Справа № 380/1837/20
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2021-11-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

18 листопада 2021 року

Київ

справа №380/1837/20

адміністративне провадження № К/9901/31523/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Тацій Л.В.,

суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі - Інспекція) на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09 червня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Західуніверсал Плюс» до Інспекції про визнання протиправними та скасування припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, -

УСТАНОВИВ:

У березні 2019 року ТОВ «Західуніверсал Плюс» звернулося до суду із адміністративним позовом, у якому просило визнати протиправними та скасувати:

- припис від 24 грудня 2019 року про порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;

- припис від 24 грудня 2019 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт;

- постанову № 2-м від 20 січня 2020 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що внаслідок неправомірних дій відповідача під час проведення перевірки позивач не зміг реалізувати своє право на участь у проведені перевірки, бути присутніми при складанні протоколу, брати участь у розгляді справи про притягнення до адміністративної відповідальності, подавати свої пояснення та заперечення. Вказував, що протокол Інспекції від 24 грудня 2019 року, який став підставою для постанови від 20 січня 2020 року №2-м, не надавався під підпис ТОВ «Західуніверсал плюс». Так як про проведення перевірки ТОВ «Західуніверсал плюс» не повідомлялось, воно не мало можливості уповноважити особу для участі у проведенні перевірки та отриманні даного протоколу під підпис, як це передбачено законодавством. Позивач стверджував, що необґрунтованим є твердження відповідача, що саме ТОВ «Західуніверсал плюс» влаштовано залізобетонну плиту та встановлено елементи металевого каркасу будівлі й що «Позивачем не надано жодного підтвердження, що будівельні роботи за цією адресою проводяться не ним, а іншим суб`єктом містобудування».

Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 09 червня 2020 року позов задовольнив.

Визнав протиправним та скасував припис Інспекції про порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 24 грудня 2019 року.

Визнав протиправним та скасував припис Інспекції про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 24 грудня 2019 року.

Визнав протиправною та скасував постанову Інспекції № 2-м від 20 січня 2020 року про накладення штрафу у розмірі 777 740,00 грн за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 жовтня 2020 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що під час розгляду справи був встановлений факт неповідомлення відповідачем позивача про дату і час проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва. Складені відповідачем документи не були своєчасно отримані позивачем.

Також прийняття спірної постанови про накладення штрафу відбулося за обставин неналежного повідомлення позивача про розгляд справи.

Додатково суд наголосив на тому, що відповідачем під час проведення перевірки не було з`ясовано дійсного власника об`єкта будівництва, що також було наслідком незабезпечення права позивача на участь в здійсненні державного архітектурно-будівельного контролю.

Інспекція не погодилася із цими рішеннями та 23 листопада 2020 року звернулася із касаційною скаргою про їх перегляд у касаційному порядку з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

На обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 20 травня 2020 року у справі № 813/3463/16, від 21 лютого 2020 року у справі № 826/17123/18, від 15 травня 2020 року у справі № 813/1885/16, від 12 лютого 2019 у справі № 813/578/17.

Так, зазначає, що при прийнятті оскаржуваної постанови апеляційним судом не був врахований висновок Верховного Суду у зазначеній вище справі, висловлений у правовідносинах, які є подібними до правовідносин у розглядуваній справі. Вважає, що в оскаржуваних судових рішенням суди не застосували висновок про те, що ні Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності, ні Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), не визначають обов`язку органу державного архітектурно-будівельного контролю попередньо попередити суб`єкта містобудування про намір проведення позапланового заходу. Також не застосували висновки про те, що, у разі, якщо допуск до податкової перевірки відбувся, то в подальшому предметом розгляду у суді може бути лише суть виявлених порушень податкового та іншого законодавства, також про те, що будь-які процедурні порушення, пов`язані із самим процесом оформлення результатів діяльності суб`єктів владних повноважень по фіксації недотримання суб`єктами приватного права вимог законодавства (формальні неточності) не можуть бути, за загальним правилом, самостійною підставою для скасування по суті правомірних рішень суб`єктів владних повноважень, спрямованих на забезпечення законності та захист публічних інтересів.

Йдеться у скарзі й про те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо визначення замовника під час проведення позапланової перевірки.

Верховний Суд ухвалою від 23 грудня 2020 року відкрив касаційне провадження.

Колегія суддів перевірила наведені в касаційній скарзі обґрунтування підстав касаційного оскарження судових рішень, проаналізувала постанови Верховного Суду від 20 травня 2020 року у справі № 813/3463/16, від 21 лютого 2020 року у справі № 826/17123/18, від 15 травня 2020 року у справі № 813/1885/16, від 12 лютого 2019 у справі № 813/578/17, висновки яких, на думку скаржника, не враховано судом апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні, вивчила зміст оскаржуваних судових рішень і дійшла висновку про таке.

Відповідно до частини першої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

Такі виключні випадки визначені у частині четвертій статті 328 КАС, згідно з якою підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, зокрема у випадку - якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Отже, законодавець чітко визначив які судові рішення, з яких підстав і у яких випадках можуть бути оскаржені до суду касаційної інстанції.

Відповідно до положень цих норм касаційний перегляд з указаних мотивів може відбутися за наявності таких складових:

- суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду;

- спірні питання виникли у подібних правовідносинах.

Подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.

У постанові від 19 травня 2020 року (справа №910/719/19) Велика Палата Верховного Суду вказала, що під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де подібними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.

Встановлюючи обов`язковим при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду, частина п`ята статті 242 КАС презюмує застосування норм права у подібних правовідносинах.

Проте аналіз зазначених Інспекцією постанов Верховного Суду на які зроблено посилання у касаційній скарзі як на приклад іншого правозастосування, та оскаржуваних судових рішень не дає підстав для висновку про те, що ці рішення прийняті у справах правовідносини у яких є подібними.

Що стосується правомірності дій контролюючого органу щодо неповідомлення суб`єкта містобудування про намір проведення позапланової перевірки скаржник посилається на постанови Верховного Суду від 20 травня 2020 року у справі № 813/3463/16 та від 12 лютого 2019 року у справі № 813/578/17.

Так, у зазначених справах Верховний Суд дійшов висновку про те, що ні Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», ні Порядок № 553 не визначають порядку органу державного архітектурно-будівельного контролю попередньо попередити суб`єкта містобудування про намір проведення позапланового заходу, тому висновки про неправомірність неповідомлення відповідачем позивача про намір проведення позапланової перевірки є помилковими та такими, що не відповідають приписам чинного законодавства, оскільки чинне на час проведення перевірки законодавство не передбачало попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкову передумову можливості її проведення.

Проте суд зазначив, що правовідносини у цих справах виникли до 01 січня 2017 року, а положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до цієї дати - 01 січня 2017 року, не поширювалися на відносини, що виникають під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду) (частина друга статті 2 вказаного Закону).

При цьому, в цих справах суд вирішував питання щодо необхідності повідомляти суб`єкта містобудування про намір щодо проведення позапланового заходу, як необхідної передумови для притягнення особи до відповідальності відповідно до положень пункту 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (за недопущення посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій).

Тоді як у справі, що розглядається, правовідносини виникли після 01 січня 2017 року, тобто до цих правовідносин застосовуються вимоги статей 4, 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» і суди встановили, що відповідачем не були вжиті допустимі та необхідні заходи для прибуття та участі позивача або його представників на об`єкт містобудування, при цьому, акт, складений за відсутності суб`єкта містобудування, не може бути підставою для складання протоколу, припису та постанови про накладення штрафу, що порушило права позивача, а саме право бути присутнім під час проведення перевірки, подавати заперечення на акт перевірки та надавати пояснення з приводу нібито встановлених порушень.

До того ж з цього питання вже сформована правова позиція Верховного Суду, зокрема у постанові від 21 травня 2020 року у справі № 208/6557/16-а, для відступу від якої колегія суддів не вбачає підстав.

Також скаржник посилається на постанову Верховного Суду від 21 лютого 2020 року у справі № 826/17123/18, у якій суд касаційної інстанції зазначив: «… апеляційний суд відмовив у задоволенні позову, вказавши, що у разі, якщо допуск до податкової перевірки відбувся, то в подальшому предметом розгляду у суді може бути лише суть виявлених порушень податкового та іншого законодавства». Проте у цій постанові судова палата з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду відступила від висновків про застосування норми права у подібних правовідносинах у частині того, що саме на етапі допуску до перевірки платник податків може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного здійснення податкового контролю щодо себе; а також що допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні та проведенні відповідної документальної виїзної або фактичної перевірки, які викладено в постановах Верховного Суду від 13 березня 2018 року (справа № 804/1113/16), від 24 травня 2019 року (справа № 826/16221/15), від 3 жовтня 2019 року (справа № 820/850/16), від 16 жовтня 2019 року (справа № 820/11291/15), від 22 листопада 2019 року (справа № 815/4392/15) тощо.

