Справа № 640/31850/20
Суддя: Пилипенко Олена Євгеніївна
Дата ухвалення: 2021-11-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Пилипенко О.Є.

суддів - Беспалова О.О. та Черпіцької Л.Т.,

при секретарі - Ткаченко В.В.,

за участю:

представника позивача: - Воробйова А.В.,

представника відповідача: - Колесник І.Ю.,

представників третіх осіб: - Тополі О.М.,

- Гелецького П.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства інфраструктури України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 серпня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Міністерства інфраструктури України, треті особи: Міністерство юстиції України, Державна служба морського та річкового транспорту України про визнання протиправними дій, визнання протиправним та нечинним наказу, скасування державної реєстрації,

В С Т А Н О В И Л А :

16 грудня 2020 року, позивач - ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства інфраструктури України, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмета позову від 13.04.2021 року, просив:

- визнати протиправними дії Міністерства інфраструктури України щодо розробки та прийняття наказу № 201 від 06.04.2021 року «Про внесення змін до нормативно - правових актів Міністерства транспорту та зв`язку та Міністерства інфраструктури України»;

- визнати протиправним та нечинним наказ № 201 від 06.04.2021 року «Про внесення змін до нормативно - правових актів Міністерства транспорту та зв`язку та Міністерства інфраструктури України»;

- скасувати державну реєстрацію наказу № 201 від 06.04.2021 року «Про внесення змін до нормативно - правових актів Міністерства транспорту та зв`язку та Міністерства інфраструктури України».

01 червня 2021 року, позивачі - ОСОБА_2 (справа № 640/15178/21) та ОСОБА_3 (справа № 15181/21) звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства інфраструктури України, в якому просили:

- визнати протиправними дії Міністерства інфраструктури України щодо розробки та прийняття наказу № 201 від 06.04.2021 року «Про внесення змін до нормативно - правових актів Міністерства транспорту та зв`язку та Міністерства інфраструктури України»;

- визнати протиправним та нечинним наказ № 201 від 06.04.2021 року «Про внесення змін до нормативно - правових актів Міністерства транспорту та зв`язку та Міністерства інфраструктури України»;

- скасувати державну реєстрацію наказу № 201 від 06.04.2021 року «Про внесення змін до нормативно - правових актів Міністерства транспорту та зв`язку та Міністерства інфраструктури України».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 липня 2021 року клопотання представника Муравського В.М. - задоволено, об`єднано в одне провадження адміністративну справу №640/31850/20 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства інфраструктури, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Міністерство юстиції України, Державна служба морського та річкового транспорту України про визнання протиправними дій, визнання протиправним та нечинним наказу, скасування державної реєстрації з адміністративною справою №640/15181/21 ОСОБА_3 до Міністерства інфраструктури України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії та з адміністративною справою №640/15178/21 за позовом ОСОБА_2 до Міністерства інфраструктури України про визнання протиправними дій, визнання протиправним та нечинним наказу, скасування реєстрації, присвоєно адміністративній справі єдиний унікальний номер №640/31850/20.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 травня 2021 року, залишену без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2021 року заяву представника ОСОБА_1 про забезпечення позову задоволено, зупинено дію наказу Міністерства інфраструктури України № 201 від 06 квітня 2021 року «Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку України та Міністерства інфраструктури України». Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 03 серпня 2021 року адміністративний позов задоволено частково.

Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач - Міністерство інфраструктури України звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 03 серпня 2021 року та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовну відмовити в повному обсязі.

11 жовтня 2021 року, відповідно до штампу вхідної кореспонденціях суду Вх.№ 40265, від третьої особи - Державної служби морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) надано до суду відзив на апеляційну скаргу, відповідно до змісту якого останнім зазначено, що відповідачем було дотримано норми законодавства під час розробки та прийняття Наказу № 201, втім ані позивачами ані судом першої інстанції не наведено які саме норми Конвенції ПДНВ порушив відповідач, та в чому полягало таке порушення, підтримує вимоги апеляційної скарги відповідача в повному обсязі.

