Справа № 805/2405/18-а
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2021-11-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 листопада 2021 року

Київ

справа №805/2405/18-а

адміністративне провадження № К/9901/62129/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 07 травня 2018 року (суддя Голубова Л.Б.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року (колегія суддів: Казначеєв Е.Г., Арабей Т.Г., Гайдар А.В.) у справі № 805/2405/18-а за позовом Державної служби геології та надр України до Державного підприємства «Сніжнеантрацит» про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами,

УСТАНОВИВ

В квітні 2018 року Державна служба геології та надр України звернулось до суду з позовом до Державного підприємства «Сніжнеантрацит», в якому просило: припинити права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 2823 від 07 листопада 2002 року, наданого ДП «Сніжнеантрацит».

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 07 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року, відмовлено в задоволені адміністративного позову

Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що Державною службою геології та надр України було здійснено всі можливі дії щодо належного повідомлення ДП «Сніжнеантрацит» про надання згоди або незгоди на припинення права користування надрами, що підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, зокрема розміщеним в офіційному виданні «Урядовий кур`єр» оголошенням. Зазначає, що відсутність жодної відповіді надрокористувача не є тотожним його згоді, а відтак припинення користування надрами можливе лише у судовому порядку.

Ухвалою Верховного Суду від 02.10.2018 відкрито касаційне провадження.

Відзив на касаційну скаргу не надходив.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами встановлено, що Державне підприємство "Сніжнеантрацит" є юридичною особою, місцезнаходження юридичної особи: 86500, Донецька область, м. Сніжне, вул. Леніна, 32.

07 листопада 2002 року, на підставі наказу від 27 листопада 2013 року № 594 та від 30 серпня 2013 року № 440 видано спеціальний дозвіл на користування надрами № 2823 з метою видобування кам`яного вугілля, на родовище Поле шахти "Зоря", пласти: h8, h7, h6-1, h4-в, місцезнаходження об`єкту: Донецька область, м. Сніжне, м. Торез, дозвіл виданий на 16 років.

15 січня 2014 року між Державною службою геології та надр України та державним підприємством "Сніжнеантрацит" (далі - надрокористувач) укладено Угоду про умови користування надрами з метою видобування користування корисних копалин (надалі - Угода), яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу.

Відповідно до п. 7.2 розділу 7 "Інформування сторін. Щорічна звітність" Угоди, надрокористувач зобов`язаний в установленому порядку подавати до державного науково - виробничого підприємства "Державний інформаційний геологічний фонд України" щорічні звіти відповідно до форми державної статистичної звітності форми 5-гр.

Листом Державного науково - виробничого підприємства "Державний інформаційний геологічний фонд України" (далі - ДНВП "Геоінформ України")від 07 квітня 2015 року № 02/302-0972 надано інформацію Департаменту державного геологічного контролю щодо відсутності звітності надракористувачів Донецької і Луганської областей за формою 5-гр за 2014 рік, разом із відповідним переліком підприємств, які не звітували щодо руху запасів.

Наказом Держгеонадр України № 122 від 19 травня 2015 року відповідно до пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, у зв`язку з невиконанням особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами, а саме: щорічного звітування перед ДНВП "Геоінформ України" щодо руху запасів за формами № 5-гр за 2014 рік, зупинила дію спеціального дозволу на користування надрами відповідачу і надало 30 днів для усунення порушень на підставі протоколу № 6-15 від 14 травня 2015 року, про що свідчить витяг з переліку спеціальних дозволів на користування надрами, яким встановлено терміни для усунення порушень законодавства про надра.

У зв`язку з тим, що місцезнаходженням відповідача є м. Сніжне Донецької області, яке, відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2014 року входить до переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або не здійснюють в повному обсязі своїх повноважень, а тому, відповідачу неможливо направити поштову кореспонденцію, оскільки державне підприємство "Укрпошта" з 27 листопада 2014 року припинило доставку поштових відправлень на території Донецької та Луганської областей, які не контролюються української владою, позивач подав оголошення до офіційного вісника "Урядовий кур`єр" (№ 101 від 09 червня 2015 року) щодо зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та надання 30 календарних днів для усунення порушень, у зв`язку з невиконанням щорічного звітування перед ДНВП "Геоінформ України" щодо руху запасів за 2014 рік за формами № 5-гр, № 6-гр, № 7-гр.

Листом ДНВП "Геоінформ України" від 26 квітня 2016 року № 02/302-1493 надало до Держгеонадр інформаційний звіт про результати аналізу стану виконання особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами в частині звітності надрокористувачів щодо руху запасів за 2015 рік разом із переліком суб`єктів господарювання, які не звітували щодо руху запасів за формою № 5-гр, серед яких державне підприємство "Сніжнеантрацит".

Державна фіскальна служба України листом від 15 липня 2016 року № 12166/5/99-99-12-03-04-16 надала Державній службі геології та надр України перелік суб`єктів господарювання, що не вносили, несвоєчасно вносили суми податкових зобов`язань з рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин або не виконували податкових зобов`язань з цієї плати (протягом шести місяців), серед яких державне підприємство "Сніжнеантрацит".

Наказом Держгеонадр № 378 від 25 жовтня 2016 року внесено зміни до наказу Держгеонадр від 19 травня 2015 року № 122 та пункту 56 додатку до наказу, про що свідчить витяг з переліку спеціальних дозволів на користування надрами, яким встановлено термін для усунення порушень законодавства про надра до 01 грудня 2016 року.

Наказом Держгеонадр № 482 від 15 грудня 2016 року внесено зміни до наказу Держгеонадр від 25 жовтня 2016 року № 378 та пункту 56 додатку до наказу, про що свідчить витяг з переліку спеціальних дозволів на користування надрами, яким встановлено термін для усунення порушень законодавства про надра до 01 травня 2017 року.

Державна фіскальна служба України листом від 26 квітня 2017 року № 6896/5/99-99-12-03-04-16 надала перелік суб`єктів господарювання, що не вносили, несвоєчасно вносили суми податкових зобов`язань з рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин або не виконували податкових зобов`язань з цієї плати (протягом шести місяців) та просила розглянути питання про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, виданих надрокористувачам, згідно наданого переліку суб`єктів господарювання, серед яких державне підприємство "Сніжнеантрацит".

Наказом Держгеонадр № 231 від 17 травня 2017 року "Про внесення змін до наказу Держгеонадр від 25 жовтня 2016 року № 378" щодо встановлення термінів для усунення порушень на підставі пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами у зв`язку з невиконанням надрокористувачами Луганської та Донецької областей особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами, а саме, щорічного звітування перед ДНВП "Геоінформ України" щодо руху запасів за формою № 5-гр за 2014-2015 роки та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування, відповідачу як надрокористувачу надано термін для усунення порушень до 01 вересня 2017 року на підставі протоколу № 6/2017 від 13 травня 2017 року, про що свідчить перелік спеціальних дозволів на користування надрами, яким встановлено терміни для усунення порушень законодавства про надра.

На підставі зазначеного, позивачем подано оголошення до офіційного вісника "Урядовий кур`єр" (№ 237 від 15 грудня 2017 року) в якому проінформовано, що відповідно до статті 26 Кодексу України про надра право на користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів - у судовому порядку. Запропоновано відповідачу надати до позивача в 15-денний строк власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, згідно зі спеціальними дозволами на користування надрами.

Оскільки ніяких листів чи інформації про усунення порушень від державного підприємства "Сніжнеантрацит" до Державної служби геології та надр України не надходило, позивач звернувся до суду з позовом.

Відмовляючи в задоволені позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що відповідач у належний спосіб не ознайомлений зі змістом цих наказів та позбавлений можливості виконання вимог цих наказів про усунення порушень вимог Угоди, а твердження Держгеонадра про не усунення відповідачем порушень у визначений строк є безпідставними, при цьому у позивача відсутні підстави для припинення права користування спеціального дозволу у судовому порядку без проведення перевірки. Апеляційний суд зазначив, що у зв`язку із відсутністю незгоди надрокористувача на припинення права користування надрами, спір не підлягає розгляду у судовому порядку, а відносить до безпосередніх повноважень позивача.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Повноваження Держгеонадра України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Кодексом України про надра, Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі - Положення №1174), Порядком №615.

Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра вбачається, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення №1174 Державна служба геології та надр України згідно із покладеними на неї завданнями здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.

Пунктом 22 Порядку №615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби, зокрема, у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

При цьому, зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Також, зупинення дії дозволу не є підставою і для переривання строку його дії.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра.

Відповідно до пункту 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Згідно з положеннями частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.

В ході розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем не виконуються умови спеціального дозволу. Такі обставини підтверджені у спосіб, встановлений згідно з Порядком №615: інформацією ДНВП «Геоінформ України», Державної фіскальної служби. За правилами пункту 5 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра користування надрами на підставі наданого відповідачу спецдозволу підлягає припиненню, а тому позовні вимоги у цій частині підлягають задоволенню.

Висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах вже висловлював Верховний Суд у постановах від 03.05.2018 у справі №812/1074/17 та від 18.10.2018 у справі №812/1735/17.

Зокрема, Верховний Суд дійшов висновку про те, що відповідно до підпункту 1.8 Порядку обліку робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів від 14.06.2013 №262, інформаційно-технічне забезпечення, інформаційно-аналітичне супроводження робіт з обліку результатів завершених робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр та веденням електронної бази, здійснюється ДНВП «Геоінформ України». Тобто, ДНВП «Геоінформ України» є державним підприємством, відповідальним за збір та облік статистичної інформації у сфері спеціального користування надрами, який володіє інформацією щодо подання надрокористувачами відповідних звітів.

Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у справі № 812/1743/17 сформулював висновок, що, оскільки обов`язок надання щорічних звітів про рух запасів відповідно до форм державної статистичної звітності 7-гр безпосередньо визначений у особливих умовах спеціального дозволу на користування надрами, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що з огляду на надану Державним науково-виробничим підприємством «Державний інформаційний геологічний фонд України» інформацію про неподання ДП «Сніжнеантрацит» відповідної звітності, необов`язково проведення Держгеонадрами додаткової перевірки.

Відтак, зважаючи на характер порушення, вчиненого надрокористувачем, яке полягає у недотриманні спеціальних умов дозволу, зокрема, неподанні статистичної звітності, інформація, надана ДНВП «Геоінформ України», щодо неподання відповідачем статистичної звітності, є достатнім доказом факту вчинення відповідного порушення надрокористувачем.

Крім того, Верховним Судом України у постановах від 25.06.2011 у справі №21-36а11, від 19.09.2011 у справі №21-164а11 та від 10.12.2013 у справі №21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10.10.2018 у справі №802/4846/13-а, від 26.06.2018 у справі №802/923/14-а та від 10.10.2018 у справі №812/1735/17 зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом обмеження суб`єкта владних повноважень, у визначених законом випадках, приймати рішення про припинення права користування надрами в межах адміністративної процедури. Таким чином, законом встановлюється судовий порядок позбавлення права користування надрами, як додаткова гарантія захисту прав надрокористувачів, яка реалізується під час звернення суб`єкта владних повноважень із позовом до суду.

Крім того, наявність чи відсутність згоди надрокористувача на припинення права користування надрами обумовлює лише виникнення права звернення з позовом до суду, однак не може свідчити про його обгрунтованість та не може бути підставою для відмови у задоволенні позовних вимог.

Крім того, зважаючи на те, що УДППЗ «Укрпошта» не здійснювались поштові відправлення до населених пунктів Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, у зв`язку з проведенням антитерористичної операції, Державна служба геології та надр України була позбавлена можливості належним чином повідомити відповідача про необхідність надання ним відповідної інформації, а тому у офіційному друкованому виданні "Урядовий кур`єр" опубліковано відповідне оголошення, що не суперечить вимогам чинного законодавства.

Державною службою геології та надр України вжито необхідні заходи щодо встановлення достатніх строків для усунення відповідачем порушень вимог користування надрами, а також у зв`язку із відсутністю будь-яких відомостей від нього, в офіційному виданні "Урядовий кур`єр" оприлюднене відповідне оголошення.

Подібних висновків у подібних правовідносинах дійшов Верховний Суд у постановах від 03.05.2018 у справі № 812/1074/17, від 17.10.2018 у справі №812/1761/17, від 18.10.2018 у справі №812/1735/17 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від них під час розгляду цієї справи.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність правових підстав для задоволення касаційної скарги Державної служби геології та надр України, скасування рішень судів попередніх інстанцій, як таких, що прийняті на підставі неправильного застосування норм матеріального права, та ухвалення нового рішення про задоволення позову.

Відповідно до частин першої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 07 травня 2018 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Позов задовольнити.

Припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 2823 від 07 листопада 2002 року наданого Державному підприємству «Сніжнеантрацит».

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук