Справа № 160/549/20
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2021-11-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

23 листопада 2021 року

Київ

справа №160/549/20

адміністративне провадження № К/9901/13680/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Желєзного І.В.,

суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг,

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Захарчук-Борисенко Н.В. від 02.06.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Головко О.В., суддів: Сухарова А.В., Ясенової Т.І. від 02.03.2021

у справі № 160/549/20

за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз»»

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Державна регуляторна служба України,

про визнання протиправною та скасування постанови,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У січні 2020 року Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» (далі також - позивач, АТ «ОГС «Криворіжгаз») звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, (далі також - відповідач, НКРЕКП), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Державна регуляторна служба України, у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 13.12.2019 № 2831 «Про накладення штрафу на AT «Криворіжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».

2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.06.2020 позов задоволено: визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 13.12.2019 № 2831 «Про накладення штрафу на АТ «Криворіжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу»; стягнуто на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача судові витрати з оплати судового збору у розмірі 12 750,00 грн.

3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 02.03.2021 рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.06.2020 скасовано та ухвалено нове, яким позов задоволено: визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 13.12.2019 № 2831 «Про накладення штрафу на АТ «Криворіжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу»; стягнуто на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача судові витрати з оплати судового збору у розмірі 12 750,00 грн.

4. 19.04.2021 від відповідача до Верховного Суду надійшла касаційна скарга на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.06.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02.03.2021, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.

5. Ухвалою Верховного Суду від 26.04.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

6. 17.05.2021 та 21.05.2021 від позивача та третьої особи відповідно надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких просять залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

7. Також 17.05.2021 від позивача надійшло клопотання про закриття касаційного провадження у цій справі.

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до постанови НКРЕКП від 26.03.2019 № 425 призначено позапланову перевірку АТ «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» з метою перевірки дотримання вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201.

9. Проте позивач не допустив посадових осіб НКРЕКП до проведення перевірки, про що складено відповідні акти від 03.12.2019 та від 04.12.2019.

10. Підстави недопуску до перевірки позивачем викладено у листах № 501007.2-СК-30100-1219 від 04.12.2019, № 501007.2-СК-30101-1219 від 04.12.2019.

11. Згідно із запереченнями позивача у НКРЕКП відсутні підстави для проведення заходів державного нагляду (контролю) шляхом позапланової перевірки, тому що на власному офіційному веб-сайті відсутня уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

12. Відповідачем заперечення визнані необґрунтованими, у зв`язку із чим складені акти № 436 та № 437 від 05.12.2019 про порушення пункту 2.1 глави Ліцензійних умов, які направлені на адресу позивача разом із супровідними листами від 05.12.2019 № 37-20/460 та від 05.12.2019 № 37-20/461.

13. Згідно з висновком відповідача АТ «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» порушено пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а саме статтю 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», якою на суб`єкта господарювання покладено обов`язок щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду до здійснення контрольних заходів.

14. Унаслідок допущення таких порушень відповідачем прийнято постанову № 2831 від 13.12.2019, згідно з якою на АТ «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» накладено штраф у розмірі 850 000,00 грн.

15. Не погодившись із цією постановою, позивач звернувся до суду із цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що посадовими особами НКРЕКП не було дотримано встановленого законодавством порядку здійснення державного нагляду, а саме: не затверджена та не оприлюднена на офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеню ризику, а тому АТ «ОГС «Криворіжгаз» правомірно використав своє право щодо недопуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю).

17. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позову, виходив з помилковості висновку суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для проведення позапланового заходу. Водночас суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відмова ліцензіата у допуску до проведення перевірки не може вважатися порушенням ліцензійних умов відповідно до приписів Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 16.02.2017 № 201.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА НЕЇ ТА КЛОПОТАННЯ ПРО ЗАКРИТТЯ КАСАЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ

18. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на те, що судом першої інстанції надано неправильну правову оцінку такій підставі відмови позивача у допуску до проведення перевірки відповідача як відсутність уніфікованої форми акта перевірки. Водночас помилковим є висновок суду апеляційної інстанції, згідно з яким відмова ліцензіата у допуску до проведення перевірки не може вважатися порушенням ліцензійних умов відповідно до приписів Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 16.02.2017 № 201. Підставою для відкриття касаційного оскарження відповідач зазначив відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме щодо наявності у позивача права на недопуск відповідальних осіб Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та питання законності винесення постанови про накладення штрафу за порушення Ліцензійних умов суб`єктом господарювання на підставі встановлення факту такого недопуску.