21 жовтня 2021 року, відповідно до штампу вхідної кореспонденціях суду Вх.№ 41901, від третьої особи - Міністерства юстиції України надійшов відзив, відповідно до змісту якого третьою особою наголошено, що державна реєстрація оскаржуваного наказу Мінінфраструктури проведена з дотриманням всіх вимог, передбаченим Положеннями № 228 та № 731.

Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст.. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що Наказ №201 від 06.04.2021 року «Про внесення змін до нормативно - правових актів Міністерства транспорту та зв`язку та Міністерства інфраструктури України» був прийнятий, у тому числі, з посиланням на Положення про Державну службу морського та річкового транспорту, та яким на цю службу, покладено певні обов`язки, внесено зміни до Порядку роботи Державних кваліфікаційних комісій, а ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2020 року у справі №640/31875/20 вчиняти такі дії було заборонено, у зв`язку з чим відповідачем порушено положення статті 129-1 Конституції України щодо обов`язковості виконання судових рішень на всій території України та, відповідно, протиправно прийнято оскаржуваний Наказ №201, крім того, фактично, в оскаржуваному наказі надається перевага лише одному способу підтвердження професійної придатності у вигляді трудового стажу моряка, перевіряти достовірність якого пропонується не запитами до компаній - роботодавців та не шляхом перевірки реальності сплати податків та обов`язкових платежів за час виконання трудових функцій, а лише шляхом зіставлення із відомостями про відповідність датам перетину державного кордону, що взагалі не базується на будь-якому із положень законодавства України, положеннях будь-яких актів міжнародного законодавства, а лише є самовільним тлумаченням з боку відповідача власної правотворчої функції, окрім того, здійснивши включення до спірного наказу поняття «стаж роботи на судні» та закріпивши способи його визначення і перелік документів, що можуть його підтверджувати, Міністерство інфраструктури України перейняло на себе повноваження, якими наділена виключно Верховна Рада України. Колегія суддів, враховуючи приписи ч.1 ст. 308 КАС України, перевіривши доводи апеляційної скарги, вважає вказаний висновок суду першої інстанції обґрунтованим, з огляду на наступне.

Як встановлено судом та вбачається з матеріалів справи, 06 квітня 2021 року Міністерством інфраструктури України прийнято наказ №201 «Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку України та Міністерства інфраструктури України», який зареєстрований в Міністерстві юстиції України № 583/36205 та опубліковано в Офіційному віснику України від 30 квітня 2021 року - 2021 р., № 33, стор. 424, стаття 1998, код акта 104641/2021 (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0583-21/card6#Public).

Вказаним наказом, як вбачається з його змісту, відповідно до статті 51 Кодексу торговельного мореплавства України, Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року, з поправками, пункту 4 Положення про Міністерство інфраструктури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 року № 460 (зі змінами), Положення про Державну службу морського та річкового транспорту України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 вересня 2017 року № 1095 (зі змінами), з метою спрощення процедури дипломування моряків, пунктом 1 Наказу №201 затверджено Зміни до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку України та Міністерства інфраструктури України, що додаються.

Пунктом 2 Наказу №201 внесено до наказу Міністерства інфраструктури України від 18 жовтня 2013 року № 811 «Про затвердження зразків документів осіб командного складу та суднової команди морських суден, що засвідчують належну кваліфікацію для займання посади на судні та ідентифікують їх власників», зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 07 листопада 2013 року за № 1902/24434 (зі змінами), такі зміни:

1) пункт 1 доповнено новими абзацами дванадцятим-п`ятнадцятим такого змісту:

«свідоцтва фахівця з початкової підготовки для роботи на суднах, на які поширюється дія Міжнародного кодексу з безпеки для суден, що використовують гази або інші види палива з низькою температурою спалаху (додаток 14);

свідоцтва фахівця з розширеної підготовки для роботи на суднах, на які поширюється дія Міжнародного кодексу з безпеки для суден, що використовують гази або інші види палива з низькою температурою спалаху (додаток 15);

свідоцтва фахівця з початкової підготовки для роботи на суднах, що експлуатуються в полярних водах, відповідно до вимог Полярного кодексу (додаток 16);

свідоцтва фахівця з підготовки за розширеною програмою для роботи на суднах, що експлуатуються в полярних водах, відповідно до вимог Полярного кодексу (додаток 17).»;

2) доповнити цей наказ після пункту 1 новим пунктом 2 такого змісту:

« 2. Державній службі морського та річкового транспорту України забезпечувати централізоване замовлення необхідної кількості бланків документів осіб командного складу та суднової команди морських суден, що засвідчують належну кваліфікацію для займання посади на судні та ідентифікують їх власників, і бланків послужної книжки моряка, передбачених додатками згідно з пунктом 1 цього наказу.

У зв`язку з цим пункти 2-6, як зазначено у наказі, вважати відповідно пунктами 3-7;

3) доповнено цей наказ додатками 14-17, що додаються.

Пунктом 3 доручено Директорату реформування морської та річкової галузі (Я. Ілясевич) забезпечити подання цього наказу в установленому порядку на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України.

Пунктом 4 доручено Відділу зовнішніх комунікацій забезпечити розміщення цього наказу на офіційному вебсайті Міністерства інфраструктури України.

У пункті 5 зазначено, що цей наказ набирає чинності з дня його офіційного опублікування.

Пунктом 6 передбачено, що контроль за виконанням цього наказу залишаю за собою.

Позивачі вважають вказаний наказ Міністерства інфраструктури України протиправним та таким, що виданий з порушенням вимог законодавства, що стало підставою для звернення до адміністративного суду з відповідними позовними заявами. Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 року №462 затверджено Положення про Міністерство інфраструктури України (далі по тексту - Положення № 462), відповідно до пункту 1 якого Міністерство інфраструктури України (Мінінфраструктури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінінфраструктури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах автомобільного, залізничного, морського та річкового транспорту, надання послуг поштового зв`язку, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, розвитку, будівництва, реконструкції та модернізації інфраструктури авіаційного, морського та річкового транспорту, дорожнього господарства, навігаційно-гідрографічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства, з питань безпеки на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті, а також державного нагляду (контролю) за безпекою на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибної промисловості).

Підпунктами 2, 5 пункту 4 Положення № 462 передбачено, що Мінінфраструктури відповідно до покладених на нього завдань розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції; здійснює нормативно-правове регулювання у сферах, які належать до його компетенції.

В свою чергу, підпунктом 15 пункту 4 Положення № 462 передбачено, що Мінінфраструктури відповідно до покладених на нього завдань також бере участь у міжнародному співробітництві та забезпечує виконання зобов`язань України, що випливають із членства у міжнародних організаціях, об`єднаннях та інституціях, укладає міжнародні договори. Відповідно до Закону України «Про приєднання України до Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року» від 01 листопада 1996 року №464/96-ВР Верховною Радою України постановлено приєднатися від імені України до Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року.

Статтею 1 Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року передбачено, що сторони зобов`язались здійснювати положення Конвенції та її Додатка, який становить невід`ємну частину Конвенції. Будь-яке посилання на Конвенцію означає водночас і посилання на Додаток. Сторони зобов`язуються видавати усі закони, декрети, накази і правила та вживати усіх інших заходів, які можуть бути потрібні для повного здійснення положень Конвенції з метою забезпечення того, щоб, з точки зору охорони людського життя і збереження майна на морі, а також захисту морського середовища, моряки на суднах мали належну кваліфікацію і були здатні виконувати свої обов`язки.