Водночас, судова палата з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду сформулювала правовий висновок, відповідно до якого незалежно від прийнятого платником податків рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді податкових повідомлень-рішень та інших рішень, платник податків не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких податкових повідомлень-рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства.

Слід також зазначити, що такі висновки зроблені за іншого правозастосування (порядок здійснення податкового контролю передбачено у Податковому кодексі України), ніж у справі що розглядається.

Крім того, скаржник посилається на постанову Верховного Суду від 15 травня 2020 року у справі № 813/1885/16 у якій суд касаційної інстанції зазначив, що формальні неточності не можуть бути, за загальним правилом, самостійною підставою для скасування по суті правомірних рішень суб`єктів владних повноважень, спрямованих на забезпечення законності та захист публічних інтересів.

Разом із тим, у цій справі встановлено, що позивач мав можливість давати пояснення та заперечення за результатами проведеної перевірки під час розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а несвоєчасне повідомлення про проведення перевірки було зумовлено не встановленням особи, яка здійснює будівництво, при цьому з метою дотримання встановленого порядку до перевірки залучено працівників правоохоронних органів, як це передбачено пунктом 9 Порядку № 553.

Отже, правовідносини у справі, в якій оскаржено рішення суду апеляційної інстанції, та правовідносини у справах, в яких ухвалено постанови Верховного Суду від 20 травня 2020 року (справа № 813/3463/16), від 21 лютого 2020 року (справа № 826/17123/18), від 15 травня 2020 року (справа № 813/1885/16), від 12 лютого 2019 (справа № 813/578/17), не є подібними, що виключає касаційний перегляд оскаржуваної постанови апеляційного суду з підстави та у випадку, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС.

Висновки Верховного Суду у постанові, на яку в касаційній скарзі зроблено посилання в обґрунтування підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС, не є іншими, ніж висновки викладені в оскаржуваних судових рішеннях.

Інше вирішення судом апеляційної інстанції спору у цій справі в порівнянні із результатами касаційного перегляду справ №№ 813/3463/16, 826/17123/18, 813/1885/16, 813/578/17 обумовлено іншим складом обставин у справі та оцінкою доказів. Сформовані Верховним Судом правові позиції щодо застосування правових норм при розгляді справ цієї категорії повинні враховуватися судом відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС стосовно встановлених обставин у справі.

Відповідно до пункту 5 частини першої статті 339 КАС суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постановах Верховного Суду та на які посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.

Що стосується оскарження Інспекцією судових рішень з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС, слід зазначити, що у подібних правовідносинах, а саме за обставин, що відповідачем не були вжиті допустимі та необхідні заходи для прибуття та участі позивача або його представників на об`єкті містобудування, при цьому, акт, складений за відсутності суб`єкта містобудування, може бути підставою для складання протоколу, припису та постанови про накладення штрафу, що порушило права позивача, а саме право бути присутнім під час проведення перевірки, подавати заперечення на акт перевірки та надавати пояснення з приводу нібито встановлених порушень, Верховний Суд вже сформулював правовий висновок, зокрема у постанові від 21 травня 2020 року у справі № 208/6557/16-а.

При цьому в оскаржуваних рішеннях суди лише додатково зазначили, що відповідачем під час проведення перевірки не було з`ясовано дійсного власника об`єкта будівництва, що також було наслідком незабезпечення права позивача на участь в здійсненні державного архітектурно-будівельного контролю, що в свою чергу не впливає на результат розгляду справи та не потребує іншого правового висновку Верховного Суду.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 339 КАС суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження виявилося, що Верховний Суд у своїй постанові вже викладав висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, порушеного в касаційній скарзі, або відступив від свого висновку щодо застосування норми права, наявність якого стала підставою для відкриття касаційного провадження, і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення відповідно до такого висновку (крім випадку, коли Верховний Суд вважає за необхідне відступити від такого висновку).

З огляду на викладене, керуючись статтями 345, 339 Кодексу адміністративного судочинства України,

УХВАЛИВ:

Закрити касаційне провадження за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09 червня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Західуніверсал Плюс» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про визнання протиправними та скасування припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, з підстав, встановлених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Л.В. Тацій

Судді: Л.Л. Мороз

Т.Г. Стрелець