19. Позивач та третя особа у відзивах на касаційну скаргу зазначають, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі ухвалене з правильним застосуванням норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягає скасуванню.

20. Позивач у клопотанні про закриття касаційного провадження посилається на пункт 4 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України та зазначає, що у постанові від 11.03.2021 Верховний Суд у справі № 640/20494/19 сформував висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, з урахуванням положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

22. Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

23. Такі виключні випадки визначені у частині четвертій статті 328 КАС України, згідно якою підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:

1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;

2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;

3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;

4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.

24. З огляду на наведене колегія суддів зауважує, що законодавець чітко визначив, які судові рішення, з яких підстав і у яких випадках можуть бути оскаржені до суду касаційної інстанції.

25. У цій справі підставою для відкриття касаційного провадження була підстава, передбачена пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме відповідач зазначив про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме щодо наявності у позивача права на недопуск відповідальних осіб Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та питання законності винесення постанови про накладення штрафу за порушення Ліцензійних умов суб`єктом господарювання на підставі встановлення факту такого недопуску.

26. Однак колегія суддів після відкриття касаційного провадження встановила, що Верховним Судом вже викладалися висновки щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах.

27. Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27.03.2018 у справі № 910/17999/16; пункт 40 постанови від 25.04.2018 у справі № 910/24257/16).

28. Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі № 910/5394/15-г, пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі № 910/719/19).

29. Термін «подібні правовідносини» може означати як такі, що мають лише певні спільні риси, так і правовідносини, що є тотожними, тобто такими самими як інші. Подібність правовідносин визначається за їх елементами: суб`єктами, об`єктами та змістом (правами й обов`язками суб`єктів правовідносин). Суб`єктний критерій не впливає на кваліфікацію певних правовідносин, як подібних.

30. Зважаючи на наведене, оцінюючи подібність спірних правовідносин, необхідно враховувати суб`єктний склад учасників відносин, зміст правовідносин (права та обов`язки сторін спору); об`єкт і предмет правового регулювання, однаковість матеріально-правового регулювання спірних правовідносин, умови застосування правових норм (зокрема, щодо часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин); предмет спору, підстави позову, зміст позовних вимог, установлені судом фактичні обставини.

31. Верховним Судом установлено, що зміст спірних правовідносин, які виникли у справі № 640/20494/19 та у справі, що розглядається, свідчить про те, що учасниками спірних правовідносин в обох справах є НКРЕКП та оператор газорозподільчої системи (АТ «ОГС «Сумигаз» у справі № 640/20494/19 та АТ «ОГС «Криворіжгаз» у справі, що розглядається); предметом спору в обох справах є постанова НКРЕКП про накладення штрафу на оператора газорозподільчої системи за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов; зміст спірних правовідносин в обох справах складають дії оператора газорозподільчої системи щодо недопуску посадових осіб НКРЕКП до перевірки, що стали підставою для винесення оскаржуваної постанови НКРЕКП; спірні правовідносини на момент їх виникнення врегульовані однаковими правовими нормами, а саме: законами України «Про ринок природного газу» (стаття 59), «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (стаття 11), «Про ліцензування видів господарської діяльності» (пункт 4 частини першої статті 1, стаття 9), Ліцензійними умовами (пункт 2.1 глави 2).

32. Зважаючи на наведене, колегія суддів погоджується з доводами позивача, викладеними у клопотанні про закриття касаційного провадження у справі, про подібність спірних правовідносин у справі № 640/20494/19 до тих, що виникли у цій справі, з огляду на подібність суб`єктного складу, предмету, змісту спірних правовідносин та однаковості їх правового регулювання.

33. Оцінюючи доводи касаційної скарги в частині наявності правових підстав для накладення НКРЕКП санкцій у вигляді штрафу на підставі статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» за порушення позивачем ліцензійних умов у зв`язку з недопуском до перевірки, Верховний Суд у постанові від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19 дійшов наступних висновків: « 60. За своєю правовою природою санкції є видом юридичної відповідальності, можливість застосування яких має бути чітко врегламентована нормами законодавства. Будь-яке правопорушення має бути чітко визначено в законі.

61. Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. "Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, [...] принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат" (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

62. Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади.

63. Конституційний Суд України виходить із того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 6 червня 2019 року № 3-р/2019).

64. Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

65. За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

66. Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року № 1-2/2016).

67. За усталеною практикою Європейського суду з прав людини вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

68. Застосовуючи принцип правової визначеності та критерій якості нормативно-правових актів, застосованих відповідачем під час накладення санкцій оскаржуваною постановою у цій справі, колегія суддів виходить із такого.

69. Як слідує із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП, на АТ "Сумигаз" було накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

70. Тож, НКРЕКП вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов саме у порушенні положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).

71. При цьому, у письмовому відзиві на касаційну скаргу та додаткових поясненнях НКРЕКП указувала, що до такого висновку вона дійшла у зв`язку з тим, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

72. Позаяк, статтею 11 Закону № 877-V встановлено імперативний обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) допускати посадових осіб органу нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, то НКРЕКП вважає, що ця норма підпадає під визначення "інших нормативно-правових актів", указаних у пункті 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

73. Із наведеного слідує, що пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін ("інші нормативно-правові акти"), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж.

74. Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.

73. У свою чергу, Верховний Суд наголошує, що Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

74. Закон № 877 не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.

75. За приписами пункту 4 частини першої статті 1 Закону України "Про ліцензування" ліцензійні умови - це нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

76. Частиною дев`ятою статті 9 цього ж Закону встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.

77. Згідно з частиною десятою цієї ж статті до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.

78. Тобто, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

79. Встановлена статтею 11 Закону № 877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.

80. Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому Верховний Суд приходить до висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом "б" пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329 (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).».

34. Також зазначена позиція була підтримана Верховним Судом у постановах, зокрема, від 26.05.2021 у справі №824/266/20-а, від 08.07.2021 у справі № 160/1598/20, від 28.07.2021 у справі № 280/160/20, від 13.08.2021 у справі № 280/62/20 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від неї.

35. Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив, зокрема, з того, що відмова ліцензіата у допуску до проведення перевірки не може вважатися порушенням ліцензійних умов та такий висновок відповідає вищенаведеній позиції Верховного Суду.

36. Окрім цього колегія суддів зауважує, що, ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що помилковим є висновок суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для проведення позапланового заходу позивача посадовими особами відповідача.

37. Вказаного висновку суд апеляційної інстанції дійшов з урахуванням висновку Верховного Суду у постанові від 28.10.2020 у справі №460/1042/19 та з такою позицією погоджується також і відповідач у касаційній скарзі, а отже, наведена ним підстава для відкриття касаційного провадження, а саме відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме щодо наявності у позивача права на недопуск відповідальних осіб НКРЕКП до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», та доводи про необхідність врахування висновку Верховного Суду у постанові від 28.10.2020 у справі № 460/1042/19 у цьому ж контексті є суперечливими.

38. Колегія суддів зауважує, що судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач не допустив посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки з тієї підстави, що останнім не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта перевірки.

39. У справі № 460/1042/19 Верховний Суд визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, постанова № 428 від 14.06.2018, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього, набрала чинності, не була оскарженою і скасованою в установленому законодавством порядку та правомірно застосована відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу, що спростовує доводи позивача про порушення під час складення акта перевірки. Верховний Суд вважав, що суд апеляційної інстанції обґрунтовано визнав безпідставними та помилковими висновки суду першої інстанції про те, що акт перевірки прийнятий із порушенням нормативного регулювання діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, оскільки такий прийнятий із додержанням Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та затверджених підзаконних нормативно-правових актів, а тому відповідач приймаючи оскаржувану постанову взяв його до уваги правомірно.

40. Колегія суддів не бачить правових підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду у цій справі та така врахована судом апеляційної інстанції під час ухвалення оскаржуваного судового рішення.

41. Колегія суддів зауважує, що переглядаючи справу в касаційному порядку, Верховний Суд, який відповідно до частини третьої статті 125 Конституції України є найвищим судом у системі судоустрою України, виконує функцію «суду права», що розглядає спори, які мають найважливіше (принципове) значення для суспільства та держави.

42. Суд враховує позицію Європейського Суду з прав людини, згідно з якою право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг; такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 36 рішення у справі «Golder v. the United Kingdom» № 4451/70, пункт 57 рішення у справі «Ashingdane v. the United Kingdom» № 8225/78, пункт 37 рішення у справі «Guerin v. France» № 25201/94, пункт 96 рішення у справі «Krombach v. France» № 29731/96, пункти 53, 55 рішення у справі «Воловік проти України» № 15123/03, пункт 27 рішення у справі «Пелевін проти України» № 24402/02, пункт 33 рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» № 45783/05, ухвала щодо прийнятності заяви № 32671/02 у справі «Скорик проти України»); такі обмеження дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, що може змінюватися відповідно до потреб і ресурсів суспільства; держава вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони й обмеження, зміст яких полягає в запобіганні безладного руху у судовому процесі (рішення у справах «Osman v. The United Kingdom» № 23452/94 та «Kreuz v. Poland» № 28249/95); умови прийнятності касаційної скарги, відповідно до норм законодавства, можуть бути суворішими, ніж для звичайної заяви; зважаючи на особливий статус суду касаційної інстанції, процесуальні процедури у суді касаційної інстанції можуть бути більш формальними, особливо, якщо провадження у справах здійснюється судом після їх розгляд судом апеляційної інстанції (пункт 48 рішення у справі «Levages Prestations Services v. France» № 21920/93 та рішення у справі «Brualla Gomez de la Torre v. Spain» № 26737/95).

43. Також Верховний Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини, висловлену у рішенні «Zubac v. Croatia» [GC] від 05.04.2018 (№ 40160/12), згідно з яким визнано відсутність порушення судом касаційної інстанції пункту 1 статті 6 Конвенції під час визнання касаційної скарги неприйнятної ratione valoris та відмови у перегляді рішень судів першої та апеляційної інстанції у справі. Суд, зокрема виходив з такого: застосування передбаченого законодавством порогу ratione valoris для подання скарг до Верховного Суду є правомірною та обґрунтованою процесуальною вимогою, враховуючи саму суть повноважень Верховного Суду щодо розгляду лише справ відповідного рівня значущості; Суд враховував обсяг, у якому справу було розглянуто в судах нижчої інстанції, наявність чи відсутність питань, пов`язаних зі справедливістю судового розгляду, проведеного в судах нижчої інстанції, а також характер повноважень суду, що розглядається; застосовуючи встановлені законодавством обмеження ratione valoris доступу до судів вищої інстанції, Суд повинен у різній мірі враховувати деякі додаткові фактори, зокрема, передбачуваність обмеження та чи можна стверджувати, що ці обмеження пов`язані з «надмірним формалізмом»; саме національний Верховний Суд, якщо цього вимагає національне законодавство, повинен оцінювати те, чи досягнуто передбачений законодавством поріг ratione valoris для подання скарги саме до цього суду; узгоджена національна судова практика та послідовне застосування цієї практики, як правило, задовольняють критерій передбачуваності стосовно обмеження доступу до суду вищої інстанції; Суд наголошує на цінності та важливості дотримання формалізованих норм процесу, за допомогою яких сторони забезпечують вирішення спору, оскільки завдяки цьому може, зокрема, забезпечуватися рівність сторін, запобігатися свавілля, забезпечуватися ефективне вирішення спору та розгляд справи судом упродовж розумного строку, а також забезпечуватися юридична визначеність та повага до суду (пункти 83-88, 96).

44. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження виявилося, що Верховний Суд у своїй постанові вже викладав висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, порушеного в касаційній скарзі, або відступив від свого висновку щодо застосування норми права, наявність якого стала підставою для відкриття касаційного провадження, і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення відповідно до такого висновку (крім випадку, коли Верховний Суд вважає за необхідне відступити від такого висновку). Якщо ухвала про відкриття касаційного провадження мотивована також іншими підставами, за якими відсутні підстави для закриття провадження, касаційне провадження закривається лише в частині підстав, передбачених цим пунктом.

45. Зважаючи на те, що після відкриття касаційного провадження колегією суддів встановлено, що Верховний Суд у своїх постановах вже викладав висновки щодо питань застосування норм права у подібних правовідносинах, порушених в касаційній скарзі, наявність яких стала підставою для відкриття касаційного провадження, та суд апеляційної інстанції під час ухвалення оскаржуваного рішення дійшов висновків, які відповідають висновкам Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для закриття касаційного провадження, відкритого на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України,

З огляду на викладене, керуючись статтями 248, 339, 355, 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Закрити касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг, на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.06.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02.03.2021 у справі № 160/549/20 за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Державна регуляторна служба України, про визнання протиправною та скасування постанови, відкрите з підстави, встановленої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Желєзний

Судді Я. О. Берназюк

Н. В. Коваленко