Відповідно до правила 1/10 Манільських поправок до додатка Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року кожна Адміністрація забезпечує дотримання положень цього правила для визнання, шляхом підтвердження згідно з пунктом 7 правила 1/2, диплома, виданого іншою Стороною або за її вповноваженням, капітану, особі командного складу або радіооператору, а також щоб:

1. Адміністрація підтвердила, за допомогою оцінки цієї Сторони, яка може включати перевірку центрів підготовки та процедур, що вимоги Конвенції відносно стандартів компетентності, підготовки та дипломування, а також стандартів якості повністю дотримуються; та

2. з відповідною Стороною була домовленість, що вона буде негайно повідомляти про будь-які значні зміни у системі підготовки та дипломування, які впроваджуються згідно з Конвенцією.

Статтею 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

З наведеного вбачається, що на компетентні органи України (в межах спірних правовідносин на Міністерство інфраструктури України) покладаються обов`язок попереднього повідомлення інших сторін Конвенції перед запровадженням змін у системі підготовки та дипломування моряків.

Разом з тим, як вірно зазначено судом першої інстанції, матеріали справи не містять доказів того, що перед прийняттям оскаржуваного наказу будь-яким компетентним органом було повідомлено інші держави -учасники конвенції ПДНВ про зміни, що впроваджуються у системі підготовки та дипломування моряків згідно із цим нормативно-правовим актом. Під час апеляційного розгляду справи, представником відповідача даного доводу не спростовано, не надано таких доказів й до апеляційної скарги.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, відповідачем наголошено, що позивачами не доведено факту того, що оскаржуваний ними наказ будь-яким чином порушує їхні права, свободи та інтереси, оскільки такі обставини не підтверджені жодними належними та допустимими доказами.

З даного приводу колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Дійсно, статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Разом з тим, дана норма є загальною, в той час як особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені статтею 264 КАС України та є спеціальними в межах спірних правовідносин.

Положеннями частини 2 статті 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Як зазначив Верховний Суд у постанові від 16 червня 2021 року по справі № 640/16283/19, правом на оскарження нормативно-правового акту шляхом подання позову щодо його незаконності, наділені або особи, до котрих застосовується нормативно-правовий акт, або особи, котрі є суб`єктами правовідносин, у яких буде застосовано нормативно-правовий акт.

Як вбачається з наявної в матеріалах справи копії посвідчення особи моряка серії НОМЕР_1 позивач ОСОБА_1 з 10 серпня 2015 року до 10 серпня 2020 року (строк дії посвідчення) був особою яка займала посаду на борту судна України чи інших держав-учасниць Конвенції 1958 року про посвідчення особи моряків і звичайно використовуваного для морського плавання (т.1, стр. 28-29).

Також матеріалами справи підтверджено, що позивач ОСОБА_1 впродовж тривалого часу працював на суднах згідно з вимогами законодавства, про що свідчить наявна копія послужної книжки моряка №01804/2005/24 (т.1, стр. 30-38).

Відповідно до копії посвідчення особи моряка серії НОМЕР_2 позивач ОСОБА_2 є особою яка займає посаду на борту судна України чи інших держав-учасниць Конвенції 1958 року про посвідчення особи моряків і звичайно використовуваного для морського плавання (т.3, стр. 37).

Як вбачається з наявної в матеріалах справи копії посвідчення особи моряка серії НОМЕР_3 позивач ОСОБА_3 з 18 жовтня 2002 року до 18 жовтня 2007 року був особою яка займала посаду на борту судна України чи інших держав-учасниць Конвенції 1958 року про посвідчення особи моряків і звичайно використовуваного для морського плавання (т.4, стр. 36).

