Справа № 200/1256/20-а
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2021-11-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 200/1256/20-а

адміністративне провадження № К/9901/27522/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року (головуючий суддя - Бабаш Г.П.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року (суддя-доповідач - Казначеєв Е.Г., судді: Гайдар А.В., Сіваченко І.В.) у справі № 200/1256/20-а за позовом ОСОБА_1 до Ради прокурорів України, Офісу Генерального прокурора, Прокуратури Донецької області про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, зобов`язання поновити на посаді та виплатити різницю у заробітку,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У січні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Ради прокурорів України (далі - Рада прокурорів, відповідач-1), Офісу Генерального прокурора (первинна назва - Генеральна прокуратура України) (далі - відповідач-2), Прокуратури Донецької області (далі - відповідач-3), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Ради прокурорів від 26 грудня 2019 року № 207;

- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 27 грудня 2019 року № 560к;

- зобов`язати Генерального прокурора поновити його на посаді з 27 грудня 2019 року;

- зобов`язати прокуратуру Донецької області перерахувати та виплатити різницю у заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи з 27 грудня 2019 року до дати поновлення на посаді.

Обґрунтовуючи позовні вимоги ОСОБА_1 зазначив, що працював в органах прокуратури на посаді заступника прокурора Донецької області. 28 грудня 2019 року йому стало відомо, що наказом Генерального прокурора від 27 грудня 2019 року № 560к його звільнено з посади заступника прокурора Донецької області відповідно до пункту 3 частини першої статті 41 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади. Спірний наказ прийнято на підставі рішення Ради прокурорів від 26 грудня 2019 року. На думку позивача, вказане рішення відповідача-1 та наказ Генерального прокурора є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки прийняті без установлення наявності підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 41 Закону № 1697-VII, у порядку, визначеному Генеральним прокурором, як того вимагає частина третя зазначеної статті Закону. Крім того, Рада прокурорів прийняла оспорюване рішення за відсутності на це відповідних повноважень з огляду на приписи пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-IX). Також позивач вказує на те, що під час прийняття оспорюваних рішення та наказу відповідачів порушено його гарантії, передбачені частиною третьою статті 41 Закону № 1697-VII.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року, позов ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Ради прокурорів від 26 грудня 2019 року № 207. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора від 27 грудня 2019 року № 560к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Донецької області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади. Поновлено позивача на посаді заступника прокурора Донецької області з 28 грудня 2019 року. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Рішення суду в частині поновлення на посаді допущено до негайного виконання.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що незважаючи на відсутність повноважень та нерозгляд матеріалів по суті, Радою прокурорів прийнято рішення про можливість звільнення позивача з відсутністю будь-якого обґрунтування такого рішення. Ні Радою прокурорів, ні Генеральним прокурором не розглянуто по суті та не надано оцінку поданню прокурора Донецької області про звільнення позивача. Крім того судом установлено, що на час прийняття Радою прокурорів спірного рішення у неї були відсутні повноваження щодо надання рекомендацій Генеральному прокурору про звільнення позивача з адміністративної посади.

Також під час вирішення справи суд першої інстанції дійшов висновку про порушення гарантій позивача, які є обов`язковими та визначені у Законі № 1697-VII. Зокрема, з матеріалів справи не вбачається, що позивач був обізнаний, що відносно нього триває перевірка та йде процедура звільнення і що за наслідками перевірки було встановлено неналежне виконання ним як прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

Разом із тим, суд першої інстанції відмовив у задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідача-3 перерахувати та виплатити різницю у заробітку, оскільки встановив, що за ОСОБА_1 з моменту звільнення з адміністративної посади до дати призначення на посаду прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, аналітичної роботи та інформаційних технологій 31 січня 2020 року збережена заробітна плата заступника прокурора. У січні - квітні 2020 року позивач не мав фактично відпрацьованих днів, що підтверджено табелями обліку використання робочого часу. Тож за період зняття з адміністративної посади відсутня різниця в оплаті праці.

З вищенаведеними висновками Донецького окружного адміністративного суду погодився й апеляційний суд та залишив без змін рішення суду першої інстанції.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Офіс Генерального прокурора звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати судові рішення у частині позовних вимог, що були задоволені, та ухвалити у цій частині нове рішення про відмову у задоволенні позову.

