Справа № 320/10736/20
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2021-12-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 320/10736/20

адміністративне провадження № К/9901/37572/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів: Желєзного І.В. та Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом керівника Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах держави до Тарасівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів заклад дошкільної освіти» Узинської міської ради Київської області та Гуманітарного відділу виконавчого комітету Узинської міської ради, третя особа: Узинська міська рада Київської області, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою заступника керівника Київської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду у складі судді Дудіна С.О. від 28 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кобаля М.І., Бужак Н.П., Костюк Л.О. від 21 вересня 2021 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2020 року керівник Білоцерківської місцевої прокуратури (далі - прокурор, позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду в інтересах держави з позовом до Тарасівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - заклад дошкільної освіти» Узинської міської ради Київської області (далі - Тарасівський НВК «ЗОШ І-ІІІ ст. - ЗДО», відповідач 1) та Гуманітарного відділу виконавчого комітету Узинської міської ради (далі - Гуманітарний відділ виконкому Узинської МР, відповідач 2), третя особа: Узинська міська рада Київської області (далі - Узинська МР, третя особа), у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Тарасівського НВК «ЗОШ І-ІІІ ст. - ЗДО» та Гуманітарного відділу виконкому Узинської МР щодо неоформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею 2,0 га під будівлями та спорудами Тарасівського НВК «ЗОШ І-ІІІ ст. - ЗДО» в межах населеного пункту, яка розташована за адресою: вул. Шкільна, 1, с. Тарасівка, Білоцерківський район, Київська область;

- зобов`язати Тарасівський НВК «ЗОШ І-ІІІ ст. - ЗДО» та Гуманітарний відділ виконкому Узинської МР вжити заходів до розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки під будівлями та спорудами Тарасівського НВК «ЗОШ І-ІІІ ст. - ЗДО» в межах населеного пункту с. Тарасівка по вул. Шкільна, 1, у користування Тарасівського НВК «ЗОШ І-ІІІ ст. - ЗДО» та оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею 2,0 га, яка розташована за адресою: вул. Шкільна, 1, с. Тарасівка, Білоцерківський район, Київська область.

2. В обґрунтування вимог позивач повідомив, що Білоцерківською місцевою прокуратурою було встановлено, що у користуванні Тарасівського НВК «ЗОШ І-ІІІ ст. - ЗДО» перебуває земельна ділянка орієнтовною площею 2,00 га, яка розташована за адресою: Київська обл., Білоцерківський р-н., с. Тарасівка, вул. Шкільна, буд. 1.

3. Позивач зазначив, що у листах до Білоцерківської місцевої прокуратури відповідачі повідомили про те, що адміністрація вказаного дошкільного навчального закладу не зверталася до міської ради з клопотаннями про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо передачі земельної ділянки у постійне користування, будь-які правовстановлюючі документи на зазначену земельну ділянку відсутні, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей.

4. На думку позивача, відповідачами допущено протиправну бездіяльність, яка полягає у невчиненні дій з приводу оформлення правовстановлюючих документів на вказану земельну ділянку, що й стало підставою для звернення до суду з позовом у цій справі.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

5. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 28 липня 2021 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року, позов прокурора залишено без розгляду.

6. Ухвалюючи рішення про залишення без розгляду позовної заяви, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що прокурор не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 28 липня 2021 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник керівника Київської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Касаційну скаргу подано 18 жовтня 2021 року.

9. Ухвалою Верховного Суду від 29 жовтня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № 320/10736/20, витребувано адміністративну справу та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури.

10. Разом із касаційною скаргою скаржником подано клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за участі заступника прокурора, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 1 грудня 2021 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. У касаційній скарзі заступник керівника Київської обласної прокуратури зазначає, що судові рішення прийняті без дотримання вимог статті 53 КАС України та без урахування положень пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», у зв`язку з чим суди дійшли помилкових висновків, що прокурор не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді; про відсутність у прокурора права здійснювати представництво в суді законних інтересів держави у цій справі.

12. Скаржник у касаційній скарзі наголошує, що судами попередніх інстанцій не враховано при прийнятті оскаржуваних рішень правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц та висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 5 березня 2020 року у справі № 520/6826/19 та від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18 (про те, що інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, благоустрій населених пунктів, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю).

13. Крім того, скаржник стверджує, що судами не враховано висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, про те, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

14. Також скаржником зазначено, що підставами для прийняття до розгляду касаційної скарги у цій справі є те, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, а також становить значний суспільний інтерес (пункти «а», «в» частини п`ятої статті 328 КАС України).

15. Вищезазначені підстави скаржник обґрунтовує тим, що при зверненні до суду першої інстанції прокурором було зазначено, в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту у даному випадку, адже спір у справі стосується, перш за все, забезпечення інтересів держави у сфері охорони дитинства та прав дітей на освіту.

16. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу заступника прокурора не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

18. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

19. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

20. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

21. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

22. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Київського окружного адміністративного суду від 28 липня 2021 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.

23. Суди першої та апеляційної інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову, дійшли висновку, що у цій справі відсутні підстави, визначені статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва прокурором інтересів держави у суді.

24. Разом з тим, колегія суддів вважає такий висновок судів передчасним, у зв`язку з наступним.

25. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

26. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

27. Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України «Про прокуратуру».

28. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

29. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

30. У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

31. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

32. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

33. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

34. Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

35. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15.

36. Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

37. Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.

38. Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).

39. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

40. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

41. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

42. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

43. Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

44. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

45. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

46. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

47. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

48. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом зобов`язання оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться навчальний заклад. Крім того, захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом створення належних та безпечних умов для здобуття освіти, які порушено протиправною бездіяльністю відповідачів.

49. На думку суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», у зв`язку з наступним.

50. Так, у Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

51. Крім того, відповідно до статті 28 Конвенції про права дитини держави-учасниці визнають право дитини на освіту, і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей вони, зокрема: сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей.

52. Верховний Суд неодноразово наголошував на пріоритетності положень зазначеного Міжнародного договору, зокрема, у постановах від 20 березня 2018 року у справі № 337/3087/17(2-а/337/236/2017), від 25 квітня 2019 року у справі № 226/1056/17, від 24 жовтня 2019 року у справі № 815/1729/16, від 25 березня 2020 року у справі № 387/168/17(2-а/387/8/17), від 26 травня 2020 року у справі №303/5848/16-а.

53. Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону дитинства» забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

54. Забезпечення якнайкращих інтересів дитини є одним із базових міжнародних принципів, який закріплений, зокрема, у статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу. Зміст цього принципу полягає у тому, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.

55. Згідно з положеннями частини другої статті 4 Закону України «Про освіту» право на безоплатну освіту забезпечується: для здобувачів дошкільної та повної загальної середньої освіти - за рахунок розвитку мережі закладів освіти всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законодавством, і в обсязі, достатньому для забезпечення права на освіту всіх громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно або тимчасово проживають на території України.

56. Відтак, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для отримання дитиною освіти, забезпечення її доступності шляхом, зокрема, належного функціонування розгалуженої мережі навчальних закладів.

57. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 1 червня 2021 року у справі № 0440/6514/18.

58. З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у даній справі подання заступником прокурора адміністративного позову мало на меті захист «інтересів держави».

59. Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.

60. Статтю 126 Земельного кодексу України передбачено, що право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

61. До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, відповідно до частини першої статті 12 Земельного кодексу України, належить, зокрема: організація землеустрою; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

62. Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначено статтею 123 Земельного кодексу України, відповідно до частини другої якої особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

63. Відповідно до статті 125 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

64. В адміністративному позові прокурор стверджує, що Гуманітарний відділ виконавчого комітету Узинської МР та адміністрація Тарасівського НВК «ЗШ І-ІІІ ст. - ЗДО» не виконали покладені на них повноваження з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею 2,0 га та передачі земельної ділянки у постійне користування навчального закладу, який фактично на ній розташовано.

65. При цьому, як зазначає прокурор у позові та касаційній скарзі, незважаючи на те, що рішення Тарасівської сільської ради про надання дозволу щодо оформлення права користування земельною ділянкою за адресою: вул. Шкільна, 1 в с. Тарасівка, прийнято ще у 2012 році, адміністрацією навчального закладу не вжито заходів щодо розроблення проєкту землеустрою, що підтверджується інформацією Гуманітарного відділу виконкому Узинської МР від 11 серпня 2020 року № 233, інформацією навчального закладу від 20 серпня 2020 року № 23 та інформацією Білоцерківської райдержадміністрації від 9 вересня 2020 року № 16-29/402.

