Справа № 540/1980/19
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2021-12-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 540/1980/19

адміністративне провадження № К/9901/14476/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними матеріалами справу №540/1980/19

за позовом Херсонської обласної державної адміністрації до Державної регуляторної служби України, третя особа: Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування припису, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Державної регуляторної служби України на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 06.11.2019 (ухвалене судом у складі головуючого судді Бездрабка О.І.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.05.2020 (прийняту судом у складі: головуючого судді Крусяна А.В., суддів: Градовського Ю.М., Яковлєва О.В.)

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2019 року Херсонська обласна державна адміністрація (далі-позивач, Херсонська ОДА) звернулася до суду з позовом до Державної регуляторної служби України (далі-відповідач, ДРС), третя особа: Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, у якому позивач просив:

-визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, який є невід`ємною частиною акта перевірки від 24.07.2019 № 14/125-Д-2019.

В обґрунтування позовних вимог зазначав, що в період з 18.07.2019 по 24.07.2019 відповідачем проведено позапланову перевірку додержання Херсонською ОДА вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру в частині вивчення фактів, викладених у заяві ДП "Херсонський морський торговельний порт" від 11.07.2019 № 08-28/61, за результатами якої складено акт від 24.07.2019 № 14/125-Д-2019 та припис, яким зобов`язано привести у відповідність з вимогами чинного законодавства Положення про Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, інформаційну та технологічну картку щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктами господарювання, об`єкти яких належать до другої та третьої груп. Вважає вказані висновки протиправними, оскільки Департамент екології та природних ресурсів як структурний підрозділ Херсонської обласної державної адміністрації забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища на території області, а пунктами 5.8, 5.12 Положення, затвердженого розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 12.02.2019 №103, передбачено, що Департамент надає адміністративні послуги та видає в установленому порядку дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами. Департамент як дозвільний орган у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, як структурний підрозділ обласної державної адміністрації відповідно до делегованих йому повноважень мав усі правові підстави для розгляду документів на видачу дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами. Також вказує на те, що відповідач при проведенні перевірки вийшов за межі питань, порушених у скарзі ДП "Херсонський морський торговельний порт", чим порушив пункт 15 Порядку здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 24.03.2017 № 442.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 06.11.2019 позов Херсонської обласної державної адміністрації задоволений.

П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 13.05.2020 рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи позов Херсонської ОДА, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що висновки перевірки про порушення позивачем абзацу 3 частини 1 статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», частини 5 статті 11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря», абзацу 3 пункту 3 Порядку проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян - підприємців, які отримали такі дозволи, а також висновки про невідповідність вимогам законодавства пункту 12 інформаційної картки адміністративної послуги «Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для об`єктів другої та третьої групи», є протиправними.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

09.06.2020 Державна регуляторна служба України звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 06.11.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.05.2020, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Як на підставу касаційного оскарження судових рішень відповідач посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, вказуючи на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах (п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України).

У відзиві на касаційну скаргу Херсонська ОДА просить залишити її без задоволення, а рішення судові попередніх інстанцій - без змін.

Заявник касаційної скарги також надав до Суду пояснення на відзив на касаційну скаргу, відповідно до яких підтримує доводи касаційної скарги, покликаючись на те, що саме обласна державна адміністрація, а не департамент екології та природних ресурсів, який входить до складу ОДА, є дозвільним органом, який уповноважений надавати адміністративні послуги. ДРС в межах повноважень, передбачених статтею 9-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» здійснила контроль за додержанням дозвільним органом вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характера.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.06.2020 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 17.06.2020 відкрив касаційне провадження.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі №915/478/18 (провадження № 12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно з якою, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому, під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, у справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли у зв`язку з проведенням ДРС перевірки додержання Херсонською ОДА вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та складання за її результатами припису про усунення порушень.

Так, підставою проведення перевірки слугувала скарга ДП «Херсонський морський торговельний порт» від 15.05.2019 №08-28/61 щодо порушення термінів розгляду заяв та документів на отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря суб`єктів господарювання та надання через Центри надання адміністративних послуг інформаційних листів замість прийнятих рішень; неправомірність та необґрунтованість повідомлень про відмову у видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин (посилання на листи Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області; вимоги щодо надання разом з пакетом документів на отримання дозволу на викиди документів, не передбачених Законом; відмови у видачі дозволів на викиди, з раніше не зазначених причин); неправомірність повідомлення про відмову у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря ДП «ХМТП» від 26.04.2019р. №1686-01-10/0/19/013.3.1-1433; невідповідність вимог інформаційної картки адміністративної послуги з видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для об`єктів другої та третьої групи Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 302, в частині вимог надання разом з пакетом документів на отримання дозволу на викиди документів, не передбачених Законом; вимога реєстрації звіту по проведенню інвентаризації викидів, попередньої до розгляду заяви та документів на отримання дозволу на викиди; безпідставні відмови у реєстрації звітів проведення інвентаризації викидів забруднюючих речовин на підприємстві та вимога їх попередньої реєстрації до розгляду заяви та документів на отримання дозволу на викиди.

Предметом позапланової перевірки визначено додержання Херсонською обласною державною адміністрацією вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру.

Результати перевірки оформлені Актом від 24.07.2019 №14/125-Д-2019, невід`ємною частиною якого є припис про усунення порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру.

У вказаному акті відображено висновок про те, що повноваження Херсонської ОДА як дозвільного органу з видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, реалізував Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, що не узгоджується з вимогами абзацу 3 частини 1 статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», частини 5 статті 11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» та абзацу 3 пункту 3 Порядку проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян - підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 302. Крім того, інформаційна та технологічна картки щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої або третьої групи, також затверджено не Херсонською обласною державною адміністрацією, як суб`єктом надання адміністративних послуг, а директором Департаменту екології та природних ресурсів.

Також, пунктом 9 «Вичерпний перелік документів, необхідних для отримання документа дозвільного характеру» інформаційної картки передбачена необхідність подання документів, що не передбачені діючими законами, що суперечить вимогам абзацу 10 частини1 статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Пунктом 12 «Строк, протягом якого видається документ дозвільного характеру» інформаційної картки щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами встановлено, що видача зазначеного дозволу здійснюється протягом 30 календарних днів з дня надходження відповідної заяви до Департаменту екології та природних ресурсів, що не відповідає вимогам абзацу 4 частини1 статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

У зв`язку з виявленими порушеннями, відповідачем винесено припис, яким Херсонську ОДА зобов`язано: 1) привести у відповідність до вимог чинного законодавства Положення про Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації (в редакції розпорядження голови Херсонської обласної державної адміністрації від 12.02.2019 №103); 2) привести у відповідність до чинного законодавства України та затвердити безпосередньо суб`єктом надання адміністративних послуг інформаційну та технологічну картки видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої або третьої групи; 3) у подальшій роботі забезпечити неухильне дотримання Херсонською обласною державною адміністрацією, як дозвільним органом, вимог Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

За приписами статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі-Закон №2806-IV) визначено, що документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності; дозвільні органи - суб`єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру.

Частиною 5 статті 11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» від 16.10.1992р. №2707-XII (далі - Закон України №2707-XII) передбачено, що викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до другої або третьої групи, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Відповідно до пункту 2 Порядку проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002р. №302 (надалі - Порядок №302) дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами (далі - дозвіл) - це офіційний документ, який дає право підприємствам, установам, організаціям та громадянам-підприємцям (далі - суб`єкт господарювання) експлуатувати об`єкти, з яких надходять в атмосферне повітря забруднюючі речовини або їх суміші, за умови дотримання встановлених відповідних нормативів граничнодопустимих викидів та вимог до технологічних процесів у частині обмеження викидів забруднюючих речовин протягом визначеного в дозволі терміну.

Дозвіл видається суб`єкту господарювання за формою, встановленою Мінприроди.

Згідно пункту 3 Порядку №302 дозвіл видається безоплатно на строк не менш як п`ять років: суб`єкту господарювання, об`єкт якого відповідно до законодавства належить до першої групи, - Мінприроди за погодженням з Держсанепідслужбою; суб`єкту господарювання, об`єкт якого відповідно до законодавства належить до другої або третьої групи, - обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища через дозвільні центри за погодженням з територіальними органами Держсанепідслужби.

