Справа № 640/16786/19
Суддя: Черпіцька Людмила Тимофіївна
Дата ухвалення: 2021-11-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого-судді: Черпіцької Л.Т., суддів: Пилипенко О.Є., Собківа Я.М., за участю секретаря: Зуєнка Д.П., розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Департаменту охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 червня 2021 року в справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Темза Груп» до Департаменту охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про скасування постанови та припису,

В С Т А Н О В И Л А:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Темза Груп» у вересні 2019 року звернулось до суду з позовною заявою, в якій просило:

- скасувати постанову № 10-19 «Про накладання фінансових санкцій» від 19.08.2019, винесену Департаментом охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації);

- скасувати припис № 40/п від 03.05.2019, винесений Департаментом охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач прийняв протиправний припис щодо неукладання охоронного договору на об`єкт культурної спадщини, на підставі якого в подальшому прийнято постанову про накладення фінансової санкції. Зокрема позивач зазначає, що 14.07.2006 ТОВ «Темза Груп» за договором купівлі-продажу придбало нежитловий будинок загальною площею 1 052,00 кв. м., розташований за адресою: м. Київ, вул. Сагайдачного, 21; право власності зареєстроване 14.07.2006, про що міститься запис у Державному реєстрі речових прав; на дату купівлі приміщення жодних обмежень щодо використання приміщення або обов`язків щодо укладання будь-яких охоронних договорів ТОВ «Темза Груп» не мало, а про перебування будинку у Державному реєстрі нерухомих пам`яток не знало; разом з тим, постановою № 10-19 від 19.08.2019 накладено на ТОВ «Темза Груп» фінансові санкції, а саме: за ухилення від укладання охоронного договору на пам`ятку у розмірі 17 000 грн та за невиконання припису органу культурної спадщини у розмірі 1 700,00 грн.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 червня 2021 року позов задоволено частково.

Скасовано постанову № 10-19 «Про накладання фінансових санкцій» від 19.08.2019, винесену Департаментом охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Ухвалюючи рішення в частині задоволення позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що постанова прийнята неналежним суб`єктом, а тому фінансові санкції на ТОВ «Темза Груп» накладено неправомірно.

Відповідач, не погоджуючись із судовим рішенням в частині задоволення позовних вимог, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права та недотримання норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції в цій частині.

Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивач зазначає, що суд першої інстанції не врахував висновків Вищого адміністративного суду України, викладених в постанові від 24.09.2015 у справі № 826/10265/14, згідно з якими, враховуючи, що частиною 1 статті 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не зазначено, що перелік зазначених у цій статті осіб, уповноважених застосовувати фінансові санкції, є вичерпним, колегія суддів вважає, що відповідач діяв правомірно, застосовуючи санкції керуючись повноваженнями, наданими пунктом 20 частини 1 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

З огляду на висновки Вищого адміністративного суду України, скаржник зазначив, що саме на Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) покладаються завдання з охорони культурної спадщини, тому застосування фінансових санкцій входить до комплексу системних і законодавчо закріплених заходів з охорони культурної спадщини.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, наполягаючи на необґрунтованості доводів скаржника і правильності висновків суду першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, оцінивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Як вбачається з матеріалів справи, будинок на вул. Сагайдачного, 21 у Подільському районі м. Києва є пам`яткою архітектури місцевого значення - «Житловий будинок з крамницями», 1870 року (наказ Міністерства культури України від 29.12.2016 № 1273, охоронний № 1000-Кв), розташовується у Центральному історичному ареалі міста Києва (рішення Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804); на території Державного історико-архітектурного заповідника «Стародавній Київ» (постанова ради Міністрів Української СРСР від 18.05.1987 № 183), межі якого визначено розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979; на території пам`ятки археології місцевого значення «Культурний шар Подолу» XI-XVII ст. ст. (рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 17.11.1987 № 1112, додаток 6, п. 3; на території пам`ятки « Історичний ландшафт Київських гір і долини р. Дніпро » (наказ Міністерства культури і туризму України від 03.02.2010 № 58/0/16-10 у редакції наказу Міністерства культури України від 16.06.2011 № 453/0/16-11, охоронний № 560-Кв); археологічної охоронної зони (розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979); в зоні охоронюваного ландшафту (розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979) - охороняється законодавством України у сфері охорони культурної спадщини.

03.05.2019 Департаментом охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) складено припис № 40/П, у якому зазначено, що охоронний договір на об`єкт культурної спадщини, а саме: нежитловий будинок за адресою: м. Київ, вул. Сагайдачного, 21, з Департаментом не укладено, що є порушенням статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини». З цієї підстави відповідач вимагав від позивача в місячний термін з дня отримання припису укласти з Департаментом охоронний договір.

14.08.2019 Департаментом охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) складено акт № 23 «Про вчинення правопорушення», у якому зазначено, що за підсумками моніторингу наявних охоронних договорів на об`єкти культурної спадщини м. Києва встановлено, що охоронний договір на об`єкт за адресою: м. Київ, вул. Сагайдачного, 21, з Департаментом не укладався. Департамент акцентував увагу на том, що відсутність укладеного охоронного договору з Департаментом є порушенням ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

19.08.2019 Департаментом охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) складено постанову № 10-19 «Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини», якою накладено на ТОВ «Темза Груп» фінансові санкції: 1) за ухилення від укладання охоронного договору на пам`ятку у розмірі 17 000,00 грн; 2) за невиконання припису органу охорони культурної спадщини у розмірі 1 700,00 грн.

27.08.2019 за вих. № 2 ТОВ «Темза Груп» подало лист-пояснення на акт № 23 «Про вчинення правопорушення», у якому зазначено, що всупереч положенням Закону України «Про охорону культурної спадщини» ТОВ «Темза Груп» не було направлено письмове повідомлення про те, що нежитлове приміщення за адресою: м. Київ, вул. Сагайдачного, 21 належить до Переліку культурних пам`яток. До того ж, ТОВ «Темза Груп» зазначило, що у нього відсутні документи, які мають подаватися власником приміщення для укладення охоронного договору.

Не погоджуючись із винесеними приписом і постановою, вважаючи їх неправомірними, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Надаючи правову оцінку незаконності постанови № 10-19 «Про накладання фінансових санкцій» від 19.08.2019, висновкам суду першої інстанції та доводам скаржників з цього приводу, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регламентуються Законом України «Про охорону культурної спадщини». Об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Частиною 1 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлено, що до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить: здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них; укладення охоронних договорів на пам`ятки; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону; здійснення інших повноважень відповідно до закону.

Правові основи діяльності Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) встановлені Положенням про Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженим розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 07.03.2018 № 381.

Відповідно до п. 1 Положення про Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 07.03.2018 № 381, Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), підпорядковується Київському міському голові, підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади - Міністерству культури України.

Пунктом 4 Положення про Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 07.03.2018 № 381, визначено основні завдання Департаменту, а саме: забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони культурної спадщини міста Києва; контроль за виконанням законів України «Про охорону культурної спадщини», «;Про охорону археологічної спадщини» та інших нормативно-правових актів щодо охорони культурної та археологічної спадщини; участь у розробленні проектів планів та програм розвитку охорони культурної спадщини, організація фінансування заходів щодо охорони культурної та археологічної спадщини; забезпечення виявлення, наукового вивчення,; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування та класифікації, захисту, збереження, належного утримання і відповідного використання об`єктів культурної спадщини; сприяння збереженню культурної спадщини пошкодження; забезпечення належного захисту та утримання об`єктів археологічної спадщини на території міста Києва, здійснення відповідно до закону нагляду за станом схоронності археологічних пам`яток.

Відповідно до пп. пп. 5.16, 5.21, 5.28, 5.34 п. 5 Положення про Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 07.03.2018 № 381, Департамент відповідно до визначених галузевих завдань виконує такі повноваження: забезпечує захист об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; видає розпорядження та приписи щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться без затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених законодавством про охорону культурної та археологічної спадщини дозволів або з відхиленням від них; складає протоколи про адміністративні правопорушення, акти про вчинення правопорушення та постанови про накладення (застосування) фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини, а також готує матеріали про вчинення незаконних дій чи бездіяльність та подає їх до відповідних органів для притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності у встановленому порядку; укладає охоронні договори на об`єкти культурної спадщини та здійснює контроль за їх виконанням у встановленому порядку.

Відповідальність юридичних осіб за порушення законодавства про охорону культурної спадщини передбачена статтею 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Так, відповідно до ст. 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини» відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, такі фінансові санкції, зокрема, за ухилення власника пам`ятки або уповноваженого ним органу від підписання охоронного договору або за порушення ним режиму використання пам`ятки - у розмірі від ста до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; за невиконання припису органів охорони культурної спадщини - у розмірі від п`ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Порядок застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини встановлено статтею 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Відповідно до ч.ч. 1-3 ст. 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини» фінансові санкції, передбачені статтею 44 цього Закону, накладаються керівником, заступниками керівника центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, головою чи заступником голови обласної, районної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, головою чи заступником голови відповідної місцевої ради після розгляду матеріалів, які засвідчують факт правопорушення.

Про вчинення правопорушення, зазначеного у статті 44 цього Закону, особою, уповноваженою органом охорони культурної спадщини, складається акт. Керівник юридичної особи, стосовно якої складено акт, протягом трьох днів з моменту отримання акта може подати письмові пояснення до нього. Акт разом з іншими документами, що стосуються справи, у десятиденний термін з моменту складення акта надсилається посадовій особі, яка має право накладати фінансові санкції.

Рішення про накладення фінансових санкцій приймається протягом 10 днів після отримання документів, зазначених у частині другій цієї статті. Рішення про накладення фінансових санкцій оформлюється постановою, що надсилається юридичній особі, на яку накладено фінансові санкції.

З матеріалів справи вбачається, що 19.08.2019 Департаментом охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) складено постанову № 10-19 «Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини», якою накладено на ТОВ «Темза Груп» фінансові санкції: 1) за ухилення від укладання охоронного договору на пам`ятку у розмірі 17 000,00 грн; 2) за невиконання припису органу охорони культурної спадщини у розмірі 1 700,00 грн. Постанова підписана директором Департаменту О. Никоряк.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що ч. 1 ст. 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено конкретне коло осіб, до повноважень яких віднесено накладення фінансових санкцій, передбачених ст. 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини», до яких не належить директор Департаменту охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА).

У цьому випадку, винесення постанови про накладення фінансової санкції на позивача за порушення вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» належить виключно до компетенції голови та заступника голови Київської міської державної адміністрації.

Також суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що Положення про Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 07.03.2018 № 381, надає повноваження Департаменту щодо підготовки постанов про застосування фінансових санкції за порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини. Проте, вказане Положення є підзаконним нормативно-правовим актом, який не може суперечити нормативно-правовим актам вищої юридичної сили - у цьому випадку ч. 1 ст. 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Норми ст. 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не підлягають розширеному тлумаченню і містять вичерпний перелік суб`єктів до компетенції яких віднесено накладення штрафних санкцій, передбачених ст. 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що оскільки оскаржувана постанова прийнята неналежним суб`єктом, то остання є незаконною та підлягає скасуванню.

Щодо посилання скаржника на пункт 20 частини 1 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», який надає йому право на застосування фінансових санкцій, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до пункту 20 частини 1 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Тобто, ця норма Закону визначає повноваження органів охорони культурної спадщини.

Натомість, стаття 45 Закону встановлює порядок застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини, який визначає вичерпний перелік суб`єктів, які можуть застосовувати фінансові санкції.

Як зазначалось, прийняття постанови про накладення фінансової санкції на позивача за порушення вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» належить виключно до компетенції голови та заступника голови Київської міської державної адміністрації, а не директора Департаменту охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), який очолює структурний підрозділ Київської міської державної адміністрації.

Отже, посилання скаржника на пункт 20 частини 1 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» як на належну правову підставу для прийняття оскаржуваної постанови, колегія суддів відхиляє.

Аргумент скаржника, що суд першої інстанції не врахував висновків Вищого адміністративного суду України, викладених в постанові від 24.09.2015 у справі № 826/10265/14, колегія суддів вважає необґрунтованим, оскільки відповідно до частини 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах саме Верховного Суду.

Інші доводи апеляційної скарги колегія суддів не приймає з підстав, наведених вище.

Аналізуючи всі доводи учасників справи, апеляційний суд враховує висновки ЄСПЛ, викладені в рішенні від 21.01.1999 р. по справі «Гарсія Руїз проти Іспанії», Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.

Рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог не оскаржується, а тому законність та обґрунтованість рішення суду в цій частині в силу приписів ст. 308 КАС України апеляційним судом не перевіряється.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції постановлене з дотриманням норм процесуального та матеріального права, судом першої інстанції встановлено всі обставини, що мають значення для справи, а доводи апеляційної скарги не спростовують правильність висновків суду першої інстанції, у зв`язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись ст.ст. 241, 242, 250, 308, 310, 312, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Департаменту охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 червня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Повний текст постанови виготовлено 30 листопада 2021 року.

Головуючий суддяЛ.Т. Черпіцька
Судді: О.Є. Пилипенко
Я.М. Собків