Справа № 420/3234/21
Суддя: Семенюк Г.В.
Дата ухвалення: 2021-11-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
_____________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 листопада 2021 р. Категорія 102010000м.ОдесаСправа № 420/3234/21
Головуючий в 1 інстанції: Єфіменко К.С.
час і місце ухвалення: 11:25, м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача: Семенюка Г.В.

суддів: Домусчі С.Д. , Шляхтицького О.І.

розглянувши у письмовому провадженні у приміщенні П`ятого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Одеської обласної державної адміністрації на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2021 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Вiйськової частини 3012, Одеської обласної державної адміністрації про визнання протиправною та скасувати вимогу Правил пропускного режиму в адміністративний будинок №1 підписаних командиром військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України та затверджених головою Одеської обласної державної адміністрації 29 січня 2021 року, -

встановиВ:

Позивач, звернувся до суду з позовом до Вiйськової частини НОМЕР_1 , Одеської обласної державної адміністрації про визнання протиправною та скасувати вимогу Правил пропускного режиму в адміністративний будинок №1 підписаних командиром військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України та затверджених головою Одеської обласної державної адміністрації 29 січня 2021 року, мотивуючи його тим, що вказаними Правилами встановлено пропускний режим до адміністративного будинку № 1, розташованого за адресою: м. Одеса, проспект Шевченка. В даному будинку розташовані Одеська обласна адміністрація і Одеська обласна рада. У розділі 2 Правил серед іншого встановлено, що до адміністративного будинку за своїми службовими посвідченнями можуть проходити працівники засобів масової інформації (радіо, телебачення, преси) але тільки у супроводі працівників прес-служби Одеської обласної ради або Одеської обласної адміністрації. Позивач вважає, що вимоги вказаного пункту Правил порушують його права як журналіста, у зв`язку з чим звернувся до суду.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2021 року позов задоволено частково. Визнано протиправними та не чинними положення п.2 Правил пропускного режиму в адміністративний будинок №1 підписаних командиром військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України та затверджених головою Одеської обласної державної адміністрації 29 січня 2021 року щодо обов`язкового супроводу працівників засобів масової інформації працівниками прес служби Одеської обласної ради або Одеської обласної державної адміністрації при їх відвідуванні адміністративного будинку №1. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Зобов`язано Одеську обласну державну адміністрацію розмістити при вході до адміністративного будинку №1 вступну та резолютивну частину рішення Одеського окружного адміністративного суду по цій справі після набрання рішенням суду законної сили, поруч с Правилами пропускного режиму в адміністративний будинок №1.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Одеська обласна державна адміністрація подала апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду та прийняти нову постанову, якою у задоволенні вимог позивача відмовити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що задовольняючи позов, суд першої інстанції не врахував, що оскаржувана частина Правил пропускного режиму, ніяким чином не обмежує права журналістів, а відповідне положення є необхідним, ґрунтується на законних підставах та має легітимну мету.

ОСОБА_1 було надано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що доводи, викладені в апеляційній скарзі є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2021 року винесено законно та обґрунтовано, а тому підстави для його скасування відсутні. Крім того, позивач вказує, що пропозиція апелянта рахувати у якості повноцінного допуску журналіста допуск останнього лише в зону контрольно-пропускного пункту не відповідає законодавству та робить гарантії журналістської діяльності ілюзорними.

На підставі ст. 311 КАС України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне:

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 є журналістом, працює головним редактором в виданні «Ізбірком» (izbircom.org.ua), що підтверджується службовим посвідченням (а.с.30).

29 січня 2021 року головою Одеської обласної адміністрації затверджені за погодженням з головою Одеської обласної ради Правила пропускного режиму в адміністративний будинок № 1 (далі - Правила). Правила підписані командиром військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України. Правилами встановлено пропускний режим до адміністративного будинку АДРЕСА_1 . В даному будинку розташовані Одеська обласна адміністрація і Одеська обласна рада.

У пункті 2 Правил, зокрема, встановлено, що вхід і вихід працівників Одеської обласної ради (далі - ООР) та Одеської обласної державної адміністрації (далі ООДА), технічного та обслуговуючого персоналу, відвідувачів, а також в`їзд автотранспорту на територію адмінбудинку здійснюється через пости військовослужбовців військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України.

За своїми службовими посвідченнями проходять:

… працівники засобів масової інформації (радіо, телебачення, преси) у супроводі працівників прес-служби ООР або ООДА …

Позивач зазначив, що на підставі оскаржених положень Правил… під час спроб пройти до приміщення Одеської обласної державної адміністрації: 29.01.2021, 01.02.2021, 17.02.2021, 24.02.2021, 05.03.2021, 12.03.2021, 22.03.2021, 11.05.2021, 24.05.2021, 10.06.2021 його не пропустили у будівлі посадові особи Національної гвардії України, що охороняють адміністративну будівлю №1.

Судом першої інстанції було досліджено електронний доказ (диск з відеозаписом) та був підтверджений факт не допуску позивача у приміщення посадовою особою Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України, але факт того, що це було зроблено на підставі оскаржених ним положень Правил… доведений не був.

Суд першої інстанції також вказав, що хоча факт застосування до позивача оскаржених положень Правил… не був встановлений під час розгляду справи, але той факт, що він є журналістом та головним редактором видання (засобу масової інформації), вказані положення Правил… можуть бути до нього застосовані та, відповідно до положень ст.264 КАС України, він має право оскаржити їх до суду в порядку адміністративного судочинства. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції зазначив, що відповідачі не навели будь-яких ґрунтовних доводів того, що таке обмеження конвенційних та законних прав журналістів та працівників засобів масової інформації були необхідні для забезпечення прав, свобод, здоров`я або життя громадян чи для забезпечення національної безпеки держави з дотриманням норм та принципів, що діють у демократичній та правовій державі, а тому суд вважає за необхідне частково задовольнити позов шляхом визнання протиправними та не чинними положення пункту 2 Правил пропускного режиму в адміністративний будинок №1 підписаних командиром військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України та затверджених головою Одеської обласної державної адміністрації 29 січня 2021 року щодо обов`язкового супроводу працівників засобів масової інформації працівниками прес служби Одеської обласної ради або Одеської обласної державної адміністрації при їх відвідуванні адміністративного будинку №1.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду погоджується з означеними висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Частиною 2 ст. 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з ч. 1 ст. 5 та ч. 2 ст. 46 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, а позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Згідно ч.2 ст.34 Конституції України - кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Згідно ст.5, ч.1 ст.22 Закону України «Про інформацію» кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб. Масова інформація - інформація, що поширюється з метою її доведення до необмеженого кола осіб.

Згідно ч.1 ст.2, ст.3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Можливі обмеження можуть бути передбачені тільки законами України.

Відповідно до ч.1-2 ст.25 Закону України «Про інформацію» під час виконання професійних обов`язків журналіст має право здійснювати письмові, аудіо- та відеозаписи із застосуванням необхідних технічних засобів, за винятком випадків, передбачених законом. Також, журналіст має право безперешкодно відвідувати приміщення суб`єктів владних повноважень, відкриті заходи, які ними проводяться, та бути особисто прийнятим у розумні строки їх посадовими і службовими особами, крім випадків, визначених законодавством.

Законом України «Про інформацію» не передбачене обмеження прав журналіста, зокрема, нормами Закону передбачається можливість журналіста безперешкодно відвідувати приміщення суб`єктів владних повноважень, ким являється Одеська обласна державна адміністрація, відкриті заходи, які ними проводяться, та бути особисто прийнятим у розумні строки їх посадовими і службовими особами, крім випадків, визначених законодавством.

Таким чином, Закон України «Про інформацію» не передбачає обмежень прав журналіста, зокрема, щодо безперешкодного відвідування приміщень суб`єктів владних повноважень, відкритих заходів, які ними проводяться.

Стаття 1 Закону України «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів» від 23 вересня 1997 року № 540/97-ВР визначає, що журналіст - творчий працівник, який професійно збирає, одержує, створює і займається підготовкою інформації для засобів масової інформації, виконує редакційно-посадові службові обов`язки в засобі масової інформації (в штаті або на позаштатних засадах) відповідно до професійних назв посад (роботи) журналіста, які зазначаються в державному класифікаторі професій України.

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» до сфери професійної діяльності журналіста включається збирання, творення, редагування, підготовку інформації до друку та видання друкованих засобів масової інформації з метою її поширення серед читачів.

Стаття 2 цього ж Закону визначає, що свобода слова і вільне вираження у друкованій формі своїх поглядів і переконань гарантуються Конституцією України і означають право кожного вільно і незалежно шукати, одержувати, фіксувати, зберігати, використовувати та поширювати будь-яку інформацію за допомогою друкованих засобів масової інформації, крім випадків, визначених законом.

З огляду на викладене відповідач, Одеська обласна державна адміністрація, при розробленні та затвердженні Правила пропускного режиму в адміністративний будинок № 1 повинен діяти відповідно до норм чинного законодавства, в порядку та у спосіб передбачений законом.

Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права, який також закріплений у ст.8 КАС України.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Критерії оцінювання судами рішень, дій та бездіяльності суб`єктів владних повноважень також наведені у частині третій статті 2 КАС України, відповідно до якої у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Першим критерієм оцінювання, зокрема, рішень суб`єктів владних повноважень є перевірка їх прийняття на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. "На підставі" означає, що суб`єкт владних повноважень: має бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України; зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним. "У межах повноважень" означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх. "У спосіб" означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Відповідно до ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (Конвенцію (995_004)) та практику Європейського суду з прав людини (Суду) як джерело права.

Відповідно до ст.10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод «Свобода вираження поглядів», -

1. Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.

2. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

Відповідачі, ані під час слухання справи у суді першої інстанції, а ні під час розгляду справи у суді апеляційної інстанції, не навели будь-яких ґрунтовних доводів того, що таке обмеження конвенційних та законних прав журналістів та працівників засобів масової інформації були необхідні для забезпечення прав, свобод, здоров`я або життя громадян чи для забезпечення національної безпеки держави з дотриманням норм та принципів, що діють у демократичній та правовій державі.

Отже, відповідачами не зазначено, яку легітимну мету мають нововведення, встановлені в оскаржуваних Правилах.

Натомість, колегія суддів дійшла висновку, що положення Правил пропускного режиму в адміністративний будинок №1 підписані командиром військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України та затверджені головою Одеської обласної державної адміністрації 29 січня 2021 року щодо обов`язкового супроводу працівників засобів масової інформації працівниками прес служби Одеської обласної ради або Одеської обласної державної адміністрації при їх відвідуванні адміністративного будинку №1 потребують доопрацювання в частині супроводження журналістів працівниками прес-служби, оскільки у разі неможливості супроводження (відсутність на робочому місці, зайнятість в інших робочих процесах) унеможливлюється взагалі можливість реалізації права журналіста.

На адресу П`ятого апеляційного адміністративного суду надійшло клопотання Одеської обласної державної адміністрації про закриття провадження у справі відповідно до ст. 238 КАС України на підставі того, що 15 листопада 2021 року на адресу облдержадміністрації надійшло подання Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України щодо затвердження Правил пропускного режиму в адміністративний будинок №1 в новій редакції, розроблених відповідно до Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 № 939-ДСК.

Викладені в новій редакції Правила погоджені сектором режимно-секретної роботи апарату облдержадміністрації та 19 листопада 2021 року затверджені головою облдержадміністрації. Також визнано такими, що втратили чинність, оскаржувані Правила пропускного режиму в адміністративний будинок №1 від 29 січня 2021 року.

Правила пропускного режиму в адміністративний будинок №1 від 19 листопада 2021 року не містять положень, які стосуються супроводу працівників засобів масової інформації працівниками прес служби Одеської обласної ради або Одеської обласної державної адміністрації при їх відвідуванні будинку № 1.

З набранням чинності з 15 грудня 2017 року Законом України Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів, яким Кодекс адміністративного судочинства України викладено в новій редакції, законодавець передбачив нову підставу для закриття провадження у справі.

Зокрема, пунктом 8 частини першої статті 238 Кодекс адміністративного судочинства України передбачено, що суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

Тобто, у разі виправлення суб`єктом владних повноважень оскаржуваних порушень суд закриває провадження у справі, якщо відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

Такі висновки суду узгоджуються з позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 06 грудня 2018 року у справі № 823/1051/15, від 03 квітня 2019 року у справі № 826/510/17, від 19 березня 2019 року у справі № 591/2813/17.

З огляду на скасування відповідачем оскаржуваної в межах даної справи вимоги Правил пропускного режиму в адміністративний будинок №1 підписаних командиром військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України та затверджених головою Одеської обласної державної адміністрації 29 січня 2021 року, апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення суду першої інстанції скасуванню із закриттям провадження у справі.

Керуючись ст.ст. 238, 241, 242, 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Одеської обласної державної адміністрації, - задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2021 року по справі № 420/3234/21, - скасувати.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Вiйськової частини НОМЕР_1 , Одеської обласної державної адміністрації про визнання протиправною та скасувати вимогу Правил пропускного режиму в адміністративний будинок №1 підписаних командиром військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України та затверджених головою Одеської обласної державної адміністрації 29 січня 2021 року, - закрити.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

суддя-доповідач Семенюк Г.В.
судді Домусчі С.Д. Шляхтицький О.І.