Справа № 340/8687/21
Суддя: Р.В. Жук
Дата ухвалення: 2021-11-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

про повернення позовної заяви

15 листопада 2021 року м. Кропивницький справа № 340/8687/21

Суддя Кіровоградського окружного адміністративного суду Жук Р.В., розглянувши позовну заяву

за позовомКерівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області (27400, Кіровоградська обл., м. Знам`янка, вул. Братів Лисенків,5) в інтересах держави Орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах відсутній
до Олександрійська селищна рада Кропивницького району Кіровоградської області в особі Олександрійського селищного голови (вул. Незалежності України, 42А, смт. Олександрівка, Кропивницький район, Кіровоградська область, 27300)
треті особи проСлужба у справах дітей Кропивницької районної державної адміністрації Кіровоградської області (25014, м. Кропивницький вул. Дарвіна, 25, кім. 65, 69) Служба у справах дітей Кіровоградської обласної державної адміністрації (вул. Тараса Карпи, 84, кім. 110-112, м. Кропивницький, 25006) визнання протиправним та скасування розпоряджень, -

ВСТАНОВИВ:

До Кіровоградського окружного адміністративного суду міста Києва (далі - суд) надійшов позов Керівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави (Орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах відсутній) до Олександрійська селищна рада Кропивницького району Кіровоградської області в особі Олександрійського селищного голови про визнання протиправним та скасування розпоряджень Олександрівського селищного голови від 17 лютого 2021 року №20-осн «Про реєстрацію новонародженої дитини» та від 11 березня 2021 року №34-осн «Про надання статусу дитини, позбавленої батьківського піклування» малолітньому ОСОБА_1 ».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що прокуратурою вивчено інформацію служби у справах дітей Кропивницької районної державної адміністрації, надіслану листом від 27.07.2021 за № 01-16/149 та встановлено наступне.

ІНФОРМАЦІЯ_1 у пологовому відділенні КНП «Олександрівська лікарня Олександрівської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області» ОСОБА_2 народила дитину, а саме - хлопчика. З акту закладу охорони здоров`я та органу внутрішні справ України про дитину, покинуту в пологовому будинку, іншому закладі охорони здоров`я від 29.01.2021 вбачається, що ІНФОРМАЦІЯ_2 в КНП «Олександрівська лікарня» виявлено покинуту дитину чоловічої статі, ІНФОРМАЦІЯ_1 , з прізвищем ОСОБА_3 , матір`ю якого є ОСОБА_2 .

З метою реєстрації народження ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , прийнято розпорядження Олександрівського селищного голови від 17 лютого 2021 року №20-осн «Про реєстрацію новонародженої дитини» за підписом О.Безпечного.

Розпорядженням Олександрівського селищного голови за підписом О. Безпечного від 11 березня 2021 року №34-осн «Про надання статусу дитини, позбавленої батьківського піклування малолітньому ОСОБА_1 » надано ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_3 статус дитини, позбавленої батьківського піклування.

Підставою надання статусу зазначено витяг з Державного реєстру актів цивільного стану громадян про державну реєстрацію народження від 1 березня 2021 року №1.

Пунктом 2 даного Розпорядження службі у справах дітей Олександрівської селищної ради вказано забезпечити подальше влаштування малолітнього ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_3 .

В подальшому, Олександрівською селищною радою направлено пакет документів до служби у справах дітей Кропивницької районної державної адміністрації для вирішення питання щодо постановки ОСОБА_1 на місцевий облік дітей, які можуть бути усиновлені.

Однак, листом від 20 квітня 2021 року № 01-21/146/2 Кропивницькою РДА Олександрівській селищній раді повернуто відповідні матеріали із посиланням на допущені нею порушення при встановленні ОСОБА_1 статусу дитини-сироти, а саме: невідповідність розпорядження Олександрівського селищного голови за підписом О.Безпечного від 11 березня 2021 року №34-осн «Про надання статусу дитини, позбавленої батьківського піклування» малолітньому ОСОБА_1 » вимогам Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року №866.

Олександрівською селищною радою у відповідь надіслано лист про незгоду з відповідною відмовою та вказано на законність даного розпорядження.

Вважаючи, що вищезазначені розпорядження не відповідають чинному законодавству, керівник Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області звернувся до суду з даним позовом.

Розглянувши подану заяву та додані до неї документи суд встановив наступне.

Відповідно до частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи: немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Аналогічні вимоги містять приписи пункту 2 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, де зокрема вказано, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником).

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1)підтримання публічного обвинувачення в суді; 2)організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3)представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 5, ч.ч. 3-5 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Приписами ч.ч. 1, 3 с. 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Окремими абзацами частини четвертої статті 23 установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

З наведеного вище вбачається, що прокуратура з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Конституція та закони України не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає, коли прокурор діє в інтересах громадян, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20 січня 2021 року у адміністративній справ №0440/6990/18.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) послалась на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

З огляду на наведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не можуть тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Так, з позовної заяви, прокурор на обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив, що служба у справах дітей Олександрівської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області не може бути позивачем у справі, та не спроможна самостійно здійснювати захист інтересів держави у сфері забезпечення реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, оскільки не є юридичною особою.

Тобто, прокурор вважає, що відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції та має право на звернення до суду з відповідним позовом.

З матеріалів доданих до позовної заяви вбачається, що рішенням восьмої сесії Олександрівської селищної ради восьмого скликання від 26.02.2021 за №163 затверджено Положення про Службу у справах дітей Олександрівської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області (далі - Положення).

Так, відповідно до п.1.1 Положення Служба є виконавчим органом Олександрівської селищної ради, утворюється селищною радою, підзвітна і підконтрольна селищній раді, підпорядкована її виконавчому комітету, селищному голові.

Основними завданнями Служби згідно з розділом 2 Положення є забезпечення реалізації державної політики на відповідній території у сфері соціального захисту дітей, запобігання дитячій бездоглядності та безпритульності, вчиненню дітьми правопорушень.

При цьому, п.п.18 п.2.1 розділу 2 Положення визначено, що Служба представляє орган опіки та піклування Олександрівської селищної ради в суді, прокуратурі, правоохоронних органах та інших органах, установах, організаціях з питань, що стуснуються дітей.

Більше того, п.п.3 п.2.3 розділу 2 Положення встановлено, що Служба має право звертатися до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, до суду прокуратури, правоохоронних органів та інших органів установ, організацій у разі порушення прав та інтересів дітей.

Отже, відповідно до Положення про Службу у справах дітей Олександрівської селищної ради Кропивницького району, остання має право звернення до суду із вимогами, що стуснуються дітей та у разі порушення прав та інтересів дітей.

Разом з тим, п.5 ст.28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» встановлено, що місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Таким чином, у виниклих спірних правовідносинах є компетентними та уповноваженими органами, які мають передбачене чинним законодавством право звернення до суду, так і безпосередньо із даним позовом.

Враховуючи викладене слід зазначити наступне.

За нормами п. 3 ч. 2 ст. 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

При цьому спори, які виникають із застосування зазначеної норми закону можуть виникати внаслідок різного тлумачення суб`єктами владних повноважень законодавства щодо їхньої компетенції на вирішення певних питань у сфері управління.

Із аналізу наведеної норми можна зробити висновок про те, що позивачем у компетенційних спорах є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень, відповідач, своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або у випадку, коли прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

Суб`єкти публічного адміністрування публічна адміністрація) мають певну організаційну структуру публічного адміністрування, під яким розуміється органічно єдина та чинна система органів державного управління, передусім органів виконавчої влади та владних структур місцевого самоврядування. їх посадових і службових осіб, а також установ, організацій, окремих недержавних структур, які відповідно до законодавства здійснюють публічні управлінські функції з метою задоволення публічного інтересу.

Таким чином, Олександрівська селищна рада та Кропивницька районна державна адміністрація є суб`єктами владних повноважень у сфері публічної адміністрації та між якими виник спір, що стосується здійснення владних управлінських функцій.

Так, в ухвалі від 14 березня 2018 року у справі №800/566/17 Верховний Суд зробив висновки: під компетенційним спором вважається спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень; їх особливість полягає в тому, що сторони у них - як позивач, так і відповідач - є суб`єктами владних повноважень; завдання суду в таких спорах - встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; компетенційні спори виникають виключно в межах реалізації функцій публічно-правового характеру суб`єктами владних повноважень; судовий розгляд компетенційних спорів зумовлений необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача; розмежування компетенції різних органів має ґрунтуватися, зокрема, на положенні щодо недопущення дублювання їхніх повноважень; такі спори можуть виникати на підставі прийняття рішення, вчинення дій суб`єктом владних повноважень, які, з позиції іншого суб`єкта владних повноважень, не відповідають закону, виходять за межі компетенції відповідача або прийняті з порушенням встановленої процедури тощо.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року у справі №820/3713/17 (провадження №11-1257апп18) зазначила, що компетенційними є спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їх компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб`єкти владних повноважень. Тобто позивачем у компетенційних спорах є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень (відповідач) своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

До того ж необхідне вказати, що позов, який стосується компетенції у сфері управління, може бути подано виключно суб`єктом владних повноважень до іншого суб`єкта владних повноважень, водночас нормами процесуального закону не передбачено права звернення прокурора до адміністративного суду з позовом про встановлення компетенції.

Аналізуючи вищевикладене, слід зазначити, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Так, встановлені з позовної заяви та доданих матеріалів обставини свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, Оцінка правомірності оспорюваних у цій справі рішень, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, могла бути надана судом за позовом належного позивача.

Відповідно до п.7 ч.4 ст.169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Таким чином, даний позов підлягає поверненню прокурору.

Враховуючи викладене, керуючись ч.4 ст.169, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України,

УХВАЛИВ:

Позовну заяву Керівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави (Орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах відсутній) до Олександрійська селищна рада Кропивницького району Кіровоградської області в особі Олександрійського селищного голови про визнання протиправним та скасування розпоряджень разом з доданими документами повернути позивачу.

Роз`яснити позивачеві, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Копію ухвали надіслати позивачу.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення, якщо інше не передбачено цим Кодексом.

Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею (суддями).

Ухвалу про повернення позовної заяви може бути оскаржено.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду протягом п`ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення.

Суддя

Кіровоградського окружного

адміністративного суду Р.В. Жук