Справа № 640/16069/20
Суддя: Шевченко Н.М.
Дата ухвалення: 2021-11-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17 листопада 2021 року м. Київ № 640/16069/20

Суддя Окружного адміністративного суду міста Києва Шевченко Н. М., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю «Будстандарт» до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування рішень,

У С Т А Н О В И В :

Товариство з обмеженою відповідальністю «Будстандарт» (Позивач, ТОВ «Будстандарт») звернулось до суду з позовною заявою до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (Відповідач, Департамент), у якому просить суд:

- визнати протиправним та скасувати постанову № 13-20 «Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини» від 20.05.2020, винесену Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація);

- визнати протиправним та скасувати припис № 186/П від 17.04.2020, винесений Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація).

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає про відсутність необхідності отримувати погодження відповідача на здійснення будівельних робіт із посиланням на норми спеціального законодавства, зазначаючи також про колізійну складову при визначенні нормативно-правового акта, що має застосовуватись у даному випадку.

З окремими положеннями оскаржуваних припису та постанови позивач не погоджується по суті, оскільки всупереч описаним порушенням, позивачем не здійснювались дії стосовно пам`яток місцевого значення.

Інша частина доводів стосується дотримання позивачем належної поведінки щодо запобіганню пошкодженню культурних пам`яток. Окрім того, відповідачем не дотримано порядку дій, спрямованих на контроль дотримання законодавства у відповідній сфері.

У відзиві Департамент зазначає про дотримання вимог чинного законодавства при проведенні візуального огляду та про неможливість застосування норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Натомість, дотримавшись нормативно регламентованої процедури, відповідач правомірно виніс оскаржувані припис та постанову.

Вивчивши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи, суд зазначає наступне.

Будівлі за адресою вул. Велика Житомирська 34Б та 34В знаходяться на праві власності ТОВ «Будстандарт».

На виконання будівельних робіт з реконструкції згаданих приміщень позивач отримав дозвіл Державної архітектурно-будівельної інспекції № ІУ 72 від 26.03.2020 на реконструкцію.

Попередньо позивач направив заяву № 28 від 30.07.2019 із проектом реконструкції нежитлових будинків про погодження такого проекту, у відповідь на яку Департамент листом № 066-2680 від 28.08.2019 повернув заяву без розгляду через те, що на той момент Департаментом не надавався позитивний висновок за результатами розгляду «Історико-архітектурного опорного плану м. Києва», оскільки коригування такого плану тривало.

Начальником відділу моніторингу зон охорони Департаменту складено Акт огляду об`єкта культурної спадщини за адресою вул. Велика Житомирська 34Б та 34В від 17.04.2020. За результатами візуального обстеження об`єктів культурної спадщини було встановлено наявністю працюючої будівельної техніки будівельників та факт проведення земляних робіт, на одній із споруд змонтовано будівельне риштування.

У подальшому Департаментом винесено припис № 186/П від 17.04.2020, яким на підставі проведеного візуального огляду та інформації про відсутність дозволів та погодження проектної документації вимагає від позивача: (1) припинити роботи за адресою вул. Велика Житомирська 34Б та 34В, (2) у п`ятиденний строк з дня отримання припису надати на розгляд до Департаменту науково-проектну документацію на проведення робіт, (3) у п`ятиденний строк з дня отримання припису надати на реєстрацію до Департаменту дозвіл на проведення земляних робіт.

За змістом Акту про вчинення правопорушення № 12-20 від 06.05.2020 убачається, що під час проведення повторного обстеження земельної ділянки 06.05.2020 виявлено проведення на земельній ділянці будівельних робіт із працюючою технікою та монтажем у ґрунт вертикальних залізобетонних конструкцій.

За порушення Законодавства України у сфері охорони культурної спадщини Департамент виніс постанову про накладення фінансових санкцій № 13-20 від 20.05.2020. Даною постановою вирішено накласти на ТОВ «Будстандарт» санкції за проведення незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці у розмірі 170 000,00 грн, за недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання, реставрації, реабілітації пам`ятки, умисне доведення до стану руйнації - 170 000,00 грн, за невиконання припису органу охорони культурної спадщини - 1700,00 грн.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам в межах предмету адміністративного спору, суд виходить з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частинами 1- 2 ст. 7 КАС України встановлено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Згідно з п. п. 1, 6, 9 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить: здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; погодження відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам`яток місцевого значення, їх територій і зон охорони.

Судом встановлено, що ділянка в межах будівель за адресою вул. Велика Житомирська 34Б та 34В розташовується в межах Центрального історичного ареалу міста Києва, історико-культурної заповідної зони.

У той же час, згадані будівлі не віднесено до пам`яток культурної спадщини національного або місцевого значення.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини» органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини. Приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

Із наведеного убачається, що припис про заборону виконання позивачем будь-яких робіт виноситься компетентним органом у сфері охорони культурної спадщини за умови настання альтернативно однієї з обставин: (1) діяльність юридичної або фізичної особи погіршує або (2) становить загрозу пам`ятці культурної спадщини.

Із матеріалів справи убачається, що на дотримання норм законодавства про охорону культурної спадщини позивачем, після повернення листом Департаменту № 066-2680 від 28.08.2019 заяви позивача про погодження проектної документації, отримано наступні документи:

- протокол № 3 засідання експертної ради Українського національного комітету міжнародної ради з питань пам`яток і визначних місць (ІКОМОС) від 10.09.2019. За висновком членів ІКОМОС вирішили підтримати проект «Реконструкція нежитлових будинків під адміністративно-офісні будинки по вул. Великій Житомирській 34Б, 34В у Шевченківському районі м. Києва», який сприятиме економічному розвитку міста, його інвестиційного потенціалу та туристичної привабливості. Підтримано проект «Благоустрій скверу між будинками № 34 та № 36 по вул. В. Житомирська»;

- протокол № 6 Ради Київської міської організації Українського товариства охорони пам`яток історії та культури від 07.08.2019, яким визначено, що пропонована реконструкція відповідає характеристикам історичного середовища, оскільки при цьому зберігається парцеляція садиби, її характер забудови, передбачається відтворення чолового фасаду будинку, що дозволить відновити історичний фронт забудови вулиці і зберегти стилістику його первинного архітектурного вирішення;

- довідку-погодження Інституту археології Національної академії наук України;

- висновок Експертної ради Українського національного комітету Міжнародної ради з питань пам`яток і визначних місць від 11.09.2019, у якому, за наслідком аналізу проектної документації, було підтримано реконструкцію із визнанням, що її реалізація не буде мати негативного впливу на видатну універсальну цінність об`єкта Всесвітньої спадщини «Київ: Собор Святої Софії з прилеглими монастирськими спорудами, Києво-Печерська лавра»;

- висновок Українського державного інституту культурної спадщини № 01.01/18 від 04.02.2020 про те, що реалізація проекту реконструкції не може негативно вплинути на видатну універсальну цінність об`єкта всесвітньої культурної спадщини ЮНЕСКО.

Підставою для прийняття оскаржуваних припису та постанови стало порушення позивачем ч. 2 ст. 24, абз. 2 ч. 1 ст. 26, абз. 2, 3 ч. 4 ст. 33, абз. 1 ч. 1 ст. 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Відповідно до ч. 2 ст. 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини» використання пам`ятки повинно здійснюватися відповідно до режимів використання, встановлених органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо.

Абзацом 2 ч 1 ст. 26 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що консервація, реставрація, реабілітація, музеєфікація, ремонт, пристосування пам`яток місцевого значення здійснюються за наявності письмового дозволу органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції, на підставі погодженої з ними науково-проектної документації.

Згідно з абз. 2, 3 ч. 4 ст. 33 Закону України «Про охорону культурної спадщини» Містобудівні, архітектурні та ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи, проведення масових і видовищних заходів здійснюються: у межах історико-культурного заповідника - за погодженням з органом, до сфери управління якого належить історико-культурний заповідник.

Проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою, здійснюються за дозволом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, що видається виконавцю робіт - фізичній особі, і за умови реєстрації цього дозволу у відповідному органі охорони культурної спадщини (ч. 1 ст. 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

За своєю суттю оскаржувані припис та постанова є актами індивідуальної дії, на які розповсюджуються вимоги щодо рішення суб`єкта владних повноважень.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

У постанові від 16.03.2020 у справі № 826/6522/15 Верховний суд виклав позицію, де підтримано висновок суду першої інстанції про те, що під час огляду пам`ятки архітектури відповідачем виконувались повноваження щодо дотримання законодавства про охорону культурної спадщини та вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання пам`ятки архітектури та перевірка належного утримання та використання пам`ятки архітектури, а не проводилась перевірка позивача.

Таким чином, суд критично сприймає доводи позивача, про що також зазначає відповідач, щодо недотримання останнім вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відповідно до якого суб`єкт владних повноважень має право здійснювати контроль через планові та позапланові заходи із відповідним повідомленням особи, у спосіб та із дотриманням принципів, визначених ст. 3 згаданого закону, оскільки у даному випадку має місце контроль за дотриманням законодавства у сфері, що не стосується безпосередньо господарської діяльності та регулює інші суспільні відносини.

Позивач також посилається на п. 2 Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», відповідно до якого Закони та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності цим Законом, діють у частині, що не суперечить цьому Закону.

У той же час, Закон України «Про охорону культурної спадщини» є спеціальним нормативно-правовим актом, що регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Таким чином, не зважаючи на застереження, що містить закон, який регулює відносини у сфері містобудівної діяльності, при вирішенні закону належного до застосування, вирішальним є його спеціалізація.

Отже, до спірних правовідносин слід застосовувати Закон України «Про охорону культурної спадщини», відтак, відповідач діяв у межах повноважень та у передбачений чинними нормативно-правовими актами спосіб.

Надаючи оцінку оскаржуваним актам з точки зору обґрунтованості, слід звернути увагу на наступне.

Як вже зазначалось, припис № 186/П від 17.04.2020, акт про вчинення правопорушення № 12-20 від 06.05.2020 та постанова № 13-20 від 20.05.2020 складені за результатами акту огляду об`єкта культурної спадщини від 17.04.2020 із повторним обстеженням земельної ділянки від 06.05.2020, якими встановлено проведення позивачем будівельних та земляних робіт.

У розумінні абз. 2, 3 ч. 4 ст. 33, ч. 1 ст. 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини» дані дії передбачають отримання погодження проектної документації та дозволу на земляні роботи.

Не зважаючи на це, припис має містити докази пошкодження об`єктів культурної спадщини або обґрунтування імовірності завдання їм шкоди, що жодним чином не відображено ані в оскаржуваних приписі та постанові, ані в акті № 12-20 від 06.05.2020.

Натомість, відповідач обмежився загальним посиланням на необхідність отримання погодження проектної документації та дозволу на земляні роботи.

Дана обставина безальтернативно свідчить про порушення відповідачем принципу обґрунтованості та дає підстави вважати, що кожний, з отриманих позивачем висновків щодо проектної документації залишено відповідачем поза увагою.

Обґрунтування, як визначальна властивість акту індивідуальної дії, спрямована на формування юридичної визначеності рішень суб`єктів владних повноважень. Відсутність пояснень, що підкріплюються відповідними доказами нівелює правомірність акту індивідуальної дії.

Таким чином, оскаржуваний припис № 186/П від 17.04.2020, з огляду на відсутність факту та/або імовірності пошкодження об`єктів культурної спадщини на території будівель, що реставруються, є протиправним.

За аналогічних підстав, керуючись абз. 1 ч. 1 ст. 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини», постановою № 13-20 від 20.05.2020 на позивача накладено фінансові санкції.

Відповідно до абз. 1 ч. 1 ст. 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини» відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, такі фінансові санкції: за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць, - у розмірі від тисячі до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; за недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання, реставрації, реабілітації пам`яток, у тому числі тих вимог, що передбачені охоронними договорами, умисне доведення їх до стану руйнації - у розмірі від тисячі до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; за невиконання припису органів охорони культурної спадщини - у розмірі від п`ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Склади наведених порушень також передбачають наявність однієї з умов: (1) факт завдання шкоди, або (2) можливість її завдання пам`ятці.

Оскільки судом встановлено відсутність обґрунтування однієї з таких умов а припис № 186/П від 17.04.2020 визнано протиправним, у відповідача були відсутні підстави для застосування санкцій постановою № 13-20 від 20.05.2020.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).

Згідно зі ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Зважаючи на відсутність доказів та доводів, що свідчать про наявність у діях позивача складу правопорушення у сфері охорони культурної спадщини, звертаючи увагу на істотні недоліки в обґрунтуванні оскаржуваних припису та постанови, суд убачає підстави для визнання їх протиправними та скасування.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись статтями 72- 78, 90, 139, 241, 244, 246, 255, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України,

В И Р І Ш И В :

1. Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю «Будстандарт» до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування рішень задовольнити.

2. Визнати протиправною та скасувати постанову № 13-20 «Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини» від 20.05.2020, винесену Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація).

3. Визнати протиправним та скасувати припис № 186/П від 17.04.2020, винесений Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація).

4. Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «Будстандарт» судові витрати зі сплати судового збору за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у розмірі 7227,50 (сім тисяч двісті двадцять сім) гривень 50 копійок.

Позивач: Товариство з обмеженою відповідальністю «Будстандарт» (вул. Ярославів вал, 32А, м. Київ, 01034, ).

Відповідач: Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (04070, місто Київ, вул. Спаська, будинок 12, ).

Рішення набирає законної сили відповідно до ст. 255 КАС України та може бути оскаржене за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295- 297 Кодексу адміністративного судочинства України відповідно.

Суддя Н.М. Шевченко