Таким чином, оскільки позивачі є моряками, що підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, до них можуть бути застосовані положення оскаржуваного Наказу №201, оскільки цим наказом вносяться зміни до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку України та Міністерства інфраструктури України, зокрема, до Порядку роботи Державних кваліфікаційних комісій, затвердженому наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 07 травня 2007 року № 377, зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 23 травня 2007 року за № 529/13796, а також вносяться зміни до наказу Міністерства інфраструктури України від 18 жовтня 2013 року № 811 «Про затвердження зразків документів осіб командного складу та суднової команди морських суден, що засвідчують належну кваліфікацію для займання посади на судні та ідентифікують їх власників», зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 07 листопада 2013 року за № 1902/24434 (зі змінами), а тому, твердження представника відповідача в частині того, що станом на час звернення до суду з цими позовами не надано належних доказів порушеного права позивачів, є необґрунтованими, оскільки законодавець в даному випадку не пов`язує звернення до суду за захистом свого вже порушеного права, а навпаки визначає право особи на звернення до суду до настання події, з якою може бути пов`язано таке порушення.

Обгрунтововуючи протиправність спірного рішення, позивачами було наголошено, що ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2020 року у справі № 640/31875/20, яка набрала законної сили на підставі постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2021 року та залишена без змін постановою Верховного Суду від 13 травня 2021 року, вжито заходи забезпечення, зокрема:

- заборонено Державній службі морського та річкового транспорту України до набрання законної сили рішенням суду у цій справі виконувати повноваження, визначені постановою Кабінету Міністрів України, а саме:

утворення постійно діючих державних кваліфікаційних комісій для підтвердження кваліфікації моряків, забезпечення їх роботи, а також підтвердження кваліфікації моряків у постійно діючих державних комісіях;

підтвердження дійсності визначених законодавством документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію;

проведення аналізу міжнародного та національного досвіду у сфері підготовки, оцінки компетентності та дипломування членів екіпажів морських торгівельних суден;

організація за дорученням Мініфраструктури проведення науково-дослідних та науково-методичних робіт стосовно вдосконалення національної системи підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків, участь у їх вихованні;

здійснення за дорученням Мініфраструктури представництва та захисту в Міжнародній морській організації інтересів України з питань підготовки, оцінки компетентності та дипломування моряків, аналіз та узагальнення пропозицій міністерств, інших центральних органів виконавчої влади щодо розгляду таких питань в Міжнародній морській організації та подання узагальнених пропозицій до Мінінфраструктури;

підготовки за дорученням Мінінфраструктури звітів та іншої інформації для подання її до Міжнародної морської організації, здійснення запитів та надання відповідей щодо дійсності документів моряків, що засвідчують їх кваліфікацію, а також пільгових дозволів, передбачених Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками, уповноваженим органом іноземних держав - Сторін Конвенції та судноплавним компаніям, фізичним або юридичним особам, які надають послуги з працевлаштування моряків;

видача послужних книжок моряка, підтвердження, що засвідчують визнання дипломів відповідно до вимог правила І/10 Додатка Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками;

видача пільгових дозволів, передбачених Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками;

проведення атестації інструкторів навчально-тренажерних закладів, що здійснюють підготовку моряків, згідно з вимогами правила І/6 Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками;

ведення єдиного Державного реєстру документів моряків, передбачених Міжнародною конвенцією про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року з поправками. При цьому, вживаючи відповідні заходи забезпечення позову у справі № 640/31875/20, судом зауважено, що саме наказ Міністерства інфраструктури України № 614 від 12.10.2020 року «Про внесення змін до деяких нормативно - правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства інфраструктури України та втрату чинності наказу Міністерства транспорту України від 17 жовтня 2001 року №693» імплементує у систему підготовки та дипломування моряків зміни, внесені постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2020 року № 739 «Деякі питання дипломування моряків», тобто з огляду на наявність вжитих заходів забезпечення позову Державній службі морського та річкового транспорту України заборонено виконувати повноваження, які визначені постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2020 року № 739.

Разом з тим, відповідно до оскаржуваного наказу № 201 від 06.04.2021 року, останній доповнено новим пунктом 2 такого змісту:

« 2. Державній службі морського та річкового транспорту України забезпечувати централізоване замовлення необхідної кількості бланків документів осіб командного складу та суднової команди морських суден, що засвідчують належну кваліфікацію для займання посади на судні та ідентифікують їх власників, і бланків послужної книжки моряка, передбачених додатками згідно з пунктом 1 цього наказу».

Тобто Державній службі морського та річкового транспорту України, всупереч наявній ухвалі про забезпечення позову (у справі № 640/31875/20) надано повноваження щодо здійснення підготовки і дипломування моряків.

Вказане також було встановлено у постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2021 року. Так, залишаючи без змін ухвалу суду першої інстанції про забезпечення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що наказ №201 від 06 квітня 2021 року, що оскаржується позивачем та дію якого він просить зупинити в порядку вжиття заходів забезпечення позову, направлений саме на подальшу деталізацію повноважень Морської адміністрації у відповідній сфері, тобто у тій сфері, повноваження в якій Морська адміністрація не має права виконувати, з огляду на наявність такої заборони, що встановлена ухвалою суду.

Відповідно до статті 129-1 Конституції України суд ухвалює рішення іменем України. Судове рішення є обов`язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає обґрунтованими доводи позивачів в частині порушення відповідачем приписів ст. 129-1 Конституції України, що свідчить про прийняття оскаржуваного Наказу №201, всупереч нормам чинного законодавства.

Колегія суддів також звертає увагу, що оскаржуваним наказом №201 внесено зміни у Положення про звання осіб командного складу морських суден та порядку їх присвоєння, затверджене наказом Міністерства інфраструктури України від 07 серпня 2013 року № 567, зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 23 серпня 2013 року за № 1466/23998 (із змінами), а саме, абзац дев`ятнадцятий пункту 4 розділу І викладено в такій редакції: «стаж роботи на судні - робота або проходження практичної підготовки на судні, що відноситься до видачі або підтвердження диплома або присвоєння іншої кваліфікації». Крім того, Наказом №201 внесено зміни, які встановлюють необхідний перелік документів, який має надати особа для підтвердження такого стажу, містить положення про те, що збереження професійної придатності моряка можливе за допомогою підтвердження стажу роботи на судні, відповідно до інформації, що міститься у послужній книжці моряка та посвідченні особи моряка.

З даного приводу, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 25 Закону України «Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» посвідчення особи моряка є документом, що посвідчує особу, оформляється і видається громадянину України, який може обіймати будь-яку посаду на борту судна (крім військового судна) або працевлаштований на будь-яку посаду на борту судна (крім військового судна), зареєстрованого в Україні чи в інших державах. Посвідчення особи моряка може .бути видано будь-якій особі, яка звернулася за посвідченням особи моряка та працює на борту судна, зареєстрованого в Україні, або яка перебуває на обліку осіб, які шукають роботу, в центрі зайнятості та може обіймати будь- яку посаду на борту судна (крім військового судна). Посвідчення особи моряка дає право його власнику на виїзд з України і в`їзд в Україну на судні, членом екіпажу якого він є, а також на виїзд з України і в`їзд в Україну в індивідуальному порядку під час прямування чи переходу на інше судно, списання з судна.

При цьому, згідно з п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються на документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, до яких відноситься посвідчення особи моряка.

Тобто, за своїм правовим статусом, визначеним законом, а не підзаконним актом, посвідчення особи моряка є лише документом, що підтверджує особу моряка, а не його спеціальний статус, трудовий стаж тощо.

Чинна редакція ст. 51 КТМ України визначають, що повторне підтвердження- диплома здійснюється через строк, що не перевищує п`ять років з дати видачі попереднього підтвердження без складання іспитів у державній кваліфікаційній комісії у разі дотримання таких вимог: 1) придатності особи для роботи на суднах за станом здоров`я; 2) наявності чинних свідоцтв про схвалену обов`язкову підготовку, необхідну для диплома, що підтверджується; 3) наявності підтвердженого центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику на морському та річковому транспорті, стажу роботи на суднах з виконанням при цьому функцій, що відповідають диплому, що підтверджується, на строк не менше загалом дванадцяти місяців з попередніх п`яти років, або сумарно трьох місяців з попередніх шести місяців перед повторним підтвердженням диплома, або вважаються еквівалентними, стажу роботи на судні, який вимагається абзацом першим пункту третього частини п`ятої цієї статті, або успішного закінчення схваленого курсу або курсів підготовки, або завершення підтвердженого стажу роботи на судні з виконанням при цьому функцій, відповідних наявному диплому, протягом не менше трьох місяців на понадштатній посаді чи на посаді командного складу, нижчій за ту, яка передбачена дійсним наявним дипломом, безпосередньо перед зайняттям посади, для якої цей диплом є дійсним.

Тобто, закон, який регулює в національній правовій системі підтвердження стажу моряка, не містить положень про надання юридичної сили послужній книжці моряка як документу, що може підтверджувати стаж роботи на судні.

Відповідно ст.48 КЗпП трудова книжка є основним документом про трудову діяльність працівника.

Згідно зі ст. 62 Закону України «Про пенсійне забезпечення» основним документом, що підтверджує стаж роботи, є трудова книжка.

Єдиними законами України, які визначають спосіб підтвердження трудового стажу, є норми ст. 48 КЗпП України та ст. 62 Закону України «Про пенсійне забезпечення», які, в свою чергу, наділяють Кабінет Міністрів України повноваженнями визначати порядок підтвердження наявного трудового стажу при відсутності трудової книжки або відповідних записів у ній.

Так, відповідно до п. 3 Порядку підтвердження наявного трудового стажу при відсутності трудової книжки або відповідних записів у ній, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.08.1993 р. № 637, за відсутності трудової книжки, а також у тих випадках, коли в трудовій книжці відсутні необхідні записи або містяться неправильні чи неточні записи про періоди роботи, для підтвердження трудового стажу приймаються дані, наявні в реєстрі застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування, довідки, виписки із наказів, особові рахунки і відомості на видачу заробітної плати, посвідчення, характеристики, письмові трудові договори і угоди з відмітками про їх виконання та інші документи, які містять відомості про періоди роботи.

Втім, у відповідності до п. 3 Порядку підтвердження наявного трудового стажу при відсутності трудової книжки або відповідних записів у ній, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.08.1993 р. № 637, відсутнє посилання на такий документ як «послужна книжка моряка».

Крім того, відповідно до Порядку заповнення, видачі та обліку Послужної книжки моряка затверджений наказом Інспекції з питань підготовки і дипломування моряків № 29 від 30 березня 2005 року, вбачається, що він виданий з метою встановлення єдиних вимог щодо порядку заповнення, видачі та обліку Послужних книжок моряка, є внутрішнім нормативним документом Міністерства транспорту та зв`язку України, і визначає лише порядок заповнення, видачі та обліку послужних книжок моряка (п.1.1. Інструкції), проте, вказана Інструкція не зареєстрована у Міністерстві юстиції України як нормативно-правовий акт, що, відповідно, свідчить, що вона не може вважатись такою, що підлягає обов`язковому застосуванню. Тобто, послужна книжка моряка відповідно до законодавства України не відноситься до документів, що можуть підтверджувати трудовий стаж.

З урахуванням викладеного колегія суддів приходить до висновку, що в діючому законодавстві України не визначено статус такого документу як «послужна книжка моряка», не передбачено порядок його видачі та ведення, вимоги щодо його заповнення, відповідальність за внесення до нього недостовірних відомостей та спосіб перевірки внесених до цього документу відомостей, тому вказаний документ не може підтверджувати будь-які юридичні факти, зокрема факти дійсного перебування особи у трудових відносинах, що, на переконання колегії суддів, свідчить про невідповідність оскаржуваного наказу нормам чинного законодавства у цій частині.

