Справа № 640/18576/21
Суддя: Чаку Євген Васильович
Дата ухвалення: 2021-11-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 листопада 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Чаку Є.В.,

суддів: Федотова І.В., Сорочка Є.О.

за участю секретаря Ковтун К.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 липня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи: Кабінет Міністрів України, Акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія Нафтогаз України", Наглядова рада Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Новіков Олександр Федорович, В.о керівника Департаменту з питань дотримання законодавства про конфлікт інтересів та обмежень щодо запобігання корупції Шульга Олександр Геннадійович, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи: Кабінет Міністрів України, Акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія Нафтогаз України", Наглядова рада Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Новіков Олександр Федорович, В.о керівника Департаменту з питань дотримання законодавства про конфлікт інтересів та обмежень щодо запобігання корупції Шульга Олександр Геннадійович про визнання протиправним та скасування припису Національного агентства з питань запобігання корупції № 31-02/62/21 від 01.07.2021.

Разом з позовом позивач подав заяву про забезпечення позову, в якій просив суд зупинити дію припису Національного агентства з питань запобігання корупції № 31-02/62/21 від 01.07.2021.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 липня 2021 року заяву б/н від 02.07.2021 «Про забезпечення позову» ОСОБА_1 задоволено. Вжито у справі № 640/18576/21 заходи забезпечення позову: зупинено дію припису Національного агентства з питань запобігання корупції № 31-02/62/21 від 01.07.2021.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Національне агентство з питань запобігання корупції подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 липня 2021 року. На думку апелянта, ухвалу суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання про забезпечення позову.

У відзивах на апеляційну скаргу ОСОБА_1 , Акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія Нафтогаз України" та Кабінет Міністрів України просили залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу - без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Відповідно до ст. 150 Кодексу адміністративного судочинства України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Згідно з п. 1, 2, 4 ч. 1 ст. 151 Кодексу адміністративного судочинства України, позов може бути забезпечено, крім іншого, шляхом: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору.

Зупинення дії нормативно-правового акта як захід забезпечення позову допускається лише у разі очевидних ознак протиправності такого акта та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта.

Однак, передумовою для вжиття таких заходів з урахуванням положень ч. 2 ст. 151 КАС України, є існування та встановлення судом обставин, визначених ч. 2 ст. 150 КАС України.

Колегія суддів звертає увагу, що види забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Співмірність, зокрема, полягає в тому, щоб засіб забезпечення відповідав предмету позову.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Отже, суд у кожному випадку повинен встановити, виходячи з конкретних доказів, чи є хоча б одна з зазначених обставин у наведеній нормі, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

При цьому, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.

Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

Як вбачається із позовної заяви, предметом позову є визнання протиправним та скасування припису Національного агентства з питань запобігання корупції № 31-02/62/21 від 01.07.2021, яким Національне агентство з питань запобігання корупції вимагає від голови наглядової ради акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» припинити контракт № 1 з головою правління НАК «Нафтогаз України» від 29.04.2021, як незаконний на підставі ч. 2 ст. 26 Закону України «Про запобігання корупції».

В обґрунтуванням позову позивач зазначив наступне:

-припис є необґрунтованим та прямо суперечить ч. 1 ст. 26 Закону України «Про запобігання корупції»;

- припис не містить жодної інформації, що позивач, як перший заступник Міністра енергетики України чи як особа, на яку тимчасово покладено виконання обов`язків Міністра енергетики України, був наділений повноваженнями з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності НАК «Нафтогаз України», а тим більше висновків про наявність у позивача вказаних повноважень протягом року до дня припинення виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

- приймаючи спірний припис відповідач вийшов за межі своєї компетенції, визначеної законом, оскільки у відповідності до абзацу третього частини 2 ст. 26 Закону України «Про запобігання корупції» у разі виявлення порушень, передбачених частиною першою цієї статті, Національне агентство звертається до суду для припинення трудового договору (контракту), визнання правочину недійсним;

- припис адресований неналежній посадовій особі, тому що голова наглядової ради акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» не є самостійним суб`єктом, який має повноваження щодо припинення контракту з головою правління;

- припис підписано особо, яка не входить до кола осіб, які згідно з пунктом 3 Розділу І Порядку внесення приписів Національним агентством з питань запобігання корупції, мають право підписувати приписи;

У заяві про забезпечення позову позивач просив вжити заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії припису Національного агентства з питань запобігання корупції № 31-02/62/21 від 01.07.2021, що є предметом розгляду справи по суті.

В обґрунтуванням заяви позивач зазначив, що у разі виконання вимог припису (до прийняття рішення у справі за відповідним позовом), його може бути звільнено з посади голови правління НАК «Нафтогаз України», контракт з ним може бути припинено, що ускладнить чи унеможливить ефективний захист та поновлення порушених прав та інтересів позивача навіть у разі задоволення позовних вимог, адже з метою захисту та поновлення порушених прав позивач змушений буде звернутись з іншими позовними заявами. Крім того позивач послався на очевидні ознаки протиправності оскаржуваного наказу.

Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції зазначив наступне:

-встановлення НАЗК перебування позивача на відповідній посаді у Міністерстві енергетики України лише протягом 4 місяців, не підтверджує наявність конфлікту інтересів згідно п. 1 ч. 1 ст. 26 Закону, що очевидно виключає підстави для констатації порушення, передбаченого п. 1 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про запобігання корупції»;

- положення статті 26 Закону України «Про запобігання корупції» не визначають, у разі виявлення порушень, передбачених ч. 1 ст. 26 Закону, такого способу реагування Національного агентства як припис, що, як наслідок, очевидно вказує на неправильне застосування статей 26 та 67 Закону України "Про запобігання корупції";

- виконання вимог, зазначених у приписі, може призвести до припинення контракту № 1 від 29.04.2021, чим безпосередньо зачіпається гарантоване Конституцією України право позивача на працю, та відповідно до порушення законних прав та інтересів позивача на працю;

- очевидно, що без вжиття заходів забезпечення позову для відновлення порушених прав у разі задоволення позову у даній справі позивачу необхідно буде докласти значних зусиль та витрат для захисту і поновлення своїх прав;

- відповідний захід забезпечення позову, співмірний із заявленими позовними вимогами, і така співмірність обумовлена співвідношенням негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких Заявник звернувся до суду, наслідками зупинення Припису.

Колегія суддів зазначає, що вирішуючи заяву, суд повинен проаналізувати та оцінити доводи заявника щодо «очевидності» ознак протиправності рішення та порушення прав позивача, при цьому, пропри те, що такі ознаки не мають окреслених меж, йдеться насамперед про їх «якість»: вони повинні свідчити про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом.

У постанові від 10 квітня 2019 року (справа № 826/16509/18) Верховний Суд зазначив, що суд який застосовує заходи забезпечення позову з підстав очевидності ознак протиправності оскарженого рішення, на основі наявних у справі доказів повинен бути переконаний, що рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими частиною другою статті 2 КАС, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення.

Твердження про «очевидність» порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.

Колегія суддів зазначає, що за звичай встановлення обставин правомірності винесення спірного рішення (припису) та його оцінка повинна бути надана судом з урахуванням доказів та посилань, якими обґрунтовує відповідач свої заперечення та пояснень інших учасників справи, при розгляді справи по суті.

Проте в даному випадку, як правильно зазначив суд першої інстанції, наявні очевидні ознаки протиправності рішення (припису) та порушення прав позивача.

Так, приймаючи припис № 31-02/62/21 від 01.07.2021, відповідач виходив з того, що призначення ОСОБА_1 та укладення з ним трудового договору (контракту) із НАК «Нафтогаз України» здійснено з порушенням ст. 9 Конституції України, ч. 4 ст. 7 п. «е» ч. 2 ст. 12 Конвенції Організації Об`єднаних Націй проти корупції та п. 1 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про запобігання корупції».

У приписі відповідач вимагає від голови наглядової ради акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» припинити контракт № 1 з головою правління НАК «Нафтогаз України» від 29.04.2021, як незаконний на підставі ч. 2 ст. 26 Закону України «Про запобігання корупції».

Статтею 26 Закону України «Про запобігання корупції» передбачено обмеження після припинення діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування, а саме:

1. Особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, забороняється:

1) протягом року з дня припинення відповідної діяльності укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності з юридичними особами приватного права або фізичними особами - підприємцями, якщо особи, зазначені в абзаці першому цієї частини, протягом року до дня припинення виконання функцій держави або місцевого самоврядування здійснювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих юридичних осіб або фізичних осіб - підприємців;

2) розголошувати або використовувати в інший спосіб у своїх інтересах інформацію, яка стала їм відома у зв`язку з виконанням службових повноважень, крім випадків, встановлених законом;

3) протягом року з дня припинення відповідної діяльності представляти інтереси будь-якої особи у справах (у тому числі в тих, що розглядаються в судах), в яких іншою стороною є орган, підприємство, установа, організація, в якому (яких) вони працювали на момент припинення зазначеної діяльності.

У пункті 2 вказаної статті зазначено, що порушення встановленого пунктом 1 частини першої цієї статті обмеження щодо укладення трудового договору (контракту) є підставою для припинення відповідного договору.

Правочини у сфері підприємницької діяльності, вчинені з порушенням вимог пункту 1 частини першої цієї статті, можуть бути визнані недійсними.

У разі виявлення порушень, передбачених частиною першою цієї статті, Національне агентство звертається до суду для припинення трудового договору (контракту), визнання правочину недійсним.

Аналіз наведеної норми законодавства дає підстави для висновку, що у випадку виявлення НАЗК порушень, передбачених частиною першою ст 26 Закону України «Про запобігання корупції», Національне агентство повинно звернутись до суду для припинення трудового договору (контракту), визнання правочину недійсним. Тобто вказана норма передбачає можливість реагування Національного агентства на зазначені у приписі порушення виключно шляхом звернення до суду з позовом.

Альтернативного способу реагування Національного агентств при виявленні порушень, передбачених ч.1 ст.26 Закону України «Про запобігання корупції», вказана норма законодавства не передбачає.

Колегія суддів вважає, що прийняття Національним агентством припису, було здійснено всупереч встановленої у ст.26 Закону України «Про запобігання корупції» процедури реагування.

З огляду на викладені обставини, колегія суддів вважає, що зазначені позивачем в обґрунтуванням позову та заяви про забезпечення позову обставини дають підстав для переконання в тому, що оскаржуване рішення відповідача явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими частиною другою статті 2 КАС України, порушують права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення.

Суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали дійшов правильного висновку про наявність підстав для задоволення заяви позивача та вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії припису Національного агентства з питань запобігання корупції № 31-02/62/21 від 01.07.2021, а тому зазначена ухвала не підлягає скасуванню.

Щодо інших доводів апелянта, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Однак, згідно з п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Колегія суддів апеляційної інстанції приходить до висновку, що інші доводи апелянта не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст.150, 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду м.Києва від 05 липня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Повний текст постанови виготовлено 10.11.2021.

Головуючий суддя: Є.В. Чаку

Судді: І.В. Федотов

Є.О. Сорочко