Справа № 580/6886/21
Суддя: Марина БІЛОНОЖЕНКО
Дата ухвалення: 2021-11-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 листопада 2021 року справа № 580/6886/21

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Білоноженко М.А. в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи адміністративну справу за позовом Керівника Смілянської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу, Черкаської обласної державної адміністрації до Тернівської сільської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

08.09.2021р. до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом звернувся Керівник Смілянської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу, Черкаської обласної державної адміністрації до Бабанської селищної ради (далі-позивач) до Тернівської сільської ради (далі - відповідач), в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Тернівської сільської ради (, що знаходиться за адресою: 20733 Черкаська область, Черкаський район, с. Тернівка, вул. Центральна, 35) щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж заповідного урочища місцевого значення «Шарпіно», закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.

- зобов`язати Тернівську сільську раду (, що знаходиться за адресою: 20733 Черкаська область, Черкаський район, с. Тернівка, вул. Центральна, 35) відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж заповідного урочища місцевого значення «Шарпіно», закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.

В обгрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Наказом Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації від 02.08.2021 №27 затверджене Положення про заповідне урочище «Шарпіно», зобов`язання щодо охорони та збереження об`єкту природо-заповідного фонду покладено на Тернівську сільську раду, однак землевпорядна документація на вказаний об`єкт природно-заповідного фонду не розроблялась та не затверджувалась відповідачем. Позивачем вказано, що саме на відповідача, як орган місцевого самоврядування, покладається обов`язок із вчинення дій щодо замовлення проекту землеустрою, організації і встановлення меж території природно-заповідного фонду місцевого значення «Шарпіно», а також здійснення контролю за його виготовленням. Вказано, що через тривалу бездіяльність відповідача щодо виконання вимог чинного законодавства, охоронних зобов`язань та положення про об`єкт природно-заповідного фонду, на даний час межі заповідного урочища місцевого значення «Шарпіно» не визначені, територія об`єкту до даних Державного земельного кадастру не внесена, внаслідок чого існує небезпека використання землі на території заказника не за цільовим призначенням, тому наявні підстави для зобов`язання відповідача вжити відповідних заходів по винесенню меж заказника та закріпити його межі в натурі (на місцевості).

Щодо підстав звернення із даним позовом Прокурора, зазначено, що уповноваженими державою органами у даних правовідносинах є Державна екологічна інспекція Центрального округу та Черкаська обласна державна адміністрація, яким надано право звертатись до суду з метою реалізації повноважень у сфері охорони й збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду. Разом з тим, вказаними органами до цього часу не вжито заходів до встановлення меж об`єкта природно - заповідного фонду в натурі (на місцевості), відтак порушені державні інтереси є незахищеними, суб`єкти владних повноважень, до компетенції яких віднесені повноваження щодо здійснення необхідного захисту інтересів держави, без діють та свої обов`язки не виконують, що відповідно до ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» покладає на органи прокуратури обов`язок здійснювати представництво інтересів держави в суді шляхом пред`явлення та підтримання даного позову.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 13.09.2021р. прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі, вирішено здійснити розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

13.10.2021р., до суду надійшло клопотання про визнання позову, в якій відповідач визнає позов та не заперечує проти ухвалення судом рішення про задоволення позовних вимог.

13.10.2021р. до суду від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити у задоволенні позову у повному обсязі, зазначивши при цьому, що із поданого позову убачається вихід Прокурором за межі повноважень, встановлених Конституцією України та втручання в дискреційні повноваження відповідача, оскільки державні органи в інтересах яких подано позов є самостійними юридичними особами та мають можливість самостійно звернутись до суду з даним позовом, дії Прокурора не відповідають вимогам частини 2 статті 19 та статті 131-1 Конституції України, Прокурор вийшов за межі своїх повноважень встановлених законом, що повинно мати юридичним наслідком повну відмову у позові. Вказано, що позов Прокурора суперечить закону, у даному спорі Прокурор не може бути належним позивачем адже є суб`єкти владних повноважень до компетенції яких належить вирішення подібних питань, тому Прокурор не набув права на звернення до суду з даним позовом.

