Справа № 803/1602/17
Суддя: Мороз Л.Л.
Дата ухвалення: 2021-11-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 803/1602/17

адміністративне провадження № К/9901/53174/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 803/1602/17

за позовом ОСОБА_1 до Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Орлова Володимира Вікторовича, Головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Нінічук Людмили Василівни, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Сектор містобудування та архітектури Луцької районної державної адміністрації, про визнання протиправними та скасування рішень, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Орлова Володимира Вікторовича на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року (суддя Ксензюк А.Я.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року (судді Мікула О.І., Курилець А.Р., Кушнерик М.П.),

в с т а н о в и в :

В листопаді 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Орлова Володимира Вікторовича, Головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Нінічук Людмили Василівни, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Сектор містобудування та архітектури Луцької районної державної адміністрації, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення від 24 жовтня 2017 року №95, прийняте головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Орловим В.В., про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 31 травня 2017 року №52 на "Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області";

- визнати протиправним та скасувати рішення від 30 жовтня 2017 року №53, прийняте головним інспектором будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами УДАБІ у Волинській області Нінічук Л.В. "Про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт", яким скасовано реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт, що зареєстрована 20 липня 2017 року № ВЛ 90 "Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області".

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що сама по собі відсутність детального плану території, розроблення та затвердження якого відноситься до повноважень органів місцевого самоврядування (ч.8 ст.19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»), в розумінні ч.5 ст.29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не може бути підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, оскільки таке рішення приймається виключно у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, так само як не може бути підставою для скасування вже виданих містобудівних умов та обмежень.

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року, позов задоволено.

Судами встановлено, що на підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки від 29 березня 2017 року позивач є власником земельної ділянки, яка розташована за адресою: село Княгининок Луцького району Волинської області, загальною площею 0,2955 га, цільове призначення якої - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, розміщення складу будівельних матеріалів.

Право власності на вказану земельну ділянку зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

З метою здійснення нового будівництва складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області, позивач звернувся до Сектору містобудування та архітектури Луцької районної державної адміністрації за отриманням містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки.

31 травня 2017 року Сектором містобудування та архітектури Луцької районної державної адміністрації видано позивачу містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на об`єкт будівництва «Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області» за №52.

У відповідності до отриманих містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки ТзОВ «Луцькмістбуд» було розроблено проектну документацію на «Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області», призначено осіб, які здійснюють технічний та авторський нагляд.

20 липня 2017 року УДАБІ у Волинській області зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (ССІ) за № ВЛ №90 на об`єкт будівництва «Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області».

23 жовтня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування УДАБІ у Волинській області Орловим В.В., у присутності завідувача Сектору містобудування та архітектури Луцької районної державної адміністрації Велка В.А., відповідно до наказу ДАБІ України від 22 вересня 2017 року №1479, проведено планову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Сектору містобудування та архітектури Луцької районної державної адміністрації при видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 31 травня 2017 року №52 на «Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області», про що було складено акт перевірки від 23 жовтня 2017 року.

Перевіркою, зокрема, встановлено наступні порушення вимог містобудівної документації:

- замовником викопіювання з топографо-геодезичного плану надано в масштабі М 1:500 замість масштабу М 1:2000, що є порушенням пункту 2.2 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109;

- в пункті 3 Розділу «Загальні дані» містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки не зазначено наміри забудови земельної ділянки від 31 травня 2017 року №52, чим порушено пункт 3.2 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109;

- в пункті 8 Розділу «Загальні дані» містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 31 травня 2017 року №52 не зазначено наміри забудови земельної ділянки, вказано: «згідно генплану с. Княгининок» та не вказано рішення про його затвердження. Відсутній план зонування та детальний план території. У зв`язку з відсутністю затвердженого детального плану чи плану зонування неможливо визначити відповідність намірів забудови земельної ділянки положення містобудівної документації на місцевому рівні, чим порушено абзац 2 пункту 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109 та пункт 6 Розділу V Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- в пунктах 6, 7, 11, 13 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки не зазначено наміри забудови земельної ділянки від 31 травня 2017 року №52 не зазначені конкретні положення нормативних актів, відомості, які базуються на розрахунках та не містять конкретних цифрових показників, за якими не можливо визначити містобудівні умови та обмеження, що не відповідає пункту 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та підпункту 5 пункту 1.2 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109.

На підставі зафіксованих актом перевірки порушень головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування УДАБІ у Волинській області Орловим В.В. 24 жовтня 2017 року прийнято рішення за №95 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 31 травня 2017 року №52 на «Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області», виданих замовнику ОСОБА_1 . Сектором містобудування та архітектури Луцької районної державної адміністрації.

30 жовтня 2017 року рішенням головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами УДАБІ у Волинській області Нінічук Л.В. №53 скасовано реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт, яка зареєстрована 20 липня 2017 року № ВЛ 90 «Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області».

Вважаючи вказані рішення протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що сама по собі відсутність детального плану території, розроблення та затвердження якого відноситься до повноважень органів місцевого самоврядування (ч.8 ст.19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»), в розумінні ч.5 ст.29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не може бути підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, оскільки таке рішення приймається виключно у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, так само як не може бути підставою для скасування вже виданих містобудівних умов та обмежень. Суд першої інстанції також зазначив, що забудовники земельної ділянки, які у встановленому законодавством порядку одержали документ про право користування земельною ділянкою з відповідним цільовим призначенням, не можуть нести відповідальності та зазнавати негативних наслідків у зв`язку з відсутністю не з їх вини затвердженого детального плану території. Також враховуючи, що наміри забудовника відповідали положенням містобудівної документації, не було підстав для відмови у наданні ОСОБА_1 містобудівних умов та обмежень на об`єкт будівництва "Нове будівництво складського приміщення в селі Княгининок Луцького району Волинської області".

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, вважаючи, що такі прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Орлов Володимир Вікторович подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати судові рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу зазначає, зокрема, що судами не досліджено обставин відсутності розміщення земельної ділянки позивача на жодній містобудівній документації, видачу містобудівних умов з порушенням п.2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109 (діючого на час видачі містобудівних умов та обмежень) та ч.5 ст.29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

ОСОБА_1 у відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечив, вважаючи їх безпідставними, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій, які просить залишити без змін, - обґрунтованими та законними.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон №3038-VI) передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Згідно частини 3 статті 6 Закону № 3038-VI до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:

1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Положенням статті 7 вказаного Закону встановлено, що зміст управління у сфері містобудівної діяльності, державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду включає, зокрема, контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.

Статтею 41-1 Закону № 3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Частиною другою статті 41-1 Закону № 3038-VI визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 41-1 Закону № 3038-VI, з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

Відповідно до частини четвертої статті 41-1 Закону № 3038-VI у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок № 698).

Відповідно до пунктів 2-3 Порядку № 698 нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами Державної архітектурно-будівельної інспекції України (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

З огляду на викладене, приймаючи рішення, зокрема, про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт, головні інспектори будівельного нагляду діють не як самостійні суб`єкти владних повноважень, а від імені органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Отже, головні інспектори не можуть виступати самостійним відповідачем у судових справах, оскільки належним відповідачем є саме орган державного архітектурно-будівельного контролю, як суб`єкт владних повноважень, на який положеннями Закону № 3038-VI та Порядку № 698 покладається компетенція здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного суду від 25.09.2019 у справі №813/5425/15 та від 11.11.2021 у справі №809/589/17.

Поряд з цим, Державну архітектурно-будівельну інспекцію України до участі у справі в якості належного відповідача залучено не було.

Положення статті 52 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судом першої інстанції) передбачають, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу.

Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.

З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.

Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.

Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про визнання протиправними та скасування рішень, пред`явлений до посадових осіб, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.

Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Орлова Володимира Вікторовича задовольнити.

Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.Л. Мороз А.Ю. Бучик Т.Г. Стрелець