В основу доводів скаржника покладено те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права - статті 41, 65 Закону № 1697-VII та порушено норми процесуального права - статті 9, 73-76, 90 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). За твердженнями скаржника, судами попередніх інстанцій проігноровано відповідні докази, які свідчать про те, що заступником прокурора області ОСОБА_1, який з 10 листопада 2017 року координував відповідні напрями роботи прокуратури, не забезпечено належну організацію підпорядкованих управлінь, спрямовану на ефективне виконання покладених на прокуратуру функцій, не забезпечено контроль за якістю здійснення відповідних перевірок, координації діяльності правоохоронних органів. Що призвело до суттєвих недоліків і прорахунків на ввірених йому напрямках прокурорської діяльності. Крім того процедура звільнення прокурора (за виключенням Генерального прокурора) з адміністративної посади здійснюється у межах прокурорського самоврядування, що передбачене статтею 65 Закону № 1697-VII. Розглядаючи питання про звільнення позивача з адміністративної посади, Рада прокурорів діяла у межах повноважень та завдань органів прокурорського самоврядування щодо питань внутрішньої діяльності прокуратури з метою участі у визначенні потреб кадрового та іншого забезпечення прокурорів. Звернення Генерального прокурора від 20 грудня 2019 року розглядалось також у порядку питань організаційного забезпечення прокуратури та діяльності прокурорів.

Суди залишили поза увагою доводи Офісу Генерального прокурора про те, що Законом № 1697-VII не передбачено можливості неврахування Генеральним прокурором рекомендації Ради прокурорів при звільненні прокурора з адміністративної посади.

Скаржник наполягає на тому, що на час виникнення спірних правовідносин повноваження Ради прокурорів не були припинені, оскільки згідно з пунктом 23 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX повноваження членів Ради достроково припиняються на наступний день після дня початку роботи окружних прокуратур.

Окрім цього, підставою касаційного оскарження скаржник визначив пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України. Зокрема, скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм, які регламентують звільнення прокурорів з адміністративних посад після набрання чинності Законом № 113-IX.

Ухвалою від 01 грудня 2020 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

ОСОБА_1 надіслав відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення, а рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року - без змін, оскільки вважає, що судами першої та апеляційної інстанцій до спірних правовідносин правильно застосовано норми матеріального права та не допущено порушень норм процесуального права.

Ухвалою від 29 листопада 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у попередньому судовому засіданні.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

З 1991 року ОСОБА_1 проходить службу в органах прокуратури України.

03 квітня 2014 року наказом в.о. Генерального прокурора позивач призначений заступником прокурора Донецької області.

Відповідно до наказу Генерального прокурора від 15 листопада 2019 року № 289 упродовж 19- 25 листопада 2019 року проведено перевірку стану організації роботи на основних напрямах прокурорської діяльності у прокуратурі Донецької області. Результати перевірки викладені у довідках та складеній на їх підставі доповідній записці, згідно висновку якої виявлені суттєві недоліки і прорахунки на окремих напрямках прокурорської діяльності, недостатня особиста роль керівництва прокуратури області у виконанні покладених функцій, підвищенні ефективності прокурорської роботи.

Довідки складені за окремими напрямками перевірки та містять інформацію, що організація роботи по вказаному напрямку з 10 листопада 2017 року по 12 листопада 2019 року була покладена на заступника прокурора області ОСОБА_1

Відповідно до висновку довідки «Про результати перевірки у прокуратурі Донецької області стану організації роботи щодо здійснення нагляду за додержанням законів при виконання судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян» від 25 листопада 2019 року, стан організації діяльності прокуратури області відповідає вимогам наказу Генерального прокурора України від 20 квітня 2016 року № 161, однак потребує покращення. Вжиті заходи реагування ще не призвели до кінцевого усунення порушень законодавства у діяльності спеціальних установ органів Національної поліції в області, підрозділів пробації, установ попереднього ув`язнення та виконання покарань ДКВС України в Донецькій області. Вказаний нагляд потребує активізації та удосконалення. У довідці зазначені пропозиції: 1) результати перевірки використати при підготовці доповідної записки Генеральному прокуратури України; 2) внести відповідні зміни до положення про відділу нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру прокуратури Донецької області, що затверджено наказом прокурора області від 05 лютого 2019 року № 6-окв; 3) з метою негайного усунення виявлених від час перевірки порушень законів, внести начальнику Південно-Східного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації документ прокурорського реагування; 4) Прокуратурі області з метою активізації нагляду вжити заходи на усунення порушень, виявлених перевіркою: 4.1) у листопаді - грудні 2019 року вжити координуючих заходів з приводу активізації роботи правоохоронних органів щодо перекриття каналів надходження заборонених предметів до установ попереднього ув`язнення та виконання покарання; 4.2) у грудні 2019 року додатково вивчити стан додержання режимних вимог та конституційних прав в`язнів під час їх перебування в державній установі «Маріупольський слідчий ізолятор»; 4.3) у грудні 2019 року прокуратурі області спрямувати лист про посилання нагляду за додержанням законів в місяцях несвободи керівникам місцевих прокуратур.

Відповідно до висновку довідки «Про результати перевірки діяльності прокуратури Донецької області з питань представництва інтересів держави в суді» від 25 листопада 2019 року, організація роботи прокуратури Донецької області з питань представництва інтересів держави в суді в цілому відповідає вимогам законодавства та наказу Генерального прокурора України від 21 вересня 2018 року № 186 «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень», проте з окремих питань потребує активізації та удосконалення. Ураховуючи викладене, в довідці викладено пропозицію: керівництву прокуратури області забезпечити належну взаємодію між структурними підрозділами апарату та прокурорами місцевих прокуратур щодо представництва інтересів держави в суді, своєчасну передачу матеріалів, необхідних для пред`явлення позовів, стягнення заподіяних державі збитків. Активізувати роботу щодо виконання судових рішень у бюджетній сфері, у сфері охорони навколишнього природного середовища та про відшкодування шкоди, заподіяної кримінальними правопорушеннями.

Відповідно до доповідної записки Генеральному прокурору «Про результати перевірки стану організації роботи на окремих напрямах прокурорської діяльності у прокуратурі Донецької області» від 25 листопада 2019 року, в організації роботи органів прокуратури Донецької області наявні суттєві недоліки і прорахунки на окремих напрямках прокурорської діяльності, в умовах проведення операції Об`єднаних сил, законодавчих змін належної реалізації повноважень прокурорів не забезпечено. Недостатня особиста роль керівництва прокуратури області у виконанні покладених функції, підвищені ефективності прокурорської роботи.

25 листопада 2019 року результати перевірки обговорені на оперативній нараді у прокурора області у присутності, в тому числі заступників прокурора області.

На підставі наказу прокурора Донецької області від 18 листопада 2019 року № 1918 ОСОБА_1 25 листопада 2019 року перебував у черговій відпустці.

18 грудня 2019 року прокурор Донецької області звернувся до Генерального прокурора з поданням про звільнення з адміністративної посади заступника прокурора області ОСОБА_1 .

У вказаному поданні зазначено, що ОСОБА_1 , як заступник прокурора області, відповідає за організацію роботи управління представництва інтересів держави в суді та відділу нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших заходів примусового характеру. У листопаді 2019 року Генеральною прокуратурою України перевірено стан організації роботи прокуратури області, зокрема і в цих підрозділах. За наслідками комплексної перевірки виявлені суттєві недоліки і прорахунки на окремих напрямках прокурорської діяльності, недостатню особисту роль керівництва прокуратури області у виконанні покладених функцій, підвищенні ефективності прокурорської роботи.

20 грудня 2019 року Генеральний прокурор звернувся до Ради прокурорів з проханням визначити можливість звільнення позивача з посади.

26 грудня 2019 року Рада прокурорів прийняла рішення № 207 щодо визначення можливості звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Донецької області.

Наказом Генерального прокурора від 27 грудня 2019 року № 560к ОСОБА_1 звільнено з посади заступника прокурора Донецької області у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади (пункт 3 частини 1 статті 41 Закону України «Про прокуратуру»). Підстава: рішення Ради прокурорів України від 26 грудня 2019 року.

Застосування норм права та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Приписами частин першої та другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) (зокрема, рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

У розрізі заявлених позовних вимог і підстав касаційного оскарження Верховний Суд зауважує, що в силу вимог статті 341 КАС України переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження. У зв`язку з цим, рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року та постанова Першого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року переглядаються лише в тій частині, якою позовні вимоги ОСОБА_1 були задоволені та з якою, відповідно, не погоджується Офіс Генерального прокурора.

Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

При вирішенні даного публічно-правового спору Верховний Суд ураховує, що обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.

Стаття 43 Конституції України гарантує кожному захист від незаконного звільнення.