Крім того, звернуто увагу, що заповідне урочище "Шарпіно", розташовано в адміністративних межах села Пастирське, оголошено об`єктом природно-заповідного фонду області, що має особливе природоохоронне та естетичне значення і підлягає охороні рішенням Черкаської обласної ради від 15.11.2007 №13-17/V. Тобто питання щодо меж заповідного урочища мало бути вирішено не пізніше 15.11.2007, оскільки відповідно до загальновідомих норм земельного законодавства України не можливо встановити охорону земельної ділянки без визначення її меж в натурі. Вказано, що оскільки Пастирська сільська рада (село Пастирське та селище Богунове) з початком реорганізації шляхом приєднання увійшла до складу Тернівської сільської об`єднаної громади у грудні 2020 року, правомірно заявляти до Тернівської ОТГ ті чи інші вимоги не раніше ніж з грудня 2020 року. Крім того, вказано, що відповідач не бездіяв, а навпаки вчиняв всі передбачені чинним законодавством дії, направлені на збереження заповідного урочища "Шарпіно", а саме, відповідачем поінформовано управління екології та природних ресурсів про природоохоронні об`єкти на території громади, про відсутність інформації щодо укладених охоронних зобов`язань і розробленої землевпорядної документації щодо земельних ділянок під зазначеними об`єктами природно-заповідного фонду листом від 01.06.2021 №577, а також Погоджено Положення про заповідне урочище "Шарпіно" рішенням виконавчого комітету Тернівської сільської ради від 18.06.2021 № 44 за поданням управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації від 28.05.2021 №12077/02/10-02-16 та повернуто підписані аркуші погодження управлінню екології; Підготовлено, згідно з вимогами регламенту, пропозиції змін та проект рішення сільської ради "Про внесення змін до рішення ради від 15.01.2019 № 2-18/VII "Про Програму "Охорона навколишнього природного середовища на 2019-2023 роки", які затверджені рішенням сесії від 22.09.2021 № 18-11/VIII; Підготовлено пропозиції та проект рішення "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду в межах Тернівської сільської ради", прийняті рішенням від 04.10.2021 року № 18-42/VIIІ.

01.11.2021р. прокурором подано відповідь на відзив, в якій повторно зазначено про наявність підстав у прокурора для звернення із даним позовом. Крім того вказано, що рішення сільської ради, на які посилається представник відповідача були прийняті вже після направлення прокуратурою позову до суду та після того як судом 13.09.2021 відкрито провадження по справі. Крім цього, прийняті сільською радою рішення не охоплюють в повній мірі позовні вимоги прокуратури, зокрема, Тернівською сільською радою договір про замовлення виготовлення технічної документації із землеустрою не укладався.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Рішенням Черкаської обласної ради від 15.11.2007 №13-17/V «Про території та об`єкти природно-заповідного фонду області», затверджено перелік територій та об`єктів природно-заповідного фонду області, що мають природоохоронне та естетичне значення і підлягають особливій охороні, серед яких, заповідне урочище «Шарпіно» площею 25,4 га, що розташована в адміністративних межах Пастирської сільської ради Смілянського району Черкаської області.

Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області з метою забезпечення режиму, охорони та збереження території заповідного урочища передано Пастирській сільській раді Смілянського району під охорону заповідне урочище - «Шарпіно», площею 25,4 га, про що складено охоронне зобов`язання від 08.02.2008р. №12.

Відповідно до вказаних охоронних зобов`язань сільська рада зобов`язується забезпечити режим охорони та збереження зазначеного заповідного урочища.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12.06.2020р. №728-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження території територіальних громад Черкаської області» визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Черкаської області згідно з додатком. Згідно з додатком до зазначеної постанови Кабінету Міністрів України, до переліку територіальних громад Черкаської області у тому числі входить Тернівська територіальна громада з адміністративним центром територіальної громади с. Тернівка. До складу Тернівської територіальної громади входить територія Пастирської територіальної громади Смілянського району.

Положення про заповідне урочище «Шарпіно» затверджене наказом Управління екології та природних ресурсів Черкаської ОДА від 02.08.2021р. № 27.

Згідно з п. 2.1 Положення, заповідне урочище створено з метою охорони та збереження культурного шару доби раннього середньовіччя, на території якого знаходиться скіфський курганний могильник.

Відповідно до п. 1.2, 1.3 Положення, заповідне урочище входить до складу природно-заповідного фонду України і охороняється як національне надбання, щодо якої встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання. Заповідне урочище розташоване в адміністративних межах Пастирської сільської ради Черкаського району та знаходиться у віданні Тернівської територіальної громади.

Згідно п.п. 1.7,1.5 Положення, Тернівська сільська рада є землекористувачем заповідного урочища, забезпечує і несе відповідальність за належний стан та додержання встановленого режиму охорони та збереження території заповідного урочища.

Пунктом 1.6 Положення визначено, що межі заповідного урочища встановлюються в натурі, оформляються відповідними знаками та інформаційними матеріалами, наносяться на планово-картографічні матеріали територіальних органів Держземагенства та Землекористувача, відображаються у відповідних формах статистичної звітності з кількісного обліку земель (форма №6 зем) та землевпорядній документації, обов`язково враховуються при реконструкції та розвитку прилеглих територій.

Згідно з інформації Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 04.06.2021 № 10-23-0.2-3476/2-21 землевпорядна документація на вказаний об`єкт природно-заповідного фонду не розроблялась та не затверджувалась.

Позивач зазначає, що бездіяльність відповідача полягає в не здійсненні ним заходів, щодо проведення робіт з винесення меж заповідного урочища «Шарпіно», закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку, що зумовило звернення позивача до суду із даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам суд зазначає наступне.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України «Про прокуратуру».

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі №815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що у прокурора є обґрунтовані підстави для пред`явлення позовної заяви в інтересах держави в особі Черкаської обласної державної адміністрації, у зв`язку із здійсненням останньою захисту інтересів держави неналежним чином.

На думку суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави» у зв`язку з наступним.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2013р. №159 «Про ліквідацію територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища» припинено повноваження Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області, до повноважень якого входило здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері організації, охорони та використання об`єктів природно-заповідного фонду.

Поряд із цим, питання забезпечення здійснення повноважень з охорони навколишнього природного середовища на місцевому рівні та передачі функцій від територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України урегульовано Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні».

Так, повноваження територіальних органів центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища було передано обласним, Київській, Севастопольській міським державним адміністраціям.

Відповідно до ст. 16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим -орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.

Таким органом на території Черкаської області є Черкаська обласна державна адміністрація. Крім того, до структури Черкаської ОДА входить Управління екології та природних ресурсів, основним завданням якого згідно положення, затвердженого розпорядженням обласної державної адміністрації від 18.12.2015р. №650 (у редакції розпорядження Черкаської обласної державної адміністрації від 15.10.2020р. №640), є: забезпечення реалізації державної політики в сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів.

Управління відповідно до визначених галузевих повноважень виконує такі завдання: забезпечує реалізацію державної політики у сфері заповідної справи, здійснює державне управління та регулювання у сфері охорони і використання територій та об`єктів природо - заповідного фонду України на території Черкаської області відповідно до чинного законодавства.

Судом встановлено, що з метою встановлення підстав для вжиття заходів представницького характеру, на адресу Черкаської ОДА, прокуратурою направлено лист від 22.07.2021р. № 52-2400вих21.

У відповідь Черкаська ОДА листом від 30.07.2021р. №01/01-37/6072/01/01-37/17708 повідомлено про вжиті адміністрацією координаційні заходи та вказано, що вирішення даного питання належить до компетенції Державної екологічної інспекції Центрального округу.

Також, Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації листом від 11.10.2019 № 02/10-03-22/2052/02/10-03-22 надано пропозицію Державній екологічній інспекції Центрального округу щодо включення до плану перевірки на 2020 рік органів місцевого самоврядування, на які покладено зобов`язання із забезпечення дотримання режиму охорони та збереження об`єктів природно-заповідного фонду з відповідним переліком.

Відповідно до ч. 1 ст. 62 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», державний контроль за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, посадовими особами служби державної охорони природно-заповідного фонду України та іншими уповноваженими законом державними органами.

Згідно з п. 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №275 від 19.04.2017р. зі змінами Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Згідно з ч. 7 цього Положення, Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Згідно з Положенням про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, затвердженого наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України № 230 від 07.04.2020, Державна екологічна інспекція Центрального округу є міжрегіональним територіальним органом Держекоінспекції, на який покладено здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема, про охорону земель, надр, а саме щодо збереження водно-болотних угідь; додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні; про охорону і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, а саме щодо додержання режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно до п. 1, п. 3 розділу 1 Положення про Державну екологічну інспекцію Центрального округу, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України № 250 від 01.06.2021, повноваження інспекції поширюються на територію Полтавської та Черкаської областей та остання уповноважена проводити перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складати відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надавати обов`язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснювати контроль за їх виконанням.

Згідно з п. 6, п. 10 розділу II Положення Інспекція вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах, звертається до суду із позовом зокрема щодо: визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Тобто, уповноваженим державою органом у спірних правовідносинах є Державна екологічна інспекція Центрального округу, яка має повноваження звертатись до суду з метою реалізації повноважень у сфері охорони й збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Судом встановлено, що Листом від 22.07.2021 №52-2399вих21 Смілянською окружною прокуратурою повідомлено Державну екологічну інспекцію Центрального округу про порушення вимог природоохоронного законодавства в частині не встановлення меж заповідного урочища «Шарпіно» в натурі (на місцевості) та з метою встановлення підстав для вжиття прокуратурою заходів представницького характеру витребовувалась інформація про вжиті інспекцією заходи, в тому числі в судовому порядку, щодо усунення виявленого порушення та про причини їх не вжиття.

У відповідь, Державна екологічна інспекція Центрального округу листом від 28.07.2021р. №03.5-18/4066 повідомила, що звернення щодо порушення вимог природоохоронного законодавства на території заповідного урочища «Шарпіно» до Держекоінспекції не надходили.

Таким чином, до дати звернення прокурора із даним позовом, належних заходів спрямованих на захист інтересів держави, в тому числі, в судовому порядку уповноваженими органами не вжито.

Судом враховано, що у постанові Об`єднаної Палати Верховного Суду від 18.06.2021р. у справі № 927/491/19, зазначено, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Вказане свідчить про бездіяльність з боку органів державної влади та є виключним випадком для звернення прокурора до суду з вказаним позовом.

З огляду на вищезазначене, суд вважає, що у даній справі подання Керівником Смілянської окружної прокуратури адміністративного позову має на меті захист «інтересів держави» та як наслідок про наявність підстав, визначених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, а доводи відповідача у частині щодо відсутності у прокурора повноважень на подання даного позову у спірних правовідносинах, суд вважає необгрунтованими.

При вирішенні даного спору по суті, суд зазначає наступне.

Згідно з ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Спірні питання регулюються Земельним кодексом України від 25.10.2001 № 2768-III (далі ЗК України), Законом України «Про природно-заповідний фонд України» від 16.06.1992 № 2456-XII (далі Закон №2456), Законом України «Про землеустрій» від 22.05.2003 № 858-IV (далі Закон №858).

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд враховує, що відповідно до ст.1 ЗК України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Відповідно до ст.43 ЗК України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Згідно зі ст.45 ЗК України землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.

Зокрема, приписами статті 7 Закону №2456 визначено, що землі природно-заповідного фонду це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду. Межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Статтею 53 Закону №2456 встановлено, що рішення про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об`єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.

Території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання.

Статтею 60 Закону № 2456, охорона природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків-пам`яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення, а також регіональних ландшафтних парків, управління якими здійснюється спеціальними адміністраціями, покладається на служби їх охорони, які входять до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України. Положення про службу державної охорони природно-заповідного фонду України затверджується Кабінетом Міністрів України.

Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об`єктів природо-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.

Законом, що визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування є Закон України «Про землеустрій».

Відповідно до ст.1 вказаного Закону №858 проект землеустрою сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.

Приписами частини 2 статті 25 Закону №858 визначено види документації із землеустрою, зокрема і проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів.

Відповідно до ст.47 Закону №858 проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються з метою: а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму; в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об`єктів культурної спадщини; г) проведення науково-дослідних робіт; ґ) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг; д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду розробляються для біосферних заповідників, природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків - пам`яток садово-паркового мистецтва та зоологічних парків на землях та земельних ділянках, що включаються до складу цих територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.

Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.

Статтею 19 Закону №858 визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері землеустрою на території сіл, селищ, міст належать: а) організація і здійснення землеустрою; б) здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; в) координація здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності; г) інформування населення про заходи, передбачені землеустроєм; ґ) вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.

Згідно зі ст.26 Закону №858, замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.

Відповідно до Наказу Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.05.2010 № 376 «Про затвердження Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками», зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 16.06.2010 за №391/17686 (далі Інструкція №391/17686), визначено механізм встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками.

Згідно з п.2.1. Інструкції №391/17686 встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на підставі розробленої та затвердженої технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок або проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Підпунктом 2.3. розділу ІІ Інструкції №391/17686 визначено, що комплекс робіт із встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає: підготовчі роботи, топографо-геодезичні, картографічні роботи та роботи із землеустрою, камеральні роботи, складання і оформлення матеріалів технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), а також встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та закріплення їх межовими знаками.

Статтею 12 ЗК України визначено повноваження сільських, селищних, міських рад, до яких належить розпоряджання землями територіальних громад.

Відповідно до п.34 та п. 37 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин; прийняття рішень про організацію територій і обєктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні.

Правовий аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що у даному спорі саме на відповідача покладається обов`язок забезпечення та організації проведення робіт з винесення меж заповідного урочища «Шарпіно», закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.

Як встановлено вище судом, відповідачем межі земель заповідного урочища «Шарпіно» не встановлено і не закріплено на місцевості.

Стосовно доводів відповідача, що вимоги до Тернівської ОТГ можуть бути заявлено не раніше ніж з грудня 2020 року з огляду на те, що Пастирська сільська рада реорганізована шляхом приєднання та увійшла до складу Тернівської сільської об`єднаної громади у грудні 2020 року, суд зазначає, що підстави для звернення із даним позовом у прокурора виникли після встановлення ним бездіяльності уповноважених державних органів щодо звернення із даними вимогами. При цьому, судом враховано, що згідно Положення про заповідне урочище «Шарпіно» затверджене наказом Управління екології та природних ресурсів Черкаської ОДА від 02.08.2021р. № 27, саме Тернівська сільська рада є землекористувачем заповідного урочища «Шарпіно», забезпечує і несе відповідальність за належний стан та додержання встановленого режиму охорони та збереження території заповідного урочища. Таким чином, саме Тернівська сільська рада має відповідати за даним позовом, оскільки вона є землекористувачем заповідного урочища, до обсягу обов`язків якої перейшли обов`язки за дотриманням належного стану та додержання встановленого режиму охорони та збереження території заповідного урочища.

Стосовно доводів відповідача, що ним не допущено протиправної бездіяльності, а навпаки вчинено всі передбачені чинним законодавством дії, направлені на збереження заповідного урочища "Шарпіно", а саме, відповідачем поінформовано управління екології та природних ресурсів про природоохоронні об`єкти на території громади, про відсутність інформації щодо укладених охоронних зобов`язань і розробленої землевпорядної документації щодо земельних ділянок під зазначеними об`єктами природно-заповідного фонду листом від 01.06.2021 №577, а також Погоджено Положення про заповідне урочище "Шарпіно" рішенням виконавчого комітету Тернівської сільської ради від 18.06.2021р. №44 за поданням управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації від 28.05.2021 №12077/02/10-02-16 та повернуто підписані аркуші погодження управлінню екології; Підготовлено, згідно з вимогами регламенту, пропозиції змін та проект рішення сільської ради "Про внесення змін до рішення ради від 15.01.2019 № 2-18/VII "Про Програму "Охорона навколишнього природного середовища на 2019-2023 роки", які затверджені рішенням сесії від 22.09.2021 № 18-11/VIII; Підготовлено пропозиції та проект рішення "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду в межах Тернівської сільської ради", прийняті рішенням від 04.10.2021 року № 18-42/VIIІ, суд зазначає наступне.

Як зазначалось вище, згідно Інструкції №391/17686, встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на підставі розробленої та затвердженої технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок або проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Таким чином, встановленню меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) передує розробка та затвердження проекту землеустрою.

Разом з тим, суд зазначає, що докази наявності затвердженого проекту землеустрою, необхідного для встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) у матеріалах справи відсутні.

При цьому, судом враховано, що проекти рішень сільської ради, на які посилається представник відповідача, були прийняті вже після направлення прокурором позову до суду та відкриття провадження в даній справі, при цьому відповідачем не додано до суду доказів прийняття сільською радою рішень за вищевказанини проектами.

З урахуванням зазначеного, доводи відповідача щодо недопущення ним протиправної бездіяльності в межах даної справи, суд вважає необгрунтованими.

Відсутність же вчинення заходів щодо винесення меж заповідного урочища «Шарпіно», закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку, свідчить про протиправну бездіяльність відповідача, що, зважаючи на правовий статус території природно-заповідного фонду, порушує встановлений порядок його охорони та використання.

На підставі вищевикладеного, з огляду на наявність правових підстав для звернення прокурора із даним позовом та встановлену, в ході розгляду даної справи, протиправну бездіяльність відповідача, суд доходить висновку що адміністративний позов належить задовольнити повністю.

Відповідно до ч. 2 ст. 139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

З огляду на відсутність у матеріалах справи доказів понесення позивачем вказаних судових витрат, підстави для їх розподілу відсутні.

Керуючись ст. 2, 5, 6, 14, 77, 134, 241-246, 255, 263, 295, 370 КАС України суд, -

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов задовольнити повністю.

Визнати протиправною бездіяльність Тернівської сільської ради щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж заповідного урочища «Шарпіно», закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.

Зобов`язати Тернівську сільську раду (20733 Черкаська область, Черкаський район, с. Тернівка, вул. Центральна, буд. 35, код ЄДРПОУ - 26358259) відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж заповідного урочища «Шарпіно», закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.

Копію рішення направити учасникам справи.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 КАС України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 КАС України шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту.

Суддя Марина БІЛОНОЖЕНКО