Справа № 600/2158/21-а
Суддя: Біла Л.М.
Дата ухвалення: 2021-11-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 600/2158/21-а

Головуючий у 1-й інстанції: Брезіна Т.М.

Суддя-доповідач: Біла Л.М.

17 листопада 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Гонтарука В. М. Матохнюка Д.Б.

за участю:

секретаря судового засідання: Черняк А.В.,

позивача - ОСОБА_1

представника позивача - Українець Т.І.

представника відповідача - Юзьківа М.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Чернівецької міської ради на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В :

В травні 2021 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Чернівецької міської ради, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення 3 сесії VIII скликання Чернівецької міської ради за №132 від 25.03.2021 року про структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради, в частині: п.п. 1.2.1 про утворення управління охорони культурної спадщини міської ради з 01.06.2021 р.; п.п. 2.2. про ліквідацію відділу охорони культурної спадщини, передавши їх функції управлінню охорони культурної спадщини міської ради; п.п. 3.12 пункту 3 про затвердження структури виконавчих органів Чернівецької міської ради;

- визнати протиправним та скасувати рішення 4 сесії VIII скликання Чернівецької міської ради за № 177 від 15.04.2021 року про внесення змін та доповнень до рішення міської ради VIII скликання від 25.03.2021р. № 132 Про структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради, в частині: п.п. 1.2.1 про утворення управління охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради з 01.06.2021 р.; п.п. 2.1.2. про ліквідацію відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради, передавши їх функції управлінню охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради; п. п. 4.17 пункту 4 про затвердження структури виконавчих органів Чернівецької міської ради.

В обгрунтування своїх вимог, позивач відзначила про порушення процедури утворення Управління охорони культурної спадщини міської ради та про порушення її трудових прав як начальника відділу охорони культурної спадщини міської ради, наслідком чого може бути її вивільнення без додержання відповідної процедури ліквідації органу, в якому позивач працює.

Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року позов задоволено в повному обсязі.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, відповідач, подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити повністю.

Обгрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, апелянтом відзначено про неналежну оцінку судом першої інстанції обставин справи та залишення без правової оцінки питання ліквідації чи реорганізації органів охорони культурної спадщини. При цьому, апелянт зауважує про відсутність факту порушення трудових прав позивача, оскільки доказів настання внаслідок прийняття оспорюваних рішень негативних наслідків у вигляді звільнення чи іншого порушення трудового права суду надано не було.

Позивач, скориставшись правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу, заперечив проти задоволення апеляційної скарги, відзначивши, що наведені в ній доводи не заслуговують на увагу, як такі, що є безпідстаними та необгрунтованими.

В судовому засіданні представник відповідача доводи апеляційної скарги підтримав в повному обсязі та просив їх задовольнити.

Позивач та представник позивача в судовому засіданні заперечили проти доводів апелянта та просили відмовити в задоволенні апеляційної скарги.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в межах заявлених вимог відповідно до ст. 308 КАС України, заслухавши пояснення учасників справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню, з наступних підстав.

Судом встановлено наступні обставини справи.

25.03.2021 року 3 сесією VIII скликання Чернівецької міської ради прийнято рішення №132 від 25.03.2021 року про структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради, п.п. 1.2.1 якого вирішено створити Управління охорони культурної спадщини міської ради з 01.06.2021 року.

При цьому, згідно з п.п. 2.2. вказаного рішення Відділ охорони культурної спадщини ліквідовується з подальшим переданням його функції Управлінню охорони культурної спадщини міської ради.

31.03.2021 р. виконавчим комітетом Чернівецької міської ради позивачу, як начальнику Відділу охорони культурної спадщини міської ради, надано персональне попередження про наступне розірвання 31.05.2021 року трудового контракту з ініціативи власника та звільнення із займаної посади начальника Відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради. Водночас, позивачу повідомлено, що до 30.05.2021 року їй буде запропоновано, при наявності, вакантна посада у Чернівецькій міській раді (а.с. 16).

15.04.2021 р. 4 сесією VIII скликання Чернівецької міської ради прийнято рішення № 177, яким внесено зміни та доповнення до рішення міської ради VIII скликання від 25.03.2021р. № 132 про структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради.

Зокрема, відповідно до п.п. 1.2.1 вказаного рішення створено Управління охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради з 01.06.2021 року, а відповідно до п.п. 2.1.2 - ліквідовано Відділ охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради та передано його функції Управлінню охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради.

Згідно з п.п. 4.17 пункту 4 рішення № 177 від 15.04.2021 затверджено структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради. (а.с. 12-14).

Позивач, вважаючи, що вказаними рішеннями міської ради допущено порушення її прав та інтересів як начальника Відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради, звернулась до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про передчасність прийняття відповідачем оскаржуваних рішень, позаяк на момент утворення Управління охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради, Міністерством культури та інформаційної політики не було надано відповідного погодження.

Так, на переконання суду першої інстанції, дотримання процедури прийняття оскаржуваних рішень є передумовою для забезпечення законності та правової визначеності, а тому порушення вказаної процедури призводить до порушення гарантованих ст. 43 Конституції України трудових прав та інтересів позивача.

Суд апеляційної інстанції, надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції та доводам апеляційної скарги відзначає наступне.

Згідно із ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до Європейської Хартії Місцевого Самоврядування (М.Страсбург, 15 жовтня 1985р.), яка ратифікована 15.07.1997р., місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР в редакції на час виникнення спірних відносин).

Відповідно до приписів ст. 2 вказаного закону місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Система місцевого самоврядування включає :

територіальну громаду;

сільську, селищну, міську раду;

сільського, селищного, міського голову;

виконавчі органи сільської, селищної, міської ради

районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

органи самоорганізації населення.

У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету (ст. 5 Закону №280/97-ВР).

Відповідно до ст. 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Згідно ч. 1 ст. 11 Закону №280/97-ВР виконавчими органами міських рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

В свою чергу, правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, врегульовані положеннями Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 року № 1805-III (далі - Закон № 1805-III).

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України та спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких належать:

центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини;

орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим;

обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації;

виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Частиною третьою вказаної статті відзначено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Аналіз змісту вказаної норми дає підстави для висновку, що в даному випадку предметом регулювання є виключно правовідносини щодо утворення органів культурної спадщини, а не їх ліквідації чи реорганізації.

Судовою колегією встановлено, що Відділ охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради було утворено рішенням Чернівецької міської ради від 24.12.2009 року №1189 (а.с. 64).

Факт утворення вказаного відділу було погоджено із Державною службою з питань культурної спадщини (а.с. 65-66).

Оскаржуваними рішеннями Чернівецька міська рада вирішила утворити з 01.06.2021 року Управління охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради, передавши йому функції ліквідованого Відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради.

Порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення позивачка пов`язує з відсутністю у відповідача відповідного погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

З приводу такої позиції позивачки слід зазначити, що в свій час Верховним Судом України неодноразово висловлювалась правова позиція, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обгрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої відмови. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган, мова йде фактично про реорганізацію.

Зокрема, аналогічний правовий висновок міститься і у постанові Верховного Суду від 27.05.2020 року у справі №813/1715/16.

В розрізі даного питання слід надати оцінку поняттям "відділ" та "управління" Так, "відділ" являє собою частину установи або підприємства, що самостійно відає певними питаннями, але входить до складу іншої, більшої установи. В той же час, "управління" - це адміністративна установа або відділ якоїсь установи, організації, що відає певною галуззю господарської, наукової, військової або іншої діяльності.

Отже, в даному випадку, наведені поняття по суті є практично ідентичними, оскільки управління фактично і є відділом певної більшої установи.

Тобто, судова колегія зауважує, що фактично ліквідації Відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради не проводилось. На разі, мала місце реорганізація Відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради з обов`язковим переданням її прав та обов`язків новоствореному управлінню, що не потребує попереднього погодження із центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, хоч в подальшому, як встановлено судом, таке погодження було отримано, а тому ця обставина не могла вплинути на правильність оскаржуваних рішень.

Тобто, висновки суду першої інстанції про порушення відповідачем вимог Закону № 1805-III свого підтвердження не знайшли та визнаються судом апеляційної інстанції помилковими та такими, що здійснені внаслідок невірного трактування норм чинного законодавства і проявлення надмірного формалізму.

В даному випадку, суд першої інстанції не надав належної оцінку саме факту реорганізації Відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради в Управління охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради, обмежившись виключно висновком про "довільність трактування відповідачем оскаржуваних в межах даної справи рішень".

Стосовно висновків суду першої інстанції, що оскаржувані рішення створюють негативні наслідки для позивача, як працівника відділу охорони культурної спадщини, судова колегія відзначає наступне.

Порядок вивільнення працівників врегульовано статтею 49-2 КЗпП України.

Так, про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці.

При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством.

Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації, крім випадків, передбачених цим Кодексом. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. У разі якщо вивільнення є масовим відповідно до статті 48 Закону України "Про зайнятість населення", власник або уповноважений ним орган доводить до відома державної служби зайнятості про заплановане вивільнення працівників (ч.ч. 1-3 ст. 49-2 КЗпП України).

Отже, виходячи із змісту вказаних положень ст. 49-2 КЗпП України власник або уповноважений ним орган одночасно з попередженням про вивільнення у зв`язку зі змінами в організації виробництва і праці зобов`язаний запропонувати працівникові всі наявні вакантні посади, які цей працівник може обіймати відповідно до своєї кваліфікації. При цьому, роботодавець зобов`язаний запропонувати всі вакансії, що відповідають зазначеним вимогам, які існують на цьому підприємстві, незалежно в якому структурному підрозділі працівник, який вивільняється, працював.

Така правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 08.05.2019 року у справі №806/1175/17, від 06.03.2019 року у справі №824/424/16-а та від 20.02.2020 року у справі №809/1068/17.

Відтак, у зв`язку з ліквідацією Відділу охорони культурної спадщини позивач користується гарантіями законодавства про працю, що полягають у обов`язковому її працевлаштуванні у новоутвореному Управлінні відповідно до її кваліфікації.

Як було встановлено в ході розгляду справи, 31.03.2021 р. виконавчим комітетом Чернівецької міської ради позивачу, як начальнику Відділу охорони культурної спадщини міської ради, надано персональне попередження про наступне розірвання 31.05.2021 року трудового контракту з ініціативи власника та звільнення із займаної посади начальника Відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради. Водночас, позивачу повідомлено, що до 30.05.2021 року їй буде запропоновано, при наявності, вакантна посада у Чернівецькій міській раді (а.с. 16).

Надаючи оцінку питанню порушення прав позивача оскаржуваними рішеннями суб`єкта владних повноважень, судова колегія зауважує, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним та стосуватись (зачіпати) індивідуально виражені права та інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Порушення вимог Закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом нтересів, на захист якого подано позов.

При цьому, слід зауважити, що недоведеність факту порушення прав або невідповідність обраного на їх захист способу, тим способам, які визначені законодавством, є підставою для прийняття рішення про відмову у задоволенні позову.

Як встановлено з матеріалів справи та фактично не заперечувалось сторонами, на момент звернення позивача з даним позовом до суду, процедуру вивільнення працівників Відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради ще не розпочато.

Судова колегія зауважує, що судовому захисту підлягають лише порушені права чи інтереси особи, а не ті, що можливо або ймовірно будуть порушені у майбутньому, а висновки суду не можуть грунтуватись на припущеннях щодо можливих порушень прав особи в майбутньому.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову (ч. 2 ст. 77 КАС України).

Разом з тим, у разі надання відповідачем доказів, які в сукупності з іншими доказами у справі свідчать про правомірність вчинених суб`єктом владних повноважень дій чи прийнятих рішень, позивач має спростовувати ці доводи.

Таким чином, колегія суддів не погоджується з позицією суду першої інстанції, що відповідачем не надано суду належних та допустимих доказів на підтвердження факту дотримання процедури прийняття оскаржуваних рішень, що в подальшому стало підставою для порушення гарантованих Конституцією України трудових прав та інтересів позивача.

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору неправильно встановив фактичні обставини справи та не надав їм належну правову оцінку.

В даному випадку, доводи апеляційної скарги в повному обсязі спростовують висновки суду першої інстанції та підтверджують наявність правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Інші доводи апеляційної скарги не є суттєвими та такими, що потребують окремої оцінки судом апеляційної інстанції.

Колегія суддів враховує також положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

В аспекті оцінки аргументів сторін в апеляційному провадженні суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини, сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява №65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «РуїсТоріха проти Іспанії» (RuizTorija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, що є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Чернівецької міської ради задовольнити повністю.

Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради про визнання протиправними та скасування рішень скасувати.

Прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 25 листопада 2021 року.

Головуючий Біла Л.М.

Судді Гонтарук В. М. Матохнюк Д.Б.