Колегія суддів також вважає звернути увагу на те, що відповідно до Пояснювальної записки до наказу Міністерства інфраструктури України «Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку України та Міністерства інфраструктури України», метою проекту наказу Міністерства інфраструктури України «Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку України та Міністерства інфраструктури України» (далі - проект наказу) є приведення національного законодавства з питань підготовки, оцінювання компетентності та дипломування моряків у відповідність із вимогами Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року, з поправками, а також дерегуляцію чинної системи підготовки та дипломування моряків, спрощення процедур дипломування моряків, її відкритості та інформативності, отже оскаржуваний наказ розроблений в тому числі й на виконання постанови Кабінету Міністрів України № 739 від 19.08.2020 року «Деякі питання підготовки та дипломування моряків».

Згідно листа Державної регуляторної служби України від 20.11.2020 року за вих. № 7454/0/20-20, адресованого Мінінфраструктури, розроблені на виконання вимог постанови № 739 від 19.08.2020 підзаконні нормативно-правові акти Мінінфраструктури мають опосередкований регуляторний вплив на діяльність суб`єктів господарювання у сфері морського транспорту та супутних послуг.

Аналогічну позицію щодо наявності опосередкованого регуляторного впливу наказу № 614 на регулювання господарської діяльності висловлено у листі Державної регуляторної служби України від 27.11.2020 року за вих. № 7603/0/20-20, адресованому Кабінету Міністрів України, із проханням надати доручення Мінінфраструктури України про створення належної групи для опрацювання підзаконних нормативно-правових актів у відповідній сфері.

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Слід наголосити, що найголовнішою ознакою, що вирізняє регуляторний акт серед інших нормативно - правових актів є наявність його впливу на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Оскільки нормативно-правові документи, що розроблені на виконання постанови Кабінету Міністрів України № 739 від 19.08.2020 року, в тому числі і оскаржуваний наказ, містять норми регуляторного характеру у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», прийняття оскаржуваного наказу потребувало дотримання визначених відповідним законом процедур, які, в свою чергу, дотримані не були.

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає: встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності.

Положеннями ст. 1,8 вказаного Закону визначено, що аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики. Стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Згідно зі ст. 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:

відсутній аналіз регуляторного впливу;

проект регуляторного акта не був оприлюднений;

проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом.

Оскільки щодо наказу № 201 від 06.04.2021 року взагалі не розроблявся проект його регуляторного впливу, на переконання колегії суддів, прийняття такого акту є порушенням вимог ст. 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», що є підставою для висновку про протиправність даного нормативно-правового акта. Крім того, відповідно до змісту пояснювальної записки до спірного наказу, проект наказу містить положення, що стосуються соціально-трудової сфери, і буде надіслано до Спільного представницького органу сторони роботодавців на національному рівні, Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об`єднань профспілок на національному рівні, Професійної спілки робітників морського транспорту України з метою отримання їх позиції.

Відповідно до матеріалів справи, Спільним представницьким органом сторони роботодавців на національному рівні до зазначеного нормативно - правового акта висловлено зауваження (від 19.02.2021 року № 21-2-169), Спільним представницьким органом репрезентативних всеукраїнських об`єднань профспілок на національному рівні до зазначеного нормативно - правового акта висловлено зауваження (від 16.03.2021 року № 01-12/187-спо) та Професійною спілкою робітників морського транспорту України до зазначеного нормативно - правового акта висловлено зауваження (лист від 11.03.2021 року № 01-036), які були враховані частково, проте відповідачем в апеляційній скарзі та у численних відзивах на позовні заяви не зазначено, які саме вимоги були враховані та у зв`язку з чим, були відхилені інші, у зв`язку з чим колегія суддів позбавлена можливості надати обґрунтовану оцінку висловленим запереченням та підставам їх неврахування.

Крім того, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права. У зв`язку з цим суд вважає необхідним апеляційну скаргу Міністерства інфраструктури України - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 03 серпня 2021 року - без змін.

Керуючись ст..ст. 241, 242, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Міністерства інфраструктури України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 03 серпня 2021 року - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: О.Є.Пилипенко

Суддя: О.О.Беспалов

Л.Т.Черпіцька

Повний текст виготовлено 24 листопада 2021 року.