Справа № 580/3261/21
Суддя: Епель Оксана Володимирівна
Дата ухвалення: 2021-11-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий у першій інстанції: Білоноженко М.А.
суддя-доповідач: Епель О.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2021 року Справа № 580/3261/21

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді Епель О.В.,

суддів: Губської Л.В., Карпушової О.В.,

за участю секретаря Сакевич Ж.В.,

представника позивача Хотіної О.О.,

представника відповідача Коваля І.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року у справі

за позовом Департаменту освіти та гуманітарної політики

Черкаської міської ради

до Північного офісу Держаудитслужби

про визнання протиправною та скасування вимоги,

В С Т А Н О В И В :

Історія справи.

Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради (далі - Позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Північного офісу Держаудитслужби (далі - Відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати пункт 2 вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області «Про усунення виявлених порушень» № 262303-14/994-2021 від 25.02.2021.

В обґрунтування заявлених позовних вимог Позивач зазначив, що встановлений у спірній вимозі розмір матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та допомоги для оздоровлення при наданні щорічної відпустки для посадових осіб органів місцевого самоврядування обмежений мінімальною і максимальною межами, а саме, на переконання Позивача, допомога на оздоровлення обов`язково виплачується у розмірі посадового окладу, а за наявності коштів у місцевому бюджеті - у розмірі, що не перевищує середньомісячну зарплату.

При цьому, Позивач стверджував, що в місцевому бюджеті були передбачені кошти на виплату матеріальної допомоги на оздоровлення посадових осіб департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради, що підтверджується рішеннями Черкаської міської ради про міський бюджет за 2016-2020 роки.

Крім того, на переконання Позивача, спірна вимога контролюючого органу не відповідає критеріям чіткості та зрозумілості акту індивідуальної дії.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року в задоволенні позову відмовлено.

Ухвалюючи таке рішення, суд виходив з того, що пункт 2 вимоги не створює правових наслідків для Позивача, оскільки визначає чіткий розмір збитків, які можуть бути стягненні з нього лише за позовом контролюючого органу.

Разом з тим, суд зазначив, що відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах, оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи. За невиконання такої вимоги не може наступати і відповідальність, зокрема і та, про яку зазначено в оскаржуваній вимозі.

Таким чином, суд дійшов висновку про те, що звернення Департаментом освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради з позовом про оскарження пункту 2 вимоги в частині щодо забезпечення відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь Департаменту втрат фінансових (матеріальних) ресурсів, спричинених внаслідок не дотримання законодавства при нарахуванні та виплаті працівникам заробітної плати на суму 2553431,00 грн., яка за своїм змістом спрямована на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, а відтак такий позов не підлягає задоволенню у вказаній частині.

При цьому, щодо змісту оскаржуваного порушення суд зазначив, що частиною п`ятою статті 21 Закону № 2493 передбачено, що посадовим особам місцевого самоврядування надається щорічна відпустка з виплатою допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу, що не суперечить нормам Постанови № 268.

Водночас, норма Постанови № 268 про виплату допомоги у розмірі середньомісячного заробітку поширюється на більше коло осіб, ніж частина п`ята статті 21 Закону № 2493, а тому підлягає застосуванню з урахуванням положень такої законодавчої норми.

З цих підстав суд дійшов висновку, що Позивач не мав права здійснювати виплату працівникам допомоги на оздоровлення в розмірі середньої заробітної плати, тобто в більшому, ніж розмір посадового окладу.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про задоволення позову, посилаючись на те, що постановою КМУ № 268 визначено порядок виконання приписів Закону № 2493 та розмір допомоги на оздоровлення працівників, у зв`язку з чим при формуванні відповідного бюджету були закладені відповідні можливості, передбачені спеціальні кошти.

З цих та інших підстав, Апелянт вважає, що рішення суду першої інстанції ухвалено з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору в цілому.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.10.2021 було відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити таку скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, наполягаючи на необґрунтованості доводів апелянта та правильності висновків суду першої інстанції.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2021 задоволено клопотання Північного офісу Держаудитслужби про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції у справі за адміністративним позовом Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування вимоги та призначено судове засідання 30.11.2021 о 13:15 год. у справі № 580/3261/21 в режимі відеоконференції через систему програмного забезпечення «EasyCon».

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін з наступних підстав.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, на виконання Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2020 року Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради за період з 01.04.2016 по 30.09.2020, результати якої оформлено актом від 20.01.2021 № 03-31/2.

Акт ревізії підписано посадовими особами Департаменту із запереченнями (лист Департаменту від 29.01.2021 № 123-12-4/1), які розглянуті Управлінням, заперечення не прийнято та надано висновки на заперечення (лист Управління від 22.02.2021 № 262303-14/893-2021).

Ревізією встановлено, що на порушення частини п`ятої статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493-ІІІ (далі - Закон № 2493), п. 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, допомога на оздоровлення працівникам Департаменту в періоді із 01.04.2016 по 30.09.2020 нараховувалась і виплачувалась у розмірі середньомісячної заробітної плати, а не посадового окладу, як це передбачено частиною п`ятою статті 21 Закону № 2493, що призвело до зайвої виплати працівникам Департаменту допомоги на оздоровлення, внаслідок чого допущено втрат фінансових (матеріальних) ресурсів на загальну суму 2553431,00 грн.

За результатами ревізії, з метою усунення встановлених порушень законодавства, на адресу Департаменту Управлінням направлено вимоги (лист від 25.02.2021 № 262303-14/994-2021) про усунення виявлених порушень.

Пунктом 2 Вимоги Департамент зобов`язано забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь Департаменту втрат фінансових (матеріальних) ресурсів, спричинених внаслідок не дотримання законодавства при нарахуванні та виплаті працівникам заробітної плати на загальну суму 4244430,87 грн (з урахуванням сум інших встановлених порушень по оплаті праці).

Позивач, вважаючи таку вимогу ДАСУ в частині зазначеного пункту 2 протиправною, звернувся до суду з цим позовом.

Нормативно-правове обґрунтування.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII), постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України» (далі - постанова № 868), Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 266 «Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби» (далі - Постанова № 266), Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок № 550).

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Згідно з Положенням № 43 Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба, відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення № 43, реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Відповідно до пункту 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

У постанові Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 266 передбачено, що до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби; Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.

Згідно зі статтею 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті. На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 550 інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 16, 23 пункту 6 Положення № 43).

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Згідно з пунктом 10 частини 1 статті 10 Закону № 2939-XII органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Висновки суду апеляційної інстанції.

1. Системний аналіз викладених правових норм дозволяє стверджувати, що органам державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та в разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

2. При цьому, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи щодо їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність таких збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Наведені правові висновки викладені в постанові Верховного Суду від 12.03.2021 у справі № 640/3186/19, та відповідно до ч. 5 ст. 353 КАС України є обов`язковими для суду апеляційної інстанції при вирішенні цієї справи.

3. Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що спірною вимогою у частині, яка оскаржується Позивачем в цій справі (пункт 2), визначено виявлені контролюючим органом порушення із зазначенням конкретної суми заподіяних збитків та зобов`язання Позивача забезпечити їх відшкодування.

Тобто, спірна вимога в частині, що оскаржується Позивачем, вказує на збитки, виявлені контролюючим органом, та відповідно порушення, що полягає безпосередньо в заподіянні таких збитків, а отже підлягає перевірці в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

4. З огляду на це, судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності достатніх правових підстав для задоволення позову в цій справі.

5. Доводи Апелянта про те, що ним взагалі не було вчинено порушення, за яке нараховані вказані у п. 2 вимоги збитки, оскільки постановою КМУ № 268 визначено порядок виконання приписів Закону № 2493 та розмір допомоги на оздоровлення працівників, у зв`язку з чим при формуванні бюджету були закладені відповідні можливості та передбачені спеціальні кошти, судова колегія відхиляє, оскільки, як відзначалося вище, правомірність відповідних нарахувань не підлягає перевірці в цій справі.

Водночас, щодо доводів Позивача про відсутність складу відповідного правопорушення, судова колегія підтримує висновки суду першої інстанції про те, що норма Постанови № 268 про виплату допомоги у розмірі середньомісячного заробітку поширюється на більше коло осіб, ніж частина п`ята статті 21 Закону № 2493, а тому підлягає застосуванню з урахуванням положень такої законодавчої норми.

Втім, колегія суддів ще раз наголошує, що правильність здійснення Позивачем відповідних нарахувань та використання бюджетних коштів підлягає перевірці судом у разі звернення органу державного фінансового контролю з відповідним позовом про стягнення.

6. Аналізуючи всі доводи учасників справи, колегія суддів приймає до уваги висновки, викладені в рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.

7. Враховуючи вищевикладене, судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення позову в цій справі.

Отже, судом першої інстанції повно встановлено обставини цієї справи та правильно застосовано норми матеріального і процесуального права, що призвело до правильного вирішення спору в цілому.

Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, апеляційна скарга Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради підлягає залишенню без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року - без змін.

Розподіл судових витрат.

Судом апеляційної інстанції не здійснено зміни або скасування рішення суду, а тому, відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради - залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст судового рішення виготовлено 02 грудня 2021 року.

Головуючий суддя О.В. Епель

Судді: Л.В. Губська

О.В. Карпушова