Справа № 260/1155/18
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2021-11-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 260/1155/18

адміністративне провадження № К/9901/32156/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 10.07.2019 (головуючий суддя: Луцович М.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2019 (головуючий суддя: Бруновська Н.В., судді: Улицький В.З., Матковська З.М.) у справі №260/1155/18 за позовом ОСОБА_1 до Начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради Зотової Олександри Сергіївни про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У жовтні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради Зотової Олександри Сергіївни (далі - відповідач), в якому просив:

визнати протиправною бездіяльність посадової особи відповідача щодо незастосування імперативних заходів впливу (винесення припису про заборону самовільного будівництва з грубим порушенням діючих ДБН) на письмове звернення від 19.09.2018;

зобов`язати відповідача винести припис про заборону проведення будівельних робіт та «ліквідувати фундамент», котрий закладений гр. ОСОБА_2 самочинно з порушенням будівельних норм в дворі будинку на АДРЕСА_1 .

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 10.07.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2019, у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення і постановити нове рішення, яким скасувати реєстрацію декларації (дозволу) в Єдиному реєстрі документів та на офіційному сайті Держархбудінспекції України про початок будівельних робіт від 20.02.2019 № ЗК 94, як таку, що видана з порушенням вимог діючих ДБН, Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) та всупереч обов`язкових вимог Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт Загальні положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (далі - Порядок №466).

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 28.11.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 11.11.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач звернувся до відповідача із заявою від 19.09.2018 та листом-нагадуванням від 17.10.2018 щодо проведення перевірки законності здійснення будівельних робіт та надання інформації про наявність дозвільних документів на виконання будівельних робіт по АДРЕСА_2 .

За результатами розгляду зазначених звернень, відповідач листом від 19.10.2018 №11-134/16-14 повідомив позивача про вжиті ним заходи з порушеного питання. Зокрема, відповідач зазначив, що спеціалістами управління державного архітектурно-будівельного контролю була проведена позапланова перевірка з виїздом на місце, якою встановлено, що за адресою: АДРЕСА_2 власником квартири АДРЕСА_3 - гр. ОСОБА_2 виконано підготовчі роботи по демонтажу власної квартири АДРЕСА_3 на підставі повідомлення про початок виконання підготовчих робіт № ЗК 46 від 26.09.2018. Також, власником виконуються будівельні роботи по реконструкції квартири АДРЕСА_3 з розширенням під індивідуальний житловий будинок без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт, що забороняється.

У зв`язку із встановленими у ході перевірки порушеннями, посадовими особами було видано гр. ОСОБА_2 припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Вважаючи, що відповідачем неналежним чином вжиті заходи реагування щодо порушеного у зверненнях питання, позивач звернувся із цим позовом до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що у кінці літа 2018 року невідомі особи самовільно, без узгодження із мешканцями (власниками) у дворі АДРЕСА_2 та з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил почали будівництво трьохповерхової будівлі. Зазначає, що попри звернення до відповідача про порушення на об`єкті будівництва вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, орган державного архітектурно-будівельного контролю не вжив достатніх заходів реагування шляхом припинення самовільного будівництва.

Відповідач позов не визнав. Стверджує, що ним були вжиті достатні заходи реагування на усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме: проведено перевірку, винесено обов`язковий до виконання припис, а також притягнуто гр. ОСОБА_2 до адмінвідповідальності за виконання будівельних робіт без подання повідомлення про початок їх виконання.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що контролюючим органом вжито належних заходів реагування з метою перевірки викладених позивачем у заяві від 19.09.2018 обставин шляхом проведення перевірки та притягнення винної особи до відповідальності. Також суд апеляційної інстанції констатував, що відповідач видав обов`язковий до виконання припис з вимогою гр. ОСОБА_2 зупинити усі будівельні роботи на об`єкті будівництва «Реконструкція квартири АДРЕСА_4 до моменту отримання дозвільних документів та привести усі дозвільні документи на початок виконання будівельних робіт відповідно до вимог чинного законодавства.

Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача винести припис про заборону проведення будівельних робіт на об`єкті будівництва, то суди попередніх інстанцій виходили з того, що прийняття рішень за наслідками проведених заходів відноситься до виключної компетенції контролюючого органу.

Одночасно суд апеляційної інстанції констатував, що видача приписів у формі заборони проведення будівельних робіт не передбачена законодавцем.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Касаційна скарга обґрунтованим тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник наполягає на тому, що контролюючий орган не вжив достатніх заходів для припинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що порушує його право, як власника сусідньої квартири, на належні умови проживання. Стверджує, що відповідач покриває самочинне будівництво за адресою: АДРЕСА_2 . Також скаржник впевнений, що судом першої інстанції, яке підтримане судом апеляційної інстанції, постановлено завідомо неправосудне рішення, з формальним розглядом справи.

Окрім того, за позицією скаржника, судом першої інстанції необґрунтовано відхилені його заяви про збільшення позовних вимог та про призначення у справі будівельно-технічної експертизи.

Вважає, що обраний ним у спірному випадку спосіб захисту порушених прав шляхом зобов`язання відповідача видати припис про заборону проведення будівельних робіт та ліквідацію фундаменту відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах.

Також позивач стверджує, що розгляд справи здійснювався з порушенням строків розгляду.

Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому стверджує, що ним вжито ряд заходів спрямованих на усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Позивач подав відповідь на відзив, у якому стверджує, що будівництво здійснюється за відсутності дозвільних документів та з порушенням вимог будівельних норм і правил. Також з посиланням на актуальні позиції Верховного Суду позивач стверджує, що звернення контролюючого органу до суду з позовом про знесення самочинного будівництва є належним способом захисту публічних інтересів у сфері мостобудування. При цьому, звернення з таким позовом до суду є обов`язком, а не правом контролюючого органу.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

Так, Закон №3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Статтею 6 цього Закону визначено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Приписами статті 41 Закону №3038-VI встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є: звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до статті 41 Закону №3038-VI Урядом України затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; надалі - Прядок №553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Пунктами 16-22 Порядку №553 унормовано, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис). У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.

Протокол разом з усіма матеріалами перевірки протягом трьох днів після його складення подається посадовій особі органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках.

Аналіз наведених норм права дає підстави дійти висновку про те, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю здійснюють, зокрема позапланові перевірки суб`єктів містобудування на предмет дотримання ними під час здійснення будівництва вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та інших нормативних актів, що регулюють даний вид діяльності та під час здійснення такого контролю мають право, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, окрім акта перевірки, також складати протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис). За наслідками розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності контролюючий орган має право накладати штрафи відповідно до закону.

Судами у цій справі встановлено, що відповідач відреагував на звернення позивача про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності шляхом проведення позапланової перевірки, за результатами якої, окрім акта перевірки, відносно гр. ОСОБА_2 також були складені протокол про адміністративне правопорушення від 18.10.2018 та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з вимогою зупинити усі будівельні роботи на об`єкті будівництва «Реконструкція квартири АДРЕСА_3 з розширення під індивідуальний житловий будинок за адресою: АДРЕСА_2 до моменту отримання дозвільних документів та привести усі дозвільні документи на початок виконання будівельних робіт відповідно до вимог чинного законодавства.

Також за результатами розгляду матеріалів справи про адміністративне правопорушення начальник Управління державного архітектурно-будівельного контролю Зотова О.С. визнала винним гр. ОСОБА_2 у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною п`ятою статті 96 КУпАП та наклала на нього штраф в розмірі - 8500 грн.

Отже, за встановлених у цій справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що контролюючий орган у належний спосіб відреагував на звернення позивача про порушення гр. ОСОБА_2 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Водночас законодавцем не передбачено такого способу реагування, як винесення контролюючим органом припису з вимогою заборонити суб`єкту містобудування проводити будівельні роботи та ліквідувати фундамент.

Суд апеляційної інстанції слушно зауважив, що особа яка вважає, що її права, свободи та інтереси порушені може скористатися не будь-яким, а конкретним способом захисту свого права, який прямо визначається спеціальним законом, що регламентує конкретні правовідносини.

Також обґрунтованими є висновки судів попередніх інстанцій про те, що якщо законодавець передбачив для органу влади можливість на власний розсуд визначати зміст управлінського рішення, прийнятого за результатом проведеної перевірки (видати припис щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис щодо зупинення підготовчих та будівельних робіт), то відповідно вирішення питання щодо змісту цього акту відноситься до дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень.

Щодо вимоги скаржника про ухвалення касаційним судом рішення про скасування реєстрації декларації про початок будівельних робіт від 20.02.2019 №ЗК 94, то відповідно до частини четвертої статті 341 КАС України у суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Колегія суддів також відхиляє доводи скаржника про те, що суд першої інстанції необґрунтовано повернув його заяву про уточнення позовних вимог від 26.03.2019, з огляду на таке.

Як правильно встановили суди попередніх інстанцій, позивач з посиланням на зміну обставин у заяві від 26.03.2019 просив суд зобов`язати відповідача скасувати реєстрацію декларації (дозволу) в Єдиному Реєстрі документів та на офіційному сайті Держархбудінспекції України про початок будівельних робіт від 20.02.2019 № ЗК 94.

Частиною першою статті 47 КАС України визначено, що позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.

Тобто законодавець імперативно визначив процесуальне право позивача до розгляду справи по суті змінити або предмет або підстави позову. Водночас зміна підстав і предмету позову одночасно не допускається.

Зі змісту поданої заяви вбачається, що позивач одночасно змінив і предмет і підстави позову, а тому висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, про невідповідність заяви вимогам законодавства є обґрунтованим.

Також виходячи зі змісту заявлених позивачем у цій справі позовних вимог, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для призначення у справі будівельно-технічної експертизи.

За правилами частини другої статті 350 КАС України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

Відтак, враховуючи положення зазначеної норми, колегія суддів відхиляє доводи скаржника про порушення строків розгляду справи, якщо навіть таке і мало місце.

Також помилковими є посилання скаржника на актуальні позиції Верховного Суду у справах про звернення контролюючого органу з позовом до суду щодо знесення самочинного будівництва, оскільки у цій справі правовідносини склалися за інших фактичних обставин та правового регулювання.

Наведені скаржником в касаційні скарзі аргументи були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка.

Інші доводи касаційної скарги також не знайшли свого підтвердження матеріалами справи.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України» та «Рябих проти Російської Федерації», у справі «Нєлюбін проти Російської Федерації») повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Згідно статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 10.07.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2019 у справі №260/1155/18 залишити без змін

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

В. М. Бевзенко

Л. В. Тацій