Отже, видача дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої або третьої групи, віднесено до компетенції, у тому числі, обласних державних адміністрацій.

Правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг встановлено Законом України «Про адміністративні послуги» (далі - Закон України №5203-VI).

Положеннями статті 1 Закону №5203-VI передбачено, що адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень суб`єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов`язків такої особи відповідно до закону; суб`єкт надання адміністративної послуги - орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, державний реєстратор, суб`єкт державної реєстрації, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.

До адміністративних послуг також прирівнюється надання органом виконавчої влади, іншим державним органом, органом влади Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування, їх посадовими особами, державним реєстратором, суб`єктом державної реєстрації витягів та виписок із реєстрів, довідок, копій, дублікатів документів та інші передбачені законом дії, у результаті яких суб`єкту звернення, а також об`єкту, що перебуває в його власності, володінні чи користуванні, надається або підтверджується певний юридичний статус та/або факт (ч.3 ст.3 Закону України №5203-VI).

Положеннями частини 2 статті 5 Закону №5203-VI визначено, що адміністративні послуги визначаються виключно законом.

Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності визначено Законом України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» від 19.05.2011 №3392-VI, відповідно до пункту 30 додатку до останніх віднесено дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Крім того, п.82 додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.05.2014 №523 (в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.10.2017 №782-р) визначено, що до адміністративних послуг органів виконавчої влади, які надаються через центр надання адміністративних послуг, включено також видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Тобто, видача дозволу на викиди забруднюючих речовин є адміністративною послугою, яка надається дозвільним органом. Видача дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої та третьої групи, здійснюється обласними державними адміністраціями.

Тобто, до повноважень обласної державної адміністрації відноситься видача дозвільної документації.

При цьому, відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності. У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснює нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.

Відповідно до частини першої статті 91 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Державний контроль за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, встановленого порядку їх видачі здійснюється уповноваженим органом шляхом проведення планових та позапланових перевірок у встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного і соціального розвитку, порядку.

Серед основних завдань ДРС, які визначені пунктом 3 Положення № 724 є реалізація державної регуляторної політики, політики з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Підпунктом 31 пункту 4 Положення № 724 передбачено, що ДРС відповідно до покладених на неї завдань здійснює в межах повноважень, передбачених законом, контроль за дотриманням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та методичне забезпечення діяльності дозвільних органів і державних адміністраторів.

Отже, Державна регуляторна служба України є органом державної влади, діяльність якого, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) здійснення дозвільної системи у сфері господарської діяльності. При цьому, позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, а відповідач, який також є органом державної влади, - функції суб`єкта надання адміністративних послуг з видачі документів дозвільного характеру.

Суд зазначає, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Херсонської ОДА та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати припис суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за дозвільним органом, здійснив контроль за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру позивачем як підконтрольним органом.

Як свідчать матеріали справи, Херсонська ОДА обґрунтувала своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо видачі документів дозвільного характеру та делегування (розподіл) таких обов`язків головою ОДА Департаменту екології та природних ресурсів, як структурному підрозділу Херсонської обласної державної адміністрації.

Пунктом 5 частини 1 статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Водночас згідно зі статтею 21 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

Зважаючи на те, що право Херсонської ОДА на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування припису Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, тому обласна державна адміністрація у цій справі не має права на звернення до суду.

Аналогічних висновків у справах, в яких спір виник за певним чином подібних обставин, дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17 та Верховний Суд у постанові від 04.12.2019 у справі № 826/6228/17.

Зважаючи на те, що суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу за позовною заявою особи, яка не має права на звернення до суду, чим допустили порушення норм процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав скасування оскаржуваних судових рішень та закриття провадження у справі.

Відповідно до пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Оскільки колегія суддів дійшла висновку, що у цій справі позов подано особою, яка не мала права його подавати, суд не роз`яснює, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Зважаючи на наведене, колегія суддів дійшла висновку, що касаційну скаргу Державної регуляторної служби України необхідно задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а провадження у справі закрити.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної регуляторної служби України задовольнити частково.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 06.11.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.05.2020 скасувати.

Провадження у справі №540/1980/19 за позовом Херсонської обласної державної адміністрації до Державної регуляторної служби України, третя особа - Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування припису закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець