Справа № 420/16968/21
Суддя: Танасогло Т.М.
Дата ухвалення: 2021-11-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29 листопада 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/16968/21

Головуючий в 1 інстанції: Бжассо Н.В.

ухвала суду першої інстанції прийнята у

м. Одеса, 20 вересня 2021 року

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача: Танасогло Т.М.,

суддів: Димерлія О.О., Єщенка О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Таїровської селищної ради Одеського району Одеської області, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В :

У вересні 2021 року ОСОБА_1 (позивач) звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Таїровської селищної ради Одеського району Одеської області про:

-визнання протиправною бездіяльності Таїровської селищної ради ОТГ, щодо неприйняття рішення за заявою ОСОБА_1 про затвердження технічної документації та відведення земельної ділянки у власність, загальною площею 0,1400 га, цільове призначення: для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), адреса: АДРЕСА_1 , кадастровий номер: :02:002:0574;

-зобов`язання Таїровську селищну раду ОТГ, затвердити технічну документацію із встановлення (відновлення) меж земельної ділянки, загальною площею 0,1400 га, цільове призначення: для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), адреса: АДРЕСА_1 , кадастровий номер: :02:002:0574;

-зобов`язання Таїровську селищну раду ОТГ, розглянути на найближчому засіданні чергової сесії ради заяву ОСОБА_1 , про передачу безкоштовно у власність ОСОБА_1 земельної ділянки, загальною площею 0,1400 га, цільове призначення: для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), адреса: АДРЕСА_1 , кадастровий номер: :02:002:0574 та прийняти обґрунтоване рішення з урахуванням правової оцінки, наданої судом.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2021 року, відмовлено у відкритті провадження в порядку адміністративного судочинства у справі за позовом ОСОБА_1 до Таїровської селищної ради Одеського району Одеської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії.

Також, вказано ухвалою суд першої інстанції роз`яснив, що вказані в позові вимоги підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства.

Не погоджуючись з прийнятою ухвалою, ОСОБА_1 подала на вказану ухвалу апеляційну скаргу, у якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм права, просить скасувати вказану ухвалу та направити дану справу до Одеського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

В обґрунтування скарги апелянт зазначив що суд першої інстанції дійшов невірних висновків щодо самої суті позовної заяви та неповно з`ясував обставини справи, адже спірні правовідносини не є приватноправовими, не позивач не має наміру зобов`язати відповідача через суд саме передати їй у власність земельну ділянку, а лише зобов`язати відповідача розглянути подані документи, згідно покладених на відповідача повноважень ст. 118 ЗК України. Тобто, предметом позову у даній справі є виключно питання дотримання суб`єктом владних повноважень процедури розгляду та порядку прийняття рішень відповідачем в реалізації владних управлінських функцій у сфері земельних відносин. На думку апелянта, дана справа підлягає розгляду саме в порядку адміністративного судочинства, адже відносини виникли в результаті реалізації відповідачем управлінських функцій у сфері земельних правовідносин та є публічно-правовими.

Колегія суддів вважає, що справу можливо розглянути без повідомлення учасників справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у відповідності до ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження у даній справі, суд першої інстанції виходив з того, що між сторонами виник спір, в якому відповідач виступає не як суб`єкт владних повноважень, який реалізує владні управлінські функції, а як суб`єкт через якого держава реалізує повноваження власника земельних ділянок.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, вважає його необґрунтованим та хибним, виходячи з наступного.

У розумінні статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. Фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Відтак, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Як встановлено ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

В силу приписів п.п. 1, 2 ч.1 ст.4 КАС України, адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до п.1 ч.1 статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п.7 ч.1 статті 4 КАС України).

Слід також зазначити, що згідно вимог ч.1 ст. 19 Цивільно-процесуального кодексу України (далі ЦПК України), суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Наведені норми свідчать про те, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює публічно-владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

Колегія суддів зауважує, що Конституційний Суд України у Рішенні від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 ч.1 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України вирішив, що:

- положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 ч.1 статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

У відповідності до ст.151 Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов`язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.

При визначенні предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

За змістом положень статті 122 Земельного кодексу України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або в користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або в користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Відповідно до ч.1,3 статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Відповідно до ч.6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні (ч.7 статті 118 ЗК України).

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України (ч.8 статті 118 цього Кодексу).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність (ч.9 статті 118 ЗК України).

При цьому, підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку (ч.10, 11 статті 118 ЗК України).

Проаналізувавши вказані законодавчі приписи можна дійти висновку про те, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.

У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності або користування на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.

Якщо ж особа звертається до відповідного органу із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, за результатами розгляду якої цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Таким чином, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває або позбувається речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.

Наведені правові висновки узгоджуються з правовими позиціями висловленими Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 21 березня 2018 року в справі №526/233/16-ц, від 24 квітня 2018 року в справі №401/2400/16-ц, від 05 червня 2018 року в справі №826/13628/16.

Апеляційний суд наголошує, що у справі, яка розглядається, позивач звернувся до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, який нею було реалізовано в порядку, передбаченому статтею 118 ЗК України.

На стадії формування земельної ділянки особа, яка прагне отримати цю ділянку у власність, з одного боку, та відповідний орган державної влади чи місцевого самоврядування, уповноважений приймати рішення щодо надання відповідної ділянки у власність, з іншого боку, перебувають в адміністративних відносинах.

Тому, допоки на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, який прийняв рішення щодо передання земельної ділянки у власність, особа не зареєструвала відповідне речове право на цю ділянку, за участі такого суб`єкта існує публічно-правовий спір, який належить до юрисдикції адміністративного суду, крім випадку, якщо певне речове право на ту ж ділянку чи на її частину на момент прийняття вказаного рішення належить іншій особі.

Частиною 1 статті 181 ЦК України визначено, що право власності та інші речові права на нерухомі речі, обтяження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації.

Статтею 125 Земельного кодексу України встановлено, що право власності на земельну ділянку виникає з моменту державної реєстрації цього права. За змістом статті 126 цього кодексу у випадку безоплатної передачі органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування у власність земельної ділянки право власності на неї посвідчується державним актом на право власності на земельну ділянку.

З 01 січня 2016 року для державної реєстрації права власності на земельну ділянку, відповідне право на яку набувається шляхом її передання із земель державної або комунальної власності, подається рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про передання земельної ділянки у власність (пункт 47 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127 у редакції, чинній до 09 грудня 2017 року, та пункт 81-2 цього ж Порядку у редакції, чинній з 09 грудня 2017 року).

Тобто, рішення про передачу земельної ділянки у власність є актом, необхідним для набуття у власність цього об`єкта у майбутньому - з моменту державної реєстрації відповідного цивільного права.

Відтак, для визначення юрисдикції суду щодо розгляду спору про оскарження рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передання її у власність і рішення про затвердження такого проекту важливим є не лише участь у відповідних правовідносинах суб`єкта владних повноважень, а й встановлення факту реалізації його рішень і державної реєстрації за набувачем земельної ділянки права власності на неї.

В свою ж чергу, якщо на момент звернення до суду з позовом така реєстрація не була проведена та відсутня державна реєстрація речового права на цю земельну ділянку чи її частину за іншою особою, спір належить до юрисдикції адміністративного суду.

Аналогічна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 02 грудня 2018 року по справі № 617/1315/15-ц.

В даному ж випадку відсутні будь-які докази щодо зареєстрованого права на земельну ділянку, з приводу якої виникали спірні правовідносини між ОСОБА_1 та суб`єктом владних повноважень відповідачем.

Таким чином, колегія суддів дійшла переконання, що суд першої інстанції незаконно відмовив у відкритті провадження у адміністративній справі, помилково дійшов висновку, що розгляд та вирішення даної справи віднесено до юрисдикції місцевого загального суду в порядку цивільного судочинства.

Враховуючи зазначене, апеляційний суд вважає, що позивач вірно звернувся до суду з даним позовом в порядку адміністративного судочинства.

Натомість, суд першої інстанції належним чином не визначив характер спору, суб`єктного складу правовідносин, предмету та підстав заявлених вимог, унаслідок чого дійшов помилкового висновку щодо неналежності спору до юрисдикції адміністративного суду та передчасно відмовив у відкритті провадження, а отже допустив порушення норм процесуального права.

Отже є підстави погодитись з доводами апеляційної скарги про допущення судом попередньої інстанції порушення норм процесуального права при винесенні оскаржуваної ухвали, у зв`язку із чим остання підлягає скасуванню.

Відповідно до статті 320 КАС України - підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, зокрема, є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Таким чином, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, у зв`язку з чим ухвала суду першої інстанції на підставі ст.320 КАС України підлягає скасуванню, з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 241-243, 308, 311, 315-317, 320, 321, 322, 325, 326, 328 КАС України, апеляційний суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2021 року у справі №420/16968/21скасувати, як таку, що перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Справу № 420/16968/21 за позовом ОСОБА_1 до Таїровської селищної ради Одеського району Одеської області, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії направити до Одеського окружного адміністративного суду для продовження розгляду зі стадії відкриття провадження у справі.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

Головуючий суддя Танасогло Т.М.
Судді Димерлій О.О. Єщенко О.В.