Справа № 320/6193/20
Суддя: Жук А.В.
Дата ухвалення: 2021-11-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 320/6193/20

адміністративне провадження № К/9901/2766/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Жука А.В.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянувши у попередньому судовому засідані адміністративну справу

за адміністративним позовом ОСОБА_1

до Офісу Генерального прокурора

про визнання протиправним та скасування рішення,

провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Київського окружного адміністративного суду від 30.09.2020 (головуючий суддя - Балаклицький А.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2020 (головуючий суддя - Беспалов О.О., судді - Парінов А.Б., Ключкович В.Ю.)

ВСТАНОВИВ:

І. Історія справи

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора, в якому просив суд визнати протиправним та скасувати рішення Одинадцятої кадрової комісії від 17.07.2020 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що висновки та мотиви, які покладені Кадровою комісією в основу спірного рішення відносно майнового стану позивача, є необґрунтованими та протиправними, оскільки зроблені шляхом перебирання на себе виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції. Крім того, позивач вказував на те, що жодних доводів щодо невідповідності позивача вимогам професійної компетентності та етики в оскаржуваному рішенні не зазначено, а також посилалася на неконституційність самої атестації, оскільки вона стосується звуження трудових прав і свобод.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 30.09.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2020, адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним і скасовано рішення Одинадцятої кадрової комісії від 17.07.2020 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації.

4. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, вказав на те, що протокол засідання Одинадцятої кадрової комісії деталізації підстав прийнятого рішення стосовно позивача не містить, спірне рішення не містить посилань на перелік документів, які підтверджують викладене у рішенні.

5. Судом першої інстанції зазначено, що здійснення контролю та перевірки декларацій, у тому числі достовірності відомостей, зазначених суб`єктом декларування у декларації, належить до виключної компетенції НАЗК. Зроблено висновок про те, що відповідач під час прийняття рішень не повинен перебирати на себе компетенцію інших органів влади в частині встановлення фактів, що згідно з нормами чинного законодавства України прямо не належать до компетенції Одинадцятої кадрової комісії, а віднесені до компетенції інших органів держави, зокрема, наводити висновки щодо достатності підстав вважати встановленими відповідні обставини, у разі відсутності рішення такого компетентного органу, прийнятого у визначеному чинним законодавством України порядку.

6. Суд першої інстанції виходив з того, що необхідною та достатньою передумовою для прийняття відповідачем висновку про невідповідність прокурора критеріям професійної етики та доброчесності є отримання кадровою комісією достовірної інформації, яка є достатньою для такого висновку, або наявність обґрунтованого сумніву щодо доброчесності та професійної етики особи, що має ґрунтуватись на чітких, формалізованих та об`єктивних критеріях такого визнання (оцінювання) та повинно підтверджуватися достатньою достовірною інформацією. Проте, наявність відповідних передумов під час розгляду даної справи судом не встановлена та відповідачем не доведена.

7. Суд апеляційної інстанції підтримав вказані висновки, та також зазначив, що у спірному рішенні Комісія обмежилася лише стислим (загальним, невизначеним) посиланням на наявність окремих начебто «обґрунтованих сумнівів» щодо відповідності позивача вимогам професійної етики та доброчесності, що жодним чином не дає змоги встановити дійсні підстави/мотиви, з яких виходила Комісія під час ухвалення такого рішення. Суд дійшов висновку про те, що спірне рішення кадрової комісії стосовно позивача не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачем не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, а зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією сумніву у доброчесності прокурора без наведеного обґрунтування такого висновку.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

8. У січні 2021 року Офісом Генерального прокурора подано касаційну скаргу на рішення Київського окружного адміністративного суду від 30.09.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2020. У касаційний скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

9. Касаційна скарга мотивована відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування п.п. 12, 13 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-ІХ від 19.09.2019, п. 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України №233 від 17.10.2019 та положень розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України №221 від 03.10.2019.

10. Відповідач зазначає, що спірне рішення, прийняте Одинадцятою кадровою комісією, містить мотиви його прийняття, висновки зроблені комісією за результатами дослідження матеріалів атестації та наданих позивачем пояснень, а Порядком №233 не передбачено, що у рішенні комісії має бути посилання на докази, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття. Вказує, що саме до повноважень кадрових комісій належить дослідження, обговорення атестації прокурора та прийняття рішень про успішне чи неуспішне її проходження.

11. Скаржник також посилається на висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 01.08.2018 у справі №826/27007/15, згідно з яким повноваження конкурсної комісії щодо прийняття відповідних рішень у межах компетенції є дискреційним, що, у свою чергу, відображене у протоколі засідання конкурсної комісії; суд в межах цієї справи не може здійснити оцінку якостей, здібностей та характеристик кандидатів на керівні посади у місцевій прокуратурі та, відповідно, встановити у кого з кандидатів найкращі якості та здібності.

12. Відповідач вважає, що кадрова комісія не зобов`язана нормами закону юридично доводити чи встановлювати невідповідність прокурора конкретному критерію, натомість уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв. Вказує, що обґрунтованість окремого рішення має встановлюватися в кожному конкретному випадку з урахуванням відповідного законодавства.

13. У відзиві на касаційну скаргу позивач вважає доводи касаційної скарги необґрунтованими, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

14. Позивач зазначає, що спірне рішення фактично ґрунтується на припущеннях відповідача, хоча воно має містити конкретні обставини, які стали підставою для його прийняття. Вказує, що під час судового розгляду відповідачем не доведено жодного з припущень комісії, що наведені в рішенні як мотиви для його прийняття.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

15. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25.01.2021 для розгляду справи №320/6193/20 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

16. Ухвалою Верховного Суду від 10.02.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 3 ч. 4 ст. 328 КАС України, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

17. Ухвалою Верховного Суду від 17.11.2021 адміністративну справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

18. ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином України, що підтверджується паспортом серії НОМЕР_1 , виданим Острозьким РВ УМВС України у Рівненській області 14.08.2002, зареєстрований та проживає за адресою: АДРЕСА_1 .

19. ОСОБА_1 з 06.06.2019 займає посаду прокурора першого відділу управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Києві, що поширює свою діяльність на Київську область прокуратури Київської області, що підтверджується наказом прокуратури Київської області від 05.06.2019 №304к.

20. У жовтні 2019 року прокурором першого відділу управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Києві, що поширює свою діяльність на Київську область ОСОБА_1 подано Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.

21. За наслідками першого етапу атестації позивач відповідно до відомості про результати тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора та деталей іспиту від 03.03.2020 набрав 74 бали та був допущений до наступного етапу атестації.

22. За наслідками другого етапу атестації позивач відповідно до відомості про результати тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки набрав 105 балів та був допущений до заключного (третього) етапу атестації.

23. Третій етап атестації проводила Одинадцята кадрова комісія, яка утворена наказом Генерального прокурора від 02.06.2020 №253.

24. На засіданні Одинадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, яке відбулось 17.07.2020, прийнято рішення №16 про неуспішне проходження прокурором атестації, яким визначено, що позивач, прокурор відділу прокуратури Київської області ОСОБА_1 не пройшов атестацію.

25. Таке рішення було прийнято у зв`язку з тим, що на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо професійної компетентності та доброчесності ОСОБА_1 у частині достовірності відомостей, указаних в деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також законності джерела доходів, витрачених на придбання у власність нерухомого майна, оскільки вартість набутого майна значно більше, ніж задекларовані доходи сім`ї ОСОБА_1 за декілька років.

26. Також, при вивченні комісією декларації ОСОБА_1 встановлено, що прокурор декларує право користування квартирою, яка належить батьку прокурора, при цьому прокурор не декларує будь-якого іншого нерухомого майна, що дозволяє дійти обґрунтованого припущення, що прокурор проживає, принаймні користується для проживання майном батька та його родини, однак цих членів родини та їх майно прокурор не декларує.

27. Крім того, при прийнятті даного рішення кадрова комісія дійшла висновку про те, що ОСОБА_1 не забезпечено додержання вимог статті 21 «Недопущення поведінки, що може зашкодити репутації» Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, оскільки його поведінка поза службою дискредитує його як працівника прокуратури та підриває авторитет прокурора.

28. Судом першої інстанції встановлено, що в матеріалах справи відсутні докази виявлення НАЗК в ході перевірки декларацій позивача порушень в частині достовірності та повноти відомостей щодо його майна.

29. В матеріалах справи наявні довідки про проходження таємної перевірки доброчесності від 08.02.2017 №25/2-8536ра-16, від 08.02.2017 №25/2-8536ра-17, від 01.08.2017 №25/2-2265ра-17, від 01.08.2018 №25/2-2746ра-18, а також довідка про результати перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади», які не містять негативних повідомлень щодо позивача.

30. Крім того, в матеріалах справи наявний висновок Вишгородської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Київській області від 04.08.2015, в якому зазначено, що за результатами проведеної перевірки з урахуванням письмових пояснень ОСОБА_1 встановлено, що ОСОБА_1 у декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за минулий рік вказано достовірні відомості щодо наявності майна (майнових прав), набутого (набутих) ОСОБА_1 за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1- 10 частини першої статті 2 Закону України «Про очищення влади», які відповідають наявній податковій інформації про майно (майнові права) ОСОБА_1 .

31. Як слідує з пояснень позивача, кошти для купівлі автомобіля надали його батьки, які з 2005 року по 2012 рік отримали офіційний прибуток 21 6000 доларів США. Розмір їх доходів, зокрема, зазначений у відповідних деклараціях про доходи, даних про отримані доходи з 1998 року по 2020 рік, а також в договорі про продаж квартири.

ІІІ. Позиція Верховного Суду України

32. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

33. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

34. Підставою для відкриття касаційного провадження скаржник визначив відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування п.п. 12, 13 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-ІХ від 19.09.2019, пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України №233 від 17.10.2019 та положень розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України №221 від 03.10.2019.

35. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, враховує, що після подання цієї касаційної скарги Верховний Суд сформував правові висновки щодо застосування приписів пунктів 12 Порядку №233, положень Порядку №221, зокрема, у постановах від 27.10.2021 у справі №340/3563/20 та від 21.10.2021 у справі №640/154/20, які підлягають врахуванню у цьому касаційному провадженні.

36. Верховний Суд зауважує, що підставою для скасування спірного рішення судами попередніх інстанцій визначено відсутність у ньому мотивів прийняття, посилань на конкретні обставини і підстави, а також відсутність у відповідача будь-яких доказових доводів, які б слугували і стали підставою для дискреційних висновків комісії, згідно з якими позивач не відповідає законодавчо визначеним критеріям для зайняття посади прокурора, перевірка на наявність яких здійснюється в межах атестації прокурорів.

37. Відповідно до пунктів 12, 13 розділу ІІ Закону №113, які кореспондуються з пунктами 5, 6 розділу І Порядку №221, предметом атестації є оцінка: професійної компетентності прокурора; професійної етики та доброчесності прокурора.

Атестація прокурорів включає такі етапи:

1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди;

2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.

38. Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що співбесіда із прокурором проводиться лише з метою встановлення дотримання прокурором вимог професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

39. Згідно з пунктами 9-11 розділу IV Порядку №221 для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).

Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.

40. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_1 успішно пройшов перші два етапи атестацій та був допущений до наступного етапу - співбесіди. За наслідками проведення співбесіди з позивачем кадрова комісія прийняла спірне рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, яке мотивовано висновком комісії про його невідповідність вимогам професійної етики та доброчесності, через наявні обґрунтовані сумніви щодо професійної етики та доброчесності, які, у свою чергу, обґрунтовуються таким:

- вартість набутого у 2012 році позивачем майна - транспортного засобу - значно більше, ніж задекларовані доходи сім`ї ОСОБА_1 за декілька років;

- прокурор декларує право користування квартирою, яка належить батьку прокурора, при цьому прокурор не декларує будь-якого іншого нерухомого майна, що дозволяє дійти обґрунтованого припущення, що прокурор проживає, принаймні користується для проживання майном батька та його родини, однак цих членів родини та їх майно прокурор не декларує;

- ОСОБА_1 не забезпечено додержання вимог статті 21 «Недопущення поведінки, що може зашкодити репутації» Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, оскільки його поведінка поза службою дискредитує його як працівника прокуратури та підриває авторитет прокурора.

41. Зі змісту спірного рішення кадрової комісії судами попередніх інстанцій встановлено, що у ньому кадрова комісія не зазначила, на підставі яких доказів комісія дійшла висновку про невідповідність позивача вимогам професійної етики та доброчесності. Такі документи не долучено відповідачем до матеріалів справи.

42. Також, судами попередніх інстанцій було досліджено протокол засідання кадрової комісії від 17.07.2020 та встановлено, що він також не містить деталізації підстав прийнятого рішення стосовно ОСОБА_1 .

43. В касаційній скарзі відповідач стверджує, що Порядком №233 не передбачено, що у рішенні комісії має бути посилання на докази, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття. Вважає, що кадрова комісія не зобов`язана нормами закону юридично доводити чи встановлювати невідповідність прокурора конкретному критерію, натомість уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв. Вказує, що обговорення атестації прокурора та прийняття рішень про успішне чи неуспішне її проходження є дискреційними повноваженнями кадрової комісії.

44. Згідно з п. 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України №233 від 17.10.2019, рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

45. Верховний Суд наголошує, що обґрунтування вмотивованості прийнятого рішення лише дискреційністю повноважень та виключною компетенцією кадрової комісії не може вважатися достатнім, оскільки рішення, наслідком якого є звільнення прокурора з посади, повинно бути, насамперед, об`єктивним та має повною мірою висвітлювати інформацію (давати відповіді на питання) щодо професійної компетентності прокурора, а також щодо відповідності прокурора критеріям професійної етики та доброчесності.

46. Процес та результат атестації повинні бути зрозумілими як безпосереднім учасникам цих відносин, зокрема прокурору, так і суспільству загалом, адже коли йдеться про необхідність сформувати професійний прокурорський корпус, якому довіряло б суспільство, то обґрунтованість/умотивованість та зрозумілість рішення щодо відповідності прокурора вимогам професійності та доброчесності є необхідною для цього умовою та гарантією. Лише у разі наведення кадровою комісією обґрунтованих мотивів можливо перевірити правомірність процедури атестації та ухваленого рішення (як форми зовнішнього вираження дискреційних повноважень державного органу). Саме у такий спосіб може забезпечуватися належний публічний та судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень.

47. Верховний Суд вже роз`яснював, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень «суб`єктивізує» акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення (наприклад, постанови Верховного Суду від 10.04.2020 у справі №819/330/18, від 10.01.2019 у справі №2040/6763/18, від 21.10.2021 у справі №640/154/20).

48. Верховний Суд наголошує, що рішення можна вважати вмотивованим, якщо в ньому зазначено обставини, що мають значення для правильного вирішення кожного з перелічених у Порядку №221 питань, які мають бути дослідженні в рамках атестації прокурора; є посилання на докази, на підставі яких ці обставини встановлено; є оцінка доводів та аргументів особи, щодо якої застосовується процедура атестації; є посилання на норми права, якими керувалася Комісія. Таке рішення повинно містити судження Комісії щодо професійної, особистої, соціальної компетентності прокурора, його доброчесності та професійної етики, відтак його здатності на належному рівні здійснювати покладені на нього законом обов`язки на займаній посаді.

49. У цій справі Верховний Суд вважає за необхідне звернути увагу, що відсутність у рішенні, прийнятому за наслідками атестації/окремого її етапу, мотивів, з яких кадрова комісія дійшла висновку про неуспішне проходження атестації прокурором, слугує підставою для його судового оскарження згідно з пунктом 6 розділу V Порядку №221. У свою чергу, це покладає на кадрові комісії обов`язок обґрунтувати рішення про проходження або непроходження атестації прокурором у такий спосіб, щоб рішення достатнім чином містило мотиви, на яких воно базується.

50. Колегія суддів враховує доводи касаційної скарги про те, що обґрунтованість окремого рішення має встановлюватися в кожному конкретному випадку з урахуванням відповідного законодавства, однак при цьому зазначає, що законодавчо встановлена можливість оскарження рішення кадрової комісії сама по собі вже встановлює обов`язок суб`єкта владних повноважень обґрунтувати свої висновки доказами.

51. Виходячи з цього, необхідно, щоб рішення комісії про невідповідність прокурора, який проходить атестацію, критеріям доброчесності, не просто містило мотиваційну частину, а щоб ця мотиваційна частина доповнювалася документами, які перевіряються, і які містять інформацію та посилання на порушення прокурором певних стандартів професійної етики та доброчесності. Наведений висновок вже був викладений Верховним Судом у постанові від 27.10.2021 у справі №340/3563/20.

52. Суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що наведені підстави Кадрової комісії для висновку про невідповідність позивача вимогам професійної етики, свідчать про недотримання відповідачем вимог щодо ясності, чіткості, доступності, зрозумілості та обґрунтованості прийнятого рішення за результатами атестації, виконання яких є запорукою доведення до прокурора, який проходить атестаційну процедуру, правомірності прийнятого щодо нього рішення та передбачуваності наслідків його прийняття.

53. Так, спірне рішення зводиться до наявності сумнівів у комісії у частині достовірності відомостей, указаних в деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а саме: вартість набутого позивачем майна значно більше, ніж задекларовані доходи його сім`ї за декілька років, а також незазначення у деклараціях батька та його родини, нерухомим майном якого, за припущеннями комісії, користується і проживає позивач. Крім того, у спірному рішенні зазначено, що поведінка позивача поза службою дискредитує його як працівника прокуратури та підриває авторитет прокурора.

54. Разом з тим, згідно з частиною першою статті 4 Закону України №1700-VII від 14.10.2014 «Про запобігання корупції» Національне агентство з питань запобігання корупції є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

55. За приписами пункту 8 частини першої статті 11 Закону №1700-VII до повноважень НАЗК належать здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

56. Відповідно до частини першої та другої статті 50 Закону №1700-VII НАЗК проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей. У разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб`єкт декларування, та спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції.

57. Отже, повноваження стосовно здійснення контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, незалежно від посади, яку займає така особа, віднесені до виключної компетенції НАЗК і можуть бути реалізовані в порядку, визначеному Законом №1700-VII.

Аналогічні висновки містяться у постанові Верховного Суду від 13.05.2021 у справі №120/3458/20-а.

58. Водночас, в матеріалах справи містяться довідки про проходження таємної перевірки доброчесності від 08.02.2017 №25/2-8536ра-16, від 08.02.2017 №25/2-8536ра-17, від 01.08.2017 №25/2-2265ра-17, від 01.08.2018 №25/2-2746ра-18, довідка про результати перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади», які не містять негативних повідомлень щодо позивача, а також висновок Вишгородської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Київській області від 04.08.2015, в якому зазначено, що за результатами проведеної перевірки встановлено, що ОСОБА_1 у декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за минулий рік вказано достовірні відомості щодо наявності майна (майнових прав), набутого (набутих) ОСОБА_1 за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1- 10 частини першої статті 2 Закону України «Про очищення влади», які відповідають наявній податковій інформації про майно (майнові права) ОСОБА_1 .

59. Також, як встановлено судами попередніх інстанції, доказів фактичного проживання разом із позивачем та його дружиною інших осіб, зокрема батька позивача, за адресою нерухомого майна, що належить батьку позивача, матеріали справи не містять.

60. Також, колегія суддів звертає увагу на те, що зазначаючи про те, що поведінка позивача поза службою дискредитує його як працівника прокуратури та підриває авторитет прокурора в частині недодержання вимог статті 21 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, відповідачем не було встановлено відповідних фактів належним чином, а тому наявність передумов для прийняття висновку про невідповідність прокурора критеріям професійної етики та доброчесності відповідачем не доведена, про що вірно зауважено судом першої інстанції.

61. Наведені обставини очевидно суперечать висновкам кадрової комісії, а тому комісія, вважаючи, що дії позивача суперечать вимогам професійної етики та порушують норми законодавчих актів або ж Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, була зобов`язана належним чином обґрунтувати відповідні висновки, та з посиланням на конкретні докази та обставини пояснити, в чому саме полягають допущені позивачем порушення та чому, на думку комісії, такі порушення свідчать про недотримання позивачем професійної етики. Однак, оскаржуване рішення такого обґрунтування не містить, а Кадрова комісія лише обмежилася посиланням на «наявність сумнівів щодо відповідності позивача вимогам професійної етики в частині достовірності відомостей, указаних в деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також законності джерела доходів, витрачених на придбання у власність нерухомого майна».

62. Верховним Судом не заперечується, що проведення атестації є дискреційними повноваженнями комісії, водночас, як слушно зауважено судом першої інстанції, обсяг цієї дискреції не може бути необмеженим і повинен підлягати зовнішньому/публічному контролю, в тому числі судовому.

63. Посилання скаржника на висновок, що міститься у постанові Верховного Суду від 01.08.2018 у справі №826/27007/15, згідно з яким суд в межах цієї справи не може здійснити оцінку якостей, здібностей та характеристик кандидатів на керівні посади у місцевій прокуратурі та, відповідно, встановити у кого з кандидатів найкращі якості та здібності, Судом не приймається, з огляду на наступне.

64. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що вказана постанова була прийнята в часі раніше, до запровадження Законом №113-ІХ атестації прокурорів Генеральної прокуратури України як однієї з умов для їх переведення в Офіс Генерального прокурора, отже у наведеній скаржником справі Верховним Судом не досліджувалося питання застосування до правовідносин, пов`язаних з проведенням атестації прокурорів, положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», Порядку №221, Порядку №233, тобто висновки Верховного Суду, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, не є релевантними по відношенню до спірних правовідносин. Таким чином, Верховним Судом відхиляються посилання позивача на вищенаведену постанову Верховного Суду.

65. З приводу можливості оцінки судами актів та дій органів державної влади під час виконання ними дискреційних повноважень ЄСПЛ у своїх рішеннях зробив правовий висновок, згідно з яким у таких випадках судовий контроль є обмеженим.

66. Зокрема, ЄСПЛ вказав, що за загальним правилом національні суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак суди повинні проконтролювати, чи не є викладені в них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

67. Суд не може підміняти орган, уповноважений приймати дискреційне рішення, водночас суд зобов`язаний перевірити межі застосування таких дискреціних повноважень, якщо спірне рішення оскаржується в судовому порядку, зокрема, з підстав його невмотивованості та необґрунтованості.

68. Дискреційні повноваження суб`єктів владних повноважень та їхніх посадових осіб не є безмежними та мають відповідати приписам чинного законодавства.

69. Судовий контроль за реалізацією суб`єктами владних повноважень їхніх дискреційних повноважень здійснюється за визначеними частиною другої статті 2 КАС України критеріями, зокрема, чи діяли вони, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), добросовісно, розсудливо, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

70. З огляду на наведені правові норми, а також міжнародні стандарти, рішення кадрової комісії, ухвалене за результатами атестації, зокрема її третього етапу, має містити обґрунтований висновок про те, за якими саме критеріями (компетентності, професійної етики або доброчесності) та на підставі яких доведених фактів, прокурор не відповідає займаній посаді та, відповідно, підлягає звільненню.

71. Таким чином, Верховний суд відхиляє посилання представника Офісу Генерального прокурора щодо дискреційних повноважень кадрових комісій та відсутності повноважень у суду здійснювати оцінку предмету атестації, зокрема, на відповідність його обґрунтованості та вмотивованості, тобто дотриманню пункту 12 Порядку №233.

Вищезазначене узгоджується з позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 27.10.2021 у справі №340/3563/20 та від 21.10.2021 у справі №640/154/20.

72. З урахуванням наведеного, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, про те, що зазначені висновки кадрової комісії про невідповідність позивача вимогам професійної етики в частині достовірності відомостей, указаних в деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також законності джерела доходів, витрачених на придбання у власність нерухомого майна, є необґрунтованими, суб`єктивними і такими, що зроблені на підставі припущень та за відсутності будь-яких належних доказів, які б окремо або в сукупності свідчили про порушення позивачем вимог законодавства у сфері запобігання корупції, зокрема щодо відповідності витрат і майна прокурора та членів його сім`ї задекларованим доходам, декларування ним недостовірних відомостей, наявності ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості набутих активів.

73. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни рішення Київського окружного адміністративного суду від 30.09.2020 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2020 відсутні.

74. Згідно зі ст. 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

75. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

76. З огляду на результат касаційного перегляду справи перерозподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.

2. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року у справі № 320/6193/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіА.В. Жук А.Г. Загороднюк В.М. Соколов