Закон № 1697-VII (тут і далі - у редакції на час виникнення спірних правовідносин) визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 9 Закону № 1697-VII Генеральний прокурор призначає прокурорів на адміністративні посади та звільняє їх з адміністративних посад у випадках та порядку, встановлених цим Законом.

За змістом частини другої статті 15 Закону № 1697-VII прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.

25 вересня 2019 року набув чинності Закон № 113-IX, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ. У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

Пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ визначено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.

За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Отже, до спірних правовідносин підлягають застосуванню положення Закону № 1697-VII у редакції Закону № 113-ІХ.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 39 Закону № 1697-VII адміністративними посадами в Офісі Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратурах (крім посад, зазначених у частині третій цієї статті) є посада заступника керівника обласної прокуратури.

Як зазначалося вище, на час прийняття відповідачами спірних рішення та наказу ОСОБА_1 обіймав адміністративну посаду в органі прокуратури - заступника прокурора Донецької області.

Порядок звільнення прокурора з адміністративної посади та припинення його повноважень на цій посаді врегульовано статтею 41 Закону № 1697-VII.

Так, за приписами пункту 3 частини першої статті 41 Закону № 1697-VII звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2-10 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором з підстави, зокрема, неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

Частиною третьою цієї статті закріплено, що наявність підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої цієї статті, встановлюється у порядку, визначеному Генеральним прокурором, з дотриманням гарантій особи щодо повідомлень, отримання копій документів, які стали підставою для перевірки, участі у засіданні та залучення представника, надання пояснень, висловлення заперечень, клопотань та відводів, отримання копії відповідного рішення.

Відповідно до частин четвертої, п`ятої статті 41 Закону № 1697-VII звільнення прокурора з адміністративної посади чи припинення його повноважень на адміністративній посаді, крім випадку, передбаченого пунктом 2 частини другої цієї статті, не припиняє його повноважень прокурора.

Після звільнення прокурора з адміністративної посади або припинення його повноважень на цій посаді він не пізніше одного місяця призначається на одну з вакантних посад у цьому ж органі прокуратури або в разі відсутності вакантних посад переводиться на посаду до іншого органу прокуратури того ж або нижчого рівня за його письмовою згодою. У таких випадках рішення про призначення на посаду приймається керівником відповідного органу прокуратури.

З викладеного висновується, що Генеральний прокурор звільняє прокурора з адміністративної посади, передбаченої, зокрема, пунктом 8 частини першої статті 39 Закону № 1697-VII, у разі неналежного виконання таким прокурором посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади. При цьому, обов`язковою умовою для звільнення прокурора з адміністративної посади відповідно до пункту 3 частини першої статті 41 Закону № 1697-VII є встановлення наявності указаної підстави у порядку, визначеному Генеральним прокурором, з дотриманням гарантій особи, передбачених частиною третьою зазначеної статті Закону. Водночас, після звільнення прокурора з адміністративної посади він призначається на одну з вакантних посад у цьому ж органі прокуратури або в разі відсутності вакантних посад переводиться на посаду до іншого органу прокуратури того ж або нижчого рівня за його письмовою згодою.

Як установлено судами попередніх інстанцій, за результатами проведеної Генеральною прокуратурою України перевірки стану організації роботи на окремих напрямах прокурорської діяльності у прокуратурі Донецької області було виявлено суттєві недоліки і прорахунки в організації роботи органів прокуратури Донецької області наявні на окремих напрямках прокурорської діяльності та зроблено висновок про недостатню особисту роль керівництва прокуратури області у виконанні покладених функції, підвищені ефективності прокурорської роботи. Зокрема, було встановлено недоліки та прорахунки по напрямкам роботи, організація яких була покладена на заступника прокурора області ОСОБА_1 . Однак, як зазначено у довідках про результати перевірок, загалом стан організації діяльності прокуратури області відповідає вимогам розпорядчих актів Генерального прокурора, проте потребує покращення.

У подальшому, результати перевірки стали підставою для звернення прокурора Донецької області до Генерального прокурора з поданням про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора області

Генеральний прокурор, у свою чергу, звернувся до Ради прокурорів з проханням визначити можливість звільнення позивача з посади.

З цього приводу слід зауважити, що згідно зі статтею 71 Закону № 1697-VII у період між всеукраїнськими конференціями прокурорів вищим органом прокурорського самоврядування є Рада прокурорів України.

Рада прокурорів України у період між всеукраїнськими конференціями прокурорів організовує виконання рішень конференції, а також вирішує питання щодо скликання та проведення всеукраїнської конференції прокурорів. Повноваження та порядок роботи Ради прокурорів України визначаються цим Законом та положенням про Раду прокурорів України.

Пунктом 1 частини дев`ятої статті 71 Закону № 1697-VII обумовлено, що Рада прокурорів України, серед іншого, вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених цим Законом. У разі якщо Генеральний прокурор не погоджується з рекомендованою Радою прокурорів України кандидатурою і відмовляє у призначенні на посаду, він вносить на розгляд Ради прокурорів України іншу кандидатуру.

Дійсно, положення частин першої та третьої статті 41 Закону № 1697-VII до набрання чинності Законом № 113-ІХ (25 вересня 2019 року) передбачали, що звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України. Наявність підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої цієї статті, встановлюється Радою прокурорів України з дотриманням передбачених статтею 47 цього Закону гарантій особи щодо повідомлень, отримання копій документів, які стали підставою для перевірки, участі у засіданні та залучення представника, надання пояснень, висловлення заперечень, клопотань та відводів, отримання копії відповідного рішення.

Втім, Законом № 113-ІХ були внесені зміни до статті 41 Закону № 1697-VII, зокрема частини першу та третю викладено у такій редакції:

« 1. Звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2-10 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором з таких підстав:

1) подання заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням;

2) переведення на посаду до іншого органу прокуратури (крім адміністративної посади, передбаченої пунктами 1-3 частини третьої статті 39 цього Закону);

3) неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади;

4) наявність заборгованості із сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за дванадцять місяців з дня пред`явлення виконавчого документа до примусового виконання <…>».

« 3. Наявність підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої цієї статті, встановлюється у порядку, визначеному Генеральним прокурором, з дотриманням гарантій особи щодо повідомлень, отримання копій документів, які стали підставою для перевірки, участі у засіданні та залучення представника, надання пояснень, висловлення заперечень, клопотань та відводів, отримання копії відповідного рішення».

Отже, Законом № 113-ІХ зі статті 41 Закону № 1697-VII виключено норму, яка передбачала участь Ради прокурорів у процедурі звільнення прокурора з адміністративної посади з підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої цієї статті Закону, а саме неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

У зв`язку із цим, пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Законом № 113-ІХ законодавець зупинив до 01 вересня 2021 року дію пункту 1 частини дев`ятої статті 71 Закону № 1697-VII, яка визначала повноваження Ради прокурорів щодо внесення рекомендацій про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених цим Законом.

Таким чином на час прийняття спірного рішення від 26 грудня 2019 року № 207 у Ради прокурорів були відсутні повноваження щодо визначення можливості звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Донецької області. Вказаний висновок узгоджується також із тим, що рішення Ради прокурорів прийняте без розгляду матеріалів по суті.

Більше того, частиною третьою статті 41 Закону № 1697-VII визначено, що наявність підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої цієї статті, встановлюється у порядку, визначеному Генеральним прокурором.

Однак, як установлено судами та не спростовано відповідачем-2, на час звільнення позивача за неналежне виконання ним, як прокурором, який обіймає адміністративну посаду, службових обов`язків, Генеральним прокурором не було визначено порядку такого звільнення.

Вдітак, Генеральний прокурор, звертаючись 20 грудня 2019 року до Ради прокурорів з проханням визначити можливість звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Донецької області, не врахував законодавчих змін, які полягають у відсутності участі Ради прокурорів, як органу прокурорського самоврядування, у процесі звільнення прокурора з адміністративної посади з підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 41 Закону № 1697-VII та, відповідно, відсутності у такому випадку необхідності рекомендації Ради прокурорів щодо звільнення прокурора.

За наведених мотивів є необґрунтованими доводи касаційної скарги про те, що Законом №1697-VII не передбачено можливості неврахування Генеральним прокурором рекомендації Ради прокурорів при звільненні прокурора з адміністративної посади, адже на час звільнення позивача необхідність отримання такої рекомендації, як і повноваження щодо її надання у Ради прокурорів, були відсутні.

Оцінюючи аргументи скаржника про наявність повноважень у Ради прокурорів з посиланням на пункт 23 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Законом № 113-ІХ судова колегія зазначає наступне.

Так, окресленою нормою визначено, що повноваження членів Ради прокурорів України, обраних на посади до набрання чинності цим Законом, достроково припиняються на наступний день після дня початку роботи окружних прокуратур. Рекомендувати всеукраїнській конференції прокурорів вжити заходів щодо формування нового складу Ради прокурорів України після початку роботи окружних прокуратур. У цьому випадку рішення про скликання всеукраїнської конференції прокурорів приймається Генеральним прокурором.

Відповідно до наказу Генерального прокурора від 17 лютого 2021 року № 40 днем початку роботи окружних прокуратур визначено 15 березня 2021 року.

Отже, до 15 березня 2021 року члени Ради прокурорів здійснюють повноваження, визначені статтею 71 Закону № 1697-VII, окрім пункту 1 частини дев`ятої цієї статті, дію якого зупинено пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Законом № 113-ІХ до 01 вересня 2021 року.

Колегія суддів критично оцінює доводи скаржника про те, що розглядаючи питання про звільнення позивача з адміністративної посади, Рада прокурорів діяла у межах повноважень та завдань органів прокурорського самоврядування щодо питань внутрішньої діяльності прокуратури з метою участі у визначенні потреб кадрового та іншого забезпечення прокурорів, а також у порядку питань організаційного забезпечення прокуратури та діяльності прокурорів.

Верховний Суд наголошує, що повноваження Ради прокурорів щодо надання рекомендацій про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених цим Законом, прямо передбачені пунктом 1 частини дев`ятої статті 71 Закону № 1697-VII, дія якого була зупинена на час прийняття спірного рішення від 26 грудня 2019 року № 207.

За таких обставин Верховний Суд погоджується з позицією судів першої та апеляційної інстанцій про те, що рішення Ради прокурорів від 26 грудня 2019 року № 207 не відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, оскільки прийняте не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; є необґрунтованим, та непропорційним.

Крім того, спірне рішення Ради прокурорів прийняте без урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, оскільки гарантії позивача, передбачені частиною третьої статті 41 Закону № 1697-VII, дотримані не були.

Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 не був обізнаний ані про внесення прокурором Донецької області до Генерального прокурора подання про його звільнення за адміністративної посади, ані про звернення Генерального прокурора до Ради прокурорів та власне про саме рішення відповідача-1. У позивача не відбирались будь-які пояснення, його не запрошували на засідання Ради прокурорів та не повідомляли про прийняте рішення.

Тобто, позивач був позбавлений можливості висловити свої аргументи та доводи, які, у свою чергу, могли б спростувати обставини, які ставились йому у провину у поданні прокурора Донецької області.

Отже, покладаючи в основу прийняття наказу про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Донецької області рішення Ради прокурорів від 26 грудня 2019 року № 207, Генеральний прокурор не врахував те, що Рада прокурорів не встановлювала наявності підстави для звільнення позивача, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 41 Закону № 1697-VII, адже не розглядала матеріали по суті з огляду на відсутність у неї таких повноважень на той час.

Більше того, як рішення Ради прокурорів від 26 грудня 2019 року № 207, так і наказ Генерального прокурора від 27 грудня 2019 року № 560к не містять жодного обґрунтування.

Водночас, у межах спірних правовідносин визначальним є саме вирішення питання про підтвердження чи спростування фактів допущення позивачем неналежного виконання посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

Таким чином, звільнення позивача з адміністративної посади відбулося без установлення наявності підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 41 Закону № 1697-VII, що прямо суперечить вимогам цього Закону та порушує принципи законності та верховенства права.

Варто зазначити, що принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає в тому, що рішення повинно бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, на оцінці всіх фактів та обставин, що мають значення. Орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (п. 36 рішення Європейського суду з прав людини від 01 липня 2003 року у справі «Suominen v. Finland»; заява № 37801/97).

У Рішенні від 27 вересня 2010 року по справі «Hirvisaari v. Finland» зазначено, що ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.

Виходячи з правового врегулювання у вимірі встановлених обставин справи, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що наказ про звільнення позивача не може бути визнаним правомірним, адже прийнятий з порушенням законодавчо визначеної процедури та на підставі рішення Ради прокурорів, яке не відповідає принципу законності.

На підставі викладеного можна констатувати, що рішення судів попередніх інстанцій у частині, переглянутій Верховним Судом, ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Доводи скаржника не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.

2. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року у справі № 200/1256/20-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк