Справа № 826/12196/17
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2021-11-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 826/12196/17

адміністративне провадження № К/9901/29742/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 826/12196/17

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрбуд Девелопмент»

до Департаменту охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Державної архітектурно-будівельної інспекції України,

треті особи: Релігійне управління екзархів української греко-католицької церкви, Громадська організація «Микільська Слобідка», Державна екологічна інспекція у м. Києві

про визнання протиправними та скасування постанови, приписів та наказу

за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року (колегії у складі: головуючого судді: Аблова Є. В., суддів: Мазур А. С., Літвінової А. В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Безименної Н. В., суддів: Ключковича В. Ю., Кучми А. Ю.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Укрбуд Девелопмент» (далі - ТОВ «Укрбуд Девелопмент») звернулося до Департаменту охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: Релігійне управління екзархів української греко-католицької церкви, Громадська організація «Микільська Слобідка», Державна екологічна інспекція у м. Києві, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просило:

- визнати протиправним та скасувати постанову в. о. заступника директора Департаменту культури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - начальника управління збереження історичного середовища та охорони об`єктів культурної спадщини Никоряк О. Д. від 11 серпня 2017 року № 116-17 про накладення на ТОВ «Укрбуд Девелопмент» фінансових санкцій у розмірі 357 000 грн за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини;

- визнати протиправним та скасувати припис головного спеціаліста Департаменту культури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Азатьян В. О. від 15 серпня 2017 року № 407/п про заборону виконання будь-яких робіт на об`єкті «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 1, будинок № 2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19 вересня 2017 року № 1454 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 1, будинок № 2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва»;

- визнати протиправним та скасувати припис Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 26 вересня 2017 року б/н про зупинення підготовчих та будівельних робіт, що винесений ТОВ «Укрбуд Девелопмент» щодо об`єкту будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 1, будинок № 2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва»;

- визнати протиправним та скасувати припис Державної архітектурно будівельної інспекції України від 26 вересня 2017 року б/н про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, що винесений ТОВ ««Укрбуд Девелопмент» щодо об`єкту будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 1, будинок № 2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва».

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що всі перелічені постанова, приписи, наказ приймались з порушенням законодавства.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 14 грудня 2017 року позов задовольнив повністю.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що постанова від 11 серпня 2017 року № 116-17 підписана особою, яка не є уповноваженою законом на складення такого документу, тому така постанова є протиправною та підлягає скасуванню, межі «зони охоронюваного ландшафту», межі пам`ятки «Історичний ландшафт Київських гір та долини р. Дніпра» та обмеження у використанні такої території у встановленому законом порядку не затверджені, відомості до Державного земельного кадастру не внесені, а за наявності дозволу на виконання будівельних робіт, отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається, наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19 вересня 2017 року № 1454 виданий без наявності на те законодавчо визначених підстав, а відтак є протиправним та таким, що підлягає скасуванню і оскільки позапланова перевірка була призначена на підставі протиправного наказу, прийняті за наслідком такої перевірки приписи також є протиправними та такими що підлягають скасуванню.

4. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 16 липня 2019 року постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 грудня 2017 року скасував в частині визнання протиправним та скасування наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19 вересня 2017 року № 1454 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок №1, будинок №2) між вул.Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м.Києва» та в цій частині позовних вимог провадження у справі закрив. В решті постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 грудня 2017 року залишив без змін.

Закриваючи провадження у справі в частині позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що наказ Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19 вересня 2017 року за № 1454 був скасований рішенням суду у справі № 826/12825/17, яке набрало законної сили.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, 28 жовтня 2019 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року у частині задоволених позовних вимог, заявлених до Державної архітектурно-будівельної інспекці України та прийняти в цій частині нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так судами не враховано, що позивачем не надано доказів на підтвердження того, що з прийняттям Державною архітектурно-будівельною інспекцією України наказу про призначення перевірки відбулося або відбудеться у майбутньому порушення прав та інтересів позивача. Отже, між ТОВ «Укрбуд Девелопмент» та Державною архітектурно-будівельною інспекцією України відсутній публічно-правовий спір. Поряд з цим, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції необґрунтовано та безпідставно не дослідив спірний наказ, тобто фактично самоусунувся від дослідження усіх обставин справи.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28 жовтня 2019 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.

8. Ухвалою Верховного суду від 06 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року.

9. 22 листопада 2019 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив ТОВ «Укрбуд Девелопмент», в якому позивач просить касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

10. Ухвалою Верховного Суду від 29 листопада 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження з 30 листопада 2021 року за наявними у справі матеріалами.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, що 19 грудня 2016 року між ПАТ «Державний ощадний банк України» та ТОВ «Укрбуд Девелопмент» укладено договір купівлі-продажу земельної ділянки, засвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Чорнєй В. В. та зареєстрований в реєстрі за № 1337. За вказаним договором ПАТ «Державний ощадний банк України» передав позивачу у приватну власність земельну ділянку площею 0,7 га, кадастровий номер :66:178:0258, що знаходиться за адресою: м. Київ, Дніпровський район, між вул. Микільсько-Слобідською та просп. Броварським, цільове призначення якої - для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови.

12. 27 січня 2017 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України України видано позивачу дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ 13 на об`єкті будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 1, будинок № 2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва».

13. За підсумками проведення 26 липня 2017 року огляду земельної ділянки між Броварським проспектом та вул. Микільсько-Слобідською з кадастровим номером :66:178:0258 головним спеціалістом відділу інспекції державного контролю об`єктів культурної спадщини та археологічного нагляду Управління збереження історичного середовища та охорони об`єктів культурної спадщини Департаменту культури ВО КМР (КМДА) Азатьяном В. О. 02 серпня 2017 року складено акт №147 про вчинення правопорушення, в якому зафіксовано не виконання позивачем вимог виданого департаментом припису від 16 лютого 2017 року № 379/п з вимогою не виконувати будь-яких робіт за вказаною адресою без відповідного дозволу департаменту, оскільки встановлено факт виконання позивачем таких робіт, що є порушенням ч. 2 ст. 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини», вказані будівельні роботи виконані і виконуються без погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу департаменту, що призвело до зміни та пошкодження пам`ятки місцевого значення, що свідчить про існування порушень вимог ч. 1 ст. 22, абз. 1 ч. 2, ч. 3 ст. 24, абз. 2 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про охорону культурної спадщини», на частину пам`ятки, яка перебуває у власності товариства не укладено охоронний договір з департаментом, що є порушенням ч. 1 ст. 23 наведеного Закону.

14. На підставі акту огляду від 07 лютого 2017 року, припису від 16 лютого 2017 року № 379/п, акту огляду від 26 липня 2017 року, акту про вчинення правопорушення від 02 серпня 2017 року № 147 та службової записки від 07 серпня 2017 року Департаментом охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 11 серпня 2017 року складено постанову № 114-17 «Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини», якою накладено на ТОВ «Укрбуд Девелопмент» фінансові санкції:

- за проведення незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці (ч. 3 ст.6-1, ч. 3 ст. 24, абз. 2 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про охорону культурної спадщини») у розмірі 170 000 грн;

- за недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання пам`ятки (ч. 1 ст. 22, абз. 1 ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини») у розмірі 170 000 грн;

- за ухилення від підписання охоронного договору (ч. 1 ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини») у розмірі 17 000 грн.

Загальна сума фінансовий санкцій визначена у розмірі 357 000 грн. Вказана постанова підписана в. о. заступника директора Департаменту - начальника управління збереження історичного середовища та охорони об`єктів культурної спадщини - О. Никоряк.

15. 15 серпня 2017 року Департаментом охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) внесено припис № 407/п, яким вимагається від ТОВ «Укрбуд Девелопмент» з дня отримання цього припису припинити виконання будь-яких робіт, які призвели та/або можуть призвести до зміни пам`ятки, на об`єкті «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 1, будинок № 2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва» до приведення проектної документації у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини та погодження документації у встановленому порядку, в тому числі з департаментом.

16. На підставі листа Департаменту охорони культурної спадщини Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 17 серпня 2017 року № 060-6261 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано наказ від 19 вересня 2017 року № 1454 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 1, будинок № 2) між вул. Микільсько-Слобідською та проспектом Броварським у Дніпровському районі м. Києва» з предметом перевірки - дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

17. На підставі вказаного наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України в період з 20 вересня 2017 року по 26 вересня 2017 року проведено позапланову перевірку замовника будівництва ТОВ «Укрбуд Девелопмент» щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 1, будинок № 2) між вул. Микільсько-Слобідською та проспектом Броварським у Дніпровському районі м. Києва», за результатами якої складено акт № 10-20/038/1454-17, в якому зафіксовано порушення вимог Водного кодексу України, Закону України «Про архітектурну діяльність», Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Державних будівельних норм.

18. На підставі вказаного акту складено: протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 26 вересня 2017 року, в якому зафіксовано виявлене порушення - ТОВ «Укрбуд Девелопмент» не враховано вимоги п. 12 містобудівних умов та обмежень щодо охорони культурної спадщини та не виконано вимоги припису про усунення порушення від 23 березня 2017 року, а саме: не отримано дозвіл на проведення земляних та археологічних робіт на території ландшафтної охоронної зони, чим порушено пп. «а» п. 3 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», приписи від 26 вересня 2017 року «Про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт», яким висунуто вимогу зупинити виконання будівельних робіт з дня його отримання та «Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил», яким висунуто вимогу усунути виявлені під час перевірки порушення в термін до 26 жовтня 2017 року.

19. Вважаючи протиправними вказані постанову, приписи та наказ, ТОВ «Укрбуд Девелопмент» звернулось до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

21. Колегія суддів звертає увагу, що оскільки касаційну скаргу подано Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, то колегія суддів переглядає постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року в частині позовних вимог заявлених до Державної архітектурно-будівельної інспекції України , а саме: щодо визнання протиправним та скасування наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19 вересня 2017 року № 1454 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 1, будинок № 2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва»; визнання протиправним та скасування припису Державної архітектурно будівельної інспекції України від 26 вересня 2017 року б/н про зупинення підготовчих та будівельних робіт, що винесений ТОВ «Укрбуд Девелопмент» щодо об`єкту будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 1, будинок № 2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва»; визнання протиправним та скасування припису Державної архітектурно будівельної інспекції України від 26 вересня 2017 року б/н про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, що винесений ТОВ «Укрбуд Девелопмент» щодо об`єкту будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 1, будинок № 2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва».

22. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

24. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

25. Частинами 1, 2 ст. 41 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

26. Згідно з ч. 2, 3 ст. 6 Закону № 3038-VI до уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України від 20 травня 1999 року № 687- XIV «Про архітектурну діяльність».

27. До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад. Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Примірне положення про органи державного архітектурно-будівельного контролю затверджується Кабінетом Міністрів України.

28. Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 7 Закону № 3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації.

29. Проведення архітектурно-будівельного контролю регулюється «Порядком здійснення архітектурно-будівельного контролю», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

30. Пунктом 1 Порядку № 553 встановлено, що цей порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

31. Під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю щодо суб`єктів містобудування (юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців) на об`єктах будівництва органи державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, пункту 3 статті 22 «Прикінцеві положення» Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

32. Згідно з п. 2 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.

33. За приписами пункту 5 вищенаведеного Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є:

подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;

необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;

перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;

вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом;

звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

34. Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки (пункт 7 Порядку № 553).

35. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва (пункт 9 Порядку № 553).

36. Поряд з цим, за правилами пункту 11 Порядку №553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право:

1) безперешкодного доступу на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню;

2) складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом;

3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:

усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;

зупинення підготовчих та будівельних робіт.

Підготовчі та будівельні роботи, які не відповідають вимогам законодавства, будівельним нормам, стандартам і правилам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без набуття права на їх виконання, підлягають зупиненню до усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності;

4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації;

5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об`єктів, вимогам державних стандартів, норм і правил згідно із законодавством;

7) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій;

8) отримувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

37. Забороняється витребовувати інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов`язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю;

9) вимагати у випадках, передбачених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій;

10) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію;

11) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням аудіо- та відеотехніки.

38. Крім того, пунктами 16-20 Порядку №553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.

Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

39. Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб`єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф (пункт 22 Порядку № 553).

40. Аналізуючи наведенні правові норми, колегія суддів звертає увагу, що вищевказаними положеннями законодавства визначено права посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення позапланового заходу, строк проведення та обов`язки посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю.

41. Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та (або) зупинення підготовчих та будівельних робіт. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника. При цьому, підставами для проведення позапланової перевірки є, серед іншого, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю.

42. Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та (або) зупинення підготовчих та будівельних робіт, а також постанова про накладення штрафу. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника. При цьому, підставами для проведення позапланової перевірки є, серед іншого, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

43. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19 вересня 2017 року №1454 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок №1, будинок №2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва» був винесений контролюючим органом на підставі листа Департаменту культури ВО КМР (КМДА) від 17 серпня 2018 року № 060-6261.

Між тим, правовідносини щодо правомірності вказаного наказу ДАБІ України були предметом дослідження у справі № 826/12825/17 за адміністративним позовом ТОВ «Творча майстерня «Золотий берег» до ДАБІ України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Департаменту культури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування наказу і припису.

44. Так, рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 січня 2018 року у вказаній справі, яке залишено без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року, адміністративний позов ТОВ «Творча майстерня «Золотий берег» задоволено повністю, визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту ДАБІ України від 19 вересня 2017 року за № 1454 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок №1, будинок №2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва», визнано протиправним та скасовано припис ДАБІ України від 26 вересня 2017 року № б/н «Про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил» щодо об`єкта будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок №1, будинок №2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва», визнано протиправною та скасовано постанову Держархбудінспекції про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 06 жовтня 2017 року за № 026/40-202-10/8463.

45. У зазначеному рішенні, яке набрало законної сили, встановлено, що за своїм змістом і призначенням лист Департаменту культури від 17 серпня 2017 року № 060-6261 є повідомленням (сповіщенням) про існування певних фактів (завершених подій) і покликано довести до відома адресатів про застосування Департаментом культури щодо ТОВ «Укрбуд Девелопмент» фінансових санкцій за порушення Закону України «Про охорону культурної спадщини» та щодо надіслання приписів замовнику робіт - ТОВ «Укрбуд Девелопмент» від 15 серпня 2017 року №407/п та генпідрядній організації - ТОВ «Спецбуд-Плюс» від 15 серпня 2017 року №408/п, з вимогами, зокрема, припинити виконання будівельних робіт. Таке повідомлення не зумовлює висновків щодо потреби у вчиненні Держархбудінспекцією додаткових дій із встановлення наявності або відсутності в діях зазначених в листі осіб - суб`єктів містобудування порушень вимог законодавства, оскільки містить вказівку на вже встановлені Департаментом культури порушення і інформацію про настання негативних наслідків для юридичних осіб - застосування заходів впливу. Звернення в розумінні п.6 абз.6 ч.1 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» і абз.8 п.7 Порядку №533 має вказувати на порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, яке потребує здійснення перевірки органами державного архітектурно-будівельного контролю викладених у ньому фактів. Тільки тоді таке звернення може слугувати підставою для призначення позапланової перевірки. Водночас, аналіз листа Департаменту культури від 17 серпня 2017 року за №060-6261, що визначений в наказі Держархбудінспекції від 19 вересня 2017 року №1454 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва в якості підстави для проведення такої перевірки, свідчить про те, що таких даних в ньому не міститься. З огляду на наведене, колегія суддів дійшла висновку, що лист Департаменту культури від 17 серпня 2017 року за №060-6261, який носить суто інформативний характер, не міг і не повинен був бути розцінений відповідачем в якості підстави для призначення позапланової перевірки. За наведених обставин та враховуючи відсутність в оскаржуваному наказі про перевірку посилань на інші підстави, передбачені абз.6 ч.1 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» і абз.8 п.7 Порядку №533, суд визнав обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню вимоги позивача в частині визнання протиправними та скасування наказу Департаменту ДАБІ України від 19 вересня 2017 року за №1454 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 1, будинок № 2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва», як такий, що виданий без законодавчо визначених підстав.

46. Встановлені рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 січня 2018 року у справі № 826/12825/17 обставини доказуванню не підлягають у розумінні ч. 4 ст. 78 КАС України.

47. Поряд з цим, колегія суддів звертає увагу, що згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою, як Верховним Судом України, зокрема, у постанові від 27 січня 2015 року у справі № 21-425а14, так і у постановах Верховного Суду, зокрема, від 05 лютого 2019 року у справі № 821/1157/16, від 05 лютого 2019 року у справі № 2а-10138/12/2670 лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

48. Аналогічний підхід до застосування норм матеріального права продемонстрував Верховний Суд у постановах від 23.01.2018 у справі №804/12558/14 та від 21.05.2020 у справі №208/6557/16-а(2-а/208/219/16), де вказав, що у випадку незаконності перевірки прийнятий за результатами її проведення акт індивідуальної дії автоматично підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

49. Схожу правову позицію висловив Верховний Суд і в постанові від 26 лютого 2020 року у справі № 826/7847/17 та від 13 травня 2021 року у справі № 826/7182/16, де зазначив, що нормами Закону № 3038-VI та Порядку № 553, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Лише їх дотримання може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб`єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої.

50. Отже, результати перевірки, отримані внаслідок неправомірних дій органу не можуть бути підставою для застосування до позивача будь-яких заходів примусового характеру.

З огляду на вказане, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що оскільки судовим рішенням, яке набрало законної сили, встановлено протиправність наказу Департаменту ДАБІ України від 19 вересня 2017 року за № 1454, тому проведена на підставі такого наказу перевірки не може вважатись правомірною і такою, що проведена з дотриманням вимог Конституції і законів України, у зв`язку з чим прийняті за наслідком такої перевірки та на підставі акту № 40-20/038/1454/17 рішення контролюючого органу, а саме приписи від 26 вересня 2017 року «Про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт» та «Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил» не можуть вважатись правомірними та підлягають скасуванню.

51. Згідно зі п. 7 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі щодо оскарження індивідуальних актів та дій суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані акти та дії суб`єкта владних повноважень було змінено або скасовано рішенням суду, яке набрало законної сили.

52. Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанцій, що оскільки наказ Департаменту ДАБІ України від 19 вересня 2017 року за № 1454 був скасований рішенням суду у справі № 826/12825/17, яке набрало законної сили, провадження у даній справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування вказаного наказу підлягає закриттю.

53. Поряд з цим, колегія суддів звертає увагу, що як зазначалось раніше рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 січня 2018 року у справі № 826/12825/17, серед іншого, було скасовано припис ДАБІ України від 26 вересня 2017 року № б/н «Про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил» щодо об`єкта будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок №1, будинок №2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва», який також оскаржується у цій справі.

54. За приписами ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

55. За таких обставин, рішення суду апеляційної інстанції в частині позовних вимог щодо оскарження припису Державної архітектурно будівельної інспекції України від 26 вересня 2017 року б/н про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, що винесений ТОВ ««Укрбуд Девелопмент» щодо об`єкту будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 1, будинок № 2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва» слід скасувати та закрити провадження у цій частині.

56. Що стосується поданого 06 грудня 2019 року Головою ліквідаційної комісії Державної екологічної інспекції у м. Києві до Верховного Суду клопотання, в якому останній просить залучити у якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, Державну екологічну інспекцію України та Державну екологічну інспекцію Столичного округу, слід зазначити таке.

Колегія суддів звертає увагу, що питання залучення третіх осіб врегульоване статтею 49 КАС України, відповідно до частини 2 якої, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що оскільки треті особи можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки, то у задоволенні клопотання Державної екологічної інспекції у м. Києві про залучення у якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, Державної екологічної інспекції України та Державної екологічної інспекції Столичного округу слід відмовити.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року в частині позовних вимог щодо оскарження припису Державної архітектурно будівельної інспекції України від 26 вересня 2017 року б/н про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, що винесений ТОВ ««Укрбуд Девелопмент» щодо об`єкту будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 1, будинок № 2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва» - скасувати, провадження у цій частині позовних вимог закрити.

В решті постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко А.І. Рибачук Л.В. Тацій