Справа № 380/338/20
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2021-11-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

30 листопада 2021 року

Київ

справа №380/338/20

адміністративне провадження № К/9901/4336/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Жука А.В.,

Мартинюк Н.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою Міського палацу культури імені Гната Хоткевича

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020 (головуючий суддя - І.М. Обрізко, судді - Л.П. Іщук, Т.В. Онишкевич)

у справі № 380/338/20

за позовом Міського палацу культури імені Гната Хоткевича

до Західного офісу Держаудитслужби

про визнання протиправними та скасування вимоги і розпорядження,

встановив:

Міський палац культури імені Гната Хоткевича звернувся до суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби, в якому просив:

- визнати протиправними та скасувати вимоги відповідача, викладені у листі «Про усунення недоліків та порушень за наслідками ревізії» від 27.12.2019 № 03-01-15м/7879-2019;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача від 27.12.2019 № 26 про зупинення операцій з бюджетними коштами.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказує про протиправність усіх вимог, викладених у листі «Про усунення недоліків та порушень за наслідками ревізії» від 27.12.2019 № 03-01-15м/7879-2019. Зазначає, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. На переконання позивача у вимогах містяться висновки відповідача про виявлення під час ревізії порушення вимог чинного законодавства, що призвело до завдання збитків, однак не зазначено конкретних дій, обов`язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 30.03.2020 адміністративний позов Міського палацу культури імені Гната Хоткевича задоволено повністю. Визнано протиправними та скасовано вимоги Західного офісу Держаудитслужби, викладені у листі «Про усунення недоліків та порушень за наслідками ревізії» від 27.12.2019 № 03-01-15м/7879-2019. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Західного офісу Держаудитслужби від 27.12.2019 № 26 про зупинення операцій з бюджетними коштами.

Суд першої інстанції, надаючи оцінку правомірності висновку органу фінансового контролю про наявність порушення законодавства, встановленого під час проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Міського палацу культури імені Гната Хоткевича, дійшов висновку, що оскаржувані вимоги відповідача, викладені у листі від 27.12.2019 № 03-01-15м/7879-2019, є протиправними і підлягають скасуванню. Скасовуючи розпорядження, суд виходив з того, що його протиправність полягає в тому, що воно прийнято на майбутній бюджетний період, що є порушенням бюджетного законодавства.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020 апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби задоволено. Скасовано рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30.03.2020 у справі № 380/338/20 та ухвалено постанову, якою в задоволенні позову Міського палацу культури імені Гната Хоткевича до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними і скасування вимоги та розпорядження - відмовлено.

При прийнятті рішення суд апеляційної інстанції виходив з того, що Міський палац культури імені Гната Хоткевича фактично не погодився з висновками акта ревізії щодо допущених ним порушень та, як наслідок, з вимогою про відшкодування шкоди. Водночас, шкода, щодо наявності якої зроблено висновок Управлінням Західного офісу Держаудитслужби, може бути відшкодована у судовому порядку за позовом цього органу. Наявність шкоди, правильність обчислення її розміру перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції позивач звернувся до суду касаційної інстанції з касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить постанову апеляційного суду скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Підставою касаційного оскарження судового рішення позивач вказує пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Ухвалою Верховного Суду від 19.02.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міського палацу культури імені Гната Хоткевича.

У письмових поясненнях відповідач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить залишити в силі рішення суду апеляційної інстанції, відмовити у задоволенні касаційної скарги позивачу.

Ухвалою Верховного Суду від 26.11.2021 адміністративну справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

Касаційне провадження у справі відкрито на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Приписами пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Щодо визначення подібності правовідносин Верховний Суд звертається до правових висновків, викладених у судових рішеннях Великої Палати Верховного Суду.

Так, Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27.03.2018 у справі № 910/17999/16; пункт 38 постанови від 25.04.2018 у справі № 925/3/7, пункт 40 постанов від 25.04.2018 у справі № 910/24257/16). Такі ж висновки були викладені і в постановах Верховного Суду України від 21.12.2016 у справі № 910/8956/15 та від 13.09.2017 у справі № 923/682/16.

Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі № 910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2018 у справі № 922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі № 910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі № 2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2019 у справі № 757/31606/15-ц).

Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України скаржник вказує про неврахування в оскаржуваному судовому рішенні постанов Верховного Суду від 11.09.2018 у справі № 825/1481/16, від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17, від 11.10.2018 у справі № 813/4101/17, в яких викладено висновок про застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме пункту 1 частини першої статті 8, пунктів 7, 10 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», пункту 46, абзацу п`ятого пункту 50 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550.

Спірним питанням у справі № 826/3350/17 було визначення правової природи спірної вимоги контролюючого органу на предмет наявності ознак акту індивідуальної дії, що може бути самостійним предметом судового контролю. З огляду на з`ясовану в ході здійсненого законодавчого аналізу правову природу письмової вимоги контролюючого органу, Верховний Суд констатував, що вона безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. У цій справі Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Варто зауважити, що у справах № 825/1481/16, № 813/4101/17 предметом розгляду було правомірність вимог контролюючих органів, у яких вказувалось про необхідність об`єкта контролю «усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку», без вказівки на які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення виявлених порушень. За результатами розгляду вказаних справ, Верховний Суд вказав, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Повертаючись до обставин справи № 380/338/20, Верховний Суд зазначає, що судами встановлено, що Західним офісом Держаудитслужби пред`явлено вимогу про усунення недоліків та порушень за наслідками ревізії, в якій вказується на виявлені збитки та їхній розмір.

Верховний Суд неодноразово наголошував, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то Верховний Суд наголошує, що про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи у випадку їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Подібні висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 у справі № 815/4341/14, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 у справі № П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі № 817/650/18, від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16.

Колегія суддів зауважує, що висновки, які викладені у постановах Верховного Суду у справах № 825/1481/16, № 826/3350/17, № 813/4101/17, на які посилається скаржник, перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених у кожній конкретній справі окремо.

З огляду на наведене, колегія суддів Верховного Суду констатує, що обставини цієї справи, та, відповідно, спірні правовідносини у справах № 825/1481/16, № 826/3350/17, № 813/4101/17 не є подібними.

За правилами пункту 5 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.

Відповідно до частини другої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України про закриття касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про закриття касаційного провадження у справі на підставі пункту 5 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись статтями 327, 341, 343, 339, 355 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ухвалив:

Закрити касаційне провадження № К/9901/4336/21 у справі № 380/338/20 за касаційною скаргою Міського палацу культури імені Гната Хоткевича на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020 у справі № 380/338/20 за позовом Міського палацу культури імені Гната Хоткевича до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування вимоги і розпорядження.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж. М. Мельник-Томенко

Судді А. В. Жук

Н. М. Мартинюк