про наявність кримінального провадження, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань № 0000047 від 25 лютого 2019 року.

63. Також суд апеляційної інстанції не надав оцінки доводам ОСОБА_1 , що позивач у кримінальному провадженні № 0000047 має статус свідка і що з моменту його відкриття (більш ніж 1,5 роки) він жодного разу не був допитаний.

64. Надаючи оцінку доводам скаржника, викладеним у касаційній скарзі стосовно неврахування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові від 18 квітня 2018 року щодо застосування пункту 23 Порядку № 1983, колегія суддів виходить із таких міркувань.

65. У постанові від 18 квітня 2018 року у справі № 820/2262/17 Верховний Суд підкреслював, що право особи на безпосередню участь у проведенні процедури про скасування дозволу на імміграцію в Україну гарантовано національним законодавством України, а саме пунктом 23 Порядку № 1983.

66. За висновком Суду у справі № 820/2262/17, особа, якої стосується рішення про скасування дозволу на імміграцію, повинна мати у своєму розпорядженні ефективний засіб юридичного захисту, що дає йому змогу брати участь у провадженні під час розгляду його справи у компетентному судовому або адміністративному органі влади або в компетентному органі, члени якого є безсторонніми і які користуються гарантіями незалежності. Тож не запрошення для надання пояснень іммігранта, стосовно якого розглядається питання скасування дозволу на імміграцію, є позбавленням процесуальних гарантій останнього щодо безпосередньої участі у процедурі прийняття відповідного рішення компетентним органом.

67. Із змісту норми пункту 23 Порядку № 1983 не слідує, що особа запрошується для надання пояснень лише у разі необхідності з`ясування обставин, які мають значення для вирішення питання про скасування дозволу на імміграцію. А тому висновки суду апеляційної інстанції про те, що відсутність запрошення позивача для надання пояснень щодо підстав скасування дозволу на імміграцію не є порушенням пункту 23 Порядку № 1983 є помилковими. Такий висновок суду апеляційної інстанції суперечить правовим висновкам Верховного Суду щодо застосування пункту 23 Порядку № 1983, викладених, зокрема, у постановах від 18 квітня 2018 року у справі № 820/2262/17, від 30 липня 2020 року у справі № 824/875/19-а та інш.

68. На підставі викладеного Суд констатує, що підстави касаційного оскарження постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року, наведені у касаційній скарзі ОСОБА_1 в частині неврахування апеляційним судом висновків Верховного Суду викладених у постанові від 18 квітня 2018 року підтвердилися під час касаційного розгляду справи.

69. Неправильно застосувавши норми пункту 23 Порядку № 1983, суд апеляційної інстанції не надав оцінки чи вплинула указана обставина на ефективність засобів юридичного захисту, наданих законодавством позивачу, як іммігранту, у цій процедурі, виходячи з принципу гласності прийняття рішень, відповідно до якого особа, стосовно якої приймається рішення, має право бути вислуханою, наводити доводи та докази на їх підтвердження. Зокрема, суд не переконався у тому, що позивач був обізнаний про порушену процедуру скасування йому дозволу на імміграцію та чи мав він інші процесуальні можливості особисто або через уповноваженого представника приймати участь у цій процедурі, надати відповідачу свої пояснення або докази на спростування, викладених у поданні УСБУ у Вінницькій області відомостей, що стали підставою для порушення означеного питання.

69. Виходячи із змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування необхідних доказів.

70. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судом апеляційної інстанції принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

71. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судом апеляційної інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність його висновків в цілому по суті спору.

72. В той же час критерій обґрунтованості за статтею 242 КАС означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

73. Однак рішення суду апеляційної інстанції у цій справі не відповідає критерію обґрунтованості, оскільки суд не надав оцінку кожному специфічному, доречному та важливому аргументу учасників справи та не дослідив зібрані у справі докази, що може вплинути на результат вирішення справи.

74. Верховний Суд зазначає, що для ухвалення справедливого та об`єктивного рішення мають бути повністю встановлені та з`ясовані обставини справи, а також надана належна правова оцінка доказам, що мають істотне значення для вирішення спору. Рішення є законним тоді, коли суд, виконавши всі вимоги процесуального законодавства і всебічно перевіривши всі обставини справи, вирішив справу у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

75. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

76. Згідно частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

75. З огляду на викладене, а також ураховуючи той факт, що судом апеляційної інстанції на підставі належних та допустимих доказів не було з`ясовано належним чином обставини справи, в той час як їх не встановлення впливає на правильність вирішення спору, ухвалене у справі судове рішення підлягає скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

76. Таким чином, з огляду на приписи частини другої статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції - скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

77. Суду апеляційної інстанції під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права, а також прийняти рішення та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

Висновки щодо розподілу судових витрат

78. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Дереча В`ячеслав Олексійович, задовольнити частково.

2. Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року справі № 120/1859/19-а скасувати, а справу направити на новий розгляд до Сьомого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов