Справа № 160/11647/19
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2021-11-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 160/11647/19

адміністративне провадження №К/9901/18530/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровської області про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування припису та постанови за касаційною скаргою Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Сліпець Н.Є. від 17 грудня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шальєвої В.А., Білак С.В., Олефіренко Н.А. від 19 квітня 2021 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2019 року Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради (далі - Департамент благоустрою, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області (далі - Департамент ДАБІ у Дніпропетровській області, відповідач), в якому просить:

- визнати протиправним дії Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області щодо проведення перевірки дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті «Капітальний ремонт елементів деформаційних швів та опор зовнішнього освітлення автодорожнього мосту № 2 через р. Дніпро в м. Дніпро», за результатами якої було складено акт перевірки № 109 від 31 жовтня 2019 року;

- визнати протиправним та скасувати припис Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області від 31 жовтня 2019 року, що винесений за результатами позапланової перевірки, проведеної на об`єкті «Капітальний ремонт елементів деформаційних швів та опор зовнішнього освітлення автодорожнього мосту № 2 через р. Дніпро в м. Дніпро»;

- визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області від 5 листопада 2019 року № 7/1485 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на суму 1 806 300,00 грн.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що дії Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області щодо проведення перевірки об`єкта «Капітальний ремонт елементів деформаційних швів та опор зовнішнього освітлення автодорожнього мосту № 2 через р. Дніпро в м. Дніпро» є протиправними, оскільки направлення на перевірку не відповідає положенням статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері містобудівної діяльності», а саме: не зазначені питання, необхідність перевірки яких стала підставою для проведення заходу перевірки. Також, позивач вважає, що протиправними є припис від 31 жовтня 2019 року та постанова про накладення штрафу від 5 листопада 2019 року № 7/1485, які прийняті на підставі висновків, викладених в акті перевірки № 109 від 31 жовтня 2019 року, оскільки висновки, викладені в акті перевірки є необґрунтованими, з огляду на те, що міст із експлуатації не виводився.

3. Крім того, вилучення прокуратурою Дніпропетровської області проєктної і виконавчої документації по об`єкту в межах кримінальної справи стало перешкодою для отримання сертифікату готовності на об`єкт будівництва. Також зазначено, що відповідач тричі притягнув Департамент благоустрою до відповідальності за одне і теж саме правопорушення, а саме - за експлуатацію об`єкта будівництва, неприйнятого в експлуатацію, що не відповідає приписам статті 61 Конституції України.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2021 року, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано припис Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області від 31 жовтня 2019 року, що винесений за результатами позапланової перевірки, проведеної на об`єкті «Капітальний ремонт елементів деформаційних швів та опор зовнішнього освітлення автодорожнього мосту № 2 через р. Дніпро в м. Дніпро»; визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області від 5 листопада 2019 року № 7/1485 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на суму1 806 300,00 грн; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

5. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем під час позапланової перевірки не встановлено факту експлуатації позивачем об`єкта будівництва неприйнятого в експлуатацію, так само як і не встановлено невиконання позивачем обов`язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта містобудування після складення і комісійного підписання акта готовності об`єкта до експлуатації.

6. Враховуючи, що проєктною документацією по об`єкту «Капітальний ремонт елементів деформаційних швів та опор зовнішнього освітлення автодорожнього мосту № 2 через р. Дніпро в м. Дніпро», яка є затвердженою та такою, що пройшла експертизу, повного перекриття мосту на період виконання робіт не передбачалося, а відповідальність за експлуатацію об`єктів невведених в експлуатацію може стосуватися лише тих суб`єктів, які після закінчення будівництва та складення і належного оформлення акта готовності об`єкта до експлуатації, але до початку використання цього об`єкта, не ввели його в експлуатацію.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Департамент ДАБІ у Дніпропетровській області звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення частин другої, восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пунктів 12, 23-25 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 (далі - Порядок № 461), а також положення пункту 3.7 Державних будівельних норм А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», затверджених наказом Мінрегіону України 4 червня 2014 року № 163 (далі - ДБН А.2.2-3-2014).

9. Скаржник також посилається на неврахування судами попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях висновків Верховного Суду, висловлених у подібних правовідносинах у постановах від 24 грудня 2019 року у справі № 826/11072/16, від 18 травня 2020 року у справі № 640/10444/19, зокрема про те, що під час розгляду питання прийняття в експлуатацію орган державного архітектурно-будівельного контролю має право одержувати виконавчу документацію.

10. Крім того, скаржник вказує на необґрунтоване неврахування судами попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях висновку Верховного Суду, висловленого у постанові від 13 лютого 2018 року у справі № 826/19576/13-а.

11. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

12. Касаційна скарга надійшла до суду 21 травня 2021 року.

13. Ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 160/11647/19 за касаційною скаргою Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області, витребувано матеріали справи встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу відповідача.

14. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що на підставі направлення для проведення позапланового заходу № 109 від 11 жовтня 2019 року у період з 16 жовтня 2019 року по 31 жовтня 2019 року Департаментом ДАБІ у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті «Капітальний ремонт елементів деформаційних швів та опор зовнішнього освітлення автодорожнього мосту № 2 через р. Дніпро в м. Дніпро».

16. За результатами перевірки 31 жовтня 2019 року Департаментом ДАБІ у Дніпропетровській області складено акт перевірки № 109, яким встановлено порушення, зокрема, частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме: експлуатація об`єкта будівництва неприйнятого в експлуатацію щодо об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів із значними наслідками (СС3).

17. 31 жовтня 2019 року за результатами позапланової перевірки Департаментом ДАБІ у Дніпропетровській області складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким вимагалося від Департаменту благоустрою усунути зазначені порушення у термін до 31 листопада 2019 року; протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому зазначено, що виявлено порушення: експлуатація об`єкта «Капітальний ремонт елементів деформаційних швів та опор зовнішнього освітлення автодорожнього мосту № 2 через р. Дніпро в м. Дніпро», Дніпропетровська область, м. Дніпро, міст № 2 через р. Дніпро, неприйнятого в експлуатацію, вчинені щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з значними наслідками (СС3), чим порушено: частину восьму статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункт 12 Порядку № 461.

18. Розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності призначено на 5 листопада 2019 року о 12:30 год.

19. Листом від 1 листопада 2019 року № 3/2-3227 позивач повідомив Департамент ДАБІ у Дніпропетровській області про те, що прокуратурою Дніпропетровської області вилучено усю документацію (як проєктну, так і виконавчу), що унеможливлює проходження процедури отримання сертифікату (введення об`єкта в експлуатацію), а рух по зазначеному мосту відкрито під час проведення ремонтних робіт з початку верхової сторони, а потім з низової по черговості виконання робіт з капітального ремонту. Припинився рух лише на період технологічних процесів відповідно до проєктної документації на підставі розпоряджень міського голови. Умови припису (здача об`єкту в експлуатацію) буде виконано після повернення прокуратурою всієї документації.

20. 5 листопада 2019 року Департаментом ДАБІ у Дніпропетровській області на підставі протоколу від 31 жовтня 2019 року, акта від 31 жовтня 2019 року та припису від 31 жовтня 2019 року прийнято постанову № 7/1485 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою було визнано Департамент благоустрою винним у вчиненні правопорушення, передбаченого підпунктом 3 пункту 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 1 806 300,00 грн.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

22. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

23. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

24. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

25. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

26. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2021 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи та вимоги скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.

27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

29. Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

30. Повноваження Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

31. Одним із доводів касаційної скарги є неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень частин другої та восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пунктів 12, 23-25 Порядку № 461 та пункту 3.7 ДБН А.2.2-3-2014, внаслідок чого, на думку скаржника, суди дійшли неправильного висновку про недоведеність відповідачем факту експлуатації позивачем об`єкта будівництва неприйнятого в експлуатацію та, відповідно, вчинення ним порушення, відповідальність за яке передбачена підпунктом 3 пункту 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

32. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

33. Згідно з частиною другою статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, здійснюється на підставі акта готовності об`єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

34. Механізм прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів визначений Порядком № 461.

35. Пунктом 3 Порядку № 461 визначено, що прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, а також комплексів (будов), до складу яких входять об`єкти з різними класами наслідків (відповідальності), здійснюється на підставі акта готовності об`єкта до експлуатації шляхом видачі відповідними органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката.

36. Згідно з пунктом 11 Порядку № 461 датою прийняття в експлуатацію об`єкта є дата реєстрації декларації або видачі сертифіката.

37. Пунктами 23, 24, 25 Порядку № 461 передбачено, що сертифікат видається органом державного архітектурно-будівельного контролю за формою, наведеною у додатку 7 до цього Порядку.

38. Для отримання сертифіката замовник (його уповноважена особа) подає особисто або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронний кабінет до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю заяву про прийняття в експлуатацію об`єкта та видачу сертифіката за формою, наведеною у додатку 8 до цього Порядку, до якої додається акт готовності об`єкта до експлуатації за формою згідно з додатком 9 до цього Порядку.

39. Орган державного архітектурно-будівельного контролю приймає подані замовником заяву, акт готовності об`єкта до експлуатації та вчиняє дії у межах чинного законодавства щодо з`ясування питання достовірності відомостей у поданих документах, відповідності об`єкта проектній документації, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, за результатами яких складається довідка за формою, наведеною у додатку 10 до цього Порядку.

40. Під час розгляду питання прийняття в експлуатацію об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, орган державного архітектурно-будівельного контролю має право оглядати об`єкт із здійсненням фото- та відеофіксації, відбирати зразки продукції, призначати експертизу, одержувати проектну та виконавчу документацію, визначені будівельними нормами, стандартами і правилами, отримувати матеріали, відомості, довідки, пояснення з питань, що виникають під час огляду об`єкта, та залучати в разі потреби установи, організації, у тому числі громадські об`єднання осіб з інвалідністю, державні органи (їх консультативно-дорадчі органи).

41. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що для отримання сертифікату, яким підтверджується введення об`єкта в експлуатацію, необхідно подати заяву про прийняття об`єкта до експлуатації разом з актом готовності об`єкта до експлуатації, оформленим відповідно до додатку № 9 Порядку № 461 та підписаним після ознайомлення із проєктною і виконавчою документацією комісією у складі: замовника, генерального проектувальника, генерального підрядника, субпідрядника, головного архітектора та/або інженера проекту, інженеру технічного нагляду, страховика.

42. Частиною восьмою статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що експлуатація закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.

43. Аналогічні положення закріплені у пунктах 11, 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів».

44. Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, підставою для проведення позапланової перевірки став лист прокуратури Дніпропетровської області від 4 жовтня 2019 року № 04/2/7-1029/1, яким відповідачу було доручено провести перевірку дотримання вимог чинного законодавством України у галузі будівництва та архітектури будівельних норм, державних стандартів і правил саме відносно виконання робіт по об`єкту «Капітальний ремонт елементів деформаційних швів та опор зовнішнього освітлення автодорожнього мосту № 2 через р. Дніпро в м. Дніпро» та щодо їх відповідності вимогам проектно-кошторисної документації в межах кримінального провадження № 0001029 від 27 серпня 2018 року, порушеного за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною п`ятою статті 191, частиною третьою статті 28 та частиною першою статті 366 Кримінального кодексу України.

45. За результатом проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва складено акт перевірки № 109 від 31 жовтня 2019 року, яким встановлено порушення, зокрема, частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме: експлуатація об`єкта будівництва неприйнятого в експлуатацію щодо об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів із значними наслідками (СС3).

46. Проте жодного з порушених у листі прокуратури питань відповідач під час перевірки не з`ясовував та не встановив, в акті перевірки не зафіксував, а встановлене в цьому акті порушення обґрунтовано тим, що по мосту здійснюється рух транспорту.

47. По факту зафіксованого в акті перевірки № 109 від 31 жовтня 2019 року порушення судами попередніх інстанцій встановлено таке.

48. Проєктною документацією по об`єкту «Капітальний ремонт елементів деформаційних швів та опор зовнішнього освітлення автодорожнього мосту № 2 через р. Дніпро в м. Дніпро», яка є затвердженою та такою, що пройшла експертизу, повного перекриття мосту на період виконання робіт не передбачалося.

49. Згідно доповідної записки до проєктної документації на об`єкт «Капітальний ремонт елементів деформаційних швів та опор зовнішнього освітлення автодорожнього мосту № 2 через р. Дніпро в м. Дніпро» передбачено, що всі роботи по мосту виконуються у два етапи. На першому етапі закривається рух автотранспорту по трьох смугах руху з низової сторони мосту й виконується повний комплекс робіт з розбирання конструкцій проїзної частини мосту, опор висвітлення й облаштованістю новими конструкціями, ремонтом балок прогонових будов, а також встановлення центрального бар`єрного огородження й опор висвітлення. На другому етапі робіт виконуються аналогічні роботи при закритті 3-х смуг руху автотранспорту з верхової частини мосту.

