Справа № 640/21008/18
Суддя: Мартинюк Н.М.
Дата ухвалення: 2021-11-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 640/21008/18

адміністративне провадження № К/9901/27302/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Мартинюк Н.М.,

суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №640/21008/18

за позовом ОСОБА_1

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2020 року (головуючий суддя: Качур І.А.)

і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року (головуючий суддя: Оксененко О.М., судді: Лічевецький І.О., Мельничук В.П.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2018 року ОСОБА_1 предявила позов до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі також - «НКРЕКП», «Комісія»), у якому просила суд:

1) визнати протиправною відмову Комісії у наданні їй доступу до публічної інформації у формі відкритих даних на запит від 9 листопада 2018 року;

2) зобов`язати Комісію надати їй запитувану інформацію, зазначену у запиті від 9 листопада 2018 року;

3) зобов`язати Комісію подати звіт про виконання судового рішення відповідно до статті 382 Кодексу адміністративного судочинства України.

В обґрунтування позовних вимог покликається на те, що Комісія порушила її права на доступ до публічної інформації.

Так, зазначає, що через приписи статті 10-1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» і Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затвердженого постановою Уряду від 21 жовтня 2015 року №835, інформацію, що підлягає оприлюдненню Комісією у формі відкритих даних є «повна розшифровка тарифу із зазначенням закладених грошових коштів та у натуральному вимірі».

Позивачка вказує, що 9 листопада 2018 року вона направила до Комісії запит на отримання публічної інформації з проханням надати їй повну розшифровку тарифу, встановленого постановою Комісії від 25 вересня 2018 року №1080 «Про встановлення тарифу на транспортування аміаку магістральними трубопроводами ДП «Укрхімтрансаміак» для споживачів України по маршруту РС-33 - Одеський припортовий завод», із зазначенням закладених грошових коштів та у натуральному вимірі. Запевняє, що підставою для цього звернення слугувала відсутність оприлюдненої на сайті Комісії розшифровки вказаного тарифу.

Позивачка також зазначає, що Комісія листом від 16 листопада 2018 року відмовила їй у наданні запитуваної інформації, посилаючись на те, що остання відноситься до конфіденційної інформації й не може бути оприлюднена чи надана на запит.

Позивачка вважає таку відмову протиправною з огляду на те, що Закон України «Про доступ до публічної інформації» забороняє відносити до конфіденційної інформацію, яка стосується умов постачання суб`єктами господарювання, які займають домінуюче становище, або є природними монополіями, товарів, послуг та цін на них. Також стверджує, що лист-відповідь Комісії не містить застосування нею «трискладового тесту».

З огляду на це вважає, що відповідач не мав підстав для відмови у наданні їй запитуваної інформації.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2020 року, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року, відмовлено у задоволенні позову.

Суди виходили з того, що затвердження структури (розшифровки) маршрутного тарифу не передбачено Порядком формування тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами, затвердженим постановою НКРЕКП від 18 червня 2015 року №1786, відтак така інформація не підпадає під визначення публічної інформації, оскільки вона не була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.

Водночас суди відхилили аргументи позивачки про те, що розшифровка тарифу на транспортування аміаку підлягає оприлюдненню у формі відкритих даних, вказавши, що за приписами Закону України «Про доступ до публічної інформації» і Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затвердженого постановою Уряду від 21 жовтня 2015 року №835, така розшифровка надається лише стосовно діючих тарифів на теплову енергію для потреб інших споживачів (крім населення).

Зрештою суди відхили покликання позивачки на пункт 4 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та дійшли висновку про необґрунтованість її доводів стосовно відкритого характеру запитуваної інформації. У цьому контексті суди зауважили, що ДП «Укрхімтрансаміак», коли надавало до Комісії матеріали для обґрунтування встановлення тарифу на транспортування аміаку, послалося на те, що ці матеріали містять комерційну таємницю підприємства. Водночас частиною восьмою статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» передбачено, що обсяг конфіденційної інформації, який не підлягає розкриттю, визначається Комісією на підставі клопотання заінтересованих осіб з урахуванням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації». З огляду на це суди погодилися з доводами НКРЕКП, що запитувана позивачкою інформація мала статус конфіденційної, тому її зміст не міг бути розповсюджений.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів

У жовтні 2020 року позивач ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення судів попередніх інстанцій, у які просить їх скасувати й ухвалити нове рішення про задоволення позову.

В обґрунтування підстав касаційного оскарження покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, стверджуючи, що суди неправильно застосували норми Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Так, скаржниця наполягає на тому, що її запит стосувався публічної інформації у формі відкритих даних і така не могла бути віднесена до конфіденційної, адже стосувалася умов постачання природними монополіями товарів, послуг та цін на них.

Зрештою скаржниця стверджує, що суди застосували норми Закону України «Про доступ до публічної інформації» без урахування висновків Верховного Суду у подібних правовідносинах, які викладені у постановах від 30 січня 2020 року у справі №806/1959/16, від 17 лютого 2020 року у справі №826/8891/16, від 5 березня 2020 року у справі №823/1811/16, від 6 серпня 2020 року у справі №440/3005/19 щодо обов`язкового застосування «трискладового тесту» і неможливості віднесення до конфіденційної інформації суб`єкта господарювання, який займає домінуюче становище на ринку, відомостей про умови постачання послуг.

Комісія у відзиві на касаційну скаргу просить залишити без задоволення вимоги скаржниці, а судові рішення, які оскаржуються, - без змін, наполягаючи на їхній обґрунтованості та законності.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

25 вересня 2018 року НКРЕКП прийняла постанову №1080 «Про встановлення тарифу на транспортування аміаку магістральними трубопроводами ДП «Укрхімтрансаміак» для споживачів України по маршруту РС-33 - Одеський припортовий завод».

Цією постановою Комісія установила Державному підприємству «Укрхімтрансаміак» тариф 6,72 грн (без ПДВ) за 1 т нетто на транспортування аміаку магістральними трубопроводами для споживачів України по маршруту «РС-33 - Одеський припортовий завод» відстанню 29 км.

Як на правову підставу для прийняття цієї постанови Комісія послалася на статтю 5 Закону України «Про природні монополії», статтю 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та Порядок формування тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами, що затверджений постановою Комісії від 18 червня 2015 року №1786.

9 листопада 2018 року позивач направила відповідачу запит на отримання публічної інформації, у якому, покликаючись на статті 3, 4, 10, 19, 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації», просила надати їй публічну інформацію у формі відкритих даних, а саме: повну розшифровку тарифу, встановленого постановою НКРЕКП від 25 вересня 2018 року №1080 «Про встановлення тарифу на транспортування аміаку магістральними трубопроводами ДП «Укрхімтрансаміак» для споживачів України по маршруту РС-33 - «Одеський припортовий завод», із зазначенням закладених грошових коштів та у натуральному вимірі.

16 листопада 2018 року листом №10728/16/7-18 Комісія відмовила позивачці у наданні запитуваної інформації з огляду на те, що ця інформація відноситься до конфіденційної та не може бути оприлюднена або надана у відповідь на запит.

У цій відповіді НКРЕКП покликалася на положення статті 19 Конституції України, частину восьму статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», частину першу статті 7 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та зауважила, що Державне підприємство «Укрхімтрансаміак» у листі від 8 серпня 2018 року №964 вказувало на те, що всі надані до Комісії матеріали стосовно обґрунтування встановлення тарифу на транспортування аміаку магістральними трубопроводами за маршрутом «РС-33 - Одеський припортовий завод» є комерційною таємницею підприємства і призначені тільки для службового користування.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА (у редакції на час виникнення спірних правовідносин)

Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI

Цей Закон визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Пунктом 1 частини першої статті 3 цього Закону передбачено, що право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Згідно з частиною першою статті 6 вказаного Закону інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

Частиною другою цієї ж статті визначено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Відповідно до статті 7 Закону України «Про доступ до публічної інформації» конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону.

Розпорядники інформації, визначені частиною першою статті 13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Приписами пункту 4 частини першої статті 13 вказаного Закону передбачено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

Частиною четвертою статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

Водночас частиною першою статті 10-1 цього Закону визначено, публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання.

Розпорядники інформації зобов`язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах.

Згідно з абзацом 1 частини четвертої статті 10-1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України. При цьому до такого переліку Кабінет Міністрів України обов`язково включає інформацію, доступ до якої у формі відкритих даних передбачено законом.

Статтею 22 цього Закону передбачено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, зокрема, у випадку якщо інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.

Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22 вересня 2016 рок №1540-VIII

Цей Закон визначає правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.

Згідно з частиною восьмою статті 14 вказаного Закону, рішення Регулятора, крім тих частин рішень, що містять таємну інформацію, підлягають оприлюдненню протягом п`яти робочих днів з дня їх прийняття на офіційному веб-сайті Регулятора. Обсяг конфіденційної інформації, що не підлягає розкриттю, визначається Регулятором на підставі клопотання заінтересованих осіб з урахуванням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Приписами абзацу 9 пункту 3, пункту 13 частини першої статті 17 цього Закону визначено, що для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор:

- розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб`єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом;

- встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб`єктів природних монополій та інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом.

Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №835

Це Положення визначає вимоги до формату і структури наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, періодичність оновлення та порядок їх оприлюднення, а також перелік таких наборів даних.

Розпорядники інформації згідно з цим Положенням завантажують у формі відкритих даних набір даних, визначений у переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, згідно з додатком (пункт 3 цього Положення).

Додатком до вказаного Положення є Перелік наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних.

Згідно з цим Переліком інформацією, що підлягає оприлюдненню НКРЕКП у формі відкритих даних, є:

1) дані про виробництво теплової енергії;

2) дані про споживання теплової енергії;

3) повна розшифровка тарифу із зазначенням закладених грошових коштів та у натуральному вимірі;

4) аналіз виконання тарифу;

5) реєстр суб`єктів господарювання, що провадять свою господарську діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, діяльність яких регулюється НКРЕКП;

6) тарифи на комунальні послуги;

7) реєстр суб`єктів природних монополій у сфері енергетики;

8) реєстр суб`єктів природних монополій у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, захоронення побутових відходів;

9) реєстр об`єктів електроенергетики, що використовують альтернативні джерела енергії (крім доменного та коксівного газів, а з використанням гідроенергії - лише малих електростанцій);

10) ліцензійний реєстр НКРЕКП.

Постанова Кабінету Міністрів України від 25 грудня 1996 року №1548 «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)»

Цією постановою Уряд затвердив повноваження центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій щодо регулювання (встановлення фіксованих та граничних рівнів цін (тарифів), торгівельних (постачальницько-збутових) надбавок, нормативів рентабельності, запровадження обов`язкового декларування зміни) цін і тарифів на окремі види продукції, товарів і послуг згідно з додатком.

Згідно додатком до цієї постанови НКРЕКП регулює тарифи на електроенергію, що відпускається населенню для побутових потреб, та встановлює, з-поміж іншого, тарифи на транспортування магістральними трубопроводами газу природного, нафти, нафтопродуктів, аміаку та етиленових речовин, що поставляються споживачам України.

Порядок формування тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами, затверджений постановою НКРЕКП від 18 червня 2015 року №1786

Цей Порядок застосовується Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, при установленні та перегляді тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами та поширюється на всіх суб`єктів, які здійснюють господарську діяльність із транспортування аміаку магістральними трубопроводами (далі - суб`єкт господарювання). Цей Порядок не застосовується при встановленні тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами на основі багаторічного стимулюючого регулювання.

Пунктами 1, 2 розділу VIII цього Порядку установлення маршрутних тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами здійснюється НКРЕКП за умови відповідного обґрунтування суб`єктом господарювання планованих витрат, пов`язаних із транспортуванням аміаку магістральними трубопроводами.

Для встановлення маршрутних тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами суб`єкт господарювання подає до НКРЕКП не пізніше ніж за 30 робочих днів до початку планованого періоду заяву про встановлення (перегляд) тарифів (далі - заява) за формою, наведеною в додатку 1 до цього Порядку, до якої додаються:

1) пояснювальна записка до розрахунку тарифів;

2) динаміка розвитку основних техніко-виробничих показників;

3) розрахунок рівнів тарифів на планований період;

4) планований обсяг транспортування аміаку магістральними трубопроводами в розрізі маршрутів транспортування за попередній період, базовий період та очікувані зміни у планованому періоді з відповідними обґрунтуваннями;

5) розрахунок планованих матеріальних витрат та динаміка фактичних витрат за попередній період, базовий період та очікувані зміни у планованому періоді з відповідними обґрунтуваннями;

6) розрахунок планованих витрат на оплату праці, сума єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, визначена із суми витрат на оплату праці, та інформація щодо показників витрат на оплату праці за попередній, базовий і на планований періоди з відповідними обґрунтуваннями;

7) розрахунок планованих амортизаційних відрахувань на планований період та динаміка фактичних витрат за попередній, базовий і на планований періоди з відповідними обґрунтуваннями;

8) розрахунок планованих інших витрат на планований період та динаміка фактичних витрат за попередній, базовий і на планований періоди з відповідними обґрунтуваннями;

9) розрахунок планованого прибутку з урахуванням суми капітальних інвестицій на планований період та динаміка відповідних показників за попередній, базовий і на планований періоди з відповідними обґрунтуваннями;

10) інвестиційна програма (план капітальних інвестицій), схвалена (затверджена) у встановленому порядку, та розрахунок джерел її фінансування;

11) копії фінансової звітності (за попередній звітній період) - баланс, звіт про фінансові результати, звіт про рух грошових коштів, звіт про власний капітал та примітки до фінансової звітності.

Пунктами 10, 11 розділу VIII цього Порядку структурний підрозділ, до компетенції якого належить формування цінової, тарифної та інвестиційної політики в нафтогазовому комплексі, готує:

1) висновок щодо виконання суб`єктом господарювання заходів інвестиційної програми за попередній період та обґрунтованості інвестиційної програми на планований період;

2) висновок щодо обґрунтованості інвестиційної програми на планований період суб`єкта господарювання, який має намір провадити господарську діяльність з транспортування аміаку магістральними трубопроводами;

3) пропозиції щодо включення питання встановлення маршрутних тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами до порядку денного засідання НКРЕКП;

4) проект рішення НКРЕКП.

НКРЕКП відмовляє суб`єкту господарювання у встановленні або перегляді тарифу або знижує його рівень у разі:

1) встановлення факту нецільового використання коштів, прийнятих до розрахунку діючих тарифів, або фінансової неспроможності та економічної недоцільності здійснення господарської діяльності з транспортування аміаку магістральними трубопроводами суб`єктом господарювання, який має намір її провадити;

2) надання до НКРЕКП недостовірної інформації, визначеної пунктом 2 цього Порядку, або щодо необґрунтованості складових витрат та прибутку, визначених розділами V, VI цього Порядку.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з ухвалою Верховного Суду від 23 листопада 2020 року касаційне провадження у цій справі відкрите на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Предметом спору є правомірність відмови Комісії у задоволенні запиту позивачки на публічну інформацію з проханням надати їй повну розшифровку тарифу, встановленого постановою Комісії від 25 вересня 2018 року №1080 «Про встановлення тарифу на транспортування аміаку магістральними трубопроводами ДП «Укрхімтрансаміак» для споживачів України по маршруту РС-33 - Одеський припортовий завод», із зазначенням закладених грошових коштів та у натуральному вимірі.

Суди встановили, що відповідач відмовив у наданні позивачці запитуваної інформації, мотивувавши це тим, що ця інформація є конфіденційною, тобто віднесена до інформації з обмеженим доступом.

Доступ до запитуваної інформації був обмежений Комісією на підставі застереження Державного підприємства «Укрхімтрансаміак» про її приналежність до комерційної таємниці.

Враховуючи аргументи сторін і висновки судів попередніх інстанцій, у цій справі ключове питання спору стосуються того, чи є запитувана позивачкою інформація публічною.

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, виходить із такого.

Закон України «Про доступ до публічної інформації» визначає публічну інформацію як відображену та задокументовану будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформацію, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

За змістом положень частини першої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 25 грудня 1996 року №1548 «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)», Комісія мала повноваження встановлювати тарифи на транспортування магістральними трубопроводами аміаку, що поставляється споживачам України.

Водночас за змістом розділу VIII Порядку формування тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами, затвердженого постановою НКРЕКП від 18 червня 2015 року №1786, процедура встановлення тарифу на транспортування аміаку магістральними трубопроводами включає в себе, серед іншого, подання суб`єктом господарювання до НКРЕКП пакету необхідних документів, їхнє опрацювання структурними підрозділами Комісії, розгляд та прийняття рішення.

З цього випливає, що в силу своїх повноважень НКРЕКП брала безпосередню участь у створенні інформації стосовно тарифу на транспортування аміаку магістральними трубопроводами для споживачів України, а кінцевий розмір цього тарифу неможливо установити без отримання його складових частин, які надаються суб`єктом господарювання.

Зважаючи на це інформація, яка була отримана й створена Комісією у процесі виконання обов`язків по встановленню тарифу на транспортування магістральними трубопроводами Державного підприємства «Укрхімтрансаміак» для споживачів України по маршруту РС-33 - Одеський припортовий завод, є публічною інформацією.

Наведені положення законодавства свідчать про те, що Комісія повинна була володіти запитуваною інформацією.

Водночас у Переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню НКРЕКП у формі відкритих даних, відсутні перестороги чи вказівки на те, що до тарифів, повна розшировка яких підлягає оприлюдненню, належать лише діючі тарифи на теплову енергію для потреб інших споживачів (крім населення).

Суди попередніх інстанцій викладеного не врахували й помилково розтлумачили норми статей 1, 10-1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» й додатку до Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №835.

Поряд з цим, Закон України «Про доступ до публічної інформації» визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Цей Закон передбачає, що за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом (конфіденційна, таємна, службова).

Аналіз положень Закону України «Про доступ до публічної інформації» стосовно конфіденційної інформації дає підстави виокремити такі її ознаки: 1) встановлювати конфіденційність публічної інформації та визначати порядок її поширення можуть лише фізичні та юридичні особи; 2) суб`єкти владних повноважень не наділені правом відносити інформацію до конфіденційної; 3) публічна інформація не може бути віднесена до конфіденційної у випадках, визначених Законом (частини перша, друга статті 13 Закону); 4) у випадках, встановлених законодавством, не може бути обмежено доступ до визначеної інформації, у тому числі й конфіденційної (частин п`ята та шоста статті 6 Закону).

Частиною другою статті 7 Закону України «Про доступ до публічної інформації» встановлено, що розпорядники інформації, визначені частиною першою статті 13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Умови, за яких можливо поширити конфіденційну інформацію, також передбачені частиною першою статті 29 Закону України «Про інформацію», відповідно до якої інформація з обмеженим доступом може бути поширена, якщо вона є суспільно необхідною, тобто є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від її поширення.

Загалом можливість віднесення інформації до конфіденційної не слід розуміти як єдину достатню підставу для обмеження доступу до неї.

Запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1-3 частини другої статі 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Ці вимоги називають «трискладовим тестом», який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. За умови додержання сукупності всіх трьох підстав може бути обмежено доступ до інформації.

Відтак передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосовування до такої інформації «трискладового тесту».

Положення частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 цього Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженою лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі «трискладового тесту».

Отже, тягар доведення того, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.

За таких умов, відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник в листі вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.

Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності сукупності всіх трьох підстав «трискладового тесту» означає, що законних підстав для обмеження доступу до інформації немає, а відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду у складі колегій суддів Касаційного адміністративного суду від 30 січня 2020 року у справі №806/1959/16, від 17 лютого 2020 року у справі №826/8891/16, від 5 березня 2020 року у справі №823/1811/16, від 6 серпня 2020 року у справі №440/3005/19 та випливає з постанови Великої Палати Верховного Суду від 10 грудня 2019 року у справі №9901/249/19.

Відмовляючи у наданні запитуваної інформації, Комісія обмежилася повідомленням, що ця інформація відноситься до інформації з обмеженим доступом, є конфіденційною і не підлягає розголошенню, оскільки Державне підприємство «Укрхімтрансаміак» висловило застереження про її приналежність до комерційної таємниці.

Тобто відмова Комісії була спрямована на запобігання розголошенню інформації, одержаної від Державного підприємства «Укрхімтрансаміак» як комерційна таємниці, і по своїй суті ця відмова побудована на оцінці Комісією можливості завдання істотної шкоди інтересам вказаного підприємства.

Водночас зазначена відмова не містить порівняння потенційної шкоди з правом громадськості знати запитувану інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.

Суд зауважує, що пункт 2 та пункт 3 частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» фактично вимагають у кожній справі встановлювати баланс між інтересом, що захищається та якому може бути завдано шкоду від оприлюднення інформації, та правом суспільства знати запитувану інформацію. Водночас вимога встановлення при вирішенні справи судом щодо того, чи було дотримано необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), також встановлена пунктом 8 частини третьої статті 2 КАС України.

При розгляді цієї справи суди не з`ясували, чи є запитувана інформація конфіденційною у розумінні частини першої статті 7, частин першої й другої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а якщо так, то чи є суспільний інтерес в її отриманні та чи переважає цей інтерес потенційну шкоду від розголошення запитуваної інформації.

Встановлення вказаних обставин має вирішальне значення для правильного вирішення цього спору, оскільки дає змогу з`ясувати, чи правомірно діяв відповідач, відмовляючи в задоволенні запиту на публічну інформацію.

Крім цього, у контексті доводів позивачки про неможливість віднесення запитуваної інформації до конфіденційної з огляду на пункт 4 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації», судами належало на основі оцінки доказів з`ясувати, чи належить Державне підприємство «Укрхімтрансаміак» до числа суб`єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями; якщо так, то чи стосується запитувана інформація умов постачання товарів, послуг та цін на них.

В оскаржуваних судових рішеннях ці доводи не підтверджені й не спростовані, а відповідні факти достеменно не встановлені. Натомість через приписи частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в цих рішеннях.

З огляду на викладене Верховний Суд констатує обґрунтованість доводів касаційної скарги стосовно того, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права й порушили норми процесуального права. Внаслідок цього їхні висновки ґрунтуються на неповно встановлених обставинах справи.

Оскільки вказані обставини і фактичні дані залишилися поза межами дослідження судів першої та апеляційної інстанції, то з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність висновків в цілому по суті спору.

Крім цього, Суд зауважує, що запитувана інформація стосується Державного підприємства «Укрхімтрансаміак», позаяк саме через застереження цієї особи НКРЕКП віднесла відповідні відомості до конфіденційної інформації.

Наведене свідчить про те, що результат розгляду справи може мати вплив на права й інтереси Державного підприємства «Укрхімтрансаміак», однак ця особа до участі у справі не була залучена.

Внаслідок цього без залучення третьої особи до участі у справі суди вирішили питання щодо забезпечення права останньої на збереження комерційної таємниці.

Суд наголошує, що участь у справі третіх осіб з одного боку обумовлена завданням адміністративного судочинства, яким згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливий, неупереджений та своєчасний захист прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів фізичних юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а з іншого - вимогами процесуального законодавства про законність і обґрунтованість судового рішення.

Натомість правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов`язки і не реалізують комплексу своїх процесуальних прав.

За встановлених обставин справи й з огляду на характер і предмет спірних правовідносин, Суд дійшов висновку, що вирішення цього спору та ухвалення судових рішень може мати безпосередній вплив на права й обов`язки Державного підприємства «Укрхімтрансаміак», який не є учасником справи.

Отже, суди попередніх інстанцій прийняли рішення про права та інтереси особи, яка не була залучена до участі в справі.

Усунути такі недоліки під час касаційного перегляду у суду касаційної інстанції немає процесуальної можливості.

Узагальнюючи викладене, Верховний Суд констатує, що висновки судів попередніх інстанцій є передчасними й такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, які мають значення для вирішення справи, а оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена без дотримання положень статті 90 КАС України і з неправильним застосуванням норм матеріального права й порушенням норм процесуального права. Тому оскаржувані судові рішення не відповідають вимогам законності й обґрунтованості, встановленим статтею 242 КАС України.

За правилами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктом 4 частини третьої статті 353 цього Кодексу.

Згідно з пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Оскільки суди першої й апеляційної інстанцій порушили норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин справи, які мають значення для правильного вирішення справи, і прийняли рішення про права й інтереси особи, яка не була залучена до участі в справі, то оскаржувані судові рішення належить скасувати з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Зважаючи на це, касаційну скаргу належить задовольнити частково.

Під час нового розгляду справи суду першої інстанції необхідно вирішити питання про необхідність залучення Державного підприємства «Укрхімтрансаміак» до участі в справі в якості третьої особи, ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків, надати оцінку вказаним обставинам й аргументам сторін та, у залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове судове рішення по суті позовних вимог, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М. Мартинюк

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду