Справа № 400/1596/21
Суддя: Зуєва Л.Є.
Дата ухвалення: 2021-12-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 грудня 2021 р.м.ОдесаСправа № 400/1596/21
Головуючий в 1 інстанції: Мельник О.М.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі: головуючої судді Зуєвої Л.Є.,

суддів: Коваля М.П., Кравця О.О.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради про визнання протиправним та скасування припису

ВСТАНОВИЛА:

У березні 2021 року позивач звернувся до суду з позовом до відповідача та просив скасувати припис № 7 від 17.02.2021 р. про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

В обґрунтування позову зазначалось, що вона є власником житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами по АДРЕСА_1 . Отримавши у власність згідно договору дарування від 29.12.2004р. вказаний будинок, позивачка проводила поточний ремонт будинку. Позивач вказує на те, що наявність кваліфікаційного сертифікату є обов`язковою умовою для проведення планових та позапланових перевірок суб`єктів містобудування. Інформація про наявність у головного спеціаліста відділу інспекційної роботи управління ДАБК ММР кваліфікаційного сертифікату, в жодному документі виданому відповідачем не зазначено. Вважає складений припис відповідачем таким, що не відповідає нормам діючого законодавства, а висновки викладені в акті не відображають дійсної інформації тому на думку позивача є протиправним та підлягає скасуванню.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2021 року, ухвалене в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у м. Миколаєві позов задоволено. Визнано протиправними дії Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради щодо складання припису №7 від 17.02.2021 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил відносно ОСОБА_1 . Визнано протиправним та скасовано припис Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради №7 від 17.02.2021 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил складений відносно ОСОБА_1 .

Не погоджуючись з таким рішенням, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради надало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Доводами апеляційної скарги зазначено, що позивачем проведені будівельні підготовчі роботи господарських та побутових споруд за адресою АДРЕСА_1 без відповідних дозвільних документів, які дають право виконувати такі роботи, що є порушенням вимог ст. 34 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності.

Крім того, апелянт зазначає, що ОСОБА_1 виконуються роботи з реконструкції частини житлового будинку. Роботи з реконструкції частини житлового будинку та сараю виконуються ОСОБА_1 без відповідних документів, які дають право виконувати такі роботи, відповідальність за яке передбачена ч.4 ст. 96 КУпАП, що в свою чергу призвело до складання відповідачем оскаржуваного припису у відповідності до вимог чинного законодавства.

Апелянт звертає увагу суду, що управління під час проведення перевірки на об`єкті за адресою: АДРЕСА_1 , діяло виключно у межах власних повноважень з повним дотриманням норм чинного містобудівного законодавства України, однак судом першої інстанції жодного спростування наведеним поясненням у відзиві надано не було.

Судом встановлено, що 05.11.2021 року представником позивача Душаченко І.С. отримано копії ухвали про відкриття апеляційного провадження та призначення справи до розгляду, копію апеляційної скарги та інформацію про права та обов`язки, проте позивач не скористався своїм правом на подання відзиву.

Європейський суд з прав людини в рішенні від 07 липня 1989 року у справі Юніон Аліментаріа Сандерс С.А. проти Іспанії зазначив, що заявник зобов`язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосереднього його, утримуватися від використання прийомів, які пов`язані із зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання.

Відповідно до ч. 8 ст. 262 КАС України при розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження суд досліджує докази і письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, а у випадку розгляду справи з повідомленням (викликом) учасників справи - також заслуховує їхні усні пояснення. Судові дебати не проводяться.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.263 КАС України суд розглядає за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) справи щодо: оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг.

Згідно з ч.1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: 1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; 2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; 3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Як вбачається з матеріалів справи, 23.08.2019 року на адресу управління було скеровано звернення гр. ОСОБА_2 щодо порушення містобудівного законодавства України.

На підставі даного звернення, відповідно до пункту 7 Порядку здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (надалі - Постанова № 553), наказом начальника управління призначено проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час виконання будівельних робіт по об`єкту: «Виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 ».

Під час перевірки управлінням встановлено, що власником житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами по АДРЕСА_1 є ОСОБА_1 , а факт порушення нею містобудівного законодавства вже був об`єктом перевірки органами державного архітектурно-будівельного контролю.

Так, за інформацією наданою управлінням Державної архітектурно- будівельної інспекції у Миколаївській області листом від 24.09.2019 вх. № 3653/22.01-16, під час проведення перевірки у жовтні 2013 року на об`єкті за адресою: АДРЕСА_1 , було встановлено факт виконання ОСОБА_1 будівельних робіт у вигляді будівництва сараю без відповідних документів, які дають право виконувати такі роботи, що є порушенням вимог ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

За результатами вжиття заходів державного архітектурно-будівельного контролю, постановою по справі про адміністративне правопорушення від 01.11.2019 р. № 724 ОСОБА_1 притягнуто до відповідальності за ч. 5 ст. 96 КУпАП.

У вересні 2019 року, після отримання звернення фізичної особи, під час проведення позапланової перевірки управлінням було встановлено, що ОСОБА_1 продовжує виконання будівельних робіт з реконструкції сараю та розпочаті роботи з реконструкції частини житлового будинку.

Матеріалами справи встановлено, що вищевказані роботи з реконструкції частини житлового будинку та сараю виконуються ОСОБА_1 без відповідних документів, які дають право виконувати такі роботи, що є порушенням вимог ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Судова колегія встановила, що за результатами проведення позапланової перевірки, стосовно ОСОБА_1 було складено протокол про адміністративне правопорушення за фактом виявлення порушень вимог пункту 1 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2001 року. Крім того позивачеві ОСОБА_1 було видано припис № 80 від 08.10.2019 р. про зупинення підготовчих та будівельних робіт до оформлення відповідних документів, які дають право виконувати такі роботи та припис № 80/1 від 08.10.2019р. про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, шляхом набуття права на виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 .

Також, управлінням було винесено постанову від 15.10.2019р. № 61, якою ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого ч. 4 ст. 96 КУпАП та накладено стягнення у вигляді штрафу.

Пунктом 3 частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пп. 3 пункту 11 Постанови № 553, встановлено повноваження посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю, під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю видавати обов`язкові для виконання приписи щодо зупинення будівельних робіт та усунення виявлених порушень містобудівного законодавства.

Приписи видаються посадовими особами, які проводять перевірку об`єктів будівництва.

Відповідно до пункту 14 Постанови № 553, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний, зокрема, виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

В приписі встановлюється строк для його обов`язкового виконання.

Відповідно до пункту 7 Постанови № 553, перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог припису є підставою для проведення наступної позапланової перевірки.

Також, матеріалами справи встановлено, що у зв`язку з ліквідацією Державної архітектурно-будівельної інспекції України та відповідно до пункту3 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 № 219 «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду», дію Постанови № 553 було призупинено до початку виконання функцій і повноважень Державної інспекції містобудування, відповідно у період з 13.03.2020 р. по 30.12.2020 р. управління не мало правових підстав для проведення перевірок дотримання вимог містобудівного законодавства.

Постановою Кабінету Міністрів України №1339, яка набрала чинності з 30.12.2020 р. було відновлено дію Постанови № 553.

Як вбачається з матеріалів справи, після відновлення дії Постанови № 553 наказом начальника управління від 26.01.2021р. № 15 у період з 04.02.2021 р. до 17.02.2021 р., на підставі перевірки виконання вимог приписів від 08.10.2019 № 80, № 80/1, було проведено позапланову перевірку виконання вимог приписів по об`єкту: «Виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 ».

Під час перевірки встановлено, що ОСОБА_1 не виконано вимоги припису №80/1 від 08.10.2019 року та не оформлено документів, які дають право на виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 .

За результатами перевірки відносно позивача було складено протокол про адміністративне правопорушення від 17.02.2021р. та видано припис № 7 від 17.02.2021 року, що є предметом оскарження у цій справі.

З огляду на встановлені обставини, колегія суддів вважає, що відповідач під час проведення перевірки на об`єкті за адресою: АДРЕСА_1 , діяв виключно у межах наданих повноважень з дотриманням норм чинного містобудівного законодавства України.

Розглядаючи справу, суд першої інстанції не надав належної правової оцінки цим обставинам та доводам відповідача, наведеним у відзиві на позовну заяву.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції зазначив, що починаючи з 18.03.2020 року Державна архітектурна будівельна інспекція України та її територіальні підрозділи не мали права здійснювати заходи контролю, відповідно, проведена у лютому 2021 року перевірка є незаконною.

Колегія суддів не погоджується такими висновками суду з огляду на наступне.

На підставі аналізу положень статей 7, 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» можна дійти висновку про те, що органом, уповноваженим здійснювати державний архітектурно- будівельний контроль на території населених пунктів щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними (СС1) та середніми (СС2) наслідками, є, зокрема, виконавчий орган з питань державного архітектурно-будівельного контролю міської ради населеного пункту, який є адміністративним центром області. У разі якщо виконкомом відповідної міської ради такий орган не утворюється, то функції щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю покладаються на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

При цьому, державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється Державною інспекцією містобудування України з метою дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, у тому числі виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Ліквідація Державної архітектурно-будівельної інспекції України та утворення на її місці нового органу - Державної інспекції містобудування України - не вплинули на виконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень у сфері здійснення державного архітектурно-будівельного контролю щодо відповідної категорії об`єктів.

Аналогічний правовий висновок викладений в постанові Верховного Суду від 15 липня 2021 року у справі № 300/3178/20.

Крім того у своєму рішені суд першої інстанції зазначив, що в жодному документі управління інформації про кваліфікаційний сертифікат посадової особи управління, який проводив позапланову перевірку здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю не зазначено, що свідчить про його відсутність.

Однак, колегія суддів з такими висновками суду першої інстанції також не погоджується та вважає їх помилковими, оскільки наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15.05.2012 року №240 затверджені форми актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

При цьому колегія суддів звертає увагу, що дослідивши зазначений вище наказ, жодна із затверджених форм документів (акт, припис, протокол) не містить графи «кваліфікаційний сертифікат» посадової особи органу державного архітектурно-будівельного контролю, тобто, вказана інформація не могла бути зазначена в документах, складених за результатами проведення позапланової перевірки.

Також, колегія суддів вважає, що слід звернути увагу на те, що питання проведення професійної атестації посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на законодавчому рівні було введено постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2021 №219 «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду», якою до постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 554 внесено відповідно зміни у цій частині.

Разом з цим, цією ж постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2021 №219 «Про оптимізацію органів державного архітектурно- будівельного контролю та нагляду» було зупинено дію Постанови № 553.

Тобто, фактично з 13.03.2020 до 30.12.2020, дату набуття чинності постанови Кабінету Міністрів України № 1339 від 16.12.2020, якою відновлено дію Постанови №553, заходи державного архітектурно-будівельного контролю посадовими особами управління не проводились.

Постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2021 № 303 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо удосконалення діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду», зокрема, внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів від 23.05.2011 № 554.

Відповідно до цієї постанови, положення про проходження посадовими особами органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду професійної атестації виключено, жодних змін до Постанови № 553 щодо обов`язку отримання кваліфікаційного сертифікату посадовою органу державного архітектурно-будівельного контролю, як передумови проведення позапланових перевірок на законодавчому рівні внесено не було.

Таким чином, оскільки механізм проходження професійної атестації посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на момент проведення перевірки врегульовано не було, зміни до законодавчих актів, які б передбачали заборону проведення заходів державного архітектурно-будівельного контролю за відсутністю у посадової особи кваліфікаційного сертифіката не вносились, тому на думку судової колегії відповідач діяв в межах своїх повноважень під час проведення позапланової перевірки виконання вимог приписів по об`єкту: «Виконання будівельних робіт за адресою: м. Миколаїв, вул.Сидорчука, 10/1» у період з 04.02.2021 р. до 17.02.2021 р., щодо перевірки виконання вимог приписів від 08.10.2019 № 80, № 80/1, за наслідком якої було винесено припис №7 від 17.02.2021 року.

Також, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що повторне проведення позапланової перевірки за тим самим фактом, що був підставою для раніше проведеної позапланової перевірки об`єкта будівництва чи суб`єктів містобудування забороняється, оскільки матеріалами справи встановлено, що перевірка у період з 04.02.2021 р. до 17.02.2021 р. була проведена з інших підстав, а саме на підставі наказу начальника управління від 26.01.2021р. № 15 щодо перевірки виконання вимог приписів від 08.10.2019 № 80, № 80/1.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Колегія суддів дослідивши матеріали справи встановила, що відповідач під час проведення перевірки на об`єкті за адресою: вул. Сидорчука, 10/1 у м. Миколаєві, діяв виключно у межах наданих повноважень, з дотриманням норм чинного містобудівного законодавства України, а тому припис № 7 від 17.02.2021 р. про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, що є предметом оскарження у цій справі , є законним та скасуванню не підлягає.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Колегія суддів вважає, що під час розгляду справи судом першої інстанції не було надано повної та об`єктивної оцінки всім обставинам справи та доводам відповідача, невірно застосувано законодавство, що регулює спірні правовідносини, що призвело до неправильного вирішення спору, а тому рішення суду підлягає скасування з прийняттям у справі нового рішення про відмову в задоволенні позову.

У контексті оцінки доводів апеляційної скарги апеляційний суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відповідно до п.1,4 ч.1 ст. 317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин справи, що мають значення для справи та неправильне застосування норм матеріального права .

Керуючись ст. ст. 262, 263, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради задовольнити.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2021 року скасувати.

Ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити.

Відповідно до ст. 325-328 КАС України постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає крім випадків: а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики; б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи; в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу; г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.

Головуюча суддя: Л.Є. Зуєва

Суддя: М.П. Коваль

Суддя: О.О. Кравець