Справа № 160/7113/21
Суддя: Захарчук-Борисенко Наталія Віталіївна
Дата ухвалення: 2021-11-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 листопада 2021 року Справа № 160/7113/21
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Захарчук-Борисенко Н. В.,
розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи в порядку письмового провадження у місті Дніпрі адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області про визнання дій протиправними та скасування припису,-
До Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, в якому просить:
- визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від № 343-ДК/0051/03/01/-21 від 15.04.2021 року.
Позивач зазначає, що його не було проінформовано про проведення перевірки, що він не погоджується з фактами встановленими в актах перевірки, що перевірка здійснена із порушенням норм законодавства щодо підстав та порядку проведення перевірок.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.05.2021 року прийнято адміністративний позов до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи у письмовому провадженні.
За наслідками перевірки позивачу винесено припис, в якому зазначено, що земельна ділянка, яка надана для сінокосіння і випасання худоби, фактично використовується ОСОБА_1 для товарного сільгоспвиробництва, тобто всупереч її цільовому призначенню. У зв`язку із цим позивачу було приписано у 30-денний термін усунути виявлене правопорушення шляхом приведення земельної ділянки відповідно до цільового призначення.
Також відповідач зазначив про відсутність підстав для застосування до спірних правовідносин положень закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
22.11.2021 до суду від позивача надійшла відповідь на відзив, в якому позивач заперечував проти доводів відповідача, викладених у відзиві на позов, зазначивши, що форми актів перевірки не передбачені діючими нормами законодавства, що він заперечує сам факт розорення земельної ділянки. Позивач вважає, що перевірка мала на меті створити штучні підстави для розірвання договору оренди земельної ділянки № 05/ОЗ-Б-18 від 03.08.2018 в судовому порядку.
Відповідно до ч. 1 ст. 257 КАС України, за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.
Згідно з ст. 258 КАС України, суд розглядає справи за правилами спрощеного позовного провадження протягом розумного строку, але не більше шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі.
За приписами ч. 5 ст. 262 КАС України, суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступні обставини та відповідні ним правовідносини.
За рішенням Юр`ївського районного суду у Дніпропетровській області від 06.05.2020, що набрало законної сили 21.10.2020, були частково задоволені позовні вимоги позивача ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області та визнано укладеною додаткову угоду до договору оренди земельної ділянки,в частині зміни розміру орендної плати, з моменту набрання законної сили судовим рішенням.
05.04.2021 у м. Новомосковськ державним інспектором Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Литвиновим В.В. відносно ОСОБА_1 складений протокол про адміністративне правопорушення №343ДК/0046П/07/01/21 за порушення п. «а» ст.96 Земельного кодексу України, відповідальність за яке передбачена ст. 53 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
15.04.2021 старшим державним інспектором Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Щоголєвим М.І., за результатом розгляду справи про адміністративне правопорушення згідно протоколу про адміністративне правопорушення №343ДК/0046П/07/01/21 від 05.04.2021 за ст.53 Кодексу України про адміністративні правопорушення відносно ОСОБА_1 , винесено постанову про закриття справи у зв`язку з висновком про наявність ознак злочину за ст. 254 Кримінального кодексу України, матеріали справи згідно п. 2 постанови мають бути передані до ГУНП в Дніпропетровській області.
15.04.2021 для позивача виданий припис № 343-ДК/0051/03/01/-21Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області про усунення у 30-денний термін виявлених порушень законодавства України.
Супровідним листом №31-4-0.41-199/90-21 від 15.04.2021 Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області на адресу позивача направлена копія постанови про закриття справи від 15.04.2021 № 343-ДК/0041По/08/01/-21 та копії інших матеріалів перевірки на 13 аркушах.
Надаючи оцінку вищевказаним письмовим доказам в їх сукупності суд відзначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
«На підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень: 1) повинен бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України; 2) зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.
«У межах повноважень» означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.
«У спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.
Отже, суб`єкт владних повноважень має діяти виключно в межах та у спосіб, що встановлені законом, оскільки він виконує державні функції, і лише держава шляхом законодавчого регулювання визначає його завдання, межі його повноважень та спосіб, у який він здійснює ці повноваження. Розширене тлумачення суб`єктом владних повноважень способів здійснення своїх повноважень не допускається.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель визначаються, зокрема, Земельним кодексом України, Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».
Так, відповідно до статті 2 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.
Статтею 4 вказаного Закону встановлено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Згідно з положеннями статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
У свою чергу, пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:
- додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
- виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;
- додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.
Відповідно до статті 9 вказаного закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:
- проведення перевірок;
- розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;
- участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;
- розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель;
- проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.
Статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України.
З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», визначається іншими нормативно-правовими актами.
Суд погоджується з позицією відповідача, що до спірних правовідносин не застосовуються норми закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» зважаючи на наступне.
Статтею 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно - правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Вказаним законом визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія.
Позивач не здійснює господарської діяльності, тому положення зазначеного Закону на нього не поширюються.
Судом встановлено, що акт обстеження земельної ділянки від 15.04.2021 № 343-ДК/44/АО/10/01/-21 та акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 01.04.2021 № 484/0/92-17-ДК/490/АП/09/01/-17 були складені за певними формами. З правового аналізу цих форм бланків вказаних актів вбачається, що обстеження земельної ділянки та проведення перевірки має здійснюватися за участю осіб, що залучені до перевірки, у присутності особи, що перевіряється, свідків, які підписують відповідні акти, а також передбачено вручення копій актів та ознайомлення з актами в день проведення перевірки під підпис особі, що перевіряється, а в разі відмови такої особи від отримання копії актів, передбачено відправлення їх поштою.
Оцінивши зміст складених відповідачем актів, суд приходить до наступних висновків.
Так, позивач заперечує той факт, що він використовував земельну ділянку з порушенням установленого законом порядку. Форми обох актів передбачають право особи, що перевіряється, бути присутньою під час здійснення заходів державного контролю, та право такої особи на ознайомлення з актами й отримання копій. Така форма актів мала б забезпечити реалізацію права особи на участь у процесі прийняття рішення щодо неї(п. 9 ч. ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України). Зі змісту обох актів убачається, що позивач не брав участі у проведенні перевірок а ні 01.04.2021, а ні 15.04.2021, при цьому відповідачем не надано суду доказів про вжиття ним заходів для забезпечення права позивача брати участь у процесі прийняття рішення щодо нього. Враховуючи, що вказані акти складено державними інспекторами відповідача,які є заінтересованими особами, а також те, що відповідачем не надано інших належних доказів на підтвердження фактів відображених в актах, вони не можуть бути належними та допустимими доказами порушення відповідачем умов використання земельної ділянки.
Крім того, згідно позиції Верховного Суду у постанові від 10.07.2018 у справі № 18/1511/17 відповідно до змісту ст. 2 у системному зв`язку зі ст. 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» об`єктом державного контролю (перевірки) є дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель конкретним суб`єктом - органом державної влади або місцевого самоврядування, фізичною або юридичною особою. Тому проведення перевірки за об`єктом - земельної ділянки суперечить цим нормам.
Згідно пункту 1 Інструкції з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженої наказом Міністерства агарної політики та продовольства України від 19.01.2017 № 6, у разі виявлення порушення законодавства у сфері використання та охорони земель, за яке Кодексом України про адміністративні правопорушення передбачена адміністративна відповідальність, державний інспектор складає протокол про адміністративне правопорушення.
Складання протоколу у справі про адміністративне правопорушення це процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення та в силу положень статті 251 Кодексу України про адміністративні правопорушення є предметом оцінки суду в якості доказу вчинення такого правопорушення при розгляді судом справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності.
Враховуючи, що ця справа розглядається в порядку передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України, і до компетенції цього суду не відноситься вирішення питання про притягнення особи до адміністративної відповідальності, тому протокол про адміністративне правопорушення від 05.04.2021 №343-ДК/0046П/07/01/-21 складений відносно позивача не може бути оцінений судом, як доказ вчинення позивачем адміністративного правопорушення в межах розгляду даної справі.
При цьому суд відзначає, що відповідно до постанови про закриття справи від 15.04.2021 №343-ДК/0041По/08/01/-21провадження у справі про адміністративне правопорушення згідно протоколу від 05.04.2021 № 343-ДК/0046П/07/01/-21 відносно позивача було закрите у зв`язку з наявністю ознак в діях останнього складу кримінального правопорушення передбаченого ст. 254 Кримінального кодексу України, матеріали справи передані до ГУ НП в Дніпропетровській області. Разом із цим, відповідач не надав суду доказів прийняття компетентним органом рішення, яким позивача було визнано винним у вчиненні порушення земельного законодавства за результатом розгляду справи щодо нього.
Окрім того, обґрунтовуючи правомірність проведення перевірки, відповідач у відзиві на позов посилається на наказ Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 19.03.2021 № 343-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності», на виконання якого проводилася перевірка. При цьому відповідач не надав на розгляд суду вищевказаний наказ для його оцінки разом з іншими доказами. Враховуючи, що позивач оскаржує дії відповідача, в тому числі, у зв`язку з відсутністю законних підстав для проведення перевірки, суд приходить до висновку, про недоведеність обставин на які посилається відповідач у цій частині.
Оцінивши вищевказані докази у їх сукупності відповідно до положень ст. 76 КАС України, суд дійшов висновку, про наявність законних підстав для задоволення позовної вимоги про визнання протиправними дії службових осіб Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області під час проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельної ділянки.
Щодо позовної вимоги про визнання протиправним та скасування припису Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від № 343-ДК/0051/03/01/-21 від 15.04.2021 суд виходить з наступного.
Відповідно до ст.10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень державного інспектора віднесено, зокрема, надання обов`язкових для виконання вказівок (приписів) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом. Згідно з п.19 ч.1 ст.4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. Відтак, припис - це обов`язкова для виконання письмова вимога уповноваженого органу щодо усунення порушень вимог законодавства. Заходи в приписі, спрямовані на усунення порушень вимог закону, а відтак, мають бути чітко сформульовані та конкретизовані. Разом з тим, спірний припис містить висновки про виявлені під час проведення перевірки порушення вимог законодавства, однак, не містять визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання для усунення виявлених порушень. З огляду на правову природу припису, такий породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, а відтак, наділений рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий, акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. При цьому «законність» припису передбачає його обґрунтованість. У даній справі зміст спірного припису, який є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для позивача, полягає в тому, щоб «у тридцяти денний термін усунути порушення вимог земельного законодавства», встановлені уповноваженою особою. Додатково про обов`язковий характер даного припису свідчить застереження в ньому про те, що його невиконання є підставою для притягнення до адміністративної відповідальності. Зазначивши у приписі про необхідність «у тридцяти денний термін усунути порушення вимог земельного законодавства» відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення встановлених перевіркою порушення вимог законодавства. Відтак, припис, який не містить конкретних дій, обов`язкових до виконання для усунення порушень, виконати неможливо. З аналізу змісту оскаржуваного припису Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровської області, як акта індивідуальної дії вбачається, що він винесений з порушенням вимог законодавства щодо його змісту, оскільки є неконкретизованим. Аналогічного висновку дійшов Верховний суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у своїй постанові від 17.09.2019 року по справі № 806/1723/18.
Враховуючи, що оскаржуваний припис є саме предметом спору між сторонами він не може розглядатись судом як самостійний доказ на підтвердження обставин вказаних у ньому ж.
За таких обставин позовна вимога про визнання протиправним та скасування припису Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від № 343-ДК/0051/03/01/-21 від 15.04.2021 року також підлягає задоволенню.
Керуючись ст. 9, 72-77, 90, 139, 246-247, 249, 255, 262, 287, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від № 343-ДК/0051/03/01/-21 від 15.04.2021 року.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Н.В. Захарчук-Борисенко