Справа № 813/2243/17
Суддя: Мороз Л.Л.
Дата ухвалення: 2021-11-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 813/2243/17

адміністративне провадження № К/9901/5237/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мороз Л.Л.,

суддів: Стародуба О.П., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 813/2243/17

за позовом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Львівська дирекція Українського державного підприємства поштового зв`язку «Укрпошта», про визнання протиправними дій та скасування рішень, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Львівської дирекції Українського державного підприємства поштового зв`язку «Укрпошта» на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року, прийняте у складі головуючого судді Ланкевича А.З., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого Багрія В. М., суддів Рибачука А. І., Старунського Д. М.,

В С Т А Н О В И В:

Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові звернулась з позовом, в якому просила:

- визнати протиправними дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо винесення рішення про скасування від 18 травня 2017 року №11-н/пз та припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 18 травня 2017 року №11-н/пз;

- скасувати рішення про скасування від 18 травня 2017 року №11-н/пз;

- скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 18 травня 2017 року №11-н/пз.

Справа розглядалась судами неодноразово.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2019 року, позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення ДАБІ України № 11-н/пз від 18 травня 2017 року.

Визнано протиправним та скасовано припис ДАБІ України № 11-н/пз від 18 травня 2017 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 22 лютого 2017 року Львівська дирекція УДППЗ «Укрпошта» звернулася до відповідача із зверненням № 01-06-39 «Щодо незаконного накладення штрафу», у якому просила скасувати рішення позивача - постанову № 006-вих-671/16 від 06 лютого 2017 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності щодо об`єкта: «Реконструкція з розширенням Українським державним підприємством поштового зв`язку «Укрпошта» будівлі на вул. Словацького, 1 у м. Львові за рахунок прибудови котельні на комбінованому паливі».

24 лютого 2017 року Департаментом ДАБІ у Львівській області скеровано Інспекції ДАБК у м. Львові вимогу головного інспектора будівельного нагляду № 1013-6/1240-17 щодо надання інформації та належним чином завірених копій документів, складених за результатами здійснення відповідних заходів контролю щодо об`єкта будівництва за адресою: м. Львів, вул. Словацького, 1.

06 березня 2017 року, з метою виконання цієї вимоги, позивач надіслав на адресу відповідача відповідні документи. За результатами їх перевірки встановлено, що 23 січня 2017 року посадовими особами Інспекції ДАБК у м. Львові, у присутності представника замовника - начальника технічного відділу Львівської дирекції УДППЗ «Укрпошта» Новосада В. П., проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва «Реконструкція з розширенням Українським державним підприємством поштового зв`язку «Укрпошта» будівлі на вул. Словацького, 1 у м. Львові за рахунок прибудови котельні на комбінованому паливі». За результатами здійснення відповідних заходів контролю посадовими особами Інспекції складено акт перевірки від 23 січня 2017 року, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23 січня 2017 року, припис про заборону експлуатації закінченого будівництвом об`єкта, не прийнятого в експлуатацію, від 23 січня 2017 року, та винесено постанову по накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06 лютого 2017 року № 006-вих-671/16 (щодо Львівської дирекції УДППЗ «Укрпошта»).

Під час проведення документальної перевірки, яка відбулась 17 січня 2017 року з виїздом на місце, встановлено, що на об`єкті будівництва завершено будівельні роботи по реконструкції з розширенням УДППЗ «Укрпошта» будівлі на вул. Словацького, 1 у м. Львові за рахунок прибудови котельні на комбінованому паливі. Крім того, встановлено здійснення експлуатації об`єкта без зареєстрованої декларації про готовність об`єкта до експлуатації, що підтверджено проведеною фотофіксацією. У зв`язку із цим, позивач дійшов до висновку про порушення Львівською дирекцією УДППЗ «Укрпошта» вимог містобудівного законодавства, а саме: частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пункту 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 (далі Порядок № 461).

18 травня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Департаменту ДАБІ у Львівській області Якимець Г. В. із залученням начальника інспекційного відділу Департаменту ДАБІ у Львівській області Чопка В. С., згідно з наказом від 20 квітня 2017 року № 662 та на підставі довідки про результати документальної перевірки від 13 квітня 2017 року, проведено позапланову перевірку дотримання Інспекцією ДАБК у м. Львові (вул. Угорська, 7а, м. Львів) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

За результатом перевірки складено акт № 11-н/пз перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 18 травня 2017 року.

Згідно з актом № 11-н/пз від 18 травня 2017 року, в ході здійснення документальної перевірки наданих на вимогу Інспекції ДАБК у м. Львові документів відповідач встановив порушення позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме:

- в акті перевірки, протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23 січня 2017 року та постанові про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06 лютого 2017 року № 006-вих-671/16 відсутнє чітке посилання на відповідні документи, що підтверджують ознаки експлуатації відповідного об`єкта (щодо постачання необхідних для його функціонування ресурсів - води, газу, тепла, електроенергії, документи щодо підтверджують надання відповідних послуг тощо). Додатково було надано фотокопії об`єкта невизначеного характеру з датою фіксування фотокопії - 17 січня 2017 року (не відповідає даті фіксування порушень, вказаних в процесуальних документах), що суперечить вимогам підпункту 11 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі Порядок № 553), частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням аудіо- та відеотехніки. Виходячи з вищенаведеного, дані фотокопії не можуть бути взяті до уваги;

- припис про заборону експлуатації закінченого будівництвом об`єкта, не прийнятого в експлуатацію, від 23 січня 2017 року виданий з порушенням форми бланків приписів, затверджених наказом Мінрегіонбуду № 240 від 15 грудня 2012 року;

- відповідно до пункту 5 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244 (далі Порядок № 244), накладення на суб`єкта містобудування штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності не звільняє від відповідальності, передбаченої Кодексом України про адміністративне правопорушення, посадових осіб такого суб`єкта, до службових обов`язків яких належить забезпечення дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Протокол про адміністративне правопорушення не надано;

- в акті перевірки зафіксовано відсутність декларації про початок виконання будівельних робіт на об`єкт будівництва «Реконструкція з розширенням Українським державним підприємством поштового зв`язку «Укрпошта» будівлі на вул. Словацького, 1 у м. Львові за рахунок прибудови котельні на комбінованому паливі», однак, не зазначено порушення відповідних нормативно-правових актів та не вжито відповідних заходів державного архітектурно-будівельного контролю (в т.ч. не видано припис про зупинення будівельних робіт, які виконуються без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, що є порушенням вимог пункту 2, підпункту 2 пункту 11, підпункту 3 пункту 11 Порядку № 553, пункту 2 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- в акті перевірки від 23 січня 2017 року, протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23 січня 2017 року та постанові про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06 лютого 2017 року № 006-вих-671/16 відсутня повністю інформація, що слугувала підставою для віднесення даного об`єкта будівництва до ІІІ категорії складеності та не вказано на підставі яких документів чи якого розрахунку об`єкт будівництва віднесено до ІІІ категорії складеності, що є порушення частини сьомої Порядку віднесення об`єктів будівництва до IV та V категорії складності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 року № 557 (далі - Порядок № 557).

У зв`язку із вищевказаним, відповідач прийшов до висновку про порушення позивачем вимог пункту 2, підпунктів 2, 3, 11 пункту 11 Порядку № 553; пункту 2 частини першої статті 34, частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; пункту 5 Порядку № 244; частини сьомої Порядку № 557.

18 травня 2017 року відповідач прийняв рішення № 11-н/пз про скасування:

припису про заборону експлуатації закінченого будівництвом об`єкта, не прийнятого в експлуатацію, від 23 січня 2017 року,

постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06 лютого 2017 року № 0006-вих-671/16, прийнятих Інспекцією ДАБК у м. Львові.

18 травня 2017 року відповідач виніс припис № 11-н/пз про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Вказаним приписом, на підставі пункту 29 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі Порядок № 698), частини дванадцятої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», зобов`язано позивача в 30-ти денний термін з дня його отримання усунути зазначені у ньому порушення містобудівного законодавства.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, дійшов висновку про протиправність оскаржуваних рішень відповідача, в зв`язку з чим вважав, що такі підлягають скасуванню.

У поданій касаційній скарзі третя особа просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у справі та прийняти нове рішення, яким відмовити у позові.

Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, враховуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої апеляційної інстанції не відповідає, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є частково обґрунтованими з огляду на таке.

Пунктом 5 частини другої статті 17 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Відповідно до частини четвертої статті 5 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Таким чином, коло адміністративних справ, в яких суб`єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду, є обмеженим та визначається КАС України та в спеціальних нормах закону.

В той же час, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові не навела і суд не встановив будь-яких норм Конституції України чи норм законів, які були б правовою підставою для її звернення до суду з цим адміністративним позовом.

При цьому, відповідно до п.п. 3, 4 «Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294, до повноважень Держархбудінспекції належить, зокрема, здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності. Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань: проводить перевірки, зокрема, законності рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; видає обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності об`єктами нагляду; скасовує чи зупиняє дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених законом повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з одночасним складенням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.

Таким чином, здійснюючи зазначену перевірку та приймаючи оскаржуване рішення і припис Держархбудінспекція (в особі її територіального органу) діяла на підставі, в межах своїх повноважень та у спосіб, встановлені законодавством.

При цьому, колегія суддів наголошує, що у вказаному положенні не передбачено прав та повноважень об`єктів нагляду оскаржувати рішення та дії Держархбудінспекції, прийняті (вчинені) під час проведення їх перевірок та прийнятті відповідних рішень за результатами цих перевірок.

Не передбачено таких повноважень також іншими актами законодавства, в тому числі «Положенням про інспекцію Державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові та її структури», затвердженим ухвалою Львівської міської ради від 30 вересня 2015 року № 5118.

Також колегія суддів вважає, що оскарження об`єктами нагляду дій та рішень Держархбудінспекції щодо контролю (нагляду) за їх діяльністю суперечить самій суті надання законодавством відповідачу зазначених вище контрольних функцій.

Згідно із частиною третьою статті 6 КАС (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.

Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 09 квітня 2019 року у справі №809/1891/16, від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі № 813/562/15 і підстав для відступлення від цього правового висновку колегія суддів не вбачає.

Крім того, п. 5 ч. 2 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України було передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Проте у даному випадку позивач не надав і суд не встановив існування спору між сторонами у справі як суб`єктами владних повноважень щодо реалізації їхньої компетенції у сфері контролю за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, оскільки питання компетенції розподілу повноважень органів, які здійснюють контроль у цій сфері, чітко розмежовані законодавством.

За встановлених судами обставин цієї справи, суд дійшов висновку, що у позивача у цій справі не має правових підстав для звернення до суду з таким позовом.

Відповідно до статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Згідно із частиною першою статті 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ

Колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення підлягають скасуванню, а провадження у справі слід закрити, оскільки розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, але і не належить до юрисдикції жодного іншого суду, у зв`язку з чим немає підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Львівської дирекції Українського державного підприємства поштового зв`язку «Укрпошта» задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2019 року скасувати.

Провадження у справі № 813/2243/17 за позовом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Львівська дирекція Українського державного підприємства поштового зв`язку «Укрпошта», про визнання протиправними дій та скасування рішень, закрити.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.Л. Мороз О.П. Стародуб А.Ю. Бучик