50. Колегія суддів враховує, що аналогічні обставини встановлені судами під час розгляду справ № 160/11719/19 та № 160/11646/19 за позовом Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування приписів та постанов.

51. З огляду на встановлені обставини справи, суди попередніх інстанцій у справі, що розглядається, дійшли висновку про те, що повного перекриття мосту на період виконання робіт не передбачалося. Проєктною документацією на час виконання робіт було передбачено рух автотранспорту спочатку на низовій частині мосту, а потім - на верховій частині мосту, а тому факт руху автотранспорту не може бути безумовною підставою для висновку щодо експлуатації об`єкту до введення його в експлуатацію.

52. Колегія суддів погоджується з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки згідно з підпунктом 3.7 пункту 3 ДБН А.2.2-3-2014 капітальний ремонт - це сукупність робіт на об`єкті будівництва, введеному в експлуатацію в установленому порядку, без зміни його геометричних розмірів та функціонального призначення, що передбачають втручання у несучі та огороджувальні системи, при заміні або відновленні конструкцій чи інженерних систем та обладнання, у зв`язку з їх фізичною зношеністю та руйнуванням, поліпшенням експлуатаційних показників, а також благоустрій території. Капітальний ремонт передбачає призупинення на час виконання робіт експлуатації об`єкта в цілому або його частин (за умови їх автономності).

53. Таким чином, капітальний ремонт не означає зупинення експлуатації всього об`єкта на час виконання робіт, оскільки передбачена можливість призупинення експлуатації частини об`єкта на час виконання робіт з капітального ремонту без повного призупинення його використання за функціональним призначенням.

54. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 5 листопада 2019 року Департаментом ДАБІ у Дніпропетровській області на підставі протоколу від 31 жовтня 2019 року, акта від 31 жовтня 2019 року винесено постанову № 7/1485 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою позивача було визнано винним у вчиненні правопорушення, відповідальність за яке передбачена абзацом третім пункту 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 1 806 300,00 грн.

55. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що, оскільки відповідач не довів факту експлуатації об`єкту до введення його в експлуатацію, відповідно оскаржувана постанова № 7/1485 від 5 листопада 2019 року є протиправною та підлягає скасуванню.

56. Колегія суддів погоджується з таким висновком з огляду на наступне.

57. Відповідно до абзацу третього пункту 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваної постанови) експлуатація або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи в акті готовності об`єкта до експлуатації, вчинені щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними наслідками (СС3), - у розмірі дев`ятисот прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

58. Згідно правового висновку Верховного Суду України, викладеного у постанові від 4 березня 2014 року у справі № 21-433а13, та застосованого Верховним Судом, зокрема, у постановах від 13 лютого 2018 року у справі № 826/19576/13-а та від 21 листопада 2019 року у справі № 813/3722/16, при розгляді спорів цієї категорії суди мають з`ясовувати питання щодо наявності в діях суб`єкта містобудування складу правопорушення, зокрема, факту закінчення будівництвом відповідного об`єкта, наявності на цей момент встановленого законодавством обов`язку вводити об`єкт в експлуатацію, не введення в експлуатацію та використання об`єкта, закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов`язку із введення в експлуатацію, а також дотримання строків притягнення до відповідальності.

59. Отже, відповідальність за експлуатацію об`єктів, невведених в експлуатацію, може стосуватися лише тих суб`єктів, які після закінчення будівництва та складення і належного оформлення акта готовності об`єкта до експлуатації, але до початку використання цього об`єкту, не ввели об`єкт містобудування в експлуатацію.

60. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи було з`ясовано, що відповідач під час перевірки досліджував лише проєктну документацію та не перевіряв виконавчу документацію (визначену за переліком Порядку № 461), а тому не звернув уваги на наявність оформленого і підписаного акта готовності об`єкта до експлуатації. Останні не досліджувався та не приймався до уваги під час ухвалення оскаржуваної постанови про накладення штрафу.

61. З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що відповідачем не доведено факту експлуатації об`єкта будівництва неприйнятого в експлуатацію та не перевірено виконання позивачем обов`язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта містобудування після складення і комісійного підписання акта готовності об`єкта до експлуатації.

62. Щодо правомірності винесення відповідачем припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 31 жовтня 2019 року, крім того, що факт неправомірності постанови тягне за собою неправомірність та скасування припису, суди попередніх інстанцій звернули увагу на те, що відповідач не виконав обов`язку щодо наведення у приписі опису порушення (порушень) законодавства у сфері містобудування, а обмежився лише констатацією факту експлуатації. Не наведено фактичних обставин, на підставі яких відповідач дійшов висновків про експлуатацію невведеного в експлуатацію об`єкта також у протоколі від 31 жовтня 2019 року та акті перевірки від 31 жовтня 2019 року.

63. Крім цього, судами попередніх інстанцій встановлено, що, зазначивши у приписі про необхідність усунути порушення згідно чинного законодавства, відповідач не конкретизував, яких саме заходів має вжити позивач, не визначив способу усунення порушень і яких саме, що свідчить про нечіткість та невизначеність припису відповідача.

64. Оскільки можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанта поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень, а спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, яких саме заходів слід ужити для усунення виявлених порушень, може призвести до нового порушення позивачем чинного законодавства, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що при винесенні припису відповідачем порушено вимоги закону в частині обґрунтованості припису як акта індивідуальної дії.

65. Судами попередніх інстанцій також правильно враховано, що оригінали виконавчої і проєктної документації, яка необхідна для отримання сертифікату про введення об`єкта в експлуатацію, були вилучені прокуратурою Дніпропетровської області, що підтверджується відповідними актами прийому-передачі та ухвалами судів: Індустріального районного суду м. Дніпропетровська від 23 січня 2019 року у справі № 202/25/19; Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 6 вересня 2019 року у справі № 210/2747/19; Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 7 серпня 2019 року у справі № 210/2747/19; Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 24 жовтня 2019 року у справі № 210/2747/19.

66. При цьому, позивачем листом від 1 листопада 2019 року № 3/2-3227 було повідомлено відповідача про вилучення прокуратурою усієї документації (як проектної, так і виконавчої), яка необхідна для введення об`єкта в експлуатацію після закінчення робіт по зазначеному об`єкту.

67. Отже, з наведеного вище вбачається, що у зв`язку із вилученням прокуратурою Дніпропетровської області документів, які необхідні для введення об`єкта в експлуатацію після закінчення виконання робіт по означеному об`єкту, Департамент благоустрою з об`єктивних обставин не мав можливості надати відповідачу акти готовності об`єкта з метою отримання сертифіката від відповідача.

68. З огляду на вищезазначене та враховуючи, що відповідач не довів факту вчинення позивачем правопорушення у сфері містобудування, а акт перевірки та інші складені відповідачем під час контрольного заходу документи не містять детального опису порушення позивачем норм чинного законодавства та доказів, якими це підтверджено, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про наявність підстав для визнання протиправними та скасування припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 31 жовтня 2019 року та постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 7/1485 від 5 листопада 2019 року.

69. Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення кожного з аргументів.

70. При цьому необґрунтованими є доводи скаржника про неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків Верховного Суду, що містяться у постановах від 24 грудня 2019 року у справі № 826/11072/16 та від 18 травня 2020 року у справі № 640/10444/19, оскільки у цих справах зроблені висновки за інших обставин та, відповідно, які не мають значення для правильного вирішення справи, що розглядається.

71. Зокрема, у постанові Верховного Суду від 24 грудня 2019 року у справі № 826/11072/16 сформульовано висновок про те, що підставою для відмови у видачі сертифікату через неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу сертифіката, може бути неподання документів, які обов`язково мають бути подані, згідно із Порядком та/або неподання витребуваної контролюючим органом проектної та виконавчої документації, у разі, якщо контролюючий орган вимагав її надати.

72. При цьому у постанові від 18 травня 2020 року у справі № 640/10444/19 Верховний Суд зазначив, що видача сертифіката є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого сертифіката без необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

73. Водночас, у справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про недоведеність відповідачем факту вчинення позивачем правопорушення у вигляді експлуатації неприйнятого до експлуатації об`єкта, але не вирішували питання про правомірність видачі або невидачі позивачу сертифікату про введення об`єкта до експлуатації. Відтак, вищезазначені висновки не мають правового значення для прийняття законного та обґрунтованого рішення у цій справі.

74. Колегія суддів також враховує практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у контексті дотримання принципу належного урядування.

75. Зокрема, у рішенні у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).

76. Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункт 74).

77. У постанові Верховного Суду від 28 лютого 2020 року у справі № П/811/1015/16 наголошено, що принцип належного урядування має надзвичайно важливе значення для забезпечення правовладдя в Україні. Неухильне дотримання основних складових принципу належного урядування забезпечує прийняття суб`єктами владних повноважень легітимних, справедливих та досконалих рішень. Крім того, принцип належного урядування підкреслює те, що між людиною та державою повинні бути вибудовані саме публічно-сервісні відносини, у яких інституції та процеси служать всім членам суспільства.

78. Колегія суддів у цій справі також враховує, що відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, викладеної в Рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004 року, верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема в закони, які за змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. При цьому справедливість - одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права.

79. Отже, ця юридична позиція Конституційного Суду України поширюється і на необхідність врегулювання органами публічної влади «правової процедури», яка визначає критерії справедливого ставлення органів публічної влади до особи.

80. Як зазначено в Рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року № 5-р/2019, Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, передбачених статтями 3, 5, 6, 8, 19 Основного Закону. Названі конституційні приписи перебувають у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.

81. Тому, коли йдеться про реалізацію компетенції у межах дискреції суб`єктом владних повноважень, такі суб`єкти зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

82. Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

83. Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.

84. Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду. Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи. Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

85. Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема у постановах від 8 липня 2021 року у справі № 160/674/19, від 19 серпня 2021 року у справі № 464/7343/17, від 21 вересня 2021 року у справі № 420/4649/19.

86. При розгляді справи у касаційному порядку позивачем не наведено аргументів, які можуть бути оцінені судом як такі, що свідчать про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального, процесуального права, а тому суд погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про протиправність та необхідність скасування оскаржуваних припису від 31 жовтня 2019 року та постанови № 7/1485 від 5 листопада 2019 року.

87. Оскільки колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції під час розгляду справи та прийняття рішення, то відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає таке рішення без змін, а касаційні скарги - без задоволення.

88. Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

89. Важливо наголосити, що низка рішень ЄСПЛ дійсно містить, розвиває та удосконалює підхід до обґрунтованості (мотивованості) судових рішень.

90. ЄСПЛ наголошує, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує національні суди обґрунтовувати свої рішення (рішення у справі «Якущенко проти України», заява № 57706/10, пункт 28). До того ж, принцип належного здійснення правосуддя також передбачає, що судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони ґрунтуються (рішення у справах «Garcнa Ruiz v. Spain» [GC] (заява № 30544/96, пункт 26), «Проніна проти України» (заява № 63566/00, пункт 23), «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04, пункт 58), «Бендерський проти України» (заява N 22750/02, пункт 42)).

91. Крім того, у пункті 60 рішення «Helle v. Finland» (заява № 20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.

92. Однак, варто наголосити, що в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні, ЄСПЛ неодноразово зазначав, зокрема у рішенні «Garcнa Ruiz v. Spain» [GC] (заява № 30544/96, пункт 26) про те, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, проте вказаний підхід не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. (рішення у справах «Van de Hurk v. The Netherlands» (заява № 16034/90, пункт 61), «Шкіря проти України» (заява № 30850/11, пункт 43). Разом з тим, у вказаному рішенні Суд звертає увагу на те, що ступінь застосування обов`язку викладати мотиви може варіюватися в залежності від характеру рішення і повинно визначатися у світлі обставин кожної справи.

93. Подібних висновків щодо необхідності дотримання вказаного зобов`язання виключно з огляду на обставини справи ЄСПЛ дійшов також у рішеннях «Ruiz Torija v. Spain» (заява № 18390/91, пункт 29), «Higgins and others v. France» (заява № 20124/92, пункт 42), «Бендерський проти України» (заява № 22750/02, пункт 42) та «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03, пункт 54).

94. Так, у рішенні «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03) у пункті 54 ЄСПЛ зазначив, що не бачить жодних ознак несправедливості або свавільності у відмові судів детально розглянути доводи заявника, оскільки суди чітко зазначили, що ці доводи були повністю необґрунтованими.

95. Отже, у рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої рішення національних судів мають бути обґрунтованими, зрозумілими для учасників справ та чітко структурованими; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто мотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка постановляє рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

96. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

97. Враховуючи, що касаційний суд залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то у силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 352, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровської області залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

С.М. Чиркін