Справа № 280/9295/20
Суддя: Бевзенко В.М.
Дата ухвалення: 2021-11-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 280/9295/20

адміністративне провадження № К/9901/27297/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

Судді-доповідача - Бевзенка В.М.,

суддів: Єзерова А. А., Чиркіна С.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 280/9295/20

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Реклама Сервіс-Україна"

до Департаменту комунальної власності та приватизації Запорізької міської ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Комунальне підприємство "Градпроект"

про визнання дій протиправними, скасування доручень, встановлення відсутності компетенції (повноважень), провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою адвоката Лишенка Сергія Сергійовича, який діє в інтересах Товариства з обмеженою відповідальністю "Реклама Сервіс-Україна"

на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 31.03.2021 (суддя - Семененко М. О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.06.2021 (головуючий суддя - Чабаненко С. В., судді: Чумак С. Ю., Юрко І. В.)

ВСТАНОВИВ :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У 2021 році Товариство з обмеженою відповідальністю "Реклама Сервіс-Україна" (далі - позивач) звернулось до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту комунальної власності та приватизації Запорізької міської ради (далі - Департамент, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Комунальне підприємство "Градпроект" (далі - КП «Градопроект»), у якому просило:

- визнати дії Департаменту щодо видання доручень № 358/18, № 359/18, № 360/18 від 11.10.2018 протиправними;

- скасувати доручення Департаменту № 358/18, № 359/18, № 360/18 від 11.10.2018;

- зобов`язати КП «Градопроект» відновити за власний рахунок засоби розміщення зовнішньої реклами, демонтовані ним на підставі доручень Департаменту комунальної власності та приватизації Запорізької міської ради № 358/18, № 359/18, № 360/18 від 11.10.2018, шляхом монтажу за місцем їх попереднього розташування;

- встановити відсутність компетенції (повноважень) Департаменту щодо виконання функцій робочого органу з питань розміщення зовнішньої реклами у м. Запоріжжя.

Короткий зміст рішень судів І та ІІ інстанцій

Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 31.03.2021, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03.06.2021 задоволено клопотання представника Департаменту про закриття провадження у справі в частині позовних вимог та закрито провадження у цій справі в частині позовних вимог про встановлення відсутності компетенції (повноважень) Департаменту комунальної власності та приватизації Запорізької міської ради щодо виконання функцій робочого органу з питань розміщення зовнішньої реклами у м. Запоріжжі.

Постановляючи оскаржуване судове рішення суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач не є суб`єктом владних повноважень, а отже не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю в частині пред`явлення позову щодо визнання відсутності компетенції (повноважень) у відповідача. Окрім того дійшов висновку, що з урахуванням суб`єктного складу сторін вказаний спір не може вирішуватися в порядку адміністративного судочинства.

Суди попередніх інстанцій зазначили, що фактично вимоги про встановлення відсутності у відповідача компетенції є не предметом позову, а його підставою, тобто позивач пов`язує протиправність оскаржуваних дій та рішень з відсутністю у відповідача компетенції на виконання функцій робочого органу з питань розміщення зовнішньої реклами в м. Запоріжжі. Також вважали, що такі вимоги не можуть розглядатися судом як окремі позовні вимоги, оскільки саме по собі визнання відсутності у відповідача компетенції на виконання певних функцій не вплине на права позивача, які він вважає порушеними в межах спірних правовідносин, тобто не призведе до реального й ефективного їх захисту.

Постановляючи оскаржувані судові рішення суди попередніх інстанцій посилались на висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 13.03.2019 у справі № 820/3713/17, а також висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладені у постановах від 14.03.2018 у справі № 800/566/17, від 10.07.2018 у справі № 825/1808/17, від 05.07.2019 року у справі № 802/833/17-а, від 18.03.2020 у справі № 461/10234/15-а, від 26.05.2020 у справі №808/4327/15, від 29.04.2020 у справі № 160/1106/19, від 07.10.2020 у справі № 320/1360/19, від 23.02.2021 у справі № 808/1259/18.

АРГУМЕНТИ СТОРІН

Короткий зміст вимог касаційної скарги

26.07.2021 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, від імені адвоката Лишенка Сергія Сергійовича у якій скаржник просить скасувати ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 31.03.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.06.2021 і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.

Позивач у касаційній скарзі посилається на те, що відповідно до частини шостої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено єдине повноваження виконавчого комітету що стосується реклами, а саме надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на її розміщення.

Вважає, що всупереч п. 5 Постанови Кабінету України № 2067 від 29.12.2003 року «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами» та за відсутності на те наданих Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноважень функції робочого органу з питань розміщення зовнішньої реклами в м. Запоріжжі на відповідача покладено виконавчим комітетом Запорізької міської ради, а не відповідною радою, а відтак за межами повноважень, як наслідок реальної відсутності повноважень.

Тобто спірна конструкція, у справі, що розглядається, містить обставини при яких орган, що поклав на відповідача повноваження і на підставі яких він діяв в порушення прав позивача, не мав на те повноважень, оскільки відповідно до статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, є обов`язковими для виконання, якщо вони прийняті в межах наданих їм повноважень.

На думку скаржника, оскільки прийняття рішення про покладення функцій робочого органу на відповідача, вчинено без наявності визначених на те законом повноважень (компетенції) такі дії не мають жодних правових наслідків та не призводять до правової невизначеності.

Також зазначає, що спір щодо реалізації повноважень між вказаними суб`єктами владних повноважень відсутній, оскільки виконавчий комітет покладаючи функції робочого органу на відповідача не реалізовував надані йому законом повноваження, як наслідок підстави вважати, що виконавчий комітет таким чином втрутився у повноваження міської ради є відсутніми.

Зазначає, що при компетенційному спорі, повноваження, надані у встановленому законом порядку, є наявними у обох суб`єктів владних повноважень і між ними виникає спір з цього приводу, проте в ситуації, що виникла між позивачем та відповідачем спір виник з причини виконання останнім функцій, які на нього не покладені у встановленому законом порядку, тобто є відсутніми.

Позивач також зазначає про необхідність відступлення від раніше зроблених правових позицій викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі №820/3713/17.

Позиція інших учасників справи

Відповідач та третя особа скористались своїм процесуальним правом та подали відзиви на касаційну скаргу, в яких просять касаційну скаргу позивача залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно із частинами першою та другою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За визначенням пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України визначено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд виходить із такого.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Водночас під компетенційними спорами розуміються спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб`єкти владних повноважень. Тобто, позивачем у компетенційних спорах є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію, або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

Відповідну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 705/748/17, від 13 березня 2019 року у справі № 820/3713/17 та від 12 червня 2019 року у справі № 9901/70/19, у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14.03.2018 у справі № 800/566/17, від 10.07.2018 у справі № 825/1808/17, від 05.07.2019 року у справі № 802/833/17-а, від 18.03.2020 у справі № 461/10234/15-а, від 26.05.2020 у справі №808/4327/15, від 29.04.2020 у справі № 160/1106/19, від 07.10.2020 у справі № 320/1360/19, від 23.02.2021 у справі № 808/1259/18.

Вирішення судом, так званого, компетенційного спору між суб`єктами владних повноважень у широкому розумінні спрямоване саме на захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, оскільки сприяє досягненню юридичної визначеності у відносинах між особами приватного права та органами державної влади.

Як установлено судами попередніх інстанцій, позивач у цій справі не є суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України, а, отже, він не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю в частині пред`явлення позову щодо визнання наявності чи відсутність компетенції (повноважень) у відповідача.

Таким чином, спір між позивачем та відповідачем у цій справі щодо вимог про встановлення відсутності компетенції не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом КАС України не передбачена.

Враховуючи викладене, суди першої і апеляційної інстанцій дійшли до правильного висновку про необхідність закриття провадження у справі в частині позовних вимог, оскільки розгляд цього спору в частині позовних вимог про встановлення відсутності компетенції (повноважень) з урахуванням його предмету і суб?єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального чи порушення норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з їх висновками.

Всі інші доводи, які наводяться скаржником в касаційній скарзі, не свідчать про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального або матеріального права при прийнятті оскаржуваних рішень.

Статтею 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права

Аналіз зазначених обставин справи та наведених правових норм дають підстави для висновку Суду, що суд першої та апеляційної інстанцій правильно та повно встановили всі обставини справи, правильно застосували норми матеріального права, не допустили порушень норм процесуального права.

З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо закриття провадження у справі в частині позовних вимог є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Щодо заявленого відповідачем клопотання про передачу справи № 280/9295/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, то слід зазначити, що відповідно до частини четвертої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.

Верховний Суд звертає увагу на те, що Конституцією України (статті 8, 129 та 147) гарантовано визнання та застосування в Україні принципу верховенства права. При цьому, загальновизнано, що його базовим елементом є принцип правової визначеності, який, крім іншого, означає стабільність та єдність судової практики, а також можливість відступу судом від своєї попередньої правової позиції лише за наявності вагомих підстав.

Єдність системи судоустрою забезпечується єдністю судової практики (пункт 4 частини четвертої статті 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Слід зазначити, що єдність судової практики відіграє надважливу роль у забезпеченні однакового правозастосування в адміністративному судочинстві, що сприяє правовій визначеності та передбачуваності стосовно вирішення спірних ситуацій для учасників судового процесу.

За змістом частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

У пункті 70 рішення від 18.01.2001 у справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» (Chapman v. the United Kingdom»), заява № 27238/95, Європейський суд з прав людини наголосив на тому, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави.

Причинами для відступу можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту.

З метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступу від висловлених раніше правових позицій Суд мусить мати ґрунтовні підстави: його попередні рішення мають бути помилковими, неефективними чи застосований у цих рішеннях підхід має очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання.

Враховуючи те, що колегія суддів Верховного Суду, розглядаючи цей спір, врахувала правові висновки (у разі відсутності компетенційного спору між позивачем та відповідачем), зроблені Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 06 лютого 2019 року у справі № 705/748/17, від 13 березня 2019 року у справі № 820/3713/17 та від 12 червня 2019 року у справі №9901/70/19 та не вважає за необхідне відступити від цих висновків, підстави для передачі справи № 280/9295/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду відсутні.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд,

ПОСТАНОВИВ :

Касаційну скаргу адвоката Лишенка Сергія Сергійовича, який діє в інтересах Товариства з обмеженою відповідальністю "Реклама Сервіс-Україна" залишити без задоволення.

Ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 31.03.202 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.06.2021 у справі № 280/9295/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач В. М. Бевзенко

Судді А. А. Єзеров

С. М. Чиркін