Справа № 520/11319/21
Суддя: Мельников Р.В.
Дата ухвалення: 2021-11-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Харківський окружний адміністративний суд
УХВАЛА

11 листопада 2021 року Справа № 520/11319/21

Харківський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Мельникова Р.В.,

за участю секретаря судового засідання - Кліменко Д.І.,

представника позивача - Ткаченко К.О.,

представника відповідача - Агурєва Є.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом керівника Куп`янської окружної прокуратури Харківської області Миргородського Едуарда Олексійовича до Великобурлуцької селищної ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В :

Керівник Куп`янської окружної прокуратури Харківської області Миргородський Едуард Олексійович звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Великобурлуцької селищної ради () щодо вчинення дій, спрямованих на визнання пам`ятки історії місцевого значення - будинку, у якому в 80-х роках XVIII ст. жив Г.С. Сковорода, що розташований за адресою: вул. Сільгосптехніка, 4, смт. Великий Бурлук, Куп`янський район, Харківська область, безхазяйним майном, та набуття права власності на вказане безхазяйне майно;

- зобов`язати Великобурлуцьку селищну раду () вчинити дії, спрямовані на визнання пам`ятки історії місцевого значення - будинку, у якому в 80-х роках XVIII ст. жив Г.С. Сковорода, що розташований за адресою: вул. Сільгосптехніка, 4, смт. Великий Бурлук, Куп`янський район, Харківська область, безхазяйним майном, та набуття права власності на безхазяйне майно - пам`ятку історії місцевого значення - будинок, у якому в 80-х роках XVIII ст. жив Г.С. Сковорода, що розташований за адресою: вул. Сільгосптехніка, 4, смт. Великий Бурлук, Куп`янський район, Харківська область.

В обґрунтування позову позивачем зазначено, що Великобурлуцькою селищною радою було допущено протиправну бездіяльність щодо вчинення дій, спрямованих на визнання пам`ятки історії місцевого значення - будинку, у якому в 80-х роках XVIII ст. жив Г.С. Сковорода, що розташований за адресою: вул. Сільгосптехніка, 4, смт. Великий Бурлук, Куп`янський район, Харківська область, безхазяйним майном, та набуття права власності на вказане безхазяйне майно, що призвело до порушення основних засад державної політики щодо охорони та збереження об`єктів культурної спадщини, що у свою чергу є порушенням загальнодержавних інтересів та у відповідності до ст.131-1 Конституції України покладає на прокурора обов`язок представництва в суді.

Ухвалою суду від 11.08.2021 року прийнято адміністративний позов до розгляду, відкрито спрощене провадження в зазначеній справі та призначено справу до розгляду.

Представником відповідача через канцелярію суду було подано відзив на позовну заяву, в якому вказано, що відповідач проти заявленого позову заперечує. При цьому, представником відповідача заявлено клопотання про залишення позовної заяви керівника куп`янської окружної прокуратури Харківської області без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України. В обґрунтування заявленого клопотання вказано, що обґрунтування прокурором позову тим, що Великобурлуцька селищна рада вчинила протиправну бездіяльність відносно пам`ятки історії місцевого значення - будинку, у якому у 80-х роках XVІІІ ст. жив Г.С. Сковорода - не ґрунтується на нормах закону, так як охорона культурної спадщини не віднесена Законом України "Про охорону культурної спадщини" до компетенції органів місцевого самоврядування, а перекладання передбаченого статтею 54 Конституції України обов`язку держави по охороні культурної спадщини та збереженню історичних пам`яток на орган місцевого самоврядування в особі Великобурлуцької селищної ради прямо суперечить статтям 6, 54, 118, 140, 143 Конституції України, Закону України "Про охорону культурної спадщини" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Європейській хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985 р. (ратифікованій Україною 15.07.1997 р.). Представником відповідача водночас вказано, що державний контроль за діяльністю Великобурлуцької селищної ради у сфері охорони культурної спадщини відповідно до Закону України "Про охорону культурної спадщини" можуть здійснювати Міністерство культури та інформаційної політики України, а також Департамент культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації. Здійснення такого контролю з боку прокурора не передбачено законодавством і суперечить статті 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статті 8 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985 p., тобто, даний позов прокурора виходить за межі повноважень прокуратури та є втручанням в здійснення Великобурлуцькою селищною радою наданих їй власних повноважень з метою покладення на Великобурлуцьку селищну раду передбаченого статтею 54 Конституції України та Законом України "Про охорону культурної спадщини" обов`язку держави по охороні культурної спадщини.

Прокурором також до суду було подано відповідь на відзив із викладенням власної правової позиції.

Прокурор в судове засідання прибув, позовні вимоги підтримав, проти поданого до суду представником відповідача клопотання про залишення позовної заяви без розгляду заперечував.

Представник відповідача в судове засідання прибув, подане до суду клопотання підтримав та просив позов залишити без розгляду.

Суд, заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши наявні в матеріалах справи докази, зазначає наступне.

За приписами ч.3, 4, 5 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Зі змісту позовної заяви встановлено зазначення керівником Куп`янської окружної прокуратури Харківської області Миргородським Едуардом Олексійовичем обставин того, що опрацюванням Переліку пам`яток історії та монументального мистецтва Харківської області, розміщеного на офіційному веб-сайті Харківської обласної державної адміністрації (https://kharkivoda.gov.ua/dostup-do-publichnoyi-ineormatsiyi/2488/2703/83717), встановлено, що до пам`яток історії місцевого значення віднесено будинок, що розташований за адресою: вул. Сільгосптехніка, 4, смт. Великий Бурлук Великобурлуцької селищної територіальної громади, у якому в 80-х роках XVIII ст. жив Г.С. Сковорода, який взято під охорону рішенням виконавчого комітету Харківської обласної ради депутатів трудящих № 61 від 25.01.1972 (охор. № 3623-Ха). Вказаний об`єкт відповідно до вимог Закону України «Про Перелік пам`яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації» № 574-VI від 23.09.2008 даний об`єкт нерухомого майна віднесено до переліку пам`яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації (охор. № 601). На вказану пам`ятку історії 28.08.1975 виготовлено паспорт об`єкта культурної спадщини та облікову картку, з яких вбачається, що будинок побудований у XVIII столітті, 2 - поверховий, дерев`яний на цегляному фундаменті, з шиферною покрівлею.

Прокурором вказано, що згідно наданої Великобурлуцьким малим комунальним підприємством технічної інвентаризації інвентаризаційної справи на об`єкт нерухомого майна та технічного паспорта, його загальна площа становить 1587,4 м2.

При цьому прокурором зазначено, що за інформацією Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації № 05-25/1217 від 17.05.2021 власника пам`ятки історії - будинку, у якому в 80-х роках XVIII ст. жив Г.С. Сковорода, по вул. Сільгосптехніки, 4 у смт. Великий Бурлук (охор. № 3623-Ха) не встановлено, відповідно, охоронний договір на поточний момент не укладено. Органом охорони культурної спадщини порушувалося питання про взяття її на баланс органами місцевого самоврядування.

Згідно листа Куп`янської районної державної адміністрації Харківської області № 01-22/1346 від 19.04.2021 охоронний договір на будинок, у якому в 80-х роках XVIІІ ст. жив Г.С. Сковорода, що розташований за адресою: вул. Сільгосптехніки, 4, смт. Великий Бурлук Великобурлуцької селищної територіальної громади, не укладено у зв`язку з тим, що відсутній власник.

Окрім цього прокурором вказано, що Великобурлуцькою селищною радою у листі № 04-22/721 від 19.04.2021 проінформовано Куп`янську окружну прокуратуру щодо не укладення охоронного договору на вказаний будинок у зв`язку із відсутністю власника, що унеможливлює проведення будь-яких ремонтних, реставраційних чи інших робіт, пов`язаних із збереженням та схоронністю об`єкта культурної спадщини.

З отриманої окружною прокуратурою інформації Великобурлуцького малого комунального підприємства технічної інвентаризації від 26.04.2021 № 131 вбачається, що станом на 01.01.2013 право власності на нерухоме майно за адресою: АДРЕСА_1 , не зареєстровано. В свою чергу у наданих матеріалах інвентаризаційної справи на даний об`єкт нерухомого майна замовлення (заяви) щодо реєстрації права власності відсутні.

Згідно інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна № 258123497 від 25.05.2021, право власності чи інші речові права (користування, оренда тощо) па об`єкт нерухомого майна, який розташований за адресою: АДРЕСА_1 , за будь-якими фізичними чи юридичними особами, а також за органами державної влади чи місцевого самоврядування, не зареєстровані.

Прокурором у позовній заяві вказано, що у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно відсутні відомості про взяття на облік згаданого об`єкта нерухомого майна як безхазяйного. Отже, відсутність інформації щодо зареєстрованих речових прав, власника чи балансоутримувача нерухомого майна - пам`ятки історії місцевого значення, а саме будинку, у якому в 80-х роках XVIII ст. жив Г.С. Сковорода, що розташований за адресою: вул. Сільгосптехніка, 4, смт. Великий Бурлук, свідчить про те, що вказане нерухоме майно є безхазяйним, тобто не має власника.

Водночас, прокурором зазначено, що згідно листа Великобурлуцької селищної ради № 04-22/1004 від 28.05.2021, жодні заходи щодо визнання вказаного об`єкта безхазяйним селищною радою не вживалися, протягом тривалого часу у даній будівлі проживають 13 громадян, місце проживання яких зареєстроване за цією адресою.

У позовній заяві вказано, що віднесення наведеного об`єкта до переліку пам`яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації, не перешкоджають визнанню його безхазяйним. Не взяття на облік нерухомого майна - пам`ятки історії місцевого значення, а саме будинку, у якому в 80-х роках XVIII ст. жив Г.С. Сковорода, що розташований за адресою: вул. Сільгосптехніка, 4, смт. Великий Бурлук, як безхазяйного, відсутність будь-яких відомостей про власника цього майна, а також невжиття органом місцевого самоврядування заходів до визнання права власності на згаданий об`єкт за територіальної громадою, призводить до того, що пам`ятка історії зазнає руйнації, оскільки будь-які ремонтні, реставраційні чи інші роботи, пов`язані із збереженням та схоронністю об`єкта культурної спадщини, не поводяться.

Прокурором зазначено, що його звернення до суду обумовлено обставинами того, що у даному випадку порушення допущено самою Великобурлуцькою селищною радою, яка є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, а тому звернення до суду здійснюється самостійно відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Однак, враховуючи те, що позивач та відповідач збігаються в одній особі, а стороною у справі один і той же орган місцевого самоврядування може бути або позивачем, або відповідачем, то відповідно Великобурлуцька селищна рада у даному випадку може бути виключно відповідачем по справі. Бездіяльність відповідача сприяє порушенню основних засад державної політики щодо охорони та збереження об`єктів культурної спадщини, що у свою чергу є порушенням загальнодержавних інтересів та у відповідності до ст. 131-1 Конституції України покладає на прокурора обов`язок представництва в суді. Відтак, Куп`янська окружна прокуратура, реалізуючи надані законом представницькі повноваження, з метою захисту порушених інтересів держави у сфері комунальної власності звертається до суду з адміністративним позовом про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання Великобурлуцької селищної ради вчинити певні дії та реалізує покладені від імені держави повноваження по захисту державних інтересів і відповідно до ч. 5 ст. 53 КАС України, є позивачем у справі.

Враховуючи вищевикладене, суд зазначає, що приписами ч.3 ст.23 Закону України Про прокуратуру визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише в одному з двох випадків:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд зазначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 10 квітня 2019 року у справі № 813/661/17, від 28.04.2021 року по справі № 160/13338/20.

Відповідно до приписів ч.4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз частини четвертої статті 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Суд зазначає, що відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" контроль за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини віднесено до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 р. № 885 таким органом є Міністерство культури та інформаційної політики України.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини також віднесено до повноважень органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій.

При цьому, суд зазначає, що ані Законом 1805-ІІІ "Про охорону культурної спадщини", ані Законом 1697-VII "Про прокуратуру", прокуратура не наділено повноваженнями контролю за виконанням Закону України "Про охорону культурної спадщини" та інших нормативно-правових актів у сфері охорони культурної спадщини.

Відтак, враховуючи наявність спеціально уповноважених органів державної влади, до компетенції яких віднесено повноваження контролю за дотриманням законодавства у сфері охорони культурної спадщини, та відсутність у прокуратури повноважень по контролю за дотриманням законодавства в цій сфері - прокурор зобов`язаний надати докази нездійснення (неналежного здійснення) своїх повноважень спеціально уповноваженими органами: Міністерством культури та інформаційної політики України, а також Департаментом культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації.

Враховуючи вищевикладене, суд зазначає, що матеріали справи не містять в собі доказів нездійснення чи неналежного здійснення своїх повноважень по контролю за дотриманням законодавства у сфері охорони культурної спадщини вищевказаними спеціально уповноваженими органами прокурором до позову не додано, що є прямим порушенням вимог частини третьої та четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Крім того, відповідно до положень частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про наявність підстав для представництва відповідного суб`єкта владних повноважень.

Суд зазначає, що до позову не додано доказів попереднього, до звернення до суду відповідного повідомлення Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації, як спеціально уповноважених органів контролю за виконанням законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

В даному випадку прокурор не вказав причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Суд зазначає, що відповідно до п.7 ч.4 ст.169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Таким чином позовна заява на цих підставах підлягає поверненню, проте такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду що визначено приписами п.1 ч.1 ст.240 КАС, приписами якої визначено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Зазначена позиція суду відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від 18 липня 2019 року у справі №826/15794/17.

З огляду на вищевикладене, суд приходить до висновку про наявність підстав для задоволення клопотання представника Великобурлуцької селищної ради про залишення позову без розгляду.

Керуючись ст.ст. 243-246, 250, 255, 295, 297 КАС України, суд

В И Р І Ш И В:

Клопотання представника Великобурлуцької селищної ради про залишення позову без розгляду - задовольнити.

Позовну заяву керівника Куп`янської окружної прокуратури Харківської області Миргородського Едуарда Олексійовича (вул. Харківська, буд. 7, м. Куп`янськ, Харківська обл., 63701) до Великобурлуцької селищної ради (вул. Центральна, буд. 40, смт. Великий Бурлук, Великобурлуцький р-н, Харківська обл., 62602) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення, якщо інше не передбачено цим Кодексом. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею (суддями).

Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повний текст ухвали виготовлено 18 листопада 2021 року.

Суддя Мельников Р.В.