Справа № 620/9337/21
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2021-12-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/9337/21 Суддя першої інстанції: Соломко І.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 грудня 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Бужак Н.П., Кобаля М.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Чернігівської окружної прокуратури на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2021 року у справі за позовом керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Чернігівської міської ради до Комунального підприємства «Чернігівське тролейбусне управління» Чернігівської міської ради, ОСОБА_1 про визнання протиправними і скасування наказів, стягнення шкоди, -

В С Т А Н О В И Л А:

У серпні 2021 року керівник Чернігівської окружної прокуратури (далі - Прокурор) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Чернігівської міської ради (далі - Позивач, Чернігівська міськрада) до Комунального підприємства «Чернігівське тролейбусне управління» Чернігівської міської ради (далі - Відповідач-1, КП «ЧТУ»), ОСОБА_2 (далі - Відповідач-2, ОСОБА_2 ), в якому просив:

- визнати протиправними та скасувати наказу в.о. начальника КП «ЧТУ» №715від 05.11.2019 «Про виплату премій за жовтень 2019 року»; №719 від 06.11.2019 «Про преміювання працівників підприємства»; №769 від 06.12.2019 «Про виплату премій за листопад 2019 року»; №12 від 03.01.2020 «Про виплату премій за грудень 2019 року»; №76 від 06.02.2020 «Про виплату премій за січень 2020 року»; №142 від 04.03.2020 «Про виплату премій за січень 2020 року»; №208 від 03.04.2020 «Про виплату премій за березень 2020 року»; №266 від 05.05.2020 «Про виплату премій за травень 2020 року»; №357 від 02.07.2020 «Про виплату премій за червень 2020 року»; №2 від 03.01.2020 в частині призначення ОСОБА_2 премій на загальну суму 36 417,83 грн та доплат за розширену зону обслуговування на загальну суму 47 107,70 грн;

- стягнути з ОСОБА_2 на користь КП «ЧТУ» збитки, завдані корупційним правопорушенням, в сумі 83 525,53 грн.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 09.09.2021 позовну заяву повернуто на підставі п. 1 ч. 4 ст. 169 КАС України у зв`язку з тим, що на виконання вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху Прокурором не було надано доказів на підтвердження того, чи відмовляється Чернігівська міськрада від подання позову до суду.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Прокурор подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Свою позицію обґрунтовує тим, що судом не було вірно встановлено підстави звернення до суду з цим позовом, які визначені Прокурором як обставини вчинення ОСОБА_2 корупційного правопорушення, що встановлено постановою суду, яка набрала законної сили, а не висновки проведеної Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області ревізії. Наголошує, що судом не було враховано, що Чернігівська міськрада не вживала заходи із стягнення завданих збитків, оскільки, на її думку, їх завдано ОСОБА_2 не було. Крім того, підкреслює, що тривале зволікання органу місцевого самоврядування на звернення до суду із цим позовом ставило під загрозу його подання в межах встановленого ст. 122 КАС України тримісячного строку. Зауважує, що при поданні позовної заяви Прокурором були повністю враховані висновки Великої Палати Верховного Суду у справі №912/2385/18, які залишилися поза увагою суду першої інстанції.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.11.2021 відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_2 просить залишити її без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін. Свою позицію обґрунтовує тим, що доводи Прокурора про те, що Чернігівська міськрада сприяє уникненню фінансової відповідальності не підтверджується наявними у матеріалах справи доказами. Підкреслює, що судом було вірно застосовано позицію Великої Палати Верховного Суду у справі №912/2385/18 та зроблені правильні висновки про необхідність повернення позовної заяви. Окремо звертає увагу, що у постанові про притягнення до відповідальності ОСОБА_2 за вчинення корупційного правопорушення не розглядалося питання щодо заподіяння останнім будь-яких збитків. Також підкреслює, що матеріали справи не містять доказів звернення Прокурора до Чернігівської міськради з вимогою звернутися до суду з таким позовом. У свою чергу, на переконання Відповідача-2, подаючи такий позов Прокурор перебрав на себе повноваження Чернігівського міського голови, що не узгоджується з приписами ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

У відзиві на апеляційну скаргу КП «ЧТУ» просить залишити її без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що матеріали справи не містять доказів звернення Прокурора до Чернігівської міськради з вимогою звернутися до суду з таким позовом, що з урахуванням позиції Великої Палати Верховного Суду у справі №912/2385/18 взагалі свідчить про відсутність у Прокурора права на звернення до суду.

Відзиву на апеляційну скаргу від Чернігівської міськради не надійшло.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2021 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити а ухвалу суду першої інстанції - скасувати, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи, при постановленні оскаржуваної ухвали суд першої інстанції виходив з того, що Прокурором на виконання вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху не було надано доказів на підтвердження того, що Чернігівська міськрада відмовляється від подання позову до суду, що має своїм наслідком її повернення за правилами п. 1 ч. 4 ст. 169 КАС України.

Однак з такими висновками судова колегія не може погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ч. ч. 1-3 ст. 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.

Якщо позивач усунув недоліки позовної заяви у строк, встановлений судом, вона вважається поданою у день первинного її подання до адміністративного суду та приймається до розгляду, про що суд постановляє ухвалу в порядку, встановленому статтею 171 цього Кодексу.

Приписи п. 1 ч. 4 ст. 169 КАС України визначають, що позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.

Отже, єдиною підставою для повернення позовної заяви відповідно до п. 1 ч. 4 ст. 169 КАС України є неусунення позивачем недоліків позовної заяви в установлений судом строк.

Матеріали справи свідчать, що ухвалою суду першої інстанції від 17.08.2021 позовну заяву було залишено без руху з підстав ненадання Прокурором доказів виникнення у нього повноважень на звернення до суду із цим позовом в інтересах Чернігівської міськради. Судом встановлено Позивачу десятиденний строк для усунення визначених в ухвалі недоліків шляхом надання до суду підтвердження підстав для здійснення представництва із відповідним обґрунтуванням та доказами. Копію ухвали отримано Прокурором 27.08.2021 (а.с. 15).

На виконання вимог ухвали від 17.08.2021 Прокурором до суду першої інстанції було направлено заяву про усунення недоліків. У вказаній заяві було зазначено, що підставою для звернення до суду із цим позовом є невжиття Чернігівською міськрадою заходів щодо скасування рішень, прийнятих з порушенням закону, та у неповерненні премії, яку ОСОБА_2 отримав внаслідок корупційного правопорушення, що встановлено постановою суду, яка набрала законної сили 03.06.2021. Також у заяві наголошено, що з метою захисту інтересів держави Прокурором направлявся до Чернігівської міськради лист щодо самостійного вжиття заходів із стягнення збитків з начальника КП «ЧТУ» ОСОБА_2 . Проте, як зазначено у заяві, листом від 13.07.2021 Позивач повідомив, що заходи не вживалися у зв`язку з відсутністю завданих збитків, а в разі необхідності радою будуть прийняті управлінські рішення та вжиті заходи в судовому порядку після набрання законної сили рішенням суду у справі №620/3981/21. Однак, на переконання Прокурора, очікування Чернігівською міськрадою результатів розгляду згаданої справи є свідченням бездіяльності органу місцевого самоврядування, що, з урахування висновків Великої Палати Верховного Суду у справі №912/2385/18 наділяє Прокурора повноваженнями на звернення до суду з метою захисту інтересів держави у межах встановлених КАС України строків (а.с. 16-19).

За наслідками розгляду цієї заяви суд першої інстанції постановив оскаржувану у цій справі ухвалу, зміст та висновки якої було викладено вище.

Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції щодо існування у Прокурора у межах цієї справи повноважень на представництво інтересів держави в особі Чернігівської міськради, колегія суддів, з огляду на доводи апеляційної скарги та аргументи відзивів на неї, вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Приписи ч. ч. 3, 4 ст. 53 КАС України закріплюють, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України «Про прокуратуру», положення частини 3 якої передбачають, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно абз. абз. 1-3 ч. 4 ст. 23 указаного Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи, наявність підстав для представництва інтересів держави в суді Прокурор обґрунтував тим, що постановою Деснянського районного суду міста Чернігова від 20.05.2021 у справі №750/3655/21, яка набрала законної сили 03.06.2021, ОСОБА_2 звільнено від адміністративної відповідальності за ч. 1, ч. 2 ст. 172-7 КпАП України, обмежившись усним зауваженням, та закрито провадження у справі. При цьому, за твердженням Прокурора, із змісту постанови суду вбачається, що загальна сума незаконно отриманих ОСОБА_2 коштів склала 83 525,53 грн, яка є невідшкодованою. Крім того, незаконними і такими, що підлягають скасуванню, є, на думку Прокурора, і накази щодо преміювання. Водночас, як стверджує Прокурор, у відповідь на лист Чернігівської окружної прокуратури від 30.06.2021 щодо самостійного вжиття заходів до стягнення збитків з начальника КП «ЧТУ» ОСОБА_2 . Чернігівською міськрадою листом від 13.07.2021 повідомлено, самостійно заходи не вживалися. Викладене, з урахуванням того, що факт порушення економічних інтересів держави встановлено у ході ревізії ще у лютому 2021 року, а постановою Деснянського районного суду міста Чернігова від 20.05.2021 у справі №750/3655/21, на переконання Апелянта, встановлено факт вчинення ОСОБА_2 корупційного правопорушення, було розцінене Прокурором як бездіяльність суб`єкта владних повноважень з виконання своїх обов`язків, що, за його переконанням, дає підстави на виникнення права представництва інтересів держави в особі Чернігівської міськради.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 сформулювала правову позицію, згідно якої прокурору для представництва інтересів держави у суді достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави (що має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу), то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Матеріали справи свідчать, що у відповідь на лист Чернігівської окружної прокуратури від 30.06.2021 №3263вих-21 щодо вжиття заходів про стягнення збитків з начальника КП «ЧТУ» ОСОБА_2 . Чернігівською міськрадою листом від 13.07.2021 №842/1-04/вих/02/4166/20/вх/03 повідомлено, що фактів надмірного нарахування премії ОСОБА_2 не встановлено, останнього звільнено від адміністративної відповідальності за ч. 1, ч. 2 ст. 172-7 КпАП України, а п. 11 вимоги Управління Північного офісу Держаужитслужби в Чернігівській області від 15.03.2021 №262505-14/1216-2021, яким покладено на КП «ЧТУ» обов`язок з відшкодування витрат на виплату в.о. начальника КП «ЧТУ» ОСОБА_2 премії та доплати за розширену зону обслуговування в розмірі 101 901,14 грн є предметом судового оскарження у межах справи №620/3981/21 (а.с. 7). Відтак, як зазначено у листі, заходи щодо стягнення збитків з ОСОБА_2 Чернігівською міськрадою не вживаються у зв`язку з відсутністю завданих збитків, а у випадку необхідності Позивачем будуть прийняті управлінські рішення стосовно начальника КП «ЧТУ» та вжиті заходи у судовому або адміністративному порядку.

Отже, у межах цього спору на момент звернення 11.08.2021 Прокурора до суду із цим позовом в інтересах держави в особі Чернігівської міськради останньою не було вчинено дій, спрямованих на відшкодування шкоди (стягнення збитків) з начальника КП «ЧТУ» ОСОБА_2 попри те, що необхідність вчинення таких дій була повідомлена Прокурором листом від 30.06.2021. Викладене, на думку судової колегії, давало Прокурору з урахуванням висновків ревізії та обставин справи №750/3655/21 об`єктивні підстави вважати, що органом місцевого самоврядування допускається бездіяльність щодо відшкодування завданої КП «ЧТУ» шкоди. При цьому, як вірно зауважено Апелянтом, встановлений ч. 2 ст. 122 КАС України тримісячний строк звернення до суду із позовом суб`єкта владних повноважень створював об`єктивну загрозу у незабезпеченні своєчасного звернення до суду, зважаючи на те, що він спливав 20.08.2021 з урахуванням дня ухвалення постанови у справі №750/3655/21.

Указаним, на думку суду апеляційної інстанції, спростовуються посилання відповідачів на те, що Прокурор не звертався до Чернігівської міськради із вимогою звернутися до суду з відповідними позовними вимогами до ОСОБА_2 , оскільки, по-перше, звернення прокурора до суб`єкта владних повноважень саме із вимогою звернутися до суду положення ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» не передбачають, по-друге, за позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеної у вже згаданій вище постанові у справі №912/2385/18, звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає передчасним висновки суду першої інстанції про те, що у Прокурора відсутні законні підстави на звернення з цим позовом до суду в інтересах держави в особі Чернігівської міськради, оскільки вони зроблені без належного дослідження обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», дослідження порушення інтересів держави, а також наявності або відсутності бездіяльності цього органу протягом розумного строку після отримання такого звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження виключних підстав для представництва прокурора в інтересах держави в особі цього органу.

Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 19.05.2021 у справі №280/3341/20 та від 02.09.2021 у справі №280/3319/20.

У розрізі наведеного судова колегія звертає увагу, що на етапі вирішення питання про відкриття провадження у справі судом не надається оцінка наявним у матеріалах справи доказам, позаяк відповідна процесуальна дія вчиняється під час розгляду справи по суті й ухвалення рішення. Відтак, посилання ОСОБА_2 у відзиві на апеляційну скаргу на те, що у межах справи №750/3655/21 Деснянський районний суд міста Чернігова не вирішував питання про завдання якихось збитків ОСОБА_2 , а відтак звернення Прокурора до суду з цим позовом є необґрунтованим, є передчасним, оскільки, як вже було підкреслено вище, надання оцінки обставинам заподіяння чи незаподіяння збитків особою не може здійснюватися на етапі вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Згідно п. 4 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання..

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про повернення позовної заяви не було вірно застосовано норми процесуального права, у зв`язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити - ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Що стосується вимоги ОСОБА_2 про стягнення на його користь судових витрат, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Аналіз положень ч. ч. 1-5 ст. 139 КАС України норм права дає підстави вважати, що розподіл судових витрат, в тому числі і за подання апеляційної скарги, здійснює той суд, який ухвалив остаточне рішення по суті спору, керуючись загальними правилами розподілу судових витрат.

При цьому судова колегія вважає за необхідне звернути увагу на те, що згідно ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Відтак, за правилами процесуального закону, ухвалення рішення про скасування ухвали суду із направленням справи для продовження розгляду унеможливлює вирішення питання про зміну розподілу судових витрат, сплачених у зв`язку з розглядом справи в суді першої інстанції, так і про розподіл судових витрат, понесених в суді апеляційної інстанції.

Аналогічний висновок щодо застосування даних норм права викладений, зокрема, у постанові Верховного Суду від 19.06.2018 у справі №756/6141/16-а, а також в ухвалах Верховного Суду від 13.03.2018 у справі №297/96/16-а, від 07.03.2018 у справі №826/13401/15, від 02.05.2018 у справі №826/8062/15.

Таким чином, оскільки за наслідками розгляду апеляційної скарги Прокурора на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 620/9337/21 про повернення позовної заяви рішення по суті спору Шостим апеляційним адміністративним судом не приймається, то вирішення таким судом питання про розподіл судових витрат за правилами ч. ч. 1-4, 6 ст. 139 КАС України неможливе.

Керуючись ст. ст. 53, 169, 242-244, 250, 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу керівника Чернігівської окружної прокуратури - задовольнити.

Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2021 року - скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді Н.П. Бужак

М.І. Кобаль

Повний текст постанови складено « 01» грудня 2021 року.