Справа № 320/13773/20(ЗП/280/16/21)
Суддя: Круговий О.О.
Дата ухвалення: 2021-11-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

23 листопада 2021 року м. Дніпросправа № 320/13773/20(ЗП/280/16/21)

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Кругового О.О. (доповідач),

суддів: Прокопчук Т.С., Шлай А.В.,

за участю секретаря судового засідання Іотової А.О.,

за участю:

позивача: ОСОБА_1 ,

представника відповідача: Чередниченко Я.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в м. Дніпро апеляційну скаргу ОСОБА_1

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 03.08.2021 року, (суддя суду першої інстанції Садовий І.В.), прийняту у відкритому судовому засіданні в м. Запоріжжя, в адміністративній справі №320/13773/20 (провадження №ЗП/280/16/21) за позовом ОСОБА_1 до Запорізької обласної прокуратури про стягнення заробітної плати,-

в с т а н о в и в :

22 лютого 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:

Стягнути з відповідача шляхом безспірного списання з його казначейського рахунку належну йому заробітну плату у вигляді недоплаченої йому заробітної плати за період з 01 липня 2015 року по 31 квітня 2019 року суми посадового окладу в розмірі 848 825.4 грн.;

Стягнути з відповідача шляхом безспірного списання з його казначейського рахунку належну йому заробітну плату у вигляді недоплаченої йому за період з 01 липня 2015 року по 31 квітня 2019 року суми надбавки за вислугу років у розмірі 176 433.92 грн.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив про завдану йому матеріальну шкоду, як колишньому працівникові прокуратури, внаслідок недоотримання заробітної плати у розмірі, передбаченому Законом України Про прокуратуру від 14.10.2014 №1697-VII (далі Закон України №1697-VII). Посилаючись на норми Закону України №1697-VII позивач зауважив, що в період з 01.07.2015 по 31.12.2016 посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлювався в діапазоні 10-12 мінімальних заробітних плат, а з 01.01.2017 по квітень 2019 в розмірі 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Натомість відповідачем з липня 2014 по травень 2019 року нараховувалась та виплачувалась заробітна плата не на підставі вимог Закону України №1697-VII, а на підставі та у розмірах, передбачених підзаконними нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26.03.2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України окреме положення п.26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст.81 Закону України №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. З цих підстав, нарахування та виплата заробітної плати усупереч Закону України №1697-VII та у розмірі значно нижчому, аніж передбачено Законом позивач розцінив як завдану матеріальну шкоду, яка згідно норм ст.152 Конституції України має бути відшкодована державою у встановленому законом порядку. Просить позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом вимог норма матеріального та процесуального права просить оскаржуване рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позову.

Апеляційна скарга обґрунтована фактично доводами адміністративного позову. Також, позивач зазначає, що у своїй позовній заяви просить суд саме відшкодувати йому шкоду не у зв`язку з втратою чинності закону, а у зв`язку з визнанням відповідного нормативного акту неконституційним. Однак, суд першої інстанції на це уваги не звернув, внаслідок чого не надав належної оцінки вказаним вимогам, не застосував до спірних відносин приписи ч. 3 ст. 152 Конституції України.

05 жовтня 2021 року від Запорізької обласної прокуратури надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначає, що заробітна плата позивачеві нараховувалась та виплачувалась у відповідності до чинного на той час законодавства, норма була визнана неконституційною пізніше, відтак підстави стягнення з відповідача недоплаченої суми заробітної плати відсутні.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, надану правову оцінку дослідженим судом доказів по справі, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що з липня 2014 року по травень 2019 року ОСОБА_1 працював в органах прокуратури на посадах прокурора, старшого прокурора відділу прокуратури Запорізької області.

Наказом прокурора Запорізької області від 26.04.2019 №708к в порядку переведення до Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудового розслідування, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у м. Мелітополь, що поширює свою діяльність на Запорізьку область прокуратури Запорізької області.

Згідно позову, у період з 01.07.2015 по 30.04.2019 ОСОБА_1 були встановлені посадові оклади відповідно до норм підзаконних нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України (Постанова № 505 від 31.05.2012 Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури (далі Постанова №505), Постанова № 763 від 30.09.2015 Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505, Постанова №1013 від 09.12.2015 Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів, Постанова №657 від 30.08.2017 Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури), а саме:

з 01.07.2015 по 15.09.2015 - 1667,00 грн.;

з 16.09.2015 по 12.10.2015 - 1597,00 грн.;

з 13.10.2015 по 30.11.2015 - 2083,00 грн.;

з 01.12.2015 по 05.09.2017 - 2083,00 грн.;

з 06.09.2017 по 30.04.2019 - 5730,00 грн.

Не погоджуючись із тим, що у вказаний період заробітна плата виплачувалась із урахуванням посадового окладу, визначеного постановами Кабінету Міністрів України, а не посадового окладу, визначеного у відповідності до положень ст.81 Закону України №1697-VII, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Вирішуючи спір між сторонами та відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що заробітну плату позивачеві у спірний період було нараховано у розмірі не нижчому від встановленого законодавством, відтак підстави для стягнення на його користь недоотриманої заробітної плати відсутні.

Суд апеляційної інстанції погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені Законом України №1697-VII.

Згідно з приписами ч. 1, 2, 3, 7 та 9 ст.81 Закону України №1697-VII що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 01.07.2015 - 10 мінімальних заробітних плат; з 01.01.2016 - 11 мінімальних заробітних плат; з 01.01.2017 - 12 мінімальних заробітних плат.

З 01.01.2017 по квітень 2019 року ч.3 ст.81 Закону України №1697-VII визначала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.

Прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.

Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Стаття 89 Закону України №1697-VII визначала, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.

Відповідно до ст.90 Закону України №1697-VII, фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.

Частина 2 ст. 8 Закону України "Про оплату праці" №108/95-ВР від 24.03.1995 (далі Закон України №108/95-ВР) встановлює, що умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною 3 цієї статті, та частиною 1 статті 10 цього Закону.

Відповідно до статті 13 Закону України №108/95-ВР, оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України у межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.

Пунктами 1, 2, 6 Постанови №505, затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5. Крім того, надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів.

Видатки, пов`язані з реалізацією Постанови №505, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється у межах затвердженого фонду оплати праці.

Згідно ст. 23 Бюджетного кодексу України, будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

Пункт 26 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України, в редакції Закону України №79-VIII від 28.12.2014 "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" (набрали чинності з 01.01.2015) встановлював, що норми і положення ст. 81, ч. 16-18 ст. 86, п.13, 14 розділу XIII "Перехідні положення" Закону України №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Абзацом 3 п. 9 Прикінцевих положень Закону України №80-VIII від 28.12.2014 "Про Державний бюджет України на 2015 рік" (набрав чинності з 01.01.2015) установлено, що норми і положення ч. 2 ст. 33, ст. 81 Закону України №1697-VII (Голос України, №206 від 25.10.2014) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

За загальним правилом, конкуренція правових норм у часі повинна вирішуватися на користь норми, прийнятої пізніше, оскільки найновіше законодавство демонструє способи та форми правового регулювання, які на даний етап розвитку суспільства, на думку законодавця, є більш доцільними.

Закон України №80-VIII від 28.12.2014 "Про Державний бюджет України на 2015 рік" та Закон України №79-VIII від 28.12.2014 "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" прийняті пізніше Закону України №1697-VII, а тому, у 2015 році норми і положення Закону України "Про прокуратуру" щодо заробітної плати прокурора застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, а не ст. 81 цього Закону.

Аналіз наведених правових норм та обставин справи дає підстави для висновку, що відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено Постановою № 505 (зі змінами).

За приписами ч. 5 ст.242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

До аналогічних висновків дійшов Верховний Суд України в постановах від 04.11.2015 №21-1461, від 30.03.2016 № 21-271а16, від 13.07.2016 № 21-1488а16, а також аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 14.03.2018 у справі №825/575/16, від 21.03.2018 №817/548/16, від 21.11.2018 № 808/2163/17, від 16.01.2019 №804/217/17, від 27.02.2019 №809/982/16, та №824/490/16 від 05.05.2020.

Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що з огляду на нарахування позивачу у спірний період заробітної плати виходячи з розміру посадового окладу, визначеного Постановою №505, тобто, з урахуванням положень Закону України №80-VIII від 28.12.2014 "Про Державний бюджет України на 2015 рік" та Закону України №79-VIII від 28.12.2014 "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин", у розмірі встановленому законом, суд дійшов висновку, що заробітну плату позивачу нараховано у розмірі не нижчому від визначеної законом.

Між тим, рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення п. 26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст. 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Пунктом 2 резолютивної частини вказаного рішення Конституційного Суду України визначено, що положення п. 26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст. 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Суд зазначає, що відповідно до ч. 2 ст. 152 Конституції України, закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Аналогічне положення міститься у ст.91 Закону України Про Конституційний Суд України від 13.07.2017 № 2136-VIII (далі Закон України №2136-VIII).

Окрім цього, у ст.97 Закону України №2136-VIII визначено, що Конституційний Суд України у рішенні чи висновку може встановити порядок і строки їх виконання.

Рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію в часі і застосовується щодо тих правовідносин, які тривають або виникли після його ухвалення. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення рішення Конституційного Суду України, однак продовжують існувати після його ухвалення, то на них поширюється дія такого рішення Конституційного Суду України.

Тобто, рішення Конституційного Суду України поширюється на правовідносини, які виникли після його ухвалення, а також на правовідносини, які виникли до його ухвалення, але продовжують існувати (тривають) після цього. Водночас чинним законодавством визначено, що Конституційний Суд України може безпосередньо у тексті свого рішення встановити порядок і строки виконання ухваленого рішення.

Встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, має значення, перш за все, як рішення загального характеру, яким визначається правова позиція для вирішення наступних справ, а не як підстава для перегляду справи із ретроспективним застосуванням нової правової позиції і зміни таким чином стану правової визначеності, вже встановленої остаточним судовим рішенням.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верхового Суду від 28.01.2021 у справі № 560/703/20.

Стосовно доводів позивача з приводу того, що даний спір подано в порядку ч. 3 ст. 152 Конституції України, та є спором про відшкодування шкоди, заподіяної актом, який визнано неконституційним, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди врегульовано статтею 22 ЦК України, за змістом якої, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).

Отже, поняття "збитки" включає в себе й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено, про що обґрунтовано зазначено судами.

Позивач, в обгрунтування своїх позовних вимог зазначає, що йому завдано шкоду у вигляді недоплаченої заробітної плати, що на думку позивача, і є збитками у вигляді упущеної вигоди.

Велика Палата Верховного Суду в справі №686/23445/17 (постанова від 5 червня 2019 року), розглядаючи спір, який виник внаслідок визнання прийнятого Верховною Радою України неконституційного акта (закону), чим позивачу було завдано майнової шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати, зробила висновок, що такий спір повинен розглядатись за правилами адміністративного судочинства та зазначила, зокрема, таке.

« У справі, що розглядається, позивач (обіймав посаду судді на час дії спірних правовідносин) у позовній заяві просив відшкодувати йому збитки, завдані прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої заробітної плати за певний період у 2008 році та компенсації втрати її частини внаслідок несвоєчасної виплати, недоплаченого щомісячного грошового утримання за певний період у 2008 році та компенсації втрати його частини у зв`язку з несвоєчасною виплатою.

Отже, предметом спору є стягнення збитків у вигляді неотриманої частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути нараховані позивачу у 2008 році (січень - травень), коли він працював суддею, тобто перебував на публічній службі, а також стягнення компенсації у зв`язку з несвоєчасною виплатою.

З огляду на вказане можна зробити висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до чого включається і виплата заробітної плати та щомісячного грошового утримання.»

Такий висновок Великої Палати Верховного Суду, перш за все, зумовлений тим, що незважаючи на заявлені позивачем позовні вимоги, спір у справі виник щодо неотримання суддею частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути йому нараховані, що є спором про проходження публічної служби відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 КАС України.

Ураховуючи наведені правові позиції Великої Палати Верховного Суду, а також незважаючи на намагання позивача перевести цей спір в площину деліктних правовідносин і відповідного нормативного регулювання, необхідно зазначити, що розглядуваний спір є спором щодо проходження публічної служби, який виник у зв`язку з виплатою позивачу (прокурору) заробітної плати у розмірі, меншому ніж він сподівався.

Обране позивачем обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди з наведенням відповідного нормативного регулювання, не змінює суті спірних правовідносин, що виникли між сторонами в цій справі, і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.

Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд в постанові від 11.02.2021 року в адміністративній справі 120/2112/19-а.

З урахуванням вищевикладеного суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, а тому підстави для зміни або скасування рішення суду відсутні.

Керуючись ст. 243, 308, 310, 315, 316, 321, 325 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 03.08.2021 року в адміністративній справі №320/13773/20 (провадження №ЗП/280/16/21) залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів до Верховного Суду.

Постанова в повному обсязі складена 23.11.2021 року.

Головуючий - суддя О.О. Круговий

суддя Т.С. Прокопчук

суддя А.В. Шлай