Справа № 160/8411/20
Суддя: Губська О.А.
Дата ухвалення: 2021-11-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 листопада 2021 року

м. Київ

справа №160/8411/20

адміністративне провадження № К/9901/32690/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Губської О.А.,

суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з безпеки на транспорті про визнання протиправним та скасування припису, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті, Придніпровського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2021 року, постановлену у складі колегії суддів: Чепурнова Д.В. (доповідач), Сафронової С.В., Мельника В.В.,

І. Обставини справи

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Державної служби України з безпеки на транспорті про визнання протиправним та скасування припису № 0063466 про усунення порушень законодавства про автомобільний транспорт.

2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року позовну заяву задоволено повністю.

3. Не погоджуючись зі судовим рішенням, заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті, Придніпровського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки оскаржив його в апеляційному порядку.

4. Третій апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28 травня 2021 року повернув апеляційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті, Придніпровського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року.

5. Повертаючи апеляційну скаргу заявнику, суд апеляційної інстанції виходив з відсутності у цій справі підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

5.1. Так, Третім апеляційним адміністративним судом установлено, що прокурор у поданій апеляційній скарзі не зазначає в чому полягає неналежний захист територіальним органом Укртрансбезпеки інтересів держави, в той час як додані до апеляційної скарги документи свідчать про звернення до суду прокурора з апеляційною скаргою з підстав відсутності у такого органу коштів для сплати судового збору за подання апеляційної скарги. Між тим до апеляційної скарги не додано і доказів того, що територіальний орган Укртрансбезпеки усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається, оскільки прокурор не надав доказів того, що він звертався до територіального органу Укртрансбезпеки із повідомленням про виявлені порушення, зокрема наявності обґрунтованих підстав для звернення до суду відповідача з апеляційною скаргою у цій справі, що, як наслідок свідчило б про те, що прокурор дійсно пересвідчився в тому, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

6. Не погодившись з ухвалою апеляційної інстанції про повернення апеляційної скарги, заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

7. У доводах касаційної скарги скаржник указує, що в оскаржуваному судовому рішенні застосовано норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, від 15.10.2019 у справі №903/129/18, у постановах Верховного Суду від 16.04.2019 у справі №910/3486/18, від 02.04.2020 у справі №645/7199/18 (щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави), від 02.12.2020 у справі №0440/6739/18 (про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави у разі неможливості сплати судового збору уповноваженим органом).

7.1. Скаржник також зазначає, що в апеляційній скарзі були доведені підстави звернення заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури до суду в інтересах держави.

7.2. Скаржник пояснює, що як на підставу для необхідності застосування представницьких повноважень, прокурор в апеляційній скарзі зазначив про нездійснення Державною службою України з безпеки на транспорті та Придніпровським міжрегіональним управлінням Укртрансбезпеки належного захисту порушених інтересів держави, оскільки уповноважені органи, знаючи про наявність цих порушень, не вжили заходи щодо апеляційного оскарження рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.09.2020 у справі №160/8411/20, що свідчить про невиконання ними покладених обов`язків із захисту інтересів держави та є підставою для представництва прокурором інтересів держави у вказаній справі, шляхом апеляційного оскарження рішення суду першої інстанції.

7.3. Крім того, касаційна скарга обґрунтована тим, що прокурором дотримано процедуру, передбачену ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», а саме: попередньо, до звернення до суду з позовом, фактично повідомлено уповноважений орган про порушення інтересів держави, чим надано цьому органу можливість самостійно відреагувати на виявлені порушення інтересів держави у належний спосіб.

7.4. Скаржник також наголошує, що суд апеляційної інстанції, в порушення ст.ст. 242, 244 КАС України не врахував, що відсутність в уповноваженого органу можливості сплатити судовий збір за подання до суду позову (заяви, скарги), свідчить про неналежне здійснення ним захисту інтересів держави, а тому прокурор набуває процесуальної дієздатності звернутися до суду з позовом в інтересах держави. Відсутність в матеріалах справи доказів звернення суб`єктів владних повноважень із клопотанням про звільнення від сплати судового збору, його відстрочення, зменшення його розміру додатково підтверджує той факт, що уповноважені органи свідомо усунулися від обов`язку захисту інтересів держави у належний процесуальний спосіб.

8. Позивач своїм правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.

ІІІ. Нормативне врегулювання

9. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

10. Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру".

11. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

12. Відповідно до частин третьої - п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

12.1. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

13. Частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року№ 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

14. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

15. Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

ІV. Оцінка Верховного Суду

16. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

17. Зі змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

18. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

19. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

20. Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

21. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

22. Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

23. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

24. Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.

25. З матеріалів справи вбачається, що звернення заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури до суду з апеляційною скаргою зумовлено неналежним виконанням Державною службою України з безпеки на транспорті покладених на неї законодавством повноважень.

26. Так, судом апеляційної інстанції встановлено, що з копії листа прокуратури Запорізької області від 03.03.2021 №15/2-505вих-21 доданого до апеляційної скарги вбачається, що скаржником витребувано у Придніпровського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки інформацію, зокрема щодо заходів оскарження останнім рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року.

27. На зазначений лист Придніпровське міжрегіональне управління Укртрансбезпеки листом було повідомлено начальнику управління представництва інтересів держави у суді Дніпропетровської обласної прокуратури про відсутність коштів для сплати судового збору за подання апеляційної скарги у цій справі.

28. В подальшому, Дніпропетровською обласною прокуратурою листом №15/2-659вих-21 від 16.03.2021 було витребувано у Державній службі України з безпеки на транспорті інформацію, зокрема щодо заходів оскарження останнім рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року.

29. На зазначений лист Державна служба України з безпеки на транспорті листом повідомила Дніпропетровську обласну прокуратуру про відсутність коштів для сплати судового збору за подання апеляційної скарги у цій справі.

30. Тобто, відповідач, отримавши рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.09.2020, фактично самоусунувся від реалізації свого права на оскарження рішення суду першої інстанції в цій справі, мотивуючи відсутністю коштів для сплати судового збору. Проте з клопотанням про відстрочення або розстрочення сплати судового збору до суду не звертався.

31. Суд зазначає, що неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави.

32. Аналогічний правова позиція, Верховним Судом в постанові від 21 серпня 2019 року у справі 802/1873/17-а і Верховний Суд у цій справі не вбачає підстав відступати від неї.

33. У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) «Про роль служби публічних обвинувачів у демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції обвинувачів обмежувалися сферою обвинувачення в справах про кримінальні правопорушення, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему кримінальної юстиції, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розташовані та ефективні органи.

34. Судом не встановлено підстав, які перешкоджають захисту інтересів держави суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого законодавством віднесені повноваження щодо здійснення нарахування плати за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів, вагові та(або) габаритні параметри яких перевищують нормативні, - Державною службою України з безпеки на транспорті.

35. Отже, судом апеляційної інстанції правильно встановлено, що державний орган у цій справі не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду апеляційної інстанції з відповідною заявою про поновлення строків оскарження рішення суду першої інстанції, надавши при цьому докази сплати судового збору чи докази в підтвердження неможливості вчинення вказаної дії.

36. Помилковим є посилання позивача на правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 02.12.2020 у справі №0440/6739/18, оскільки обставини справи №0440/6739/18 не є тотожними з обставинами даної справи. При цьому, у справі №0440/6739/18 ставилось питання можливості звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області про стягнення з товариства заборгованості, а не з апеляційною скаргою, як в розглядуваній справі.

37. Крім того, як вірно зазначено судом апеляційної інстанції, апеляційне оскарження рішення суду є правом, а не обов`язком сторони, а тому неподання територіальним органом Укртрансбезпеки апеляційної скарги не може розцінюватися як не здійснення захисту або неналежне його здійснення останнім.

38. Посилання скаржника на правову позицію, викладену в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, від 15.10.2019 у справі №903/129/18, у постановах Верховного Суду від 16.04.2019 у справі №910/3486/18, від 02.04.2020 у справі №645/7199/18 також є безпідставними, оскільки вони здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.

39. Таким чином, доводи, викладені у касаційній скарзі, не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду справи, висновків суду першої та апеляційної інстанцій не спростовують.

40. Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

41. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; пункт 29).

42. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

V. Судові витрати

43. З огляду на результат касаційного розгляду, Суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті, Придніпровського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки залишити без задоволення.

2. Ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2021 року у справі №160/8411/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М. В. Білак

О.В. Калашнікова