Справа № 380/8493/21
Суддя: Качур Роксолана Петрівна
Дата ухвалення: 2021-11-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2021 року справа № 380/8493/21

Львівський окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Качур Р.П. за участю секретаря судового засідання Лубоцької Н.І., представниці позивача Басюк Н.В., представника відповідача Стефаніва І.І. розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції адміністративну справу за позовом Лановецької міської ради до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення виявлених порушень -

Обставини справи.

Лановецька міська рада звернулася до Львівського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Західного офісу Держаудитслужби, у якій просить визнати протиправною та скасувати вимогу про усунення порушень Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області № 131920-13/1325-2021 від 29.03.2021.

В обґрунтування заявлених позовних вимог вказано, що висновки відповідача, наведені в оскаржуваній вимозі, не відповідають, на думку позивача, положенням Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» № 268 від 09.03.2006. Вважає, що норма ч. 3 ст. 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» є бланкетною з посиланням на інший нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, з огляду на що, на думку позивача, визначення розміру допомоги на оздоровлення є правом керівника органу місцевого самоврядування з урахуванням розміру фонду оплати праці, встановленого сесією міської ради. Вказане зумовило звернення позивача до суду із цим позовом.

Ухвалою суду від 01.06.2021 провадження у справі відкрито за правилами загального позовного провадження.

Ухвалою суду від 23.09.2021 суд закрив підготовче провадження та призначив справу до судового розгляду по суті.

Представниця позивача позовні вимоги підтримала з підстав, викладених у позовній заяві та відповіді на відзив (вх. № 52567 від 22.07.2021). Вказала, що відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. Статтею 13 Закону України «Про оплату праці» передбачено, що оплата праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяг витрат на оплату праці працівників, установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом. Згідно з пунктом 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.206 № 268 надано право керівникам органів праці надавати працівникам допомогу для оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника у межах затвердженого фонду оплати. Пунктом 6 цієї Постанови передбачено, що преміювання голів обласних, районних і районних у містах рад, їх заступників, сільських, селищних і міських голів, установлення їм надбавок, надання матеріальної допомоги здійснюється у порядку та розмірах, визначених цією постановою, у межах видатків на оплату праці. Рішення про зазначені виплати приймається відповідною радою. Пунктом 8 вказаної постанови видатки, пов`язані з набранням чинності цією постановою, здійснюється в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання відповідних органів. Вказує, що Лановецькою міською радою прийнято рішення від 30 січня 2018 № 159 «Про умови оплати праці та надання відпусток міському голові», відповідно до підпункту 2 пункту 2 якого, міському голові надано право на отримання матеріальної допомоги на оздоровлення при наданні щорічної основної відпустки у розмірі середньомісячної заробітної плати. Рішенням Лановецької міської ради від 24 грудня 2017 року № 85 «Про міський бюджет на 2018 рік», від 19 грудня 2018 року № 763 «Про бюджет об`єднаної територіальної громади на 2019 рік» та від 18 грудня 2019 року № 1519 «Про бюджет об`єднаної територіальної громади на 2020 рік (код бюджету 0)», якими, одночасно із бюджетами затверджено фонди оплати праці працівників апарату Лановецької міської ради. Також зазначила про те, що у вимозі зазначено про необхідність відшкодування на користь Лановецької міської ради матеріальної шкоди (втрати) в сумі 713679,53 грн. (в тому числі ЄСВ 1244450,46 грн), заподіяної внаслідок нарахування та виплати посадовим особам міської ради матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі, що перевищує посадовий оклад, в тому числі із врахуванням норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України. Вважає, що така вимога є неможливою, оскільки відсутні порушення працівниками Лановецької міської ради покладених на них трудових обов`язків та відсутні ознаки винних протиправних дій працівників Лановецької міської ради. Крім того, звернула увагу суду на те, що ще однією із підстав для виплати допомоги на оздоровлення працівникам Лановецької міської ради у розмірі, що не може бути меншим посадового окладу, але не більшим розміру середньомісячної заробітної плати, є колективні договори, укладені між адміністрацією та працівниками Лановецької міської ради. Пунктом 5.10 колективного договору на 2016-2017 роки встановлено, що Адміністрація зобов`язується у відповідності до Постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 № 268 надавати працівникам допомогу на оздоровлення в розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати. Пунктом 4.1.7 колективного договору на 2020-2023 року встановлено обов`язок Адміністрації дотримуватися тривалості щорічної основної відпустки: для посадових осіб місцевого самоврядування не менше 30 календарних днів, а всім іншим працівникам не менше 24-х календарних днів з виплатою допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячного заробітку відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 № 268. Просила позов задовольнити повністю.

Представник відповідача щодо заявлених позовних вимог заперечив повністю, з підстав, викладених у відзиві (вх. № 45064 від 23.06.2021) та запереченні на відповідь на відзив (вх. № 52757 від 22.07.2021). Зазначив, що посилання позивача на ч. 3 ст. 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» стосовно того, що умови оплати праці посадових осіб органів місцевого самоврядування визначаються Кабінетом Міністрів України є необґрунтованим, оскільки законодавцем визначено конкретний розмір допомоги на оздоровлення (посадовий оклад), а зміни до цієї частини щодо визначення Кабінетом Міністрів України умов оплати праці посадових осіб органів місцевого самоврядування визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду № 10-рп/2008 від 22.05.2008. Тому, зазначена у позовній заяві постанова Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 № 268 в частині визначення розміру допомоги на оздоровлення посадовим особам місцевого самоврядування в розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати, не відповідає статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», яка має вищу юридичну силу. Вважає, що з цих мотивів недоречним є обґрунтування позовної заяви рішеннями Лановецької міської ради, положеннями колективних договорів у яких містяться посилання на постанову Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 № 268, а листи Мінсоцполітики України не можуть містити норм права і мають виключно рекомендаційний характер. Також вказує, що відповідно до Закону України «Про колективні договори і угоди» колективний договір, угода, укладаються на основі чинного законодавства (стаття 1), умови колективних договорів і угод, укладених відповідно до чинного законодавства, є обов`язковими для підприємств, на які вони поширюються, та сторін, які їх уклали (стаття 5). Звертає увагу суду, що слід врахувати, що для позивача спеціальним законом є Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування», а не Закон України «Про оплату праці», яким він обґрунтував позов. Вказав, що вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або в добровільному порядку. Тому така вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки для підприємства, що були об`єктом перевірки. При цьому покликається на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду у справі № 820/3534/16 та Верховного Суду у справах № 815/4341/14, 825/3661/15-а, № 826/14169/17 та № 810/2697/17. Просив відмовити у задоволенні позову.

Суд, заслухав пояснення повноважних представників сторін, всебічно і повно з`ясував всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення на позов, об`єктивно оцінив докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, встановив таке.

Відповідно до п. 6.2.7.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області на I квартал 2021 року, Управлінням Західного офісу Держаудислужби в Тернопільській області проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Лановецької міської ради за період з 01.01.2018 по 31.12.2020.

За результатами вказаного контрольного заходу, Західним офісом Держаудитслужби складено акт ревізії від 26.03.2021 № 20-22/1. Перший та третій примірник якого надано позивачу для ознайомлення та підписання 26.03.2021, другий примірник акта отримано позивачем 29.03.2021 (а.с.20-47).

Західним офісом Держаудитслужби пред`явлено позивачу вимогу від 29.03.2021 № 131920-13/1325-2021 про усунення порушень законодавства з терміном виконання до 28 травня 2021 року: забезпечити відшкодування на користь Лановецької міської ради (Лановецького міського бюджету) матеріальної шкоди (втрат) в сумі 713679,53 грн (в тому числі ЄСВ 124405,46 грн), заподіяної внаслідок нарахування та виплати посадовим особам міської ради матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі, що перевищує посадовий оклад, в тому числі із врахуванням норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України; відповідно до п. 2.4 Порядку бухгалтерського обліку окремих активів та зобов`язань бюджетних установ, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 02.04.2014 № 372 відшкодовані суми переплат матеріальної допомоги та ЄСВ перерахувати до міського бюджету (код доходу бюджету 21080500) (а.с. 8, 9).

Не погоджуючись з вимогою відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Закріплений у ч. 1 ст. 9 КАС України принцип змагальності сторін передбачає, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).

Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пунктом 7 статті 10 Закону № 2939-XII передбачено право органу фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (зі змінами і доповненнями та в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) (далі Порядок № 550).

Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналізуючи наведені вище положення законодавства, суд зазначає, що органу державного фінансового контролю надані повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, а у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16, а також постанові Верховного Суду від 30.07.2019 у справі № 0740/1005/18.

У справі, що розглядається, позивачем заявлено позовну вимогу про визнання протиправною та скасування вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 29.03.2021 за № 131920-13/1325-2021 щодо усунення порушень законодавства Лановецькою міською радою, а саме вимоги про забезпечення відшкодування на користь Лановецької міської ради (Лановецького міського бюджету) матеріальної шкоди (втрат) в сумі 713679,53 грн (в тому числі ЄСВ 124405,46 грн), заподіяної внаслідок нарахування та виплати посадовим особам міської ради матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі, що перевищує посадовий оклад, в тому числі із врахуванням норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України; відповідно до п. 2.4 Порядку бухгалтерського обліку окремих активів та зобов`язань бюджетних установ, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 02.04.2014 № 372 відшкодовані суми переплат матеріальної допомоги та ЄСВ перерахувати до міського бюджету (код доходу бюджету 21080500)

Отже, у вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства.

Таким чином, суд вважає, що в органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Відтак, вимога в частині стягнення збитків не потребує перевірки її законності та судового втручання в межах розгляду цього позову.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 28 лютого 2020 року у справі №1340/5972/18.

Враховуючи, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення. У зв`язку з цим звернення Лановецької міської ради з позовом про визнання протиправною та скасування вимоги Західного офісу Держаудитслужби 29.03.2021 за № 131920-13/1325-2021 є неналежним способом захисту порушеного права, а відтак такий позов не підлягає задоволенню.

Отже, оскільки перевірка обґрунтованості/необґрунтованості висновків органу державного фінансового контролю, фактичної наявності та розміру заподіяної шкоди має перевірятися судом, який розглядатиме позов, у випадку його пред`явлення, до органу державного фінансового контролю про стягнення виявлених збитків, то суд дійшов висновку, що надавати правову оцінку доводам позивача, щодо оскаржуваної вимоги, у цій справі є передчасним.

Згідно з вимогами ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідно до ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Таким чином, виходячи із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, суд дійшов висновку, що позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Відповідно до статті 139 КАС України судові витрати відшкодуванню не підлягають.

Керуючись ст.ст. 72-77, 90, 139, 243-246, 255, 293, 295, пп. 15.5 п. 15 розділу VII «Перехідні положення» КАС України, суд -

ВИРІШИВ:

1. У задоволенні позову Лановецької міської ради (47400 Тернопільська область м. Ланівці вул. Незалежності 34; ) до Західного офісу Держаудитслужби (79007 м. Львів вул. Костюшка 8; ) про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення виявлених порушень відмовити.

2. Судові витрати розподілу не підлягають.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст судового рішення складено 12.11.2021.

Суддя Р.П. Качур