Справа № 240/7161/21
Суддя: Панкеєва Вікторія Анатоліївна
Дата ухвалення: 2021-11-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

22 листопада 2021 року м. Житомир справа № 240/7161/21

категорія 109010000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Панкеєвої В.А.,

секретар судового засідання Талавєр Т.Ю.,

за участю: представника позивача Рудченка М.М.,

представника відповідача Дідовець Ю.П.,

представників третіх осіб Тітарчука О.І., Сірої А.В.,

Бринова Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави до Житомирської міської ради, треті особи: товариство з обмеженою відповідальністю "М ГРУП ЖИТОМИР", товариство з додатковою відповідальністю "Фірма"Рада", Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування пункту рішення та детального плану території кварталу,

встановив:

Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом, в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення Житомирської міської ради від 27.09.2018 № 1133 в частині затвердження детального плану території кварталу в межах вулиць: Небесної Сотні, Хлібної, Бориса Тена, Житній Базар в м.Житомирі;

- визнати протиправним та скасувати детальний план території кварталу в межах вулиць; Небесної Сотні, Хлібної, Бориса Тена, Житній Базар в м.Житомирі від 27.09.2018 № 1133.

Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду від 21 травня 2021 року відкрито спрощене позовне провадження без повідомлення учасників справи.

Ухвалою суду від 02.06.2021 за клопотанням позивача відбувся перехід до розгляду справи за правилами загального позовного провадження.

Протокольною ухвалою від 11.08.2021 клопотання представника відповідача задоволено, залучено до участі в якості третіх осіб товариство з додатковою відповідальністю "Фірма"Рада", Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради та ОСОБА_1 .

В судовому засіданні 27.09.2021 представник третьої особи - товариства з додатковою відповідальністю "Фірма"Рада"звернула увагу на пояснення до позову від 19.08.2021, зокрема на відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави у даній справі у суді.

Представники Житомирської міської ради, ОСОБА_1 та Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради підтримали необхідність підтвердження визначених законом підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах.

Представник заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави в судовому засіданні 27.09.2021 надав пояснення щодо представництва прокурором інтересів держави в суді. Зокрема, зазначив, позов поданий відповідно до вимог ст.53 КАС України та ст.23 "Про прокуратуру". Прокурор самостійно звернувся з даним позовом на захист інтересів держави, оскільки на момент подання позову був відсутній державний орган, до повноважень якого належить контроль за законністю рішень місцевих, зокрема міських рад, у сфері містобудування та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування протиправних рішень. Крім того, Управління ДАБІ у Житомирській області повідомило, що Управління, як орган державного нагляду та контролю не наділене повноваженнями звертатись до суду із позовною заявою про скасування детального плану територій.

Ухвалю суду від 27.09.2021 позов залишено без руху, позивачу надано строку для усунення недоліків шляхом надання до суду підтвердження підстав для представництва інтересів держави прокурором.

На усунення недоліків позовної заяви позивачем на адресу суду направлено лист з поясненнями щодо наявності права на представництво інтересів держави. По змісту якого вказано, що станом на момент пред`явлення позову прокуратура правомірно звернулася в інтересах держави, без визначення органу уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Проте в ході підготовчого судового засідання 20.10.2021 окружною прокуратурою до суду подано клопотання про залучення як позивача у справі Державну інспекцію архітектури та містобудування України. Постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340 утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України, якій згідно постанови № 960 від 15.09.2021 погоджено можливість здійснення повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, отже на даний час остання є уповноваженим суб`єктом владних повноважень до компетенції якого належить захист інтересів в держави у спірних правовідносинах. Одночасно із заявленням даного клопотання до Державної інспекції архітектури та містобудування України надіслано повідомлення у порядку ст.23 Закону України "Про прокуратуру" з описом виявлених прокуратурою порушень вимог містобудівного законодавства про порушення інтересів держави та необхідністю їх захисту шляхом залучення інспекції у дану справу в якості позивача.

Протокольною ухвалою суду в судовому засіданні 20.10.2021 продовжено строк для усунення недоліків в позовній заяві до 08.11.2021.

08.11.2021 від представника товариства з додатковою відповідальністю "Фірма"Рада" надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.

Протокольною ухвалою суду від 08.11.2021 клопотання представника третьої особи задоволено судове засідання відкладено на 22.11.2021.

08.11.2021 від представника позивача надійшло клопотання про долучення відповіді Державної інспекції архітектури та містобудування України.

16.11.2021 від представника позивача надійшло клопотання про залишення їх клопотання від 11.10.2021 №15/1-877вих21 про залучення як позивача у справі Державну інспекцію архітектури та містобудування України без розгляду. По змісту клопотання також просять не брати до уваги попередні пояснення позивача.

В судовому засіданні 22.11.2021 прокурор клопотання від 16.11.2021 підтримав.

Представник відповідача та представники третіх осіб - товариства з додатковою відповідальністю "Фірма"Рада", Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, ОСОБА_1 у вирішенні клопотання поклались на розсуд суду.

Представник третьої особи, товариства з додатковою відповідальністю "Фірма"Рада" пояснила, що ДІАМ не здійснює функцію нагляду, на момент звернення існувало ДАБІ. Щодо клопотання вказала, що воно є доречним, однак не змінює суті того, що прокурор не міг самостійно звертатись до суду.

Представник товариство з обмеженою відповідальністю "М ГРУП ЖИТОМИР" в судове засідання 22.11.2021 не з`явився, про дату, час та місце судового розгляду повідомлявся належним чином і вчасно. Причину неявки суду не повідомив.

Вислухавши пояснення осіб, які беруть участь у справі, та дослідивши подані документи і матеріали, суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду, виходячи з наступного.

Згідно із статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право (ч.3 ст.5 КАС України).

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Частиною 4 статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Частиною 1 статті 23 Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) встановлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до ч.3 ст.23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Окремими абзацами частини 4 статті 23 Закону №1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Велика Палата Верховного Суду в своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини 3 статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону", у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Суд проаналізував правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Наведене вище свідчить на користь висновку, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Отже, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Предметом даного позову є скасування рішення органу місцевого самоврядування щодо детального плану території, що за своєю суттю полягає у визначенні питання дотримання норм містобудівного законодавства.

Надані позивачем пояснення наявності повноважень звернення до суду з відповідним позовом обґрунтовані тим, що Державна інспекція архітектури та містобудування України фактично самоусунулось від здійснення своїх повноважень у спірних правовідносинах.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Прокурором в повідомленні в порядку ст.23 Закону України "Про прокуратуру" доведено до відома Державну інспекцію архітектури та містобудування України, що прокуратурою уже виявлено порушення вимог закону, до моменту початку здійснення інспекцією своїх повноважень, та заявлено відповідний позов на їх усунення та для захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.

Водночас доказів проведення прокуратурою перевірки компетентного органу з питань дотримання законодавства, зокрема Державної інспекції архітектури та містобудування України, а також встановлених фактів неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду, як позивача у справі до матеріалів справи №240/7161/21 не надано.

Відтак, обґрунтованих підстав для звернення прокурора з даним позовом до суду в інтересах держави судом не встановлено.

Судом також враховано той факт, що прокурор шляхом подання 16.11.2021 клопотання про залишення без розгляду клопотання від 11.10.2021 №15/1-877вих21 про залучення як позивача у справі Державну інспекцію архітектури та містобудування України, фактично визнає неможливість заміни позивача у спірних правовідносинах.

Враховуючи наведене, суд дійшов висновку, що позовну заяву подано неналежним позивачем, а тому її слід залишити без розгляду.

Керуючись статтями 240, 243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ухвалив:

Клопотання заступника керівника Житомирської обласної прокуратури від 20 жовтня 2021 року про залучення як позивача у справі Державну інспекцію архітектури та містобудування України залишити без розгляду.

Позовну заяву заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави до Житомирської міської ради, треті особи: товариство з обмеженою відповідальністю "М ГРУП ЖИТОМИР", товариство з додатковою відповідальністю "Фірма"Рада", Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування пункту рішення та детального плану території кварталу залишити без розгляду.

Ухвала суду набирає законної сили негайно після її проголошення.

Ухвала суду може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.

Суддя В.А. Панкеєва