Справа № 320/8940/21
Суддя: Бевзенко В.М.
Дата ухвалення: 2021-11-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

16 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 320/8940/21

адміністративне провадження № К/9901/40030/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача Бевзенка В.М.,

суддів: Кравчука В.М., Чиркіна С.М.,

перевіривши касаційну скаргу Заступника керівника Київської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 28.07.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2021 у справі № 320/8940/21 за позовом Заступника керівника Броварської окружної прокуратури Київської області до Калитянської селищної ради Броварського району Київської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

У 2021 році Заступник керівника Броварської окружної прокуратури Київської області (далі - позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Калитянської селищної ради Броварського району Київської області (далі - відповідач), у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо оформлення правовстановлюючих документів та державної реєстрації права постійного користування земельною ділянкою під будівлями дошкільного навчального закладу (ясла-садок) "Зірочка" (07420, Київська обл., Броварський р-н., смт. Калита, пров. Молодіжний, 2), загальною площею 1,7 га;

- зобов`язати відповідача вжити заходи щодо державної реєстрації права постійного користування земельною ділянкою під будівлями дошкільного навчального закладу (ясла-садок) "Зірочка" (07420, Київська обл., Броварський р-н., смт. Калита, про. Молодіжний, 2), загальною площею 1,7 га.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 28.07.2021, яка залишена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2021 позов повернуто.

Не погоджуючись із ухвалою Київського окружного адміністративного суду та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду, позивач оскаржив їх у касаційному порядку.

Як на підстави касаційного оскарження, позивач посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та зокрема зазначає, що судові рішення ухвалені судом першої та апеляційної інстанцій прийняті без урахування правових висновків викладених у постановах Верховного Суду від 05.11.2019 у справі № 804/4585/18, від 05.03.2020 у справі № 520/6826/19, від 11.08.2020 у справі № 810/2903/18, а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц. Крім того, скаржник указує, що ця касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, а дана справа становить значний суспільний резонанс та має виняткове значення для інтересів держави у сфері охорони дитинства, забезпечення прав дітей на освіту, судові рішення підлягають перегляду Верховним Судом та мають бути скасовані як незаконні.

Дослідивши зміст касаційної скарги, Суд, дійшов такого висновку.

Статтею 129 Конституції України передбачено, що до основних засад судочинства належить забезпечення апеляційного перегляду справи. Касаційне оскарження судового рішення допускається лише у визначених законом випадках.

Згідно з частиною першою статті 13 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.

Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити у касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

Так, ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 28.07.2021, яка залишена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2021 позов у цій справі повернуто позивачеві відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.

Надаючи належну оцінку доводам касаційної скарги, слід зазначити таке.

Згідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною третьою статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Згідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, відповідно до положень статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Також статтею 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано статтею 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру», який набрав чинності 15.07.2015. Частина перша цієї статті визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно до абзаців першого та другого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 КАС України.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Конституція України та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Згідно ж із частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Також, під час перегляду ухвали першої інстанції, судом апеляційної інстанції правильно зазначено, що: «Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постанові від 17.03.2021 у справі №0440/6601/18, проаналізувавши правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, підсумувала, що таке представництво:

- по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

- по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

З матеріалів справи вбачається, що в обґрунтування підстав звернення до суду з позовом прокурор вказує про те, що прокуратурою вивчено відомості щодо стану додержання вимог земельного законодавства Калитянською селищною радою та зроблено висновок, що на земельну ділянку, площею 1,07 га, яка знаходиться у користуванні Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) "Зірочка", не оформлені правовстановлюючі документи та не здійснено державну реєстрацію права постійного користування на відповідну земельну ділянку.

Прокурор вказує, що відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під загальноосвітнім навчальним закладом створює передумови для зловживань щодо розпорядження цією земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та порушення інтересів держави в частині гарантування та можливості забезпечення прав дітей на освіту.

У той же час, суд зазначає, що прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в даному конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) "Зірочка", як користувача земельної ділянки, а не держави.»

Таким чином, Київський окружний адміністративний суд та Шостий апеляційний адміністративний суд правильно встановили, що: «прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в даному конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) "Зірочка", як користувача земельної ділянки, а не держави. При цьому, оскільки Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) "Зірочка" є юридичною особою та має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, то може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідача порушуються його права. Таким чином, суд вважає, що заступник керівника Броварської окружної прокуратури Київської області, звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави, належним чином не обґрунтував в чому саме полягає порушення інтересів держави та яка необхідність захисту інтересів держави в цьому випадку.»

Підсумовуючи наведене, слід зазначити, що залишаючи без змін ухвалу Київського окружного адміністративного суду, суд апеляційної інстанції підкреслив, що: «заступник керівника Броварської окружної прокуратури Київської області, звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави, належним чином не обґрунтував, в чому саме полягає порушення інтересів держави та яка необхідність захисту інтересів держави в цьому випадку.»

Також, Суд критично оцінює посилання скаржника на неврахування правових висновків викладених у постановах Верховного Суду від 05.11.2019 у справі № 804/4585/18, від 05.03.2020 у справі № 520/6826/19, від 11.08.2020 у справі № 810/2903/18, а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц з огляду на таке.

Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 30.01.2019 у справі № 755/10947/17 зазначала, що незалежно від того чи перераховані усі постанови, у яких викладена правова позиція, від якої відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.

При ухваленні оскаржуваних рішень судом першої та апеляційної інстанцій було враховано правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 17 березня 2021 року у справі № 0440/6601/18, від 10 грудня 2020 року у справі № 160/3835/19, які були прийняті після постанов на які у касаційній скарзі посилається позивач і Суд не вбачає підстав для відступлення від таких висновків.

Загалом, скаржник на підтвердження своєї позиції фактично зазначає про необхідність переоцінки встановлених судами у справі обставин, а також надати перевагу одним доказам над іншими, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції згідно з положеннями частини другої статті 341 КАС України.

Отже, оскаржувані судові рішення є вмотивованим і таким, що ґрунтуються на законі, зокрема положеннях пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.

Правильне застосування судом першої та апеляційної інстанції норм права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо їх застосування чи тлумачення.

Пунктом 2 частини першої статті 333 КАС України встановлено, що у разі оскарження ухвали (крім ухвали, якою закінчено розгляд справи), суд може визнати касаційну скаргу необґрунтованою та відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення.

Відповідно до пункту 5 частини першої статті 333 КАС України суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо, зокрема, суд у порядку, передбаченому частинами другою, третьою цієї статті, дійшов висновку, що касаційна скарга є необґрунтованою.

З огляду на наведене, Суд вважає, що у відкритті касаційного провадження за поданою касаційною скаргою слід відмовити.

На підставі вищенаведеного та керуючись статтями 333, 359 КАС України, Суд,

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою Заступника керівника Київської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 28.07.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2021 у справі № 320/8940/21.

Копію цієї ухвали разом із касаційною скаргою та доданими до неї матеріалами направити особі, яка її подала.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М. Бевзенко

Судді В.М. Кравчук

С.М. Чиркін