Справа № 240/9025/21
Суддя: Панкеєва Вікторія Анатоліївна
Дата ухвалення: 2021-11-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

08 листопада 2021 року м. Житомир справа № 240/9025/21

категорія 109010000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Панкеєвої В.А.,

секретар судового засідання Талавєр Т.Ю.,

за участю: представника позивача Рудченка М.М.,

представника відповідача Дідовець Ю.П.,

представників третіх осіб Рудика В.М., Панченка А.С., Войдевич О.А.,

Бринова Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави до Житомирської міської ради, треті особи: товариство з обмеженою відповідальністю "Компанія з управління активами "Крістал Ессет Менеджмент", товариство з обмеженою відповідальністю "Інвестиційна технологія", Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, ОК "Житлово-будівельний кооператив "Добробат", ОК "Житлово-будівельний кооператив "Кварталбуд-24", Управління Служби безпеки України в Житомирській області, Управління у справах сім`ї, молоді та спорту Житомирської міської ради, Міжнародний благодійний фонд "Місія в Україну" про визнання протиправними та скасування пункту рішення і детального плану,

встановив:

Керівник Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом, в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення Житомирської міської ради від 18.12.2017 № 892;

- визнати протиправним та скасувати детальний план території в районі вул.Чуднівської та річки Тетерів, який затверджений рішенням Житомирської міської ради від 18.12.2017 № 892.

Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду від 02 червня 2021 року відкрито спрощене позовне провадження без повідомлення учасників справи.

Ухвалою суду від 14.07.2021 відбувся перехід до розгляду справи за правилами загального позовного провадження.

Протокольною ухвалою від 11.08.2021 клопотання представників відповідача та третьої особи - товариства з обмеженою відповідальністю "Інвестиційна технологія" задоволено, залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору - Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, ОК "Житлово-будівельний кооператив "Добробат", ОК "Житлово-будівельний кооператив "Кварталбуд-24", Управління Служби безпеки України в Житомирській області, Управління у справах сім`ї, молоді та спорту Житомирської міської ради, Міжнародний благодійний фонд "Місія в Україну".

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2021 заяву ТОВ "Компанія з управління активами "Крістал Ессет Менеджмент" задоволено. Залучено до участі в справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору в адміністративній справі №240/9025/21 ТОВ "Компанія з управління активами "Крістал Ессет Менеджмент".

27 вересня 2021 року представник Міжнародного благодійного фонду "Місія в Україну" подав клопотання про залишення позову без руху з метою встановлення наявності підстав для захисту прокурором інтересів держави у суді; дотримання прокурором процедури, встановленої ч.3 та 4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру".

20 жовтня 2021 року Керівником Житомирської окружної прокуратури подано клопотання про залучення в якості позивача у справі Державну інспекцію архітектури та містобудування України.

Ухвалю суду від 20.10.2021 позов залишено без руху, позивачу надано строку для усунення недоліків шляхом надання до суду підтвердження підстав для представництва інтересів держави прокурором.

На усунення недоліків позовної заяви позивачем на адресу суду направлено лист з поясненнями щодо наявності права на представництво інтересів держави. По змісту якого вказано, що станом на момент пред`явлення позову прокуратура правомірно звернулася в інтересах держави, без визначення органу уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, проте в ході підготовчого судового засідання 19.10.2021 окружною прокуратурою до суду подано клопотання про залучення як позивача у справі Державну інспекцію архітектури та містобудування України. Постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340 утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України, якій згідно постанови № 960 від 15.09.2021 погоджено можливість здійснення повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, отже на даний час остання є уповноваженим суб`єктом владних повноважень до компетенції якого належить захист інтересів в держави у спірних правовідносинах. Одночасно із заявленням даного клопотання до Державної інспекції архітектури та містобудування України надіслано повідомлення у порядку ст.23 Закону України "Про прокуратуру" з описом виявлених прокуратурою порушень вимог містобудівного законодавства про порушення інтересів держави та необхідністю їх захисту шляхом залучення інспекції у дану справу в якості позивача.

У відповідь на повідомлення прокурора в порядку ст.23 Закону України "Про прокуратуру" від 19.10.2021 Державна інспекція архітектури та містобудування України процитувала положення чинного законодавства, на які також посилався і прокурор, щодо своїх повноважень без будь яких висновків, пропозицій чи клопотань щодо її залучення у розгляд даної справи в якості позивача. Інспекцією також не надано будь-якої інформації щодо намірів вжити будь-які інші заходи реагування щодо описаних прокурором порушень вимог закону.

З огляду на ту обставину, що Державна інспекція архітектури та містобудування України фактично самоусунулось від здійснення своїх повноважень у спірних правовідносинах, позивач вважає позов обгрунтованим. А тому просить продовжити розгляд справи №240/9025/21 та залучити Державну інспекцію архітектури та містобудування України в якості позивача.

В судовому засіданні прокурор клопотання про залучення позивача підтримав.

Представник відповідача та представники третіх осіб - Міжнародного благодійного фонду "Місія в Україну", товариства з обмеженою відповідальністю "Інвестиційна технологія", Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради проти залучення позивача заперечили та вказали, що прокурор не обгрунтував наявності підстав для звернення прокурора до суду та не довів наявності підстав для захисту інтересів держави та в чому саме полягає такий державний інтерес. Прокурор по даній справі є неповноважною особою, в розуміннінні статті 53 КАС України та ст.23 Закону України "Про прокуратуру", яка має право подавати такий позов, оскільки на час звернення до суду і на теперішній час орган державного архітектурно-будівельного контролю існував та існує.

Представники третіх осіб - товариства з обмеженою відповідальністю "Компанія з управління активами "Крістал Ессет Менеджмент", ОК "Житлово-будівельний кооператив "Добробат", ОК "Житлово-будівельний кооператив "Кварталбуд-24", Управління Служби безпеки України в Житомирській області та Управління у справах сім`ї, молоді та спорту Житомирської міської ради в судове засідання 08.11.2021 не з`явились, про дату, час та місце судового розгляду повідомлялись належним чином і вчасно. Причину неявки суду не повідомили.

Вислухавши пояснення осіб, які беруть участь у справі, та дослідивши подані документи і матеріали, суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду, виходячи з наступного.

Згідно із статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право (ч.3 ст.5 КАС України).

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Частиною 4 статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Частиною 1 статті 23 Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) встановлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до ч.3 ст.23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Окремими абзацами частини 4 статті 23 Закону №1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Велика Палата Верховного Суду в своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини 3 статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону", у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Суд проаналізував правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Наведене вище свідчить на користь висновку, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Отже, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Предметом даного позову є скасування рішення органу місцевого самоврядування щодо детального плану території, що за своєю суттю полягає у визначенні питання дотримання норм містобудівного законодавства.

Надані позивачем пояснення наявності повноважень звернення до суду з відповідним позовом обґрунтовані тим, що Державна інспекція архітектури та містобудування України фактично самоусунулось від здійснення своїх повноважень у спірних правовідносинах.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Прокурором в повідомленні в порядку ст.23 Закону України "Про прокуратуру" доведено до відома Державну інспекцію архітектури та містобудування України, що прокуратурою уже виявлено порушення вимог закону, до моменту початку здійснення інспекцією своїх повноважень, та заявлено відповідний позов на їх усунення та для захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.

На думку прокурора, оскільки Державна інспекція архітектури та містобудування України жодних заходів вжито не було, що свідчить про обґрунтованість здійснення прокурором дій спрямованих на захист інтересів держави в судовому порядку.

Водночас доказів проведення прокуратурою перевірки компетентного органу з питань дотримання законодавства, зокрема Державної інспекції архітектури та містобудування України, а також встановлених фактів неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду, як позивача у справі до матеріалів справи №240/9025/21 не надано.

Відтак, обґрунтованих підстав для звернення прокурора з даним позовом до суду в інтересах держави судом не встановлено.

Враховуючи наведене, суд дійшов висновку, що позовну заяву подано неналежним позивачем, а тому її слід залишити без розгляду.

Керуючись статтями 240, 243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ухвалив:

Відмовити у задоволенні клопотання керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави від 20.10.2021 про залучення у якості позивача у справі №240/9025/21 Державну інспекцію архітектури та містобудування України.

Позовну заяву керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави до Житомирської міської ради, треті особи: товариство з обмеженою відповідальністю "Компанія з управління активами "Крістал Ессет Менеджмент", товариство з обмеженою відповідальністю "Інвестиційна технологія", Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, ОК "Житлово-будівельний кооператив "Добробат", ОК "Житлово-будівельний кооператив "Кварталбуд-24", Управління Служби безпеки України в Житомирській області, Управління у справах сім`ї, молоді та спорту Житомирської міської ради, Міжнародний благодійний фонд "Місія в Україну" про визнання протиправними та скасування пункту рішення і детального плану залишити без розгляду.

Ухвала суду набирає законної сили негайно після її підписання суддею.

Ухвала суду може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.

Суддя В.А. Панкеєва

Повний текст ухвали складено