Справа № 1140/2982/18
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2021-11-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2021 року

м. Київ

справа №1140/2982/18

адміністративне провадження № К/9901/20561/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., провівши у касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Міської ради міста Кропивницького, Управління містобудування та архітектури міської ради м. Кропивницького про визнання протиправним та нечинним рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Кругового О.О., Прокопчук Т.С., Шлай А.В. від 03.07.2019,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2018 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі у тексті цієї постанови також ФОП ОСОБА_1 , позивач) звернулася з позовом до Міської ради міста Кропивницького, Управління містобудування та архітектури міської ради м. Кропивницького (далі у тексті цієї постанови також Міськрада, Управління відповідно, відповідачі), у якому просив:

- визнати протиправним та нечинним рішення Кіровоградської міської ради від 29.03.2016 №133 в частині пункту 1, яким затверджено нову редакцію Тимчасового положення про порядок демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Кіровограда;

- встановити відсутність компетенції Комісії з демонтажу тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності на прийняття обов`язкових до виконання рішень та вчинення дій з примусового демонтажу тимчасових споруд;

- визнати протиправними дії Управління містобудування та архітектури міської ради м. Кропивницького з виконання рішення Комісії з демонтажу тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності від 03.05.2018 №2 щодо пропонування йому здійснити добровільний демонтаж торговельного павільйону по АДРЕСА_1 на зупинці «ринок Черемушки» - зупиночний комплекс, а також щодо попередження про примусовий демонтаж торговельного павільйону;

- зобов`язати міську раду міста Кропивницького та Управління містобудування та архітектури міської ради м. Кропивницького утриматись від прийняття рішень та вчинення дій з демонтажу належного йому торговельного павільйону у складі зупиночного комплексу по АДРЕСА_1 на зупинці «ринок Черемушки».

2. У позові наводились аргументи про те, що комісія з демонтажу тимчасових споруд торгівельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності не відноситься до складу органів державного архітектурно-будівельного контролю, інших уповноважених органів містобудування та архітектури, органів місцевого самоврядування, виконавчих органів міської ради з питань архітектури, а отже не є суб`єктом управління у сфері містобудівної діяльності.

3. Позовна заява містила доводи й про те, що Комісія не відноситься також і до уповноважених органів містобудування та архітектури, а тому на думку позивача, надання Міськрадою спірним рішенням від 29.03.2016 №133 повноважень на прийняття обов`язкових до виконання рішень суб`єкту, що не відноситься до органів місцевого самоврядування, контролюючих органів з питань благоустрою, уповноважених органів містобудування та архітектури не відповідає та суперечить вимогам Законів та Конституції України.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 19.02.2019 роз`єднано позовні вимоги у справі №1140/2982/18 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до міської ради міста Кропивницького, Управління містобудування та архітектури міської ради м. Кропивницького про визнання протиправним та нечинним рішення, визнання відсутності компетенції, визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, виділено з неї у самостійне провадження: позовні вимоги фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до міської ради міста Кропивницького, Управління містобудування та архітектури міської ради м. Кропивницького про визнання відсутності компетенції, визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії. У провадженні цієї адміністративної справи за №1140/2982/18 залишено позовні вимоги фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до міської ради міста Кропивницького про визнання протиправним та нечинним пункту 1 рішення №133 від 29.03.2016.

5. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 09.04.2019 адміністративний позов задоволено, а саме - визнано протиправним та нечинним пункт 1 рішення Кіровоградської міської ради від 29.03.2016 №133, яким затверджено нову редакцію Тимчасового положення про порядок демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Кіровограда.

6. Суд першої інстанції, вирішуючи цей спір, дійшов висновків про те, що пункт 1 оскаржуваного позивачем рішення Міськради, яким затверджено нову редакцію Тимчасового положення про порядок демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Кіровограда й визначено можливість виконання демонтажу тимчасових споруд без рішення суду, за відсутності власника споруди та за наявності в тимчасовій споруді іншого майна, що належить такому власнику, є протиправним та таким, що суперечить Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування», Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

7. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03.07.2019 ухвалене судом першої інстанції судове рішення по суті спору скасоване й у задоволенні позову відмовлено.

8. Ухвалюючи таке судові рішення, апеляційний суд виходив з того, що чинним законодавством прямо передбачено, що в разі відсутності, закінчення, анулювання паспорту прив`язки тимчасової споруди, або самовільного її встановлення, така споруда підлягає демонтажу.

9. Проте, за висновком апеляційного суду, жодним нормативним актом не передбачено порядку проведення демонтажу тимчасової споруди з підстав, визначених законодавством. Не визначено чинним законодавством також і компетенції жодного органу державної влади щодо прийняття рішення про демонтаж тимчасової споруди та її проведення.

10. Суд апеляційної інстанції звернув увагу, що органи місцевого самоврядування, як представники громади міста, наділені повноваженнями вільно вирішувати будь-які питання місцевого значення, в разі якщо вирішення такого питання не віднесене до компетенції будь-якого іншого органу.

11. Окрім цього, у оскаржуваній постанові апеляційного суду вказано, що відповідно до Положення про Управління до функцій Управління містобудування та архітектури Міської ради міста Кропивницького, Управління дійсно наділено повноваженнями щодо видачі паспортів прив`язки для розміщення тимчасових споруд, здійснення їх перевірок, а також організації заходів щодо демонтажу тимчасових споруд.

12. Тобто, до повноважень Управління містобудування та архітектури Міської ради міста Кропивницького не належить саме демонтаж тимчасових споруд, проте цей орган наділено повноваженнями у сфері організації заходів щодо демонтажу тимчасових споруд і саме про ці повноваження іде мова у Тимчасовому положенні про порядок демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Кіровограда, затвердженого спірним рішенням Міськради.

13. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що порядок знесення об`єктів самочинного будівництва, визначений статтею 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не може бути застосований до спірних відносин, оскільки на відміну від нерухомого майна, переміщення якого неможливе без знецінення та зміни призначення, тимчасові споруди мають відмінності, зокрема, виготовляються з полегшених збірних конструкцій та встановлюється без улаштування заглибленого фундаменту тощо.

14. Тимчасова споруда встановлюється на відведеному місці, а не будується, а за наявності визначених законом підстав демонтується - без її знецінення та зміни призначення, а не зноситься шляхом її знищення або розібрання, що призводить до знецінення та неможливості подальшого використання.

15. Ураховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що тимчасова споруда, не є самочинним будівництвом у розумінні статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та статті 376 Цивільного кодексу України, оскільки вона є не «іншим нерухомим майном» або «об`єктом будівництва, перебудова якого для умов усунення порушень є неможливою», а спорудою, що виготовлена без фундаменту та створена з полегшених матеріалів. Тимчасова споруда встановлюється на певний час та підлягає демонтажу за наявності підстав визначених законодавством, а не знесенню як капітальне будівництво.

16. З урахуванням вищевикладеного, апеляційний суд констатував, що суд першої інстанції дійшов необґрунтованого висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог ФОП ОСОБА_1 та скасування спірного рішення в оскаржуваній позивачем частині.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

17. Не погоджуючись з вищевказаною постановою апеляційного суду, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

18. Судами попередніх інстанцій встановлено, що фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 (позивач) 24.04.2009 укладено з Департаментом житлово-комунального господарства Кіровоградської міської ради договір №265 на облаштування та утримання зупинки громадського транспорту в м. Кіровограді, відповідно до змісту якого, ФОП ОСОБА_1 взяв на себе зобов`язання, як інвестор, на власний ризик та власними силами і за власні кошти упорядкувати зупинку громадського транспорту з влаштуванням заїзних кишень та розміщенням павільйону роздрібної торгівлі по АДРЕСА_2 (зупинка «Автовокзал №2») в місті Кіровограді (наразі - АДРЕСА_1 та зупинка «ринок «Черемушки») відповідно до погодженого в установленому порядку проекту та утримувати її в належному санітарному і технічному стані, а Департамент житлово-комунального господарства Кіровоградської міської ради зобов`язався створити умови для належного виконання зазначених робіт. Конкретних строків виконання договірних зобов`язань сторонами договору не узгоджено.

19. Позивачем розроблено ескізний проект розміщення павільйону із зупинкою та навісом, який погоджено з ВАТ «Кіровоградгаз», КП «Трест зеленого господарства», Відділом комунального господарства Кіровського райвиконкому, Департаментом розвитку торгівлі, побутового обслуговування, транспорту та зв`язку, Центром телекомунікаційних послуг Кіровоградської філії ВАТ «Укртелеком», КП «Кіровоградське водопровідно-каналізаційне господарство Кіровоградської міської ради», ДП «Кіровоградтепло» ТОВ «ЦНТІ УНГА», ВДАІ УВС м. Кіровограда, Відділом планування та містобудівного кадастру Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради, та ін., а також план та перспективу фасаду, 30.04.2009 подано до спеціальної інспекції по благоустрою міста Кіровоградської міської ради відповідну заяву про надання ордеру на проведення землевпорядних робіт, яким отримано дозвіл на проведення таких робіт з 14.06.2009 по 14.07.2009.

20. Позивач упорядкував зупинку громадського транспорту та розмістив павільйон роздрібної торгівлі по АДРЕСА_2 (зупинка «Автовокзал №2») в місті Кіровограді, що підтверджено відповідачем.

21. Управлінням містобудування та архітектури Міської ради міста Кропивницького направлено на адресу позивача лист №1467 від 15.05.2018, яким його зобов`язано в 5-тиденний термін самостійно виконати демонтаж павільйону - тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності по АДРЕСА_1 на зупинці «ринок «Черемушки». Свою вимогу міська рада обґрунтовувала протокольним рішенням комісії з демонтажу тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності від 03.05.2018 №2, яким вирішено демонтувати самовільно розміщені тимчасові споруди за переліком, в тому числі і споруду, побудовану позивачем.

22. Додатково в листі №1467 від 15.05.2018 відповідачем вказано, що у випадку добровільного виконання демонтажу, належить повідомити про це Управління містобудування та архітектури міської ради міста Кропивницького. У іншому випадку тимчасова споруда буде демонтована примусово 29.06.2018.

23. Рішенням виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 10.03.2016 №142 затверджено Положення про комісію з демонтажу тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (надалі - Положення про комісію з демонтажу) та склад цієї комісії.

24. Відповідно до пунктів 2.1., 2.2., 2.6. Положення про комісію з демонтажу основним завданням та повноваженнями комісії є виявлення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, які підлягають демонтажу, прийняття протокольного рішення про демонтаж тимчасових споруд та участь у заходах з демонтажу тимчасових споруд, складення акту демонтажу.

25. 03.05.2018 комісією з демонтажу протоколом №2 прийнято рішення демонтувати тимчасову споруду - торгівельний павільйон - зупиночний комплекс, що знаходиться по АДРЕСА_1 на зупинці «ринок «Черемушки» та належить ФОП ОСОБА_1 , встановити ФОП ОСОБА_1 5-ти денний строк для добровільного виконання демонтажу та повідомлення про це комісії, а у випадку невиконання ОСОБА_1 даного рішення - провести примусовий демонтаж споруди до 29.06.2018 комунальним підприємством або іншим суб`єктом господарювання, який буде здійснювати роботи з демонтажу та зберігання демонтованої тимчасової споруди.

26. Своє рішення комісія мотивувала тим, що ФОП ОСОБА_1 із заявою про можливість розміщення вищевказаної споруди не звертався, паспорт прив`язки (як підставу для розміщення тимчасової споруди) та будь-які інші дозвільні документи на розміщення споруди не отримував, земельна ділянка для розташування тимчасової споруди позивачу не виділялась, а тому комісія вважає вказану тимчасову споруду розміщеною самовільно.

27. Комісія посилалась на постанову Кабінету Міністрів України від 26.08.2009 №982, якою затверджено Порядок розміщення малих архітектурних форм для провадження підприємницької діяльності, що був чинним на момент будівництва позивачем споруди, а також на Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства №244 від 21.10.2011.

28. Рішення комісії з демонтажу мотивовано й нормами Тимчасового положення про порядок демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Кіровограда, затвердженого рішенням другої сесії сьомого скликання Кіровоградської міської ради №133 від 29.03.2016 у новій редакції.

29. Спірним рішенням Міськради також визнано таким, що втратило чинність рішення Кіровоградської міської ради від 02.07.2015 №4225 «Про внесення змін до рішення Кіровоградської міської ради від 12.09.2012 №1907 «Про затвердження Тимчасового положення про порядок демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Кіровограда».

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

30. В обґрунтуванні вимог касаційної скарги позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки підставам позову, зокрема, про відсутність у Міськради компетенції на прийняття спірного рішення, яке, як він вважає, не відповідає закону і протиправно уповноважує Комісію з демонтажу, яка не є ані юридичною особою, ані органом місцевого самоврядування, приймати обов`язкові до виконання акти ненормативного характеру. Такі повноваження, на думку позивача, є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування.

31. Наполягає позивач і на тому, що Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» відносить споруди будь-якого призначення до об`єктів будівництва і тим самим запроваджує однакове регулювання правовідносин, спільне для усіх таких об`єктів.

32. На переконання позивача, спірне рішення Міськради не узгоджується з статтею 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», яка встановлює єдиний порядок знесення самочинно збудованих об`єктів, і є нормою вищої юридичної сили, якій не можуть суперечити рішення, прийняті органом місцевого самоврядування.

33. Міськрада у відзиві на касаційну скаргу такі доводи і вимоги позивача заперечила, оскільки вважає їх безпідставними та необґрунтованими й такими, що не зумовлюють скасування оскаржуваного судового рішення апеляційного суду, яке, на думку відповідача, ухвалене відповідно до закону.

34. Свою позицію відповідач мотивує тим, що тимчасова споруда торговельного призначення не відноситься до об`єктів будівництва, а їх розміщення здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури, тобто за нормами Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства №244 від 21.10.2011.

35. У відзиві на касаційну скаргу її автор підкреслює, що питання, пов`язані з встановленням порядку демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міст не виключено з компетенції відповідних рад та не доручено жодному іншому органу влади, а тому, приймаючи спірне рішення, Міськрада діяла у межах своїх повноважень та відповідно до Конституції та законів України.

36. Відповідач вважає, що на спірні у цій справі правовідносини не розповсюджується дія статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», яка унормовує питання знесення самочинно збудованих об`єктів капітального будівництва, й не регламентує відносин, пов`язаних із демонтажем тимчасових споруд, які до об`єктів будівництва не належать.

37. Звертає увагу Міськрада й на те, що відповідні нормативно-правові акти з питання порядку демонтажу, аналогічні за змістом Положенню, затвердженого спірним рішенням, на сьогодні діють на території більшості міст України й не визнавались такими, що суперечать вимогам закону або виходять за межі повноважень органів місцевого самоврядування.

38. Окрім цього, у відзиві наголошується, що на розгляді Великої Палати Верховного Суду перебувала справа № 912/1286/18 (провадження № 12-16гс19) за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури Міської ради міста Кропивницького та Міської ради міста Кропивницького про визнання недійсним рішення комісії з демонтажу тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності від 03.05.2018 № 2 у частині демонтажу належного ФОП ОСОБА_1 зупиночного комплексу по АДРЕСА_1 на зупинці «Ринок «Черемушки» у місті Кропивницькому.

39. Міськрада просить врахувати, що у прийнятій у цій справі постанові Великої Палати Верховного Суду від 18.06.2019 міститься висновок такого змісту: - «…Комісія є організаційно-розпорядчим виконавчим органом (без статусу юридичної особи), що створена Виконавчим комітетом Міської ради на виконання рішення Міської ради, їй підзвітна та підконтрольна як основному представницькому органу місцевого самоврядування за статтею 140 Конституції України та статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

З огляду на викладене вище Комісія наділена контролюючими повноваженнями та здійснює владні управлінські функції у сфері благоустрою міста, приймає рішення про демонтаж та вживає заходи із демонтажу елементів благоустрою відповідно до Положення та Положення про Комісію.

Вказані дії є реалізацією владних функцій.».

40. Вищевикладені обставини, на переконання відповідача, дають підстави стверджувати, що комісія з демонтажу є органом місцевого самоврядування до сфери повноважень (компетенції), якої в юдить прийняття рішень з питання демонтажу тимчасових споруд. Це, як вважає відповідач, спростовує наведені у касаційній скарзі мотиви й свідчить про правомірний характер оскаржуваного рішення Міськради.

41. Посилаючись на такі аргументи, Міськрада просить залишити оскаржувану постанову апеляційного суду без змін, а касаційну скаргу позивач - без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

42. В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України).

43. Відповідно до частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

44. Вказаній вище нормі Основного Закону України дано офіційне тлумачення згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 18.06.2002 № 12-рп/2002, у пункті 1 резолютивної частини якого вказано, що положення частини першої статті 140 Конституції України в аспекті порушених у конституційному поданні питань необхідно розуміти так, що ці положення дають визначення місцевого самоврядування як права територіальної громади вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

45. Згідно статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, ратифікованої Законом України від 15.07.1997 № 452/97-ВР, головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

46. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», про що вказано у преамбулі до названого Закону.

47. Загальна компетенція сільських, селищних, міських рад визначена статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за змістом частини першої якої ці ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

48. Положенням статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дано офіційне тлумачення Рішенням Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/200, у абзацах третьому, четвертому пункту 3 мотивувальної частини якого Конституційний Суд України наводить такі правові позиції:

- «Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року N 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року N 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).»

49. Статтею 59 (частина перша) Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

50. Зміст вищевикладених положень законодавства засвідчує, що органи місцевого самоврядування, до яких належать й відповідні міські ради, наділені повноваженнями самостійно вирішувати будь-яке питання місцевого значення, віднесене Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами до їх відання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

51. За формою та засобом реалізації місцеве самоврядування, як право територіальної громади вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, здійснюється, зокрема, шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідної ради рішень, в тому числі нормативно-правового характеру, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

52. Перевіряючи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, якими урегульовані спірні правовідносини, колегія суддів вважає за необхідне навести такі мотиви.

53. За визначенням абзацу другого частини першої статті 1 Закону України від 06.09.2005 №2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» поняття «благоустрій населених пунктів» означає комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.

54. Благоустрій населених пунктів передбачає, окрім іншого, створення умов для реалізації прав та виконання обов`язків суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів (пункт 3 частини першої статті 2 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»).

55. Згідно з пунктом 6 частини першої статті 3 вищевказаного Закону, система благоустрою населених пунктів включає, у тому числі, здійснення державного, самоврядного і громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів.

56. За правилами пунктів 1, 2 частини першої статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить: затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; затвердження правил благоустрою територій населених пунктів.

57. Частиною першою статті 12 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» визначено суб`єктів у сфері благоустрою населених пунктів, до числа яких вказана норма відносить й органи місцевого самоврядування, а частина перша статті 40 цього ж Закону закріплює, зокрема за міськими радами повноваження стосовно здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів.

58. Передбачені Законом України «Про благоустрій населених пунктів» повноваження реалізуються міськими радами через наявну у них компетенцію, закріплену статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», шляхом вирішення виключно на пленарних засіданнях ради питань щодо встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність (пункт 44 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

59. При цьому, за висновками Великої Палати Верховного Суду, що міститься у постановах від 13.11.2018 у справі № 910/2145/18, від 27.11.2018 у справі № 910/2686/18 та від 12.12.2018 у справі № 826/10330/17, дії з демонтажу є заходами з відновлення благоустрою населеного пункту (демонтаж - роботи щодо відновлення території благоустрою).

60. Колегія суддів звертає увагу й на висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Верховного Суду від 19.06.2019 у справі №209/5369/15, про те, що демонтаж самовільно встановлених позивачем тимчасових споруд (у тому випадку тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності) переслідує легітимну мету контролю органами місцевого самоврядування благоустрою населеного пункту.

61. Зі змісту рішення Кіровоградської міської ради від 29.03.2016 №133, пунктом 1 якого затверджено нову редакцію Тимчасового положення про порядок демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Кіровограда, вбачається, що це рішення прийнято відповідачем з метою вдосконалення порядку демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Кіровограда, здійснення контролю за станом благоустрою території міста Кіровограда, забезпечення в ньому чистоти і порядку.

62. Отже, відповідач, приймаючи спірне рішення в оскаржуваній позивачем частині, виконував передбачені Законом України «Про благоустрій населених пунктів» повноваження стосовно здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів й реалізував наявну у Міськради виключну компетенцію, визначену пункт 44 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

63. Верховний Суд підкреслює, що вирішене у спірному рішенні питання Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України «Про благоустрій населених пунктів» віднесене до відання Міськради, є питанням місцевого значення, не вилучене зі сфери її компетенції і його вирішення законодавством не доручене жодному іншому органу.

64. Виходячи з наведених вище мотивів, колегія суддів відзначає і те, що спірним рішенням Міськради не вирішувалось питання стосовно нормативного впорядкування відносин, пов`язаних із знесенням самочинно збудованих об`єктів будівництва, урегульованих, зокрема, нормами статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

65. Доповнюючи цей висновок, Верховний Суд зазначає, що тимчасові споруди для провадження підприємницької діяльності до таких об`єктів не належать, а їх розміщення згідно з приписами частини четвертої статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» здійснюється відповідно до норм Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності. Поняттям «демонтаж» охоплюються роботи щодо відновлення території благоустрою, а тому відсутні підстави вважати, що спірне рішення Міськради зачіпає регламентацію відносин у сфері містобудівної діяльності, пов`язаних, зокрема, із знесенням самочинно збудованих об`єктів, встановлює або змінює правила поведінки у цих відносинах й суперечить статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

66. У зв`язку з вищевикладеним колегія суддів відхиляє наведені у касаційній скарзі позивача аргументи про те, що Міськрада діяла поза межами наданих їй повноважень, а прийняте нею рішення в оскаржуваній позивачем частині суперечить закону.

67. Колегія суддів критично оцінює посилання позивача на те, що затверджене оскаржуваним рішенням Положення протиправно наділило Управління містобудування та архітектури міської ради м. Кропивницького повноваженнями, які йому не належать.

68. З цього приводу колегія суддів звертає увагу на те, що згідно з встановленими у цій справі обставинами, рішенням Міської ради міста Кропивницького від 21.12.2017 №1383 було затверджене Положення про Управління містобудування та архітектури Міської ради міста Кропивницького.

69. Згідно з пунктом 2.2.15 вищевказаного Положення до повноважень Управління відноситься, зокрема, надання паспортів прив`язки тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності.

70. Пунктами 2.2.17 та 2.2.18 цього ж Положення до повноважень Управління відноситься здійснення моніторингу розміщених тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста шляхом проведення їх перевірок на предмет наявності дозвільної документації та виконання вимог паспорту прив`язки, а також організація заходів з демонтажу тимчасових споруд.

71. Водночас, як встановив суд апеляційної інстанції, Тимчасовим положенням про порядок демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Кіровограда, затвердженим спірним рішенням Міськради, Управління містобудування та архітектури Міської ради міста Кропивницького є відповідальним за організацію заходів по здійсненню демонтажу, укладає з цією метою договір з відповідним комунальним підприємством або іншим суб`єктом господарювання, що узгоджується з обсягом повноважень цього органу.

72. Розгляд відповідних матеріалів та прийняття рішення про демонтаж тимчасової споруди із визначенням дати проведення демонтажу здійснюється Комісією з демонтажу тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, а не Управлінням.

73. При цьому, Комісія з демонтажу тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності є організаційно-розпорядчим виконавчим органом (без статусу юридичної особи), яка створена Виконавчим комітетом Міської ради на виконання рішення Міської ради, їй підзвітна та підконтрольна як основному представницькому органу місцевого самоврядування за статтею 140 Конституції України та статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

74. Комісія наділена контролюючими повноваженнями та здійснює владні управлінські функції у сфері благоустрою міста, приймає рішення про демонтаж та вживає заходи із демонтажу елементів благоустрою відповідно до Тимчасового положення про порядок демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Кіровограда та Положення про Комісію з демонтажу тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, затвердженого рішенням виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 10.03.2016 № 142.

75. Такі висновки наведені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18.06.2019 у справі № 912/1286/18 (провадження № 12-16гс19), участь у розгляді якої також приймали ФОП ОСОБА_1 та Міська рада міста Кропивницького, які виступають сторонами й у справі, що розглядається.

76. Беручи до уваги вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що Міська рада міста Кропивницького, приймаючи рішення від 29.03.2016 №133 в частині пункту 1, яким затверджено нову редакцію Тимчасового положення про порядок демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Кіровограда, діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такий висновок апеляційного суду ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального і дотриманні норм процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

77. За правилами частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

78. Зважаючи на вищезазначене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваного судового рішення, яке ухвалене відповідно до закону.

79. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.07.2019 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

І.В. Желєзний