66. Прокурор також зазначає, що орган, уповноважений на захист інтересів держави, зокрема, уповноважений здійснювати функції щодо зобов`язання комунальний заклад освіти та Гуманітарний відділ виконкому Узинської МР оформити належним чином право користування земельною ділянкою, що розташована під навчальним закладом, у даному випадку відсутній.

67. Водночас, суди першої та апеляційної інстанцій, залишаючи позов прокурора без розгляду, з посиланням на правову позицію Верховного Суду, що міститься у постановах від 10 грудня 2020 року у справі № 160/3835/19 та від 17 березня 2021 року у справі № 0440/6601/18, дійшли висновку, що Тарасівський НВК «ЗШ І-ІІІ ступенів - ЗДО» Узинської міської ради Київської області є юридичною особою та має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, а тому може самостійно здійснювати захист своїх прав та інтересів у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідачів порушуються його права.

68. Проте колегія суддів вважає такий висновок необґрунтованим, оскільки прокурором у цій справі стверджується бездіяльність саме навчального закладу та відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль за належним виконанням комунальним НВК своїх повноважень щодо оформлення користування земельною ділянкою та оформлення правовстановлюючих документів на таку земельну ділянку.

69. Залишаючи позов прокурора без розгляду у цій справі, суди попередніх інстанцій не врахували правової позиції Великої Палати Верховного Суду, що міститься у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, про те, що у разі, якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.

70. Однак, суди у справі, що розглядається, не перевірили довід прокурора про відсутність органу, до повноважень якого належить захист інтересів держави у відповідній сфері.

71. Крім того, суди попередніх інстанцій не врахували правову позицію, висловлену Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, про те, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

72. Отже, у цій справі суди не перевірили факт бездіяльності відповідачів та не надали належної правової оцінки такій бездіяльності, її наслідкам та наявності підстав вважати її протиправною.

73. При цьому посилання судів першої та апеляційної інстанцій на правову позицію Верховного Суду, що міститься у постановах від 10 грудня 2020 року у справі № 160/3835/19 та від 17 березня 2021 року у справі № 0440/6601/18, у цій справі є необґрунтованим з огляду на те, що у цих справах судами було встановлено, що прокурор не звертався до комунального закладу освіти з метою отримання усних чи письмових пояснень щодо обставин (причин) не оформлення правовстановлюючих документів на постійне користування земельною ділянкою.

74. Водночас, у справі, що розглядається, прокурор стверджував, що відповідне звернення мало місце та, до того ж, у цій справі стверджується протиправна бездіяльність саме навчального закладу, оскільки відповідна міська рада надала, як зазначає прокурор, дозвіл на розробку проєкту землеустрою.

75. Колегія суддів також зазначає, що відповідно до статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

76. Отже, особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.

77. При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, благоустрій населених пунктів, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

78. Колегія суддів вважає, що такий підхід відповідає положенням статей 5, 7 Конституції України, згідно з якими носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

79. З огляду на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування та комунального навчального закладу, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до помилкового висновку про недоведеність прокурором підстав для захисту інтересів держави у суді та необґрунтовано відмовили у задоволенні позову, не розглядаючи справу по суті, що відповідно до частини першої статті 353 КАС України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції з направленням справи для продовження розгляду до Київського окружного адміністративного суду.

80. Колегія суддів враховує, що аналогічна правова позиція стосовно наявності у прокурора прав здійснювати представництво інтересів держави у суді у подібних правовідносинах висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 5 березня 2020 року у справі № 520/6826/19, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 1 червня 2021 року у справі № 0440/6514/18, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

81. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури слід задовольнити, рішення судів попередніх інстанцій - скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

82. Оскільки колегія суддів направляє справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 28 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року скасувати.

Справу за позовом керівника Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах держави до Тарасівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів заклад дошкільної освіти» Узинської міської ради Київської області та Гуманітарного відділу виконавчого комітету Узинської міської ради, третя особа: Узинська міська